gtag('config', 'UA-105996004-1'); . Комментарий к Закону №498 " Об ответственном обращении с животными" * Правовая зоозащита

Комментарий к Закону №498 » Об ответственном обращении с животными»

[object Object]
Интересная информация? Поделись с друзьями!
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  

  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  

ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И СРАВНИТЕЛЬНОГО ПРАВОВЕДЕНИЯ ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КОММЕНТАРИЙ К ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ ОТ 27 ДЕКАБРЯ 2018 Г. N 498-ФЗ «ОБ ОТВЕТСТВЕННОМ ОБРАЩЕНИИ С ЖИВОТНЫМИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

(Постатейный) Ответственный редактор кандидат юридических наук Д.Б. ГОРОХОВ

Рецензенты

Волков Геннадий Александрович — доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета МГУ имени М.В. Ломоносова.

Синицын Сергей Андреевич — доктор юридических наук, и.о. заместителя директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

 

 

 

Принятые сокращения

 

Международные документы

 

Европейская конвенция о защите домашних животных — Европейская конвенция о защите домашних животных (ETS N 125).

Европейская конвенция о защите животных при международной перевозке — Европейская конвенция о защите животных при международной перевозке (ETS N 065).

Европейская конвенция о защите животных, предназначенных на убой — Европейская конвенция о защите животных, предназначенных на убой (ETS N 102).

Европейская конвенция о защите животных, содержащихся на фермах — Европейская конвенция о защите животных, содержащихся на фермах (ETS N 087).

Европейская конвенция о защите позвоночных животных, используемых для экспериментов или в иных научных целях — Европейская конвенция о защите позвоночных животных, используемых для экспериментов или в иных научных целях (ETS N 123).

 

Нормативные правовые акты

 

Конституция РФ — Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993).

Воздушный кодекс — Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 N 60-ФЗ.

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации.

ЖК РФ — Жилищный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 N 188-ФЗ.

Закон о благотворительной деятельности и волонтерстве — Федеральный закон от 11.08.1995 N 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)».

Закон о железнодорожном транспорте — Федеральный закон от 10.01.2003 N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации».

Закон о животном мире — Федеральный закон от 24.04.1995 N 52-ФЗ «О животном мире».

Закон о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей — Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Закон о некоммерческих организациях — Федеральный закон от 12.01.1996 N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Закон о племенном животноводстве — Федеральный закон от 03.08.1995 N 123-ФЗ «О племенном животноводстве».

Закон о полиции — Федеральный закон от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции».

Закон о лицензировании отдельных видов деятельности — Федеральный закон от 04.05.2011 N 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Закон о рыболовстве — Федеральный закон от 20.12.2004 N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».

Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии — Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Закон о физкультуре и спорте — Федеральный закон от 04.12.2007 N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации».

Закон об общественном контроле — Федеральный закон от 21.07.2014 N 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Закон об общих принципах организации местного самоуправления — Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Закон об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ — Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Закон об отходах производства и потребления — Федеральный закон от 24.06.1998 N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

Закон об охоте — Федеральный закон от 24.07.2009 N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Закон об охране окружающей среды — Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Закон РФ о ветеринарии — Закон Российской Федерации от 14.05.1993 N 4979-1 «О ветеринарии».

КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ.

Кодекс внутреннего водного транспорта — Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 N 24-ФЗ.

Кодекс торгового мореплавания — Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 N 81-ФЗ.

ТК РФ — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ.

УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ.

Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта — Федеральный закон от 08.11.2007 N 259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта».

Устав железнодорожного транспорта — Федеральный закон от 10.01.2003 N 18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации».

Федеральный закон об ответственном обращении с животными, комментируемый Федеральный закон, настоящий Федеральный закон, Закон — Федеральный закон от 27.12.2018 N 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Кодекс г. Москвы об административных правонарушениях, КоАП Москвы — Закон г. Москвы от 21.11.2007 N 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях».

Постановление N 1937 — Постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2019 N 1937 «Об утверждении требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию».

 

Органы государственной власти и международные организации

 

Верховный Суд РФ — Верховный Суд Российской Федерации.

Государственная Дума — Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации.

ЕС — Европейский союз.

ЕЭС — Европейский Экономический союз.

МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Минздрав России — Министерство здравоохранения Российской Федерации.

Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации.

Минприроды России — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации.

Минспорт России — Министерство спорта Российской Федерации.

Минтранс России — Министерство транспорта Российской Федерации.

МПС России — Министерство путей сообщения Российской Федерации.

МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

ОЭСР — Организация экономического сотрудничества и развития.

Правительство РФ — Правительство Российской Федерации.

Росгвардия — Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации.

Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору.

Совет Федерации — Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации.

ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации.

ФСИН России — Федеральная служба исполнения наказаний.

ФСО России — Федеральная службы охраны Российской Федерации.

ФТС России — Федеральная таможенная служба.

 

Предисловие

 

Принятие Федерального закона от 27.12.2018 N 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» было давно ожидаемым и насущно необходимым событием. В зарубежных странах первые такие акты появились еще в XIX веке, но ни в дореволюционной России, ни в СССР, ни в новейший период истории нашей страны никогда не было подобного закона.

Проект федерального закона N 458458-5 «Об ответственном обращении с животными» был внесен группой депутатов на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации еще в ноябре 2010 г. В марте 2011 г. он был рассмотрен и принят в первом чтении <1>. Ввиду того, что законопроект вызвал споры и в экспертном сообществе, и в среде зоозащитников, его рассмотрение было отложено. Позже, в 2014 г., появились альтернативные законопроекты. Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга внесло в Государственную Думу проект федерального закона «Об ответственном отношении к домашним животным и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», но этот законопроект не поддержало Правительство РФ <2>. Группой депутатов вносился также проект федерального закона N 633848-6 «О содержании собак в Российской Федерации», который вскоре был снят с рассмотрения Государственной Думой <3>. В феврале 2017 г. Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды сообщил о возобновлении работы над проектом федерального закона N 458458-5, но до процедуры второго чтения прошел почти год — она состоялась 18.12.2018, на следующий день законопроект был принят в третьем чтении, 21.12.2018 одобрен Советом Федерации и 27.12.2018 — подписан Президентом РФ.

———————————

<1> См.: Паспорт проекта федерального закона N 458458-5 «Об ответственном обращении с животными». URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru.

<2> Правительство РФ в своем заключении от 12.12.2014 N 8360п-П9 указало, что ввиду схожести предмета регулирования в двух различных законопроектах предлагаемые петербургским Законодательным Собранием нормы целесообразно проработать в рамках подготовки проекта федерального закона N 458458-5 к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении.

<3> Проект федерального закона N 633848-6 «О содержании собак в Российской Федерации» зарегистрирован в Государственной Думе 24.10.2014, снят с рассмотрения 20.11.2014 // Паспорт проекта федерального закона [Электронный ресурс]. URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru.

 

Комментируемый Федеральный закон стал первым шагом к комплексному правовому регулированию содержания, использования и охраны животных, основанному на принципах гуманности и нравственности на всей территории нашей страны, в силу чего его принятие без преувеличения можно назвать историческим событием.

В Российской Федерации давно и подробно федеральными законами урегулированы отношения по охране и использованию диких животных — объектов животного мира (Закон о животном мире, Закон о рыболовстве, Закон об охоте). Однако правовое регулирование общественных отношений по поводу всех остальных животных, не относящихся к диким и находящихся в состоянии естественной свободы, до сих пор носило фрагментарный характер, на что неоднократно обращали внимание авторы настоящего комментария — сотрудники Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ <1>. Можно сказать, что до принятия настоящего Федерального закона на федеральном уровне существовал правовой вакуум в регулировании общественных отношений, субъектами которых являются физические, юридические лица, а также государство, органы государственной власти и органы местного самоуправления, общественные организации, а объектом — животные всех видов (групп), не находящиеся в состоянии естественной свободы и, соответственно, не относящиеся к объектам животного мира.

———————————

<1> См., например: Минина Е.Л. Проблемы правового регулирования обращения с животными // Журнал российского права. 2014. N 12. С. 80 — 83; Горохов Д.Б., Горохова Ю.В. Проблемы правового регулирования отношений по содержанию, использованию и охране животных, не относящихся к объектам животного мира // Законодательство и экономика. 2015. N 3. С. 7 — 17.

 

Пробелом федерального правового регулирования обусловлено и то, что состояние научной, доктринальной разработки, степень изученности юристами проблематики правового режима животных, не относящихся к объектам животного мира, оставляет желать лучшего. К сожалению, в отечественной юридической науке интерес ученых к предмету исследования определяется прежде всего наличием интереса государства в правовом оформлении обозначенных им (государством) приоритетных проблем и направлений. Среди комплекса проблем правового регулирования общественных отношений, где животные — объекты такого регулирования, наиболее изучено правовое регулирование в отношении диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы, т.е. объектов животного мира. Этому способствовало особое внимание к вопросам охраны окружающей среды, причем как государства-законодателя, так и ученых-юристов. Благодаря этому в рамках экологического права получило развитие его фаунистическое направление, что положительно сказалось и на развитии соответствующего законодательства. Практически в каждую комплексную научную работу по экологическому праву (монографию, учебник, научное и практическое пособие) обязательно включается раздел (глава) об охране животного мира. Активное использование объектов животного мира, проявленный государственный интерес, образование соответствующих органов исполнительной власти с необходимыми полномочиями и финансовое обеспечение государственной и экономической деятельности в этой сфере способствовали развитию и законодательства, и правоприменительной практики, и судебного и доктринального толкования. Результат — наличие продуманного, успешно применяемого массива законодательства о животном мире, охоте и рыболовстве.

Об отсутствии сформированной государственной политики по переходу на цивилизованный уровень развития общественных отношений по поводу животных, не относящихся к объектам животного мира, свидетельствует отсутствие официального планирования законопроектной деятельности в обозначенной сфере. И комментируемый Федеральный закон, и альтернативные законопроекты со сходным предметом регулирования появились

не в результате плановой законопроектной деятельности, а в результате реализации депутатами их права законодательной инициативы. Что касается отсутствия соответствующего научного обеспечения нормотворческого процесса и разработки доктринальной базы, то такая задача перед учеными в нашей стране не ставилась. Поэтому неудивительно, что в юридической литературе недостаточно изучены и проблематика животных в качестве имущества и объектов гражданского права, и проблематика их защиты от жесткого обращения.

Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ — одно из немногих научных учреждений, которое в инициативном порядке занимается доктринальной проработкой проблем правового регулирования в сфере обращения с животными. Так, в 2017 г. в Институте было подготовлено комплексное научное исследование, обосновывающее необходимость принятия федерального закона о содержании, об использовании и охране животных. Эта работа имела своей целью выработку научно обоснованных рекомендаций по разработке нового и совершенствованию имеющегося российского законодательства, призванного урегулировать общественные отношения по поводу животных, не являющихся объектами животного мира и не находящихся в состоянии естественной свободы. Результаты проведенного исследования были представлены в аналитической записке «Пробельность правового регулирования и сложность правотворчества в сфере содержания, использования и охраны животных» <1>.

———————————

<1> Аналитическая записка была направлена в Правительство РФ и Минприроды России.

 

Признавая важное значение принятия Федерального закона об ответственном обращении с животными, нельзя умолчать о его недостатках. Некоторые из них обнаружились сразу, о других стали говорить чуть позже, но важно подчеркнуть, что о возможных изъянах будущего закона, в том числе концептуальных, специалисты предупреждали еще на стадии подготовки его проекта <2>.

———————————

<2> См., например: Горохов Д.Б. Современное законотворчество в сфере содержания, использования и охраны животных // Журнал российского права. 2017. N 4. С. 138 — 153.

 

В первую очередь обращает на себя внимание расхождение между широким декларированием целей комментируемого Федерального закона — защита животных (без ограничения по их видам), а также укрепление нравственности, соблюдение принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан, — и весьма узким предметом регулирования. Фактически настоящий Федеральный закон  применим лишь к обращению с домашними, в том числе безнадзорными, животными (они именуются по-новому «животные без владельца»), служебными животными, а также домашними и дикими животными, используемыми в культурно-зрелищных мероприятиях. Закон не распространяет свое действие на отношения: в области охраны и использования животного мира, в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, в области аквакультуры (рыбоводства), в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в области содержания и использования сельскохозяйственных и лабораторных животных. Исключение из сферы действия комментируемого Федерального закона отношений по поводу животных, подпадающих под действие фаунистического законодательства, абсолютно обоснованно, но выведение из-под действия Закона общественных отношений по содержанию и использованию сельскохозяйственных животных и лабораторных животных ничем не обосновано и неоправданно, поскольку в Российской Федерации отсутствуют законодательные акты, регулирующие эти отношения.

Приходится констатировать, что по сфере действия, предмету и объектам правового регулирования комментируемый Федеральный закон не стал тем комплексным законодательным актом, который должен был послужить основой правовой регламентации давно сложившихся общественных отношений по поводу содержания, использования и охраны животных всех видов, кроме находящихся в состоянии естественной свободы и подпадающих под действие фаунистического законодательства. О необходимости проектирования и принятия именно такого федерального закона ранее неоднократно высказывались авторы настоящего комментария <1>, о разработке именно такого закона шла речь в упомянутой аналитической записке, подготовленной в Институте в 2017 г.

———————————

<1> См.: Минина Е.Л. Правовой режим охраны животных в городской среде // Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: научно-практическое пособие / отв. ред. Н.В. Кичигин. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2013 (§ 1 и 2 гл. 8). С. 202 — 219.

 

Чтобы «вписаться» в существующую систему источников права, т.е. федеральных законов, регулирующих общественные отношения, в которых объектами являются животный мир, охотничьи ресурсы, водные биоресурсы, наименование комментируемого Федерального закона с его предметом регулирования должно было быть иным. Во-первых, наименование закона должно было быть или предельно лаконичным — федеральный закон «О животных», или более развернутым — федеральный закон «О содержании, об использовании и охране животных». Во-вторых, в случае выбора варианта решения вопроса о способе внесения изменений в принятые ранее и действующие федеральные законы, необходимость которых вызвана принятием и вступлением в силу комментируемого Федерального закона, когда изменения вносятся не отдельными новыми самостоятельными законами, а в составе вновь принятого, наименование Закона должно было дополнительно содержать указание на это обстоятельство. Первое обстоятельство в наименовании комментируемого Федерального закона не учтено, второе — воспринято.

Нельзя не отметить еще один аспект, характеризующий неудачное наименование настоящего Федерального закона, в которое включено оценочное понятие — «ответственное обращение». Содержание этого понятия в самом Законе не раскрывается: среди основных дефиниций в статье 3 дано определение «обращение с животными», но не «ответственное обращение с животными». Кроме общего наименования, это словосочетание не употребляется ни в тексте статей Закона, ни в их наименованиях. Имеется и логическое несоответствие: любой закон, устанавливая правовые нормы, предполагает наступление юридической ответственности в случае их неисполнения, поэтому включение слова «ответственное» в наименование Закона некорректно. Тот факт, что в наименовании комментируемого Федерального закона употреблено оценочное понятие, содержание которого не раскрыто в самом Законе, приводит к единственному выводу: слово «ответственное» попросту лишнее в наименовании Закона <1>.

———————————

<1> См.: Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. Направлены письмом Аппарата ГД ФС РФ от 18.11.2003 N вн-18/490 // СПС «КонсультантПлюс».

 

Больше всего вопросов вызывает механизм реализации настоящего Федерального закона, который избыточно декларативен и не может работать без многочисленных обеспечивающих его действие подзаконных федеральных и региональных актов. По существу, правовое регулирование обращения с животными выведено преимущественно на подзаконный уровень — большинство правил, обеспечивающих его реализацию, должны разрабатываться Правительством РФ, при этом все акты субъектов РФ в пределах их компетенции должны основываться на постановлениях Правительства РФ и актах федеральных органов исполнительной власти. Не усматривается и законодательного установления четкой координации между имеющимися полномочиями органов государственной власти по вопросам организационного обеспечения реализации комментируемого Федерального закона. Получается, что федеральным законом провозглашается благородная идея, а осуществить ее в реальности при организационной непроработанности механизма реализации законодательных предписаний надлежит Правительству РФ, органам исполнительной власти федерального и регионального уровней, а также органам местного самоуправления.

Важнейшая составляющая реализации закона — ответственность за его неисполнение. Одним из пробелов, существовавших задолго до принятия комментируемого Федерального закона, являлось отсутствие в действующем КоАП РФ ряда составов правонарушений, вследствие чего субъекты РФ включали такие нормы в свои законы и кодексы об административной ответственности. Правоведы справедливо указывали на необходимость выведения административной ответственности в сфере содержания, использования и охраны животных на федеральный уровень, чтобы обеспечить законодательное единство составов административных правонарушений и административных наказаний, а также правоприменительной практики по этим вопросам <2>. Очевидно, что с появлением правил содержания домашних животных в законодательном акте федерального уровня ответственность за их несоблюдение также должна предусматриваться в федеральном Кодексе об административных правонарушениях, а не в региональных законах. Список нововведений Федерального закона об ответственном обращении с животными, пока не обеспеченных мерами ответственности, можно продолжать: обязанность владельца животного, от которого он хочет отказаться, передать питомца новому владельцу или в приют; запрет натравливания животных на людей или других животных; запрет произвольного умерщвления животных в приютах и т.д.

———————————

<2> См., например: Хорьков В.Н., Рубашкин В.В. Спорные вопросы установления административной ответственности за нарушение правил содержания домашних животных // Современное право. 2017. N 10. С. 72 — 78.

 

Закон не предусматривает такого важного организационно-правового средства реализации его положений, как обязательная регистрация домашних животных. Тем самым не созданы условия для обеспечения эффективного учета животных, поиска пропавших животных, а также возможности привлечения собственника (владельца) к ответственности за нарушения установленных правил и запретов.

Вновь стала актуальной проблема ответственности за жестокое обращение с животными. В комментируемом Федеральном законе закреплена очень емкая дефиниция жестокого обращения, введены запреты конкретных действий, признаваемых жестоким обращением, включая запрет пропаганды такого обращения. Все это требует оперативного введения в КоАП РФ новых составов с одновременной отменой дублирующих их норм в региональных законах, а возможно, и коррекции ст. 245 УК РФ о жестоком обращении с животными.

В финансово-экономическом обосновании будущего федерального закона (законопроект N 458458-5) утверждалось, что его принятие «не приведет к уменьшению доходов федерального бюджета, не потребует передачи финансовых ресурсов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты» <1>. Тем самым на этапе проектирования все затраты, связанные с обустройством приютов для животных по новым и весьма жестким правилам, отловом, вакцинацией, стерилизацией, лечением животных в приютах, а также организацией строительства площадок для выгула собак и иные организационные расходы по реализации комментируемого Федерального закона предполагалось возложить на бюджеты регионов и муниципальных образований. У экспертов возникали очевидные сомнения, что региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно справятся с такой финансовой и организационной нагрузкой. Выход виделся в необходимости введения целевого финансирования региональных бюджетов в виде субвенций из федерального бюджета. Отбросив лукавство, на сегодняшний день именно такой способ финансовой обеспеченности реализации Федерального закона об ответственном обращении с животными следует признать наиболее актуальным и соответствующим реальности <2>.

———————————

<1> См.: Паспорт проекта федерального закона N 458458-5 «Об ответственном обращении с животными». URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru.

<2> См.: Горохов Д.Б. Проблемы качества и эффективности применения Закона об ответственном обращении с животными // Журнал российского права. 2020. N 4. С. 153 — 171.

 

О степени готовности регионов обеспечить реализацию нового Федерального закона красноречиво свидетельствует следующий факт. В мае 2019 г. Комитет Совета Федерации Федерального Собрания РФ по аграрно-продовольственной политике и природопользованию проводил совещание, посвященное вопросу о мерах, предпринятых для создания условий по реализации Федерального закона об ответственном обращении с животными. В материалах к совещанию, в частности, была представлена информация, полученная по запросу Совета Федерации, о количестве действующих и планируемых приютов для животных и площадок для выгула собак по всем субъектам РФ. Оказалось, что в 20 регионах нет ни одной площадки для выгула собак <2>, причем четыре субъекта РФ, а также города федерального значения Санкт-Петербург и Севастополь не представили никаких сведений. В большинстве регионов количество действующих площадок исчисляется единицами. Во всей нашей стране (самой большой в мире по территории) насчитывается 1 626 площадок для выгула собак и планируется обустроить еще 492. При этом, как сообщало в 2018 г. агентство Интерфакс со ссылкой на результаты исследования американской компании Mars Petcare (крупнейший производитель кормов для животных), опубликованные ко Всемирному дню животных (4 октября), численность собак в России составляет 18,9 млн. Наша страна занимает третье место в мире по количеству кошек и пятое место — по числу собак <3>.

———————————

<2> Республика Алтай, Республика Тыва, Республика Хакасия, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Республика Карелия, Республика Марий Эл, Республика Северная Осетия — Алания, Чеченская Республика, Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Воронежская область, Курская область, Ленинградская область, Новгородская область, Пензенская область, Тверская область, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ.

<3> См.: Число домашних животных в Российской Федерации выросло на 14% за три года // Интерфакс. 2018. 4 окт. URL: http:www.interfax.ru (дата обращения: 20.02.2020).

 

Нетрудно подсчитать, что в среднем на одну площадку для выгула приходится более 11 623 собак, и даже если построят еще 492 запланированных площадки, концентрация собак на одной площадке все равно составит более 8 923 особей. Цифры по приютам для животных еще скромнее: в стране существует 412 приютов и 219 пунктов передержки, планируется создать еще 67 приютов. Особенно красноречивы сведения о том, планируют ли регионы выделять дополнительные бюджетные средства на нужды приютов для животных и площадок для выгула собак. Таких расходов не планируется в подавляющем большинстве субъектов РФ, в том числе и в благополучной Москве, а те немногие регионы, которые заявили о намерении изыскать дополнительные средства на эти цели, указали суммы, редко превышающие 100 тыс. руб., за исключением Республики Дагестан, которая запланировала построить девять приютов для животных за 16,5 млн руб.

Неготовность отдельных субъектов РФ исполнять новые обязанности и нести связанные с ними затраты наглядно демонстрирует следующая законодательная инициатива. В 2019 г. в Государственную Думу был внесен проект федерального закона N 764700-7 «О внесении изменения в статью 27 Федерального закона «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <1>. Данный законопроект, подготовленный Законодательным собранием Ленинградской области, был направлен на продление срока действия переходного периода, по истечении которого передача животных без владельца в приют для животных станет общеобязательной.

———————————

<1> Проект федерального закона N 764700-7 «О внесении изменения в статью 27 Федерального закона «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» зарегистрирован в Государственной Думе 29.07.2019. В заключении Комитета Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды проект закона не был поддержан, в его резолютивной части содержалась рекомендация Государственной Думе отклонить проект закона в первом чтении. Проект закона N 764700-7 отклонен 04.02.2020. См.: Паспорт проекта федерального закона N 764700-7. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/764700-7.

 

В ст. 27 Федерального закона об ответственном обращении с животными установлен порядок вступления его в силу. Этот порядок предусматривает исключения помимо общего правила, согласно которому Закон вступает в силу со дня его официального опубликования. Исключения распространяются на отдельные его положения, вступающие в силу с 01.01.2020 и с 01.01.2022. Законодательное собрание Ленинградской области предлагало изложить ч. 2 ст. 27 в новой редакции, в соответствии с которой срок вступления в силу ст. ст. 16, 18 (в отношении требований, касающихся передачи животных без владельцев в приюты для животных и их последующего содержания в приютах для животных), а также ч. 8 ст. 20 переносится на 01.01.2022. В качестве обоснования проектируемой нормы инициатор законопроекта приводил сведения об отсутствии соответствующего материально-технического обеспечения. Как следует из пояснительной записки к законопроекту, не все существующие приюты для животных отвечают требованиям Федерального закона об ответственном обращении с животными, а в ряде случаев они не созданы.

Представленный постатейный комментарий является одним из первых научно-практических комментариев Федерального закона об ответственном обращении с животными. В сравнении с работами, выполненными в этом жанре, настоящий комментарий отличается нетипичным подходом к его исполнению. При его подготовке традиционно исследовались нормы самого Закона и подзаконных нормативных правовых актов, обеспечивающих его применение, а также прослеживались системные взаимосвязи комментируемых норм с другими законодательными и нормативными правовыми актами, анализировалась судебная и иная правоприменительная практика. В то же время при комментировании норм Закона выявляются их терминологические, содержательные недостатки и несовершенство Закона в целом, прежде всего — его избыточная декларативность и недостаточная проработанность механизма реализации, в том числе отсутствие юридической ответственности за неисполнение требований, организационной и материально-финансовой обеспеченности. Анализируя фактические и юридические обстоятельства, авторы прогнозируют, что применение новых норм о содержании, об использовании и охране животных будет сопряжено со многими проблемами и во избежание их последствий стараются показать направления и способы коррекции комментируемого Федерального закона.

Комментарий завершает приложение — аналитический обзор зарубежного законодательства, которое регулирует общественные отношения в области обращения с животными. В качестве методологической основы аналитического обзора зарубежного законодательства применяется не традиционный описательно-страноведческий подход, а способ исследования проблем по тематике правового регулирования, ориентируясь на структуру и содержание отечественного комментируемого Федерального закона, преследуя цель его улучшения с использованием положительного зарубежного опыта.

Таким образом, настоящий комментарий закладывает доктринальную основу в изучение отечественных проблем правового регулирования обращения с животными, а также обобщение практики применения Федерального закона в этой сфере с целью его совершенствования и надлежащего толкования содержащихся в нем норм.

Коллектив авторов адресует свой труд юристам — ученым и практикам, субъектам права законодательной инициативы, служащим органов государственной власти и органов местного самоуправления, непосредственно занимающихся применением норм комментируемого Федерального закона, зоозащитникам и работникам различных организаций, осуществляющих деятельность по содержанию, использованию и охране животных, студентам юридических вузов, аспирантам и всем читателям, интересующимся данной проблематикой.

Начало большого и полезного дела дается трудно, а Федеральный закон об ответственном обращении с животными — это именно начало, первый шаг к правовому обеспечению гуманного, цивилизованного обращения с животными на всей территории нашей страны. В соответствии с поправками в Конституцию РФ Правительство РФ должно будет осуществлять меры, направленные на формирование в обществе ответственного отношения к животным <1>.

———————————

<1> См. п. «е.5» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 N 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти», подлежащим вынесению на общероссийское голосование // СЗ РФ. 2020. N 11. Ст. 1416.

 

Большой вклад в разработку предложений по внесению изменений в Конституцию РФ внесла рабочая группа, образованная согласно распоряжению Президента РФ <2>. Сопредседателем рабочей группы назначена директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ академик РАН, доктор юридических наук, профессор Т.Я. Хабриева. В состав рабочей группы также вошли сотрудники Института, доктора юридических наук, профессоры В.В. Лазарев и Ю.А. Тихомиров. Говоря о роли Института в совершенствовании российского законодательства в своем интервью «Российской газете», Т.Я. Хабриева отметила: «Мы продолжим обеспечивать экспертное сопровождение деятельности правительства, которое уже определило свои приоритеты и приоритеты нашей научной деятельности. Ученые-юристы продолжат и дальше участвовать в подготовке концепции новых законов, правовых заключений по проектам федеральных законов, которые требуют официальных отзывов и заключений правительства, заниматься проблемами законотворческой деятельности в широком смысле» <3>.

———————————

<2> Распоряжение Президента РФ от 15.01.2020 N 5-рп «О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. N 3. Ст. 251.

<3> Куликов В. Взять за основу. Талия Хабриева: Поправки в Конституцию укрепят стабильность власти // Российская газета. 2020. 30 января. Федеральный выпуск N 20 (8074).

 

Теперь важно двигаться в правильном направлении дальше, помня завет Махатмы Ганди: «О величии нации и ее моральном прогрессе можно судить по тому, как она обращается с животными».

 

 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

ОБ ОТВЕТСТВЕННОМ ОБРАЩЕНИИ

С ЖИВОТНЫМИ И О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ

ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

(в ред. Федерального закона от 27.12.2019 N 447-ФЗ)

 

Глава 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

 

Статья 1. Предмет, цели правового регулирования и сфера применения настоящего Федерального закона

 

Комментарий к статье 1

 

  1. Цели и предмет регулирования комментируемого Федерального закона сформулированы в ч. 1 ст. 1. Настоящий Федеральный закон регулирует «отношения в области обращения с животными в целях защиты животных, а также укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными».

Однако в ч. ч. 2, 3, 4 этой же статьи предмет регулирования существенно сужен — положения Закона не применяются к отношениям: в области охраны и использования животного мира, в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, в области аквакультуры (рыбоводства), в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, в области содержания и использования сельскохозяйственных животных и отношениям в области содержания и использования лабораторных животных (ч. 2). Части 3 и 4 ст. 1 устанавливают, что отношения по поводу животных при осуществлении благотворительной (волонтерской) деятельности регулируются законодательством о благотворительной деятельности, а отношения, возникающие при перевозке животных, — законодательством в области транспорта, ветеринарным законодательством РФ и международными договорами с участием Российской Федерации. С учетом этих оговорок фактически комментируемый Федеральный закон прямо применим лишь к обращению с домашними, в том числе безнадзорными, животными (они именуются по-новому «животные без владельца»), служебными животными, а также домашними и дикими животными, используемыми в культурно-зрелищных мероприятиях. Все прочие сферы взаимодействия человека и животных из настоящего Федерального закона по существу исключены. Отмеченное обстоятельство приводит к выводу о несоответствии продекларированных благородных целей (защита животных, а также укрепление нравственности, соблюдение принципов гуманности, обеспечение безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении с животными) узкому предмету регулирования Закона. Таким образом, декларируемые в ч. 1 комментируемой статьи цели Закона и регулируемые им общественные отношения значительно шире в сравнении с фактической сферой его применения, установленной ч. ч. 2, 3, 4 этой же статьи.

Нераспространение действия комментируемого Федерального закона на отношения в области охраны и использования животного мира, рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, аквакультуры (рыбоводства), охоты и сохранения охотничьих ресурсов объяснимо и обосновано наличием специальных федеральных законов <1>. Но выведение из сферы действия настоящего Федерального закона общественных отношений по содержанию и использованию сельскохозяйственных животных и отношений в области содержания и использования лабораторных животных ничем не обосновано, поскольку в Российской Федерации отсутствуют комплексные федеральные законодательные акты, подробно регулирующие эти отношения. Имеется лишь фрагментарное законодательное регулирование в отношении сельскохозяйственных животных.

———————————

<1> Закон о животном мире, Закон о рыболовстве, Закон об охоте.

 

Приходится констатировать, что по сфере действия, предмету и объектам правового регулирования Федеральный закон об ответственном обращении с животными не стал тем комплексным законодательным актом, который должен был послужить основой правовой регламентации давно сложившихся общественных отношений по поводу содержания, использования и охраны животных всех видов. Исключение должно было быть распространено на общественные отношения по использованию и охране диких животных, находящихся в состоянии естественной свободы и подпадающих под действие фаунистического законодательства. Необходимость проектирования и принятия именно такого комплексного федерального законодательного акта была обоснована в научной литературе задолго до принятия комментируемого Федерального закона <1>.

———————————

<1> См., например: Минина Е.Л. Правовой режим охраны животных в городской среде. С. 202 — 219; Горохов Д.Б., Горохова Ю.В. Указ. соч. С. 7 — 17; Горохов Д.Б. Современное законотворчество в сфере содержания, использования и охраны животных // Журнал российского права. 2017. N 4. С. 138 — 153.

 

  1. Согласно положениям ч. 2 ст. 1 из предмета регулирования настоящего Федерального закона исключены общественные отношения по содержанию, использованию и охране сельскохозяйственных животных (включая их перевозку и забой), а также лабораторных животных. Тем самым комментируемый Федеральный закон оставил незаполненным значительный по объему правовой пробел. Отношения по поводу сельскохозяйственных животных регулируются в нашей стране всего двумя специальными законами — Законом РФ о ветеринарии и Законом о племенном животноводстве. Общего закона о животноводстве или о сельскохозяйственных животных не существует, а сам термин «сельскохозяйственные животные» в законодательстве встречается эпизодически и без определения его понятия. Каждый из названных Законов имеет собственные задачи, а вопросы содержания, использования и охраны животных регулирует лишь опосредованно — в той мере, в какой это необходимо для реализации этих задач. При этом среди задач Законов о ветеринарии и о племенном животноводстве не указано соблюдение принципов гуманности и защиты животных от жестокого обращения.

В зарубежных странах уделяется серьезное внимание вопросам защиты сельскохозяйственных животных от жестокости и ненадлежащего обращения не только при их содержании и разведении, перевозке, но и при забое. В Российской Федерации на сегодняшний день таких правил не установлено ни в одном правовом акте. Наша страна не участвует в целом ряде международных конвенций и регламентах Европейского союза, направленных на обеспечение гуманного отношения к сельскохозяйственным животным и предусматривающих для этого развернутую систему правил. В частности, Российская Федерация не является участницей Европейской конвенции о защите животных, содержащихся на фермах (заключена в г. Страсбурге 10.03.1976), Европейской конвенции о защите животных, предназначенных на убой (заключена в г. Страсбурге 10.05.1979), Европейской конвенции о защите домашних животных (заключена в г. Страсбурге 13.11.1987). Неизвестно, ведется ли работа по систематизации многочисленных регламентов Европейского союза в сфере животноводства. Например, только по вопросам разведения, кормления и содержания свиней, градации качества свиных туш и свиного мяса, санитарного контроля за ним, порядка определения цен на свинину насчитывается более 120 регламентов и директив ЕС и ЕЭС <1>. Не являясь участницей Европейского союза, Российская Федерация не имеет обязательств по соблюдению норм указанных Конвенций, регламентов и директив, но это не препятствует предпринимать в инициативном порядке шаги к сближению российского законодательства с европейским хотя бы из соображений экономической конкуренции на рынке продукции животноводства. Международные реалии таковы, что стандарты содержания, использования и забоя сельскохозяйственных животных включают в себя как неотъемлемую часть обеспечение требований гуманности, и эти реалии нельзя игнорировать.

———————————

<1> См.: Белов В.А. Европейское «свинское» право? (к вопросу об одной Директиве Совета Европейского союза) // Закон. 2014. N 7. С. 166 — 187.

 

В научной литературе высказываются предложения на основе обобщения норм Европейского союза закрепить в отечественном законодательстве минимальные гарантии гуманного содержания, перевозки и забоя сельскохозяйственных животных <2>. Это вполне можно было уже сделать в комментируемом Федеральном законе, не исключая вопросы содержания, использования и охраны сельскохозяйственных животных из сферы его действия.

———————————

<2> См., например: Попова О.В. Проблемы правового регулирования защиты сельскохозяйственных животных // Аграрное и земельное право. 2016. N 3 (135). С. 60 — 67.

 

В соответствии с ч. 2 ст. 1 комментируемый Федеральный закон не применяется и к лабораторным животным, хотя в первоначальном варианте законопроекта 2010 г. содержался запрет на «использование животных в учебных, научных и медицинских целях способами, причиняющими гибель или боль животным» (п. 7 ст. 3) <1>. Лабораторные животные, в отличие от сельскохозяйственных, даже не упоминаются в федеральных законах. Нормы, предписывающие гуманное отношение к таким животным, есть уже во всех странах, входящих в Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), но не в России, видимо, потому, что вопрос о вступлении нашей страны в эту международную организацию отложен на неопределенный срок. Специалисты давно предлагают на национальном законодательном уровне закрепить правила об использовании и охране лабораторных животных, опираясь на нормы Европейской конвенции об охране позвоночных животных, используемых для экспериментов и в других научных целях <2>. К сожалению, этого до сих пор не произошло.

———————————

<1> См.: Паспорт проекта федерального закона N 458458-5 «Об ответственном обращении с животными». URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru.

<2> См.: Европейская конвенция о защите позвоночных животных, используемых для экспериментов или в иных научных целях (вместе с Руководством по размещению и заботе о животных, Статистическими таблицами и пояснительными записями) [англ.]. Заключена в г. Страсбурге 18.03.1986 (с изм. от 22.06.1998) // СПС «КонсультантПлюс».

 

Российские биологи предпринимают самостоятельные усилия в направлении гуманизации использования лабораторных животных. Так, в 2011 г. создано некоммерческое партнерство «Объединение специалистов по работе с лабораторными животными», целью которого является инициативное внедрение в практику российских исследовательских учреждений современных стандартов работы с лабораторными животными, основанных на нормах названной Конвенции и других международных документов. Партнерством разработано пять ГОСТов по работе с различными видами животных, используемыми для экспериментов, проводятся конференции и обучающие семинары <3>. Усилия энтузиастов заслуживают признания и уважения, но не отменяют необходимости работы законодателя, который устранился от определения понятия и установления правового режима лабораторных животных.

———————————

<3> См.: Мурашев А.Н., Попов В.С., Красильщикова М.С. и др. Национальные особенности доклинических исследований и использования лабораторных животных в России: проблемы и перспективы // Ведомости НЦЭСМП. 2015. N 2. С. 35 — 39.

 

  1. Нельзя не отметить правовую неопределенность, возникающую по вопросам применимости положений ч. 3 ст. 1 комментируемого Федерального закона к отношениям, возникающим при использовании животных в благотворительных целях и при их перевозке (ч. 4 ст. 1). С одной стороны, есть отсылки к специальному законодательству, но с другой — нет прямого указания, что Федеральный закон об ответственном обращении с животными не распространяется на указанные отношения. Понятие «обращение с животными», сформулированное в ст. 3 Закона, оставляет возможность применения его и к благотворительной деятельности, и к перевозке животных. Согласно п. 9 ст. 3 комментируемого Федерального закона под обращением с животными понимается «содержание, использование (применение) животных, осуществление деятельности по обращению с животными без владельцев и осуществление иной деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом, а также совершение других действий в отношении животных, которые оказывают влияние на их жизнь и здоровье». Использование животных для благотворительной деятельности подпадает под это определение благодаря слову «использование». В свою очередь, перевозка животных подпадает под формулировку «совершение других действий в отношении животных, которые оказывают влияние на их жизнь и здоровье», поскольку перевозка животных складывается из комплекса действий, способных оказывать существенное влияние на их «жизнь и здоровье». Очевидно, что уже на начальном этапе при определении надлежащего законодательства правоприменитель будет сталкиваться с необходимостью прибегать к скрупулезному толкованию правовых норм, а результаты толкования могут быть различными.

Закон о благотворительной деятельности и волонтерстве не содержит ни определения, ни самого понятия «благотворительная деятельность, добровольческая (волонтерская) деятельность в области обращения с животными», ни специальных норм, которые определяли бы особенности осуществления такой деятельности. Соответственно, эта деятельность должна осуществляться по общим нормам, установленным Законом о благотворительной деятельности и волонтерстве и ГК РФ — в части особенностей организаций в зависимости от их организационно-правовой формы, иными законами и нормативными правовыми актами, регулирующими благотворительную деятельность. Законодательство о благотворительной деятельности включает в себя также иные федеральные законы и законы субъектов РФ. Согласно ст. 1 Закона о благотворительной деятельности и волонтерстве, под таковой понимается «добровольная деятельность граждан и юридических лиц по бескорыстной (безвозмездной или на льготных условиях) передаче гражданам или юридическим лицам имущества, в том числе денежных средств, бескорыстному выполнению работ, предоставлению услуг, оказанию иной поддержки».

Волонтерская деятельность — добровольная деятельность в форме безвозмездного выполнения работ и (или) оказания услуг в благотворительных целях. Цели благотворительной деятельности определены в ст. 2 Закона о благотворительной деятельности и волонтерстве в закрытом перечне, насчитывающем 21 позицию, среди которых указана «охрана окружающей среды и защита животных».

Закон о благотворительной деятельности и волонтерстве предусматривает возможность осуществления благотворительной деятельности путем пожертвований, участия в благотворительных мероприятиях либо путем создания благотворительных организаций. В ст. 7 этого Закона предусмотрены следующие формы благотворительных организаций: общественные организации (объединения); фонды; учреждения. Допускается создание благотворительных организаций и в иных формах, предусмотренных федеральными законами для благотворительных организаций, например в форме автономной некоммерческой организации (ст. 123.24 ГК РФ). Благотворительные организации могут быть учредителями других благотворительных организаций и создавать их в форме учреждений.

Благотворительные организации входят в многочисленную группу некоммерческих организаций и подпадают под действие Закона о некоммерческих организациях. Статья 2 этого Закона содержит понятие социально ориентированной некоммерческой организации — таковыми признаются некоммерческие организации, осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также виды деятельности, предусмотренные ст. 31.1 Закона о некоммерческих организациях.

Среди видов деятельности социально ориентированных организаций, предусмотренных ст. 31.1, указана деятельность в сфере охраны окружающей среды и защиты животных. На основании приведенных норм благотворительные и иные некоммерческие организации в сфере обращения с животными подпадают под определение социально ориентированных некоммерческих организаций. Названная статья устанавливает, что таким организациям может оказываться поддержка органами государственной власти и органами местного самоуправления. Иными словами, законодательство предусматривает лишь возможность, но не обязательность такой поддержки.

Одним из главных условий развития благотворительной деятельности в России является совершенствование нормативно-правовой базы, в том числе ее региональной составляющей. При этом такой важнейший вопрос, как государственное стимулирование благотворительности в регионах, в профильных федеральных законах не рассматривается. В соответствии с п. 7 ст. 18 Закона о благотворительной деятельности и волонтерстве и ст. 31.1 Закона о некоммерческих организациях органы государственной власти и органы местного самоуправления вправе, но не обязаны осуществлять поддержку благотворительной деятельности в порядке и в формах, которые не противоречат законодательству Российской Федерации. Отмеченное является большой проблемой, поскольку субъекты РФ не в состоянии решить все вопросы поддержки благотворительности без помощи федерального центра, а все льготы и преференции они могут предоставлять за счет собственных ресурсов. В этих условиях региональное законотворчество в сфере благотворительности порой приобретает характер кампаний. Так, в 2006 г., провозглашенном в нашей стране Годом благотворительности, было принято 66% действующих региональных законов о благотворительных организациях <1>.

———————————

<1> См.: Ларионова Т.П. Государственное регулирование благотворительной деятельности: анализ регионального законодательства // Вестник СПбГУ. Сер. 12. 2009. Вып. 4. С. 52 — 60.

 

Льготы, предоставляемые благотворительным организациям в разных регионах, обычно касаются уплаты налогов в части, поступающей в региональные бюджеты, выражаются в сниженных ставках стоимости аренды помещений, некоторых преимуществах условий деятельности по сравнению с коммерческими организациями, предоставлении субсидий или грантов, но набор мер поддержки отличается в разных регионах. Законодательством города Москвы предусматривается развернутая система мер поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций <2>. В соответствии с ч. 2 ст. 5.1 Закона г. Москвы от 12.07.2006 N 38 «О взаимодействии органов государственной власти города Москвы с негосударственными некоммерческими организациями» оказание поддержки таким организациям осуществляется органами государственной власти города в следующих формах:

1) финансовая, имущественная, информационная, консультационная поддержка, а также поддержка в области подготовки, дополнительного профессионального образования работников и добровольцев (волонтеров) социально ориентированных некоммерческих организаций <3>;

2) предоставление льгот по уплате налогов и сборов, направляемых в бюджет города Москвы, в порядке, предусмотренном федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы;

2.1) осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у социально ориентированных некоммерческих организаций в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд <4>;

3) установление льгот по арендной плате за землю и иные объекты недвижимости, находящиеся в государственной собственности города Москвы, но не меньше минимальной ставки арендной платы, устанавливаемой Правительством Москвы на соответствующий финансовый год;

4) формирование и утверждение программ поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций;

5) иных формах, предусмотренных федеральным законодательством и нормативными правовыми актами города Москвы.

———————————

<2> Ведомости Московской городской Думы. 2006. N 8. Ст. 212.

<3> Пункт изложен в ред. Закона г. Москвы от 30.01.2019 N 1.

<4> Пункт 2.1 введен Законом г. Москвы от 30.01.2019 N 1.

 

Часть 3 ст. 5.1 Закона г. Москвы предусматривает, что органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве оказывают поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям в пределах полномочий, установленных Законом г. Москвы от 06.11.2002 N 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве», законами г. Москвы о наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в г. Москве отдельными государственными полномочиями г. Москвы и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами г. Москвы. Кроме того, согласно ч. 4 ст. 5.1 некоммерческие организации — исполнители общественно полезных услуг имеют право на приоритетное получение мер поддержки <3>. Меры финансовой и имущественной поддержки предоставляются некоммерческим организациям — исполнителям общественно полезных услуг на срок не менее двух лет.

———————————

<3> Часть 4 ст. 5.1 введена Законом г. Москвы от 30.01.2019 N 1.

 

В сфере обращения с животными первыми благотворительными организациями стали возникшие в 1990-х гг. в Москве негосударственные приюты для безнадзорных животных, существовавшие исключительно на частные пожертвования. Позже, с 2008 г., появились благотворительные фонды, занимающиеся преимущественно сбором средств для содержания таких приютов. Самый крупный из них — Международный благотворительный фонд помощи животным «Дарящие надежду» был основан в декабре 2010 г. Учредителями фонда являются физические лица (благотворители), а также организация помощи собакам в России Hundehilfe Russland <1>. Благотворительный фонд реализует проекты по стерилизации животных в специализированных ветеринарных клиниках, позволяющей снизить количество безнадзорных собак и кошек на улицах города; пристройство животных новым владельцам, в том числе за границу. Проект фонда «Временный дом» предусматривает передачу желающим животных, прошедших санитарную обработку и вакцинированных в приюте. Фонд бесплатно обеспечивает временных владельцев, не имеющих достаточных средств для содержания питомцев, специальным питанием и необходимыми аксессуарами для ухода. Для привлечения внимания к своей деятельности фонд организует выставки и соревнования с участием животных, ожидающих передачи новым владельцам. Благотворительные фонды оказания помощи животным в России существуют не только в столице, но и в других крупных городах страны. Из многочисленных зоозащитных фондов наиболее известны «Доброе сердце» (г. Самара), «Верность» (г. Санкт-Петербург), «Спаси меня» (г. Челябинск), «Умка» (г. Владивосток) и др.

———————————

<1> Официальный сайт. URL: http://www.ghope.ru.

 

Организации зоозащитников отличаются от благотворительных зоозащитных фондов более широкими функциями. Благотворительность — важное, но не единственное направление их деятельности, поэтому зоозащитные организации могут не являться собственно благотворительными, а входить в более обширную группу некоммерческих организаций. Самой крупной и влиятельной зоозащитной организацией в мире является Всемирное общество защиты животных (англ. — World Animal Protection — WAP), осуществляющее свою деятельность в более чем 150 странах по всему миру и объединяющее 900 организаций. Общество образовалось в 1981 г. путем слияния двух международных организаций зоозащитников — основанной в 1953 г. Всемирной федерации защиты животных (WFPA) и созданного в 1959 г. Международного общества защиты животных (ISPA). Всемирное общество финансирует и поддерживает мобильные клиники для стерилизации бродячих кошек и собак, особенно в странах с неэффективными или жестокими методами регулирования численности безнадзорных животных (животных без владельцев).

Российские зоозащитные организации имеют не столь длительную историю. Старейшая из них — Московское общество защиты животных — образована в 1992 г. Наиболее известны своей деятельностью общественные некоммерческие организации Центр защиты прав животных «Вита» и Альянс за права животных, располагающиеся в Москве и имеющие отделения в других городах России. Цели этих двух организаций гораздо шире, чем обеспечение гуманного отношения к безнадзорным животным, они выступают за радикальное изменение отношения человека к животным в целом, занимаются пропагандой вегетарианства и веганства, отказа от использования натуральной кожи и мехов, активно выступают за запрет «жестоких развлечений» с животными (охота, бои животных, коррида и т.п.), а также за отказ от использования животных в экспериментах, проводимых в образовательных, медицинских, промышленных и других целях (вивисекции, тестирования лекарств и косметики), и за замену таких экспериментов нежестокими методами тестирования. Сотрудники Центра «Вита» являются вегетарианцами, не носят меховые и кожаные изделия, не используют косметику, тестированную на животных, и не поддерживают зрелищные мероприятия с использованием животных <1>.

———————————

<1> См.: Официальный сайт Центра защиты прав животных «Вита»: http//www.vita.org.ru.

 

Направления деятельности зоозащитных организаций разнообразны: просветительская работа, проведение различных акций для привлечения внимания общества к проблемам зоозащиты (от пикетов и митингов до конкурсов и фестивалей), сотрудничество с государственными органами, подготовка законопроектов, проведение расследований, соцопросов, юридических консультаций, инспектирование условий содержания животных, участие в судебных процессах. В 2000-х гг. Центру «Вита» посредством организации широкомасштабных кампаний удалось достичь значимых результатов. Среди них — запрет проведения корриды сначала в Москве, а потом в Ярославле (2001 г.). При поддержке известных российских певцов, актеров и спортсменов было остановлено истребление детенышей гренландского тюленя на Белом море, и Россия стала первой в мире страной, запретившей забой бельков — детенышей тюленей (2008 г.). В результате пропагандистской и просветительской деятельности зоозащитников 11 российских вузов отказались от использования животных для опытов и экспериментов, заменив их гуманными способами исследовательской работы. Зоозащитники России сыграли важную роль в прекращении кампании по привлечению ветеринарных врачей к ответственности за применение обезболивающего препарата кетамина по ст. 229 УК РФ (сбыт наркотических средств), продолжают выступать против использования животных в цирках, против легализации в России «вольерной охоты». В настоящее время одним из приоритетных направлений деятельности зоозащитных организаций является мониторинг проблем применения Федерального закона об ответственном обращении с животными.

Зоозащитные организации действуют и в регионах: общественная организации защиты животных «Зоозабота» (г. Иркутск); общество защиты жизни, здоровья и прав животных «Энималс» (г. Новокузнецк); региональная общественная организация помощи бездомным животным «Добродеятели» (г. Нижний Новгород); общество защиты животных «Велес» (г. Вологда); общественная организация помощи бездомным животным «Верный друг» (г. Астрахань); Карельское республиканское общество защиты животных (г. Петрозаводск); общественная зоозащитная организация «Гуманное общество Урала» (г. Челябинск); организация защиты прав животных «ZZZ» (г. Пермь); Хабаровская региональная общественная организация по защите животных «Добрый дом» и множество других.

  1. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает, что отношения, возникающие при перевозке животных, регулируются законодательством в области транспорта, ветеринарным законодательством Российской Федерации и международными договорами с участием Российской Федерации.

Специальных законодательных актов, посвященных именно регулированию перевозки животных различными видами транспорта, не существует. В отношениях при перевозке животных они выступают в качестве объекта перевозки — груза или ручной клади. Исключение составляет перевозка животных-компаньонов и служебных животных в сопровождении владельца или уполномоченного им лица. Транспортное законодательство Российской Федерации регламентирует правоотношения, касающиеся заключения договоров, предоставления транспорта, ответственности за его эксплуатацию, повреждение, утрату, порчу грузов, предъявления исков и претензий. Эти акты являются наиболее стабильными и применяются без существенных изменений достаточно продолжительное время. В основе транспортного законодательства лежат нормы гл. 40 («Перевозка») и гл. 41 («Транспортная экспедиция») ГК РФ.

Применительно к различным видам транспорта общие нормы, закрепленные в ГК РФ, конкретизированы в отраслевых кодифицированных актах — Воздушном кодексе, Уставе железнодорожного транспорта, Кодексе торгового мореплавания, Кодексе внутреннего водного транспорта, Уставе автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. В систему транспортного законодательства, помимо отраслевых кодексов и уставов, входит Закон о железнодорожном транспорте.

Общий для всех видов транспорта порядок осуществления транспортно-экспедиционной деятельности, т.е. порядок оказания услуг по организации перевозок грузов любыми видами транспорта и оформлению перевозочных документов, документов для таможенных целей и других документов, необходимых для осуществления перевозок грузов, установлен Федеральным законом от 30.06.2003 N 87-ФЗ «О транспортно-экспедиционной деятельности» <1>. Также общим для всех видов транспорта является Федеральный закон от 09.02.2007 N 16-ФЗ «О транспортной безопасности» <2>, устанавливающий основы обеспечения безопасности транспортной инфраструктуры в целом, а также при осуществлении грузовых и пассажирских перевозок всеми видами транспорта. В частности, ст. 12.2 названного Закона регулирует досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр грузов, багажа и пассажиров в целях обеспечения транспортной безопасности.

———————————

<1> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. I). Ст. 2701.

<2> СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 837.

 

Значительное место в транспортном законодательстве занимают подзаконные нормативные правовые акты — постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты министерств и ведомств, локальные нормы транспортных компаний. Например, Постановлениями Правительства РФ установлены Правила транспортно-экспедиционной деятельности <3>, Правила перевозок грузов автомобильным транспортом <4>, Правила оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности <5>, и др.

———————————

<3> Постановление Правительства РФ от 08.09.2006 N 554 «Об утверждении Правил транспортно-экспедиционной деятельности» // СЗ РФ. 2006. N 37. Ст. 3890.

<4> Постановление Правительства РФ от 15.04.2011 N 272 «Об утверждении Правил перевозок грузов автомобильным транспортом» // СЗ РФ. 2011. N 17. Ст. 2407.

<5> Постановление Правительства РФ от 02.03.2005 N 111 «Об утверждении Правил оказания услуг по перевозкам на железнодорожном транспорте пассажиров, а также грузов, багажа и грузобагажа для личных, семейных, домашних и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности» // СПС «КонсультантПлюс».

 

Общим условием перевозки животных и птиц всеми видами транспорта (кроме перевозки в пригородных поездах) является обязательное наличие соответствующих ветеринарных документов. На всех видах пассажирского транспорта запрещена перевозка диких животных.

Перевозка животных железнодорожным транспортом регулируется двумя основными подзаконными актами. Перевозка животных железнодорожным транспортом регламентирована Приказом МПС России от 18.06.2003 N 35 <1>. Все виды животных, включая птиц, пушных зверей, лабораторных, зоопарковых и домашних животных, морских зверей, пчел и рыб, допускаются к перевозке железнодорожным транспортом с территорий, не подвергнутых заразным болезням, под контролем органов государственного ветеринарного надзора. Правилами подробно регламентированы условия погрузки, разгрузки и содержания животных в вагонах в процессе перевозки, меры безопасности и ветеринарного контроля в пути следования, утилизации погибших животных, продуктов жизнедеятельности животных и т.д.

———————————

<1> Еженедельный бюллетень законодательных и ведомственных актов. 2003. N 30.

 

Перевозка животных в пассажирских поездах установлена Правилами перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом, утвержденными Приказом Минтранса России от 19.12.2013 N 473 <2>. В целях перевозки животные и птицы приравниваются к ручной клади. Раздел XIV Правил посвящен перевозке мелких домашних (комнатных) животных, собак и птиц. Не допускаются к перевозке животные и птицы, перевозка которых может угрожать жизни и здоровью пассажиров, работников перевозчика. За перевозку в пригородных поездах и поездах дальнего следования мелких домашних (комнатных) животных, собак и птиц взимается отдельная плата. Владельцы или сопровождающие животных должны обеспечить соблюдение санитарно-гигиенического режима в вагоне.

———————————

<2> Российская газета. 2014. 1 авг.

 

Перевозка в поездах дальнего следования мелких домашних (комнатных) животных, собак и птиц (не более одного места на один оформленный проездной документ (билет) и не более двух мелких домашних (комнатных) животных или двух птиц на это место) допускается сверх установленной нормы провоза ручной клади в отдельных купе жесткого вагона (кроме вагонов с 2-местными купе (СВ) и вагонов повышенной комфортности).

В поездах пригородного сообщения разрешается перевозка мелких собак без тары в намордниках, на поводке и кошек под наблюдением их владельцев или сопровождающих. В пригородных поездах разрешается перевозка служебных собак под наблюдением их владельцев или сопровождающих с оплатой стоимости их провоза.

Перевозка крупных собак во всех поездах производится в намордниках и с поводком:

— в отдельном купе купейного вагона, кроме вагонов повышенной комфортности, под наблюдением их владельцев или сопровождающих с оплатой полной стоимости всех мест в купе без дополнительной оплаты за их провоз, при этом количество проезжающих в купе собак и их владельцев или сопровождающих не должно превышать количества мест в купе;

— в тамбуре поезда пригородного сообщения (не более двух собак на один вагон) — под наблюдением их владельцев или сопровождающих с оплатой стоимости их провоза.

Перевозка служебных собак производится в намордниках и с поводком в отдельном купе купейного вагона под наблюдением их владельцев или сопровождающих с оплатой полной стоимости всех мест в купе без дополнительной платы за их провоз, при этом количество проезжающих в купе собак и их владельцев или сопровождающих не должно превышать количество мест в купе.

Из принципа платности услуг по перевозке животных пассажирским железнодорожным транспортом сделано одно исключение: инвалиды по зрению провозят собак-проводников в вагонах всех типов без оплаты и оформления перевозочных документов. Собака-проводник должна иметь ошейник и намордник и находиться у ног пассажира, которого она сопровождает (п. 125 Правил).

Авиаперевозка регламентирована Федеральными авиационными правилами «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей» <1>. Нормы, относящиеся к воздушной перевозке животных, находятся в разделе XI Правил, озаглавленном «Особенности перевозки некоторых категорий багажа».

———————————

<1> Приказ Минтранса России от 28.06.2007 N 82 «Об утверждении федеральных авиационных правил «Общие правила воздушных перевозок пассажиров, багажа, грузов и требования к обслуживанию пассажиров, грузоотправителей, грузополучателей» // Российская газета. 2007. 10 окт.

 

Так, п. 143 Правил предусматривает: комнатные животные (птицы) и служебные собаки могут перевозиться в качестве багажа (в багажном отделении), а с согласия перевозчика — в салоне воздушного судна. При перевозке комнатных животных (птиц) и служебных собак пассажир обязан предоставить необходимые документы, предусмотренные законодательством Российской Федерации, международными договорами и законодательством страны, на территорию, с территории или через территорию которой осуществляется перевозка. Комнатные животные (птицы) и служебные собаки, за исключением случаев, когда служебные собаки перевозятся в салоне воздушного судна, при перевозке воздушным транспортом должны быть помещены в крепкий контейнер (клетку), обеспечивающий необходимые удобства при перевозке, с доступом воздуха и надежным запором (замком). Дно контейнера (клетки) должно быть плотным, водонепроницаемым и покрыто абсорбирующим материалом. Контейнер (клетка) должен исключать просыпание абсорбирующего материала. Клетка для птиц должна быть покрыта плотной светонепроницаемой тканью.

Вес комнатного животного (птицы) и служебной собаки, вес контейнера (клетки) и пищи, предназначенной для питания животного (птицы) и служебной собаки, не включается в норму бесплатного провоза багажа и оплачивается пассажиром в соответствии с тарифом, установленным перевозчиком.

Перевозка служебной собаки в салоне воздушного судна с согласия перевозчика может быть произведена при предъявлении перевозчику документа, подтверждающего, что пассажир, сопровождающий служебную собаку, является сотрудником кинологической службы федерального органа исполнительной власти, и документа, подтверждающего специальное обучение служебной собаки. Служебная собака, перевозимая в салоне воздушного судна, должна иметь ошейник и намордник и быть привязана к креслу у ног пассажира, который ее сопровождает.

Так же, как и в Правилах железнодорожных перевозок, Федеральные авиационные правила предусматривают бесплатную перевозку собак-проводников при незрячих пассажирах (п. 113). Перевозка пассажира, лишенного зрения, в сопровождении собаки-проводника может быть произведена при предъявлении перевозчику документа, подтверждающего инвалидность этого пассажира, и документа, подтверждающего специальное обучение собаки-проводника. Собака-проводник, сопровождающая пассажира, лишенного зрения, перевозится бесплатно сверх установленной нормы бесплатного провоза ручной клади. Собака-проводник должна иметь ошейник и намордник и быть привязана к креслу у ног пассажира, которого она сопровождает. Количество перевозимых на воздушном судне собак-проводников определяется в зависимости от числа находящихся на борту воздушного судна инвалидов и других лиц с ограничениями жизнедеятельности в соответствии с правилами перевозчика.

Автомобильные перевозки регламентированы Уставом автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта. В ст. 1 Устава указано, что он определяет общие условия перевозок пассажиров и багажа, грузов соответственно автобусами, трамваями, троллейбусами, легковыми автомобилями, грузовыми автомобилями, в том числе с использованием автомобильных прицепов, автомобильных полуприцепов, а также общие условия предоставления услуг пассажирам, фрахтователям, грузоотправителям, грузополучателям, перевозчикам, фрахтовщикам на объектах транспортных инфраструктур. Перевозки пассажиров и багажа, грузов автомобильным транспортом в международном сообщении регулируются международными договорами Российской Федерации. Автоперевозки подразделяются на: регулярные (пассажирский рейсовый автотранспорт), перевозки грузов пассажиров и грузов по заказам, перевозки пассажиров и багажа легковым такси. В отличие от Правил железнодорожной перевозки грузов Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта не содержит специальных норм о перевозке животных.

В дополнение к нормам, предусмотренным законом, Правительством РФ утверждены два вида правил перевозки: Правила перевозок грузов автомобильным транспортом и Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом. Правила перевозки грузов автомобильным транспортом также не содержат специальных норм о перевозке животных. Правила перевозок пассажиров содержат несколько таких норм. В регулярных перевозках, согласно п. 62 Правил, допускается провоз в составе ручной клади животных и птиц в клетках с глухим дном (корзинах, коробах, контейнерах и др.) при условии, что размеры клеток (корзин, коробов, контейнеров и др.) отвечают требованиям, установленным п. 56 этих же Правил. В легковых такси допускается провоз собак в намордниках при наличии поводков и подстилок, мелких животных и птиц в клетках с глухим дном (корзинах, коробах, контейнерах и др.), если это не мешает водителю управлять легковым такси и пользоваться зеркалами заднего вида.

Перевозка животных водным транспортом подчиняется общим правилам Кодекса торгового мореплавания, регулирующего отношения по перевозке грузов, пассажиров и их багажа, в том числе на морской линии (включая операции по погрузке, выгрузке грузов и багажа, посадке, высадке пассажиров), и (или) буксировки, а также хранения грузов. Согласно ст. 3 этого Кодекса, установленные им правила распространяются на:

— морские суда во время их плавания как по морским путям, так и по внутренним водным путям, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законом;

— суда внутреннего плавания, а также суда смешанного (река — море) плавания во время их плавания по морским путям, а также по внутренним водным путям при осуществлении перевозок грузов, пассажиров и их багажа с заходом в иностранный морской порт, во время спасательной операции и при столкновении с морским судном.

Кодекс внутреннего водного транспорта регулирует отношения, возникающие между организациями внутреннего водного транспорта Российской Федерации, грузоотправителями, грузополучателями, пассажирами и другими физическими и (или) юридическими лицами при осуществлении судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации, и определяет их права, обязанности и ответственность. Действие Кодекса внутреннего водного транспорта распространяется на:

— внутренние водные пути Российской Федерации и расположенные на них судоходные гидротехнические сооружения, причалы;

— порты, расположенные на внутренних водных путях Российской Федерации;

— суда и плавучие объекты, предназначенные для использования в целях судоходства на внутренних водных путях Российской Федерации.

Оба Кодекса содержат подробные нормы о перевозках грузов, среди которых нет норм, специально посвященных перевозке животных. Особенности перевозки животных определяются в соответствии с ветеринарными правилами.

СанПиН 2.5.2-703-98 «Суда внутреннего и смешанного (река — море) плавания. Санитарные правила и нормы» <1> разделяют перевозку животных при пассажире и перевозку животных как груза (раздел 3.4). В соответствии с п. 3.4.5 указанного документа перевозка животных осуществляется в контейнерах (клетках) при пассажире, т.е. животное должно находиться с хозяином (иным уполномоченным им лицом) в каюте. Исключением являются собаки охотничьих и служебных пород, которые размещаются в специально отведенных для этого местах. Владельцы животных обязаны иметь при себе ветеринарные документы, подтверждающие наличие прививок от бешенства и отсутствие инфекционных заболеваний. Кроме этого, пассажир обязан убирать за своим питомцем на всем протяжении пути. Пункт 3.4.2 озаглавлен «Сельскохозяйственные грузы» и в числе прочего устанавливает правила, относящиеся к перевозке сельскохозяйственных животных:

«3.4.2.4. Перевозка животных крупными партиями должна производиться на специально оборудованных судах. Мелкие партии животных и птицы разрешается перевозить на обычных грузовых судах.

Перевозка животных без предъявления ветеринарных свидетельств не разрешается.

3.4.2.5. При перевозке на судах животных необходимо соблюдать следующие условия:

1) во время рейса на судах должна производиться чистка животных и мест их размещения. По указанию ветеринарно-санитарного надзора производится одно- или многократная дезинфекция палубы и других помещений судна;

2) подозрительных на инфекционные болезни и больных животных выгружают в местах, указанных ветеринарно-санитарным надзором, изолируют или уничтожают. Сброс погибших животных за борт судна запрещается;

3) в случае вспышки у животных инфекционных заболеваний, подтвержденных ветеринарной службой, заболевшие животные выгружаются, а в помещениях, где они находились, производится дезинфекция. Инструкция по проведению дезинфекции должна быть вывешена на видном месте;

4) выгрузка навоза, остатков корма и подстилки производится в портах и на пристанях в отведенных для этой цели местах; жидкие нечистоты откачиваются с судна на береговые очистные сооружения или суда-сборщики».

———————————

<1> СанПиН 2.5.2-703-98. 2.5.2. Водный транспорт. Суда внутреннего и смешанного (река-море) плавания. Санитарные правила и нормы (утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.1998 N 16) (вместе с «Санитарными нормами шума на судах внутреннего и смешанного плавания», «Санитарными нормами вибрации на судах внутреннего и смешанного плавания», «Методикой измерения и определения средних значений параметров микроклимата в судовых помещениях») // СПС «КонсультантПлюс».

 

Ветеринарные правила перевозки животных. Закон РФ о ветеринарии в числе прочих регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных. В целях реализации задач ветеринарии издаются ветеринарные правила. Им посвящена ст. 2.1:

1) ветеринарные правила являются нормативными правовыми актами, устанавливающими обязательные для исполнения физическими лицами и юридическими лицами требования при осуществлении профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, установлении и отмене на территории Российской Федерации карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, при оформлении ветеринарных сопроводительных документов, назначении и проведении ветеринарно-санитарной экспертизы, осуществлении мероприятий по обеспечению ветеринарной безопасности в отношении уловов водных биологических ресурсов и произведенной из них продукции, при идентификации и учете животных, при проведении регионализации, эпизоотического зонирования, определении зоосанитарного статуса, разведении, выращивании, содержании, перемещении (в том числе перевозке и перегоне), обороте и убое животных, производстве, перемещении, хранении и (или) обороте кормов и кормовых добавок для животных, перемещении, хранении, переработке, утилизации биологических отходов (трупов животных и птиц, абортированных и мертворожденных плодов, ветеринарных конфискатов, других отходов, непригодных в пищу людям и на корм животным), к характеру, форме, содержанию и предоставлению информации по этим видам деятельности, а также определяют права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, подведомственных им организаций в указанной в настоящей статье сфере деятельности;

2) ветеринарные правила разрабатывает и утверждает федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии — Россельхознадзор;

3) ветеринарные правила, содержащие положения, которые имеют межотраслевое значение, или предусматривающие совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти, подлежат утверждению по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Международные договоры Российской Федерации в сфере перевозки животных. В настоящее время Комиссией Таможенного союза принято Решение о применении единых ветеринарно-санитарных мер в Евразийском экономическом союзе, вступившее в силу с 01.07.2010 <1>. Документом утверждены:

— Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору) (приложение N 1);

— Положение о едином порядке осуществления ветеринарного контроля (надзора) на таможенной границе Таможенного союза и на таможенной территории Таможенного союза (приложение N 2);

— Положение о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору) (приложение N 3);

— Единые ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования, предъявляемые к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору) (приложение N 4);

— Единые формы ветеринарных сертификатов (приложение N 5).

———————————

<1> См.: Решение Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 N 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Евразийском экономическом союзе» // СПС «КонсультантПлюс».

 

Предусмотренные документом нормы и правила распространяются на сельскохозяйственных животных, живую рыбу, моллюсков и ракообразных, продукцию животного и растительного происхождения (пищевую и непищевую). Принятие документа обязывает страны-участницы привести свое законодательство в соответствие с установленными им требованиями, следовательно, ветеринарные правила и нормы о транспортировке животных, действующие в Российской Федерации, должны учитывать эти требования.

Помимо требований законодательства Евразийского экономического союза, Российская Федерация обязана соблюдать требования Европейской конвенции о защите животных при международной перевозке. В этой Конвенции наша страна участвует в порядке правопреемства — Конвенция вступила в силу для СССР 14.05.1991. Конвенция направлена на соблюдение принципов гуманного обращения с животными при их перевозке и распространяется практически на все их виды: а) домашних непарнокопытных и домашних животных — крупный рогатый скот, овец, коз и свиней (гл. II); б) домашних птицу и кроликов (гл. III); в) домашних собак и кошек (гл. IV); г) других млекопитающих и птиц (гл. V); д) холоднокровных животных (гл. VI).

Российская Федерация не участвует в ряде других международных конвенций, направленных на защиту животных и охватывающих все их виды (группы). Это европейские Конвенции: от 13.11.1987 о защите домашних животных и от 18.03.1986 о защите позвоночных животных, используемых для экспериментов или в иных научных целях. Тот факт, что на территории нашей страны не действует ряд международных норм и правил, прежде всего содержащихся в Европейской конвенции о защите домашних животных, не лишает Российскую Федерацию возможности использовать международно-правовые установления в своем внутреннем законодательстве, т.е. проводить имплементацию в национальное право не в связи с обязательствами, возникшими в результате подписания и ратификации международных конвенций, а по своей инициативе.

 

Статья 2. Правовое регулирование отношений в области обращения с животными

 

Комментарий к статье 2

 

В данной статье определен круг законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области обращения с животными, которые в совокупности должны образовывать систему правового регулирования этих отношений.

Фактически ведущее место в этой системе отведено постановлениям Правительства РФ, поскольку именно оно должно издать подзаконные акты по многим важным вопросам реализации комментируемого Федерального закона (см. комментарий к ст. 5). К полномочиям Правительства РФ отнесено утверждение 10 таких документов, причем их перечень является открытым благодаря оговорке об иных полномочиях. Правительство РФ утверждает:

перечень потенциально опасных собак;

перечень животных, запрещенных к содержанию;

перечень случаев, при которых допускаются содержание и использование животных, включенных в перечень животных, запрещенных к содержанию;

перечень случаев, при которых допускается использование домашних животных в предпринимательской деятельности;

требования к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию;

перечень случаев, при которых допускается использование животных в культурно-зрелищных целях вне мест их содержания или за пределами специально предназначенных для этого зданий, сооружений, а также на необособленных территориях;

методические указания по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них;

методические указания по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев;

порядок организации и осуществления федеральными органами исполнительной власти государственного надзора в области обращения с животными;

 

Федеральные органы исполнительной власти уполномочены издавать акты по вопросам порядка обращения со служебными животными и порядка организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными, а также осуществлять лицензирование деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах. Перечень их полномочий также открытый (ч. 2 ст. 5).

Следующий уровень системы правового регулирования — нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов РФ. Для обеспечения реализации настоящего Федерального закона они должны установить порядок организации приютов для животных и нормы их содержания и порядок осуществления деятельности с безнадзорными животными. Оба вида документов должны разрабатываться на основе соответствующих методических указаний, утвержденных Правительством РФ. Кроме того, региональные органы государственной власти должны определить порядок осуществления ими государственного надзора в области обращения с животными (см. комментарий к ст. 7).

Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными Закон не определяет. Имеется лишь общая отсылка к законодательству о местном самоуправлении (см. комментарий к ст. 8).

Таким образом, правовое регулирование обращения с животными в значительной мере переводится на подзаконный уровень, а сам комментируемый Федеральный закон не может применяться без многочисленных обеспечивающих его действие подзаконных федеральных и региональных актов.

Задолго до принятия настоящего Федерального закона органы государственной власти субъектов РФ стремились восполнить правовой вакуум в сфере обращения с животными. Некоторые регионы решали насущные задачи в этой сфере путем издания подзаконных актов, принимая правила, утвержденные исполнительным органом власти субъекта РФ. Так, в Калининградской, Нижегородской областях и республиках Тыва и Чувашия действуют правила о содержании кошек и собак. В Орловской и Пензенской областях и Республике Адыгея приняты нормативные правовые акты о порядке отлова и содержания безнадзорных собак и кошек. Другие регионы приняли свои Законы о домашних животных: «Об общих принципах содержания кошек и собак в Новосибирской области», «О содержании собак и кошек в Томской области», Закон Республики Саха (Якутия) «О порядке содержания собак, кошек, экзотических животных и об ответственности их владельцев», Закон Республики Башкортостан «О домашних животных», «О содержании и защите домашних животных на территории Республики Бурятия», Законы Псковской области «О содержании и защите домашних животных», «О содержании и защите домашних животных в Краснодарском крае», «О содержании и защите домашних животных и мерах по обеспечению безопасности населения в Воронежской области» <1>.

———————————

<1> См.: Горохов Д.Б., Горохова Ю.В. Указ. соч. С. 7 — 17.

 

Таким образом, по содержанию ранее принятые региональные законы и подзаконные акты образуют два крупных блока: правила содержания домашних животных и порядок отлова и содержания безнадзорных животных <2>. Эти законы и подзаконные акты исключают из сферы регулирования сельскохозяйственных животных и животных, используемых в служебных и научно-исследовательских целях (лабораторных).

———————————

<2> См.: Минина Е.Л. Правовой режим охраны животных в городской среде. С. 202 — 219.

 

Нормативные акты, регулирующие отношения по поводу домашних животных, приняты также в муниципальных образованиях, они образуют самый значительный по объему нормативный массив в рассматриваемой сфере регулирования. Вслед за органами государственной власти субъектов РФ большинство муниципалитетов ограничивает свое регулирующее воздействие такими животными, как собаки и кошки. Однако есть и опыт регулирования на уровне органов местного самоуправления порядка содержания также сельскохозяйственных и других домашних животных, что актуально для сельских поселений. В качестве примера можно привести Правила содержания собак, кошек, пчел, мелкого и крупного рогатого скота и других животных в муниципальном образовании «Глинковское сельское поселение Глинковского района Смоленской области». Также муниципальные нормативные правовые акты регулируют вопросы обращения с безнадзорными животными (отлов, содержание).

В связи с введением в действие комментируемого Федерального закона органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления должны провести содержательную и терминологическую коррекцию принятых ими ранее нормативных правовых актов по вопросам обращения с животными с тем, чтобы обеспечить их соответствие нормам настоящего Федерального закона, а также новым правилам, введенным нормативными правовыми актами Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, либо решить вопросы их отмены.

 

Статья 3. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

 

Комментарий к статье 3

 

В комментарии к данной статье рассмотрены не все определенные ею основные понятия, а лишь нуждающиеся в системном понимании и толковании <1>.

———————————

<1> Соответственно нумерация пунктов, применяемая в комментарии к ст. 3, является условной, не соответствующей порядковому значению пунктов, имеющихся в тексте статьи 3 Федерального закона об ответственном обращении с животными. — Прим. авт.

 

  1. Владелец животного. В соответствии со ст. 137 ГК РФ животные отнесены к имуществу, поэтому титул владельца определяет содержание его прав и обязанностей в отношении животного. Владельцем животного признается любое физическое или юридическое лицо — это может быть собственник животного либо лицо, которому животное принадлежит на каком-либо законном основании. Перечень ни самих таких оснований, ни подтверждающих документов в комментируемом Федеральном законе не определен. Фактически в отношении породных животных подтверждение прав владельца не представляет сложности — собственник указан в свидетельстве о происхождении животного. Принадлежность животного, не имеющего свидетельства о происхождении, устанавливается по клейму и (или) микрочипу — при их наличии.

Настоящий Федеральный закон не установил требования к обязательной регистрации животных и, соответственно, — к наличию у животного индивидуализирующего признака, поэтому чипирование и (или) клеймение животного по-прежнему осуществляются по желанию его собственника (владельца). Подтверждением законности владения животным признаются различные договоры, по которым приобретено право собственности на это животное (договоры купли-продажи, мены, дарения, совместного владения и т.д.) или документы о передаче животного владельцу — например, при передаче собаки из ведомственного питомника владелец получает акт передачи и выписку из журнала учета питомника. В определенных случаях основанием владения может стать судебное решение об установлении собственника животного — например, при признании собственником лица, задержавшего безнадзорное животное (ст. 231 ГК РФ). На практике документом, устанавливающим принадлежность животного определенному владельцу (не только собственнику), является также запись о регистрации животного в ветеринарной клинике и выданный на основании этой записи ветеринарный паспорт. Однако порядок ветеринарной регистрации животных установлен для государственных, но не частных ветеринарных клиник.

Возможны ситуации, когда собственник передает животное для каких-либо целей временному владельцу (например, на передержку, для участия в зрелищных мероприятиях, в киносъемках и т.д.). Комментируемый Федеральный закон не предусматривает специальных норм для таких случаев, поэтому следует руководствоваться нормами гражданского законодательства, регулирующими наиболее близкие по содержанию отношения. Для фиксации прав как собственника, так и временного владельца между ними может заключаться договор о передаче животного, определяющий цель и срок передачи животного, права и обязанности собственника и временного владельца, их ответственность и порядок ее применения.

Право собственности на животное может перейти по наследству. Принимая наследство, наследник обязан взять на себя заботу о животном, собственник которого скончался, поскольку в соответствии с ч. 2 ст. 1152 ГК РФ волеизъявление о принятии наследства означает принятие его целиком, в чем бы оно ни заключалось и где бы оно ни находилось. Часть 2 ст. 9 настоящего Федерального закона предусматривает право собственника отказаться от животного, но в этом случае он обязан передать животное новому владельцу или в приют для животных, которые могут обеспечить условия содержания такого животного, а до момента передачи должен осуществлять предусмотренные ст. 9 обязанности по надлежащему обращению с животным.

  1. Животное без владельца. Понятие «животное без владельца», сформулированное в п. 6 комментируемой статьи, является новым для российского законодательства. Под таковым понимается «животное, которое не имеет владельца или владелец которого неизвестен». В ГК РФ используется другой термин — «безнадзорное животное» (ст. 230) с идентичным правовым содержанием, но при этом не имеющий определения. Таким образом, для определения категории, уже зафиксированной в ГК РФ, вводится новый термин вместо того, чтобы сформулировать определение «безнадзорное животное», а затем ввести его в гражданское законодательство. Такой подход представляется необоснованным, поскольку использование иной терминологии, чем уже имеется в действующем законодательстве, нежелательно и не отвечает критерию соответствия нормативного правового акта действующему законодательству. Комментируемый Федеральный закон развивает закрепленный в ст. 137 ГК РФ принцип гуманности, наполняет его конкретно-юридическим содержанием, что вовсе не требует отказа от терминов, уже закрепленных в ГК РФ, в результате которого произошел отрыв нового правового регулирования от его цивилистической основы.

Кроме того, надо учитывать, что в субъектах РФ до вступления в силу Федерального закона об ответственном обращении с животными было принято и действует значительное количество нормативных правовых актов по вопросам обращения (прежде всего отлова) именно с «безнадзорными животными», а не с «животными без владельцев» (см. комментарий к ст. ст. 2, 7, 8, 16 — 18). Введение нового термина требует терминологической коррекции этих актов, которая не понадобилась бы, используй законодатель термин «безнадзорное животное» и дав ему юридическое определение.

В первоначальном варианте законопроекта об ответственном обращении с животными, внесенном на рассмотрение Государственной Думы 19.11.2010 (далее — законопроект 2010 г., законопроект), использовался именно термин «безнадзорные животные», от которого законодатель позднее отказался <1>.

———————————

<1> Пункт 1 статьи 2 законопроекта 2010 г. содержал такое определение: «безнадзорное животное — животное, которое не имеет владельца или владелец которого неизвестен либо, если иное не предусмотрено законами, от права на которое владелец отказался». См. паспорт проекта федерального закона N 458458-5 «Об ответственном обращении с животными». URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru.

 

  1. Домашние животные. Это понятие комментируемый Федеральный закон формулирует иначе, чем первоначальный вариант законопроекта 2010 г., в котором «домашние животные» были синонимичны «животным-компаньонам», в определении этого понятия подчеркивалась эмоциональная связь человека и домашнего питомца, а цели содержания животного были определены как потребность в общении, эстетические и воспитательные. В определении домашнего животного, содержащемся в п. 4 комментируемой статьи, отсутствует указание на эмоциональную, эстетическую и воспитательную составляющие отношений домашнего животного и его владельца. Из данного определения следует, что домашние животные имеют следующие признаки:

1) принадлежат на праве собственности или ином законном основании физическим лицам;

2) находятся на их содержании;

3) не являются животными, запрещенными к содержанию;

4) местом их содержания не являются зоопарки, зоосады, цирки, зоотеатры, дельфинарии, океанариумы.

Перечень животных, запрещенных к содержанию в качестве домашних, установлен

<1>. Данный Перечень весьма объемный и включает в себя многие виды хищных млекопитающих, некоторые виды приматов, пресмыкающихся, ядовитых земноводных и насекомых, отдельные виды рыб и морских млекопитающих, некоторые виды птиц. В частности, запрещены к содержанию в домашних условиях хищные животные: медвежьи (Ursidae), лев (Panthera leo), тигр (Panthera tigris), леопард (Panthera pardus), ягуар (Panthera onca), снежный барс или ирбис (Panthera uncia), дымчатый леопард (Neofelis nebulosa), калимантанский дымчатый леопард (Neofelis diardi), гепард (Acinonyx jubatus), пума (Puma concolor), рысь обыкновенная (Lynx lynx), рысь пиренейская (Lynx pardinus), сервал (Leptailurus serval), волк обыкновенный (Canis lupus), в том числе подвид динго (Canis lupus dingo), рыжий волк (Canis rufus), гривистый волк (Chrysocyon brachyurus), гиеновая собака (Lycaon pictus), обыкновенная лисица (Vulpes vulpes), гиеновые (Hyaenidae), за исключением видов земляных волков (Proteles), все виды медоедов (Mellivora), росомаха (Gulo gulo).

———————————

<1> СЗ РФ. 2019. N 26. Ст. 3449.

 

Под запрет попали не только хищники, но и значительное количество копытных животных, такие как: бегемотовые (Hippopotamidae), вилорог или вилороговая антилопа (Antilocapra americana), жирафовые (Giraffidae), бычьи (Bovinae) — все дикие виды, за исключением содержащихся в одомашненном состоянии, все виды лошадиных антилоп (Hippotragus), орикс (Oryx gazella), все виды гну (Connochaetes), все виды конгони (Alcelaphus), овцебык (Ovibos moschatus), такин (Budorcas taxicolor).

Запрещены к домашнему содержанию и многие виды приматов: гоминиды (Hominidae), гиббоны (Hylobatidae), тонкотелые обезьяны (Colobinae), все виды макак (Macaca), за исключением магота (Масаса sylvanus), все виды павианов (Papio), все виды мангабеев (Cercocebus), капуциновые (Cebidae), все виды шерстистых обезьян (Lagothrix), все виды ревунов (Alouatta), все виды паукообразных обезьян (Brachyteles).

Также в перечень входят пресмыкающиеся:

1) змеи (Serpentes): королевская кобра (Ophiophagus hannah), ошейниковая кобра (Hemachatus haemachatus), все виды настоящих кобр (Naja), все виды ложных кобр Гюнтера (Pseudonaja), все виды щитковых кобр (Aspidelaps), все виды древесных кобр (Pseudohaje), все виды пустынных кобр (Walterinnesia), все виды мамб (Dendroaspis), все виды тайпанов (Oxyuranus), морские змеи (Hydrophiinae), бумсланг («древесный уж») (Dispholidus typus), все виды винных змей (Thelotornis), питоны (Pythonidae) — виды, длина которых превышает 4 м, ложноногие (Boidae) — виды, длина которых превышает 4 м, цепочная гадюка (Daboia russelli), тигровый гремучник (Crotalus tigris), песчаная эфа (Echis carinatus), габонская гадюка (Bitis gabonica);

2) ящерицы (Lacertilia): ядозубы (Helodermatidae), комодский варан (Varanus komodoensis);

3) крокодилы (Crocodilia);

4) черепахи (Testudines): трехкоготные мягкотелые черепахи (Trionychidae), каймановые черепахи (Chelydridae) — с размером карапакса более 30 см.

Постановлением Правительства РФ от 27.06.2019 N 819 определен перечень случаев, при которых допускаются содержание и использование животных, включенных в перечень животных, запрещенных к содержанию <1>. Таких исключений немного. Допускается:

1) временное содержание в полувольных условиях, искусственно созданной среде обитания или неволе (за исключением содержания в жилых помещениях) пострадавших и (или) травмированных животных, включенных в перечень животных, запрещенных к содержанию, находящихся в состоянии, не позволяющем возвратить их в среду обитания, до момента их передачи в приюты для животных, питомники для животных, организации, осуществляющие реабилитацию и реинтродукцию диких животных (при условии направления в трехдневный срок со дня принятия животных на временное содержание информации об этом в территориальные органы Росприроднадзора);

2) содержание животных в полувольных условиях, искусственно созданной среде обитания или неволе на время лечения животных и искусственного выкармливания детенышей и молодняка животных сотрудниками зоопарков, зоосадов, цирков, зоотеатров, дельфинариев, океанариумов, а также сотрудниками приютов для животных, питомников для животных, организаций, осуществляющих реабилитацию и реинтродукцию диких животных, при наличии соответствующих решений руководителей указанных организаций (при условии направления в 3-дневный срок со дня принятия животных на содержание информации об этом в территориальные органы Росприроднадзора);

3) содержание и использование животных в организациях, основной целью деятельности которых является разведение животных в целях сохранения генетического фонда объектов животного мира (при условии направления в 3-дневный срок со дня принятия животных на содержание информации об этом в территориальные органы Росприроднадзора), — в питомниках для животных, организациях, осуществляющих реабилитацию и реинтродукцию диких животных, научных организациях.

———————————

<1> СЗ РФ. 2019. N 26. Ст. 3466.

 

Комментируемый Федеральный закон предусматривает, что животные, указанные в перечне запрещенных к содержанию, но приобретенные их владельцами до 01.01.2020, могут находиться на содержании владельцев до наступления естественной смерти таких животных (см. комментарий к ст. 10).

  1. Жестокое обращение с животными. Законодатель уделил значительное внимание такому важному вопросу, как защита животных от жестокого обращения. Понятие жесткого обращения с животными в п. 5 комментируемой статьи сформулировано подробно и максимально широко: в него включено истязание животного, в том числе голодом и жаждой, а также нарушение требований к содержанию животных, в том числе отказ владельца от содержания животного, если это причинило вред здоровью животного, неоказание при наличии возможности владельцем помощи животному, находящемуся в опасном для жизни или здоровья состоянии.

Приведенное определение дополняется ст. 11 «Защита животных от жесткого обращения» и ст. 12 «Запрещение пропаганды жестокого обращения с животными». В статье 11 содержится перечень из семи пунктов, запрещающий широкий спектр действий, признающихся жестоким обращением. Перечисленные правовые нормы определяют жестокое обращение с животными значительно шире, чем ст. 245 УК РФ, и это совершенно оправданно, поскольку уголовная ответственность возникает за наиболее тяжкие последствия, вызванные нарушением принципов гуманности по отношению к животным.

Однако в названных нормах комментируемого Федерального закона нет общего запрета произвольного умерщвления животного, т.е. умерщвления, не обусловленного ветеринарными или социальными показаниями. Запрет на «обращение с животным, которое привело или может привести к гибели», содержащийся в формулировке понятия жестокого обращения, не является общим запретом произвольного умерщвления животных, поскольку «умерщвление» представляет собой целенаправленное действие, которое не всегда совершается из побуждений жестокости (например, при умерщвлении животного, зараженного бешенством, мотив жесткости отсутствует).

Важно выделить еще один аспект. В первоначальной редакции законопроекта 2010 г. запрещалось использовать животных-компаньонов «для получения продукции животного происхождения», т.е. проектировался запрет на их забой для получения мяса и шкур. Эксперты и зоозащитники уже выразили озабоченность тем, что принятый Федеральный закон об ответственном обращении с животными не содержит такого ограничения, в результате чего возникает правовая неопределенность <1>. Например, забой собак и кошек для получения мяса и шкур, как правило, не подпадает под уголовно наказуемое жестокое обращение с животными, а комментируемый Федеральный закон не предусматривает такого случая жестокого обращения, следовательно, такие действия следует квалифицировать как произвольное умерщвление, но Закон не содержит общего запрета произвольного умерщвления животных.

———————————

<1> См., например: Шамардин Артем. Федеральный закон «Об ответственном обращении с животными»: оправдались ли надежды? Часть 2 // Эхо Москвы. Блоги. URL: https://echo.msk.ru/blog/artshamardin/2395739-echo (дата обращения: 20.02.2020).

 

В ст. 11 запрещено только умерщвление животных при проведении культурно-зрелищных мероприятий, а как таковой запрет произвольного умерщвления установлен лишь в отношении животных, содержащихся в приютах. Часть 11 ст. 16 настоящего Федерального закона гласит: «Животных, содержащихся в приютах для животных, умерщвлять запрещено, за исключением случаев необходимости прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного, и соответствующая процедура должна производиться специалистом в области ветеринарии гуманными методами, гарантирующими быструю и безболезненную смерть».

В комментируемом Федеральном законе нет даже упоминания о случаях, когда животное может быть умерщвлено по иным показаниям, чем с целью прекращения его страданий при нежизнеспособности, поскольку приведенный выше запрет не распространяется больше ни на какие виды животных, а также на случаи с их содержанием и использованием. При системном анализе норм Закона получается, что животных умерщвлять нельзя ни по каким показаниям, кроме как для прекращения их страданий, причиняемых неизлечимой болезнью или травмой, несовместимой с жизнью. Между тем таких показаний немало, и они были учтены в первоначальной версии законопроекта 2010 г., но не вошли в действующий Федеральный закон об ответственном обращении с животными. В редакции 2010 г. законопроект содержал ст. 20, устанавливающую закрытый перечень случаев, когда животное подлежит умерщвлению:

1) выявление больных бешенством животных;

2) необходимость прекращения страданий нежизнеспособного животного, если они не могут быть прекращены иным способом;

3) необходимость умерщвления нежелательного новорожденного приплода в возрасте до десяти дней от дня рождения и приплода с врожденными физическими пороками, несовместимыми с жизнью;

4) причинение животным увечья человеку, за исключением случаев, когда животное выполняло служебные функции, охраняло территорию, защищало человека от нападения на него, само защищалось от жестокого обращения;

5) состояние необходимой обороны либо крайней необходимости при защите жизни и здоровья человека от нападающего на него животного;

6) необходимость предотвращения вреда жизни и (или) здоровью человека» <1>.

———————————

<1> См.: Паспорт проекта федерального закона N 458458-5 «Об ответственном обращении с животными». URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru.

 

Представляется необходимым установить в комментируемом Федеральном законе запрет произвольного умерщвления животных, что предполагает также и установление исчерпывающего перечня случаев, когда умерщвление животных допускается.

  1. Потенциально опасные собаки. Пункт 10 комментируемой статьи содержит следующее определение: «потенциально опасные собаки — собаки определенных пород, их гибриды и иные собаки, представляющие потенциальную опасность для жизни и здоровья человека и включенные в перечень потенциально опасных собак, утвержденный Правительством Российской Федерации». Такой перечень утвержден Постановлением Правительства РФ от 29.07.2019 N 974 <1>. В нем фигурируют 12 пород собак, столь редких и экзотичных, что даже их названия известны не всем профессиональным кинологам: «акбаш; американский бандог; амбульдог; бразильский бульдог; булли Кутта; бульдог алапахский чистокровный (отто); бэндог; волко-собачьи гибриды; волкособ, гибрид волка; гуль дог; питбульмастиф; северокавказская собака». Пункт 13 перечня говорит о метисах пород, указанных в предыдущих 12 пунктах. Сопоставление определения, данного в п. 10 комментируемой статьи, где говорится о гибридах собак, и п. 13 перечня, относящего к потенциально опасным метисов указанных в нем пород собак, вызывает необходимость пояснений.

———————————

<1> СЗ РФ. 2019. N 31. Ст. 4642.

 

Гибрид — термин, обозначающий в биологии организм, полученный в результате объединения генетического материала от генотипически разных организмов (т.е. путем гибридизации) <1>. Самый известный гибрид среди псовых — волкособ, порода, полученная путем скрещивания волка и овчарки в начале 2000-х гг. в России. Метисы — животные, полученные путем скрещивания животных одного вида, но разных пород (или не относящихся к определенной породе), все «беспородные» собаки и кошки — метисы. Таким образом, к потенциально опасным согласно п. 10 ст. 3 Закона и п. 13 перечня относятся собаки всех перечисленных в перечне пород и их метисы, а также гибриды, полученные в результате их скрещивания с другими видами. В силу отмеченных особенностей у правоприменителей неизбежны трудности с определением на практике, относится ли конкретная собака к потенциально опасным согласно перечню или нет.

———————————

<1> См.: Биологический энциклопедический словарь / под ред. М.С. Гилярова. 2-е изд., испр. М.: Советская энциклопедия, 1986.

 

Первоначальный вариант законопроекта 2010 г. оперировал другим термином — «собаки потенциально опасных пород» и предписывал их обязательную регистрацию, а также обязательное обучение владельца и дрессировку его собаки на кинологических курсах. В принятом и комментируемом Федеральном законе об ответственном обращении с животными эти правила исключены: владельцы обязаны всего лишь выгуливать «потенциально опасных собак» на поводке и в наморднике (ч. 6. ст. 13). Общеизвестно, что агрессию животные, в том числе и собаки независимо от породы, проявляют как защитную реакцию на угрозу — реальную или воображаемую. Любой кинолог может подтвердить, что от нападений собак человека защищает в первую очередь дрессировка, направленная на воспитание ее управляемости и снижение агрессивности, и только во вторую — намордник и поводок.

Понятие «потенциально опасные собаки» определено через понятие «потенциально опасные породы», содержавшееся в первоначальной версии законопроекта. В связи с этим не понятно: если законодатель убежден, что потенциальная опасность собаки зависит от породы, то зачем он отказался от первоначального термина «потенциально опасные породы»?

Единственное требование Закона в отношении «потенциально опасных собак» — выгул их в наморднике и на поводке. Таким образом, «потенциальная опасность» «привязана» только к собакам, имеющим владельцев, в то время как из самого определения потенциально опасных собак следует, что это могут быть метисы, а именно их больше всего среди безнадзорных собак, и гибриды — как породистых собак из перечня, так и их метисов. После вступления в силу с 01.01.2020 ст. 18 Закона предполагалось массовое возвращение отловленных собак на места их обитания, если они не проявляют немотивированной агрессивности (см. п. 4 ч. 1 ст. 18 и комментарий к ней). Закон не дает ответа на вопрос о дальнейшей судьбе собак, которые проявляют такую агрессивность до или после возвращения на место обитания. При отсутствии ясного указания, содержащегося в настоящем Федеральном законе, решать этот вопрос должны будут органы государственной власти субъектов РФ или органы местного самоуправления, и нет гарантий, что этот вопрос будет решен единообразно, в том числе нет гарантии, что безнадзорных агрессивных собак во избежание дальнейших хлопот не станут уничтожать еще при отлове (потому что делать это в приютах прямо запрещает ч. 11 ст. 16 Закона, а процедура отлова, как она представлена в ст. 18 Закона, такого запрета не содержит).

Федеральный закон об ответственном обращении с животными должен предусматривать единый правовой режим для животных по всей стране, а для этого необходимо было в том числе решить и такой сложный в моральном отношении вопрос, как установление исчерпывающего перечня случаев, когда умерщвление животных допускается.

  1. Служебные животные. Понятие «служебные животные» в п. 11 комментируемой статьи сформулировано по функциональному принципу: в нем указаны цели использования (применения) служебных животных, такие как обеспечение обороны страны и безопасности государства, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, охрана военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики и иных объектов.

Перечень целей — открытый благодаря оговорке об иных целях использования (применения) служебных животных, установленных законодательством Российской Федерации. В законодательно установленном определении нет указания на то, какие виды животных могут служить указанным целям, а также на то, какие именно государственные структуры осуществляют использование (применение) служебных животных. Это прежде всего подразделения Минобороны России, МВД России, МЧС России, ФСБ России, ФТС России, ФСО России, учреждения ФСИН России. Все эти федеральные органы исполнительной власти (их территориальные и функциональные подразделения) используют служебных собак и лошадей.

Необходимо проводить различие между понятиями «служебные собаки» и «собаки служебных пород». Последнее является обиходным и не несет юридической нагрузки. Например, к «служебным породам» относятся овчарки (кроме пастушьих пород), но «служебной собакой» является только овчарка, входящая в состав кинологического подразделения соответствующей государственной структуры, в то же время служебной может быть собака любой породы (в системе ФТС и МЧС используются спаниели, фокстерьеры и другие породы, отличающиеся не только особо тонким нюхом, но и определенными физическими параметрами, а также особенностями психики). Каждая служебная собака приписана к определенному кинологическому подразделению, состоит на довольствии и строгом учете.

Правовое регулирование режима содержания и использования служебных животных осуществляется нормами ст. 14 комментируемого Федерального закона, отдельными нормами других федеральных законов, но преобладает ведомственное нормотворчество. Поэтому ответ на вопрос, какие именно функции выполняют служебные животные и каковы правила их использования, следует искать не столько в федеральных законах, сколько в подзаконных нормативных актах, например, МВД России, МЧС России, ФСИН России и ФТС России.

Служебные животные в органах внутренних дел. Центральное место в охране правопорядка занимает полиция, которая использует в своей деятельности не только служебных собак, но и лошадей. Закон о полиции относит служебных животных к специальным средствам (ч. 2 ст. 21), которые сотрудники полиции имеют право применять только в случаях, специально установленных этим Законом. Такие случаи перечислены в закрытом перечне в ч. 1 ст. 21 названного Закона. Служе

бные животные в числе других специальных средств могут использоваться:

— для отражения нападения на гражданина или сотрудника полиции;

— для пресечения преступления или административного правонарушения;

— для пресечения сопротивления, оказываемого сотруднику полиции;

— для задержания лица, застигнутого при совершении преступления и пытающегося скрыться;

— для задержания лица, если это лицо может оказать вооруженное сопротивление;

— для доставления в полицию, конвоирования и охраны задержанных, заключенных под стражу, осужденных к лишению свободы, лиц, подвергнутых административному наказанию в виде административного ареста, а также в целях пресечения попытки побега, в случае оказания лицом сопротивления сотруднику полиции, причинения вреда окружающим или себе;

— для освобождения насильственно удерживаемых лиц, захваченных зданий, помещений, сооружений, транспортных средств и земельных участков;

— для выявления лиц, совершающих или совершивших преступления либо административные правонарушения;

— для защиты охраняемых объектов, блокирования движения групп граждан, совершающих противоправные действия.

Нормы Закона о полиции применительно к отдельным подразделениям полиции конкретизируются в ведомственных нормативных правовых актах, среди которых следует назвать Приказ МВД России от 29.01.2008 N 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции» <1>. Документом утвержден Устав, определяющий порядок организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции общественной безопасности. В числе прочих правил установлены особенности несения службы нарядами патрульно-постовой службы с использованием служебных лошадей (п. п. 164, 165 Устава) и служебных собак (п. п. 166 — 185 Устава).

———————————

<1> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 27.

 

Классификация и основные правила применения служебных собак в оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел содержатся в Приказе МВД России от 31.12.2005 N 1171 «Об утверждении Наставления по организации деятельности кинологических подразделений органов внутренних дел Российской Федерации» <2>. Согласно п. 17 разд. III данного документа служебные собаки, используемые в деятельности органов внутренних дел, подразделяются на:

а) розыскных — для розыска и задержания по запаховым следам лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и других разыскиваемых лиц, для проведения выборок человека и вещи, поиска вещественных доказательств;

б) специальных — для поиска и обнаружения взрывчатых веществ, оружия и боеприпасов, наркотических средств и психотропных веществ, человеческих трупов (останков) и выполнения задач, возникающих перед органами внутренних дел с учетом оперативной обстановки;

в) патрульных — для использования в охране общественного порядка, профилактики, предупреждения и раскрытия преступлений;

г) конвойных — для конвоирования, предотвращения и пресечения побегов лиц, содержащихся под стражей;

д) караульных — для усиления охраны мест содержания лиц под стражей, специальных учреждений, территорий и других объектов;

е) собак-детекторов — для проведения исследований запаховых следов человека.

———————————

<2> СПС «КонсультантПлюс».

 

К работе по применению служебных собак допускаются только лица, прошедшие кинологическую подготовку в образовательных учреждениях МВД России или на учебных курсах (сборах) в зональных центрах.

Служебные лошади в системе органов внутренних дел используются также в полиции. В задачи конной полиции входит охрана общественного порядка и обеспечение безопасности в зонах массового отдыха, лесопарках и местах проведения массовых мероприятий. Конная полиция есть в Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде, Краснодаре, Перми, Кемерово, Красноярске, Новосибирске и других российских городах. Самым крупным не только в России, но и в Европе подразделением органов правопорядка, применяющим лошадей, является 1-й оперативный полк полиции ГУ МВД России по городу Москве, имеющий в своем составе 250 лошадей <1>. МВД России своим Приказом от 17.09.2007 N 806 утвердило Наставления по организации деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, использующих служебных лошадей для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.

———————————

<1> См.: Каменский А. Штатная единица // Золотой мустанг. 2016. N 6. URL: http:www.goldmustang.ru.

 

Служебные животные в системе МЧС России. Кинологическая служба МЧС России 20.06.2019 отмечала свое 23-летие. Первые кинологические расчеты были созданы в 1996 г. в отряде «Центроспас», сейчас их более 600, имеются в каждом регионе страны. Сотрудники кинологической службы участвовали в сотнях поисково-спасательных операций не только в России, но и за рубежом, а также в разминировании в Сербии, Хорватии, Косово и в Чеченской Республике.

Направления подготовки специализации служебных собак в системе МЧС России следующие: поисково-спасательная и горно-лавинная служба, спасение на воде, поиск тел погибших, следовая служба, минно-розыскная служба. Ежегодно все кинологические расчеты держат сертификационные испытания на допуск к работам по предназначению. Испытания проходят в три этапа: послушание и ловкость — выполнение специального комплекса упражнений на ловкость и следование командам кинолога; поиск людей в лесу и поиск людей на техногенном завале. В МЧС России служат лабрадоры, овчарки, спаниели, терьеры, питбультерьеры, риджбэки, ротвейлеры, ризеншнауцеры, лайки, таксы, фокстерьеры, шпицы и ньюфаундленды. Собаки этих пород выносливы, способны работать в любую погоду, у них выработано стремление во всем помогать человеку, особенно попавшему в беду <2>.

———————————

<2> 20 июня — День образования кинологической службы МЧС России // Официальный сайт МЧС России. URL: http://www.mchs.gov.ru.

 

Также МЧС России имеет конное подразделение, созданное в 2008 г. в составе Южного регионального поисково-спасательного отряда для проведения поисково-спасательных работ в горно-лесной местности. За время существования конного подразделения животные участвовали в спасательных работах на Аше, Псеашхо, Аибге, Кардываче.

О значении классификации животных в комментируемом Федеральном законе. Ранее в российском законодательстве не было ни правового определения животных, ни их классификации на виды, за исключением диких животных, находящихся в естественной для них среде обитания, в состоянии естественной свободы — объектов животного мира. Отношения по охране и использованию последних регулируются Федеральными законами о животном мире <1>, о рыболовстве <2> и об охоте <3>. Все остальные животные, не относящиеся к диким и находящимся в состоянии естественной свободы, до принятия комментируемого Федерального закона не были нормативно классифицированы.

———————————

<1> Закон о животном мире.

<2> Закон о рыболовстве.

<3> Закон об охоте.

 

В юридической литературе «недикие» животные подразделялись: на домашних, среди которых выделялись животные-компаньоны (прежде всего кошки и собаки); на сельскохозяйственных животных; на зоопарковых, цирковых, спортивных, т.е. животных, используемых в культурно-зрелищных мероприятиях; на служебных животных; на животных, используемых в научно-исследовательских (лабораторных) целях. Причем в отсутствие соответствующего федерального правового регулирования не складывалась и единая общепризнанная классификация животных в юридической доктрине <4>.

———————————

<4> О проблемах классификации животных см.: Минина Е.Л. Проблемы правового регулирования обращения с животными. С. 80 — 83; Горохов Д.Б., Горохова Ю.В. Указ. соч. С. 7 — 17.

 

В комментируемом Федеральном законе классификация животных проведена, хотя она не является полной и универсальной, поскольку определения даны лишь тем видам животных, которые подпадают под действие данного Закона. Среди основных понятий, сформулированных в комментируемой статье, выделены домашние животные, дикие животные, находящиеся в состоянии неволи, служебные животные и животные, используемые в культурно-зрелищных мероприятиях, а также животные без владельца. Все остальные виды животных в настоящем Федеральном законе либо не упоминаются, либо выведены из-под его действия.

В первоначальном варианте — законопроекте 2010 г. в качестве предмета правового регулирования были определены общественные отношения по поводу тех же видов животных, что и в комментируемом Федеральном законе. В п. 4 ст. 2 проекта среди основных понятий присутствовало общее определение термина «животные», которого не было ранее в законодательстве: «животные — животные-компаньоны, служебные животные и животные, используемые в культурно-зрелищных мероприятиях, а также безнадзорные животные указанных категорий». Также в данной статье законопроекта 2010 г. имелось определение «животные-компаньоны», отсутствующее в комментируемом Федеральном законе. Животные-компаньоны в п. 6 ст. 2 законопроекта определялись как синоним домашних животных — «непродуктивные животные, к которым человек испытывает привязанность и которых содержит в домашних условиях, в питомниках, в приютах для удовлетворения потребности в общении, в эстетических и воспитательных целях». Преимущество этого определения по сравнению с вошедшим в действующую редакцию настоящего Федерального закона видится в том, что в нем подчеркивается особый характер отношений между домашними животными и владельцами и социальная значимость этих отношений, что соответствует международным стандартам, в частности, закрепленным в Европейской конвенции о защите домашних животных. Выводя из сферы своего действия продуктивных, в том числе сельскохозяйственных, животных, а также животных-синантропов (ст. 1), законопроект 2010 г. при этом давал юридические определения этих видов (групп) животных. Так, в п. 13 ст. 2 продуктивные животные получили следующее определение: «животные, которые содержатся человеком в доме или домашнем хозяйстве с целью извлечения прибыли или удовлетворения различных потребностей, в том числе получения продуктов питания, сырья животного происхождения, осуществления перевозок. К продуктивным животным относятся сельскохозяйственные животные, используемые в Российской Федерации традиционно для получения животноводческой и иной сельскохозяйственной продукции». В п. 15 этой же статьи было сформулировано понятие «синантропные животные»: «дикие животные, не содержащиеся человеком, но обитающие в условиях, полностью или частично создаваемых деятельностью человека» <1>.

———————————

<1> См.: Паспорт проекта федерального закона N 458458-5 «Об ответственном обращении с животными». URL: http://www.asozd2.duma.gov.ru.

 

Данные нормы законопроекта 2010 г. не свободны от недостатков, но нельзя не отметить важное значение первой попытки проведения универсальной юридической классификации максимального количества видов животных и установления легальных определений указанным понятиям. К сожалению, в комментируемом Федеральном законе в части установления и определения юридического понятийного аппарата с учетом фактически имеющихся видов животных, способов их содержания, использования и охраны и их классификации предыдущий опыт законотворчества использован не в полном объеме. Отмеченное свидетельствует о необходимости совершенствования Федерального закона об ответственном обращении с животными.

 

Статья 4. Основные принципы обращения с животными

 

Комментарий к статье 4

 

Обратим внимание на наименование комментируемой статьи: она устанавливает принципы обращения с животными, а не принципы правового регулирования соответствующих отношений, что не отвечает устоявшейся традиции в законотворчестве. В действующих законах, в том числе в наиболее близких по предмету регулирования к комментируемому Федеральному закону — в экологической и фаунистической сфере, — определены именно принципы правового регулирования общественных отношений, являющихся предметом регулирования, либо принципы, на которых основывается соответствующее законодательство. Например, ст. 2 Закона об охоте носит наименование «Основные принципы правового регулирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов» и определяет эти принципы, ст. 2 Закона о рыболовстве именуется «Основные принципы законодательства о рыболовстве и сохранении водных биоресурсов». Изложенные в названных статьях принципы взаимосвязаны и образуют логическое единство.

Такого единства не наблюдается в ст. 4 настоящего Федерального закона. Первые два из определенных ею принципов относятся непосредственно к обращению с животными, т.е. к их содержанию, использованию и совершению иных действий, оказывающих влияние на их судьбу, а третий и четвертый принципы — не столько к самому обращению с животными, сколько к целям правового регулирования отношений в области обращения с животными. Отмеченное обстоятельство является недостатком содержания нормы и юридической техники комментируемого Федерального закона.

До принятия настоящего Федерального закона принцип гуманности по отношению к животным лишь упоминался в ст. 137 ГК РФ: «…не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности». Сами же эти принципы в законодательстве не раскрывались, это впервые сделано в комментируемой статье.

Устанавливается, что обращение с животными должно строиться на принципах гуманности и нравственности, которые перечислены в четырех пунктах комментируемой статьи. При этом принципы гуманности и нравственности не разграничиваются между собой, а выступают единой декларацией. В общем значении под термином  (лат. Humanus — человечный) понимается любовь, внимание к человеку, уважение к человеческой личности; доброе отношение ко всему живому <1>. В психологии гуманность — «система установок личности по отношению к человеку, группе, живому существу, обусловленная нравственными нормами и ценностями, представленная в сознании переживаниями сострадания и сорадования и реализуемая в общении и деятельности в актах содействия, помощи» <2>. Антоним гуманности — жестокость.

———————————

<1> См.: Большой энциклопедический словарь / под ред. А.В. Прохорова. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Большая российская энциклопедия, 2000.

<2> Словарь практического психолога / сост. С.Ю. Головин. Минск: Харвест, 2001.

 

Нравственность — это система моральных убеждений, принятых в обществе, усвоенная каждым человеком. «Нравственность — это личностная характеристика, объединяющая такие качества и свойства, как доброта, порядочность, дисциплинированность, коллективизм» <3>.

———————————

<3> Григорович Л.А. Педагогика и психология: учебное пособие. М.: Гардарика, 2003.

 

В современном мире гуманность, в том числе и по отношению к животным, входит в систему нравственных императивов. Можно утверждать, что гуманность лежит в основе морали и общественной нравственности. Не случайно ст. 245 УК РФ «Жестокое обращение с животными» входит в гл. 25 Кодекса, имеющую наименование «Преступления против здоровья населения и общественной нравственности».

Принцип 1. Отношение к животным как к существам, способным испытывать эмоции и физические страдания.

Способность животных испытывать эмоции и физические страдания обусловливает их привязанность к человеку, что требует от него отношения к животным, соответствующего общепринятым представлениям о добре, заботе о животных, об уходе за ними <1>. Такое отношение должно обеспечивать удовлетворение естественных физиологических, питательных и поведенческих потребностей животных, защищать их от жестокого обращения, страданий и гибели. В формулировке принципа 1 не упоминается о ценности животных для человека, об эмоциональной потребности людей в общении с животными, в силу которых на протяжении эволюции между человеком и его питомцами сформировались отношения особого характера.

———————————

<1> См.: Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. 4-е изд., доп. и перераб. М., 2006. С. 289.

 

Комментируемая формулировка, по сути, сводится к обоснованию недопустимости жестокого обращения с животными и представляется ограниченной по сравнению с общепризнанными нормами отношения к животным, в том числе в сравнении с международными нормами. Так, в Преамбуле Европейской конвенции о защите домашних животных отмечено, что человек несет моральное обязательство уважать все живые существа, между человеком и домашним животным существуют особые отношения, домашние животные важны для человека, влияют на его образ жизни и необходимы для общества.

Принцип 2. Ответственность человека за судьбу животного.

Указанный в данном пункте нравственный императив должен быть облечен в юридическую форму обязанностей владельца по содержанию животного. Все животные:

— являются живыми существами и нуждаются в постоянном обеспечении собственником (владельцем) их естественных физиологических, питательных и поведенческих потребностей;

— подвержены ряду общих с человеком и характерных только для животных заболеваний и требуют от собственника (владельца) выполнения особых санитарно-эпидемиологических и ветеринарных условий содержания;

— обладают способностью чувствовать, ощущать страх и боль и испытывают потребность в защите от жестокого обращения со стороны собственника (владельца) и других лиц;

— имеют свойства и способности, исключающие полную волевую и физическую подконтрольность человеку, и требуют возложения на собственника (владельца) обязанности ликвидировать возможные последствия повышенной опасности животных для окружающих.

В связи с этим, становясь собственником (владельцем) животного, субъект неизбежно вступает в правовые отношения, содержание которых составляют достаточно жесткие законодательные ограничения и юридические обязанности <1>. Это обязанности:

1) нести затраты по содержанию животного (бремя собственности);

2) обеспечивать животному ветеринарную помощь, осуществлять его вакцинацию, выполнять санитарно-противоэпидемиологические требования;

3) выполнять иные правила содержания животного, установленные законом.

———————————

<1> См.: Микрюков В.А. Благо и бремя обладания животными на праве собственности // Законодательство и экономика. 2014. N 8. С. 48 — 55.

 

В совокупности эти три группы обязанностей раскрывают содержание принципа ответственности владельца за судьбу животного. Комментируемым Федеральным законом предусмотрены общие требования к содержанию животных (см. ст. 9 и комментарий к ней), требования к содержанию домашних животных (см. ст. 13 и комментарий к ней), требования к содержанию и использованию служебных животных (см. ст. 14 и комментарий к ней), требования к содержанию животных, используемых в культурно-зрелищных целях (см. ст. 15 и комментарий к ней), требования к содержанию животных в приютах (см. ст. 16 и комментарий к ней). Все эти требования предусматривают конкретные обязанности владельцев, которые обеспечивают животным должный уход и заботу.

Принцип 3. Воспитание у населения нравственного и гуманного отношения к животным.

Нравственное и гуманное отношение к животным нельзя воспитать только правовыми нормами: законодательство создает лишь базис, на котором основывается деятельность государственных органов и общественных организаций, институтов гражданского общества по воспитанию такого отношения к животным. Эта деятельность должна включать в себя просвещение, поддержку общественных инициатив в помощь животным, воспитание нетерпимости к жестокому обращению с животными. Нравственное и гуманное отношение к животным должно обеспечивать их благополучие.

Основные принципы благополучия животных сформулированы в ст. 3 Европейской конвенции о защите домашних животных: «1. Никто не имеет право причинять животному ненужной боли, страданий или ущерба. 2. Никто не имеет право бросать домашнее животное». Статья 4 Конвенции посвящена обязанностям владельцев по содержанию животных, отвечающих требованиям нравственности и гуманности:

«1. Любой человек, содержащий домашнее животное или согласившийся за ним присматривать, должен нести полную ответственность за его здоровье и благополучие.

  1. Любой человек, содержащий домашнее животное или присматривающий за ним, должен обеспечить ему место для проживания, уход и заботу с учетом естественных потребностей и в соответствии с его породой и особенностями, в частности:

а) обеспечивать его в достаточном количестве подходящей ему пищей и водой;

б) удовлетворять его потребности в физической нагрузке;

в) принять все необходимые меры для предотвращения возможного побега животного.

  1. Животное не должно содержаться в качестве домашнего, если:

а) не соблюдаются условия параграфа 2;

б) несмотря на соблюдение всех этих условий, животное не может приспособиться к неволе».

Нормы комментируемого Федерального закона направлены именно на обеспечение благополучия животных и их защиту от жестокого обращения. Специально защите от жестокого обращения посвящена ст. 11 настоящего Федерального закона, а также ст. 12, запрещающая пропаганду жестокого обращения с животными.

Принцип 4. Научно обоснованное сочетание нравственных, экономических и социальных интересов человека, общества и государства.

Как отмечено выше, данный принцип должен относиться не к деятельности по обращению с животными, не к действиям в отношении животных, а к правовому регулированию отношений в области обращения с ними (см. п. 9 ст. 3, ст. ст. 1 и 2 комментируемого Федерального закона). При этом словосочетание «экономические и социальные интересы» вопросов не вызывает, но неясно, что законодатель имел в виду под «нравственными интересами» человека, общества и государства.

Нравственность — это совокупность усвоенных индивидом моральных императивов, определяющая его поведенческие установки. Интерес — направленное внимание субъекта на определенный предмет, объект, в основе интереса всегда лежит определенная потребность. Многообразие потребностей, интересов человека, общества и государства формирует сложную систему ценностей <1>. Именно они выражают степень духовного развития и социального прогресса общества. К общечеловеческим ценностям обычно относят: здоровье, семью, определенный уровень материального благосостояния, качество общественных отношений, обеспечивающих социальную справедливость, право, свободу, самореализацию личности и др. Интересы личности, общества, государства всегда состоят в защите и преумножении различных ценностей: экономических, социальных, культурных, экологических и др., поэтому можно говорить о нравственных ценностях и потребностях, но не о нравственных интересах.

———————————

<1> См.: Ильичев Л.Ф., Федосеев П.Н., Ковалев С.М. и др. Философский энциклопедический словарь. М.: Советская энциклопедия, 1989.

 

Формулировка принципа в ст. 4 комментируемого Федерального закона построена по модели сходной формулировки ст. 3 Закона об охране окружающей среды, посвященной основным принципам охраны окружающей среды. В этой статье установлено, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе ряда принципов, третьим из которых является «научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды». С учетом высказанного замечания о некорректности понятия «нравственные интересы» формулировка ч. 4 ст. 4 Федерального закона об ответственном обращении с животными, в отличие от формулировки ст. 3 Закона об охране окружающей среды, не имеет смысла.

 

Глава 2. ПОЛНОМОЧИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

ВЛАСТИ, ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ, ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ОБЛАСТИ

ОБРАЩЕНИЯ С ЖИВОТНЫМИ

 

Статья 5. Полномочия федеральных органов государственной власти в области обращения с животными

 

Комментарий к статье 5

 

  1. В части 1 комментируемой статьи закреплены полномочия Правительства РФ, реализация которых направлена на упорядочение общественных отношений, складывающихся в процессе содержания и использования (применения) животных, в том числе безнадзорных (оставшихся без владельцев), а также осуществления иной деятельности в сфере обращения с животными.

Следует отметить, что в настоящее время Правительством РФ приняты все предусмотренные п. п. 1 — 10 комментируемой части нормативные правовые акты:

— Постановление Правительства РФ от 22.06.2019 N 795 «Об утверждении перечня животных, запрещенных к содержанию» (в перечень животных, запрещенных к содержанию, включены различные виды пресмыкающихся, земноводных, паукообразных, млекопитающих, птиц, рыб <1>);

— Постановление Правительства РФ от 27.06.2019 N 819 «Об утверждении перечня случаев, при которых допускаются содержание и использование животных, включенных в перечень животных, запрещенных к содержанию» (в частности, допускаются содержание и использование животных, запрещенных к содержанию, в организациях, основной целью деятельности которых является разведение животных в целях сохранения генетического фонда объектов животного мира при условии уведомления об этом территориальных органов Росприроднадзора);

— Постановление Правительства РФ от 25.07.2019 N 961 «Об утверждении перечня случаев, при которых допускается использование домашних животных в предпринимательской деятельности» (так, в целях осуществления предпринимательской деятельности разрешается: 1) разведение домашних животных и торговля ими; 2) использование животных в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений; 3) использование животных в области реабилитационных (за исключением услуг по медицинской реабилитации) и социальных услуг);

— Постановление Правительства РФ от 29.07.2019 N 974 «Об утверждении перечня потенциально опасных собак» (в перечень включены 12 пород таких собак (акбаш, американский бандог, амбульдог и др.) и их метисы);

— Постановление Правительства РФ от 30.12.2019 N 1937 «Об утверждении требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию» (Постановлением закреплены требования к содержанию животных зоопарками, зоосадами, цирками, зоотеатрами, дельфинариями и океанариумами, к использованию животных в спортивных соревнованиях, в процессе производства рекламы, при создании произведений кинематографии, для производства фото- и видеопродукции, на телевидении, в просветительской деятельности, в целях демонстрации и др.);

— Постановление Правительства РФ от 18.09.2019 N 1212 «Об утверждении перечня случаев, при которых допускается использование животных в культурно-зрелищных целях вне мест их содержания или за пределами специально предназначенных для этого зданий, сооружений, а также на необособленных территориях» (в частности, допускается использование животных при производстве фильмов организациями кинематографии, продукции средств массовой информации, рекламы, при проведении цирковых представлений, спортивных соревнований, выставок животных, а также мероприятий научной, образовательной и просветительской направленности с демонстрацией животных);

— Постановление Правительства РФ от 23.11.2019 N 1504 «Об утверждении методических указаний по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них» (на основе этих методических указани

й органы государственной власти субъектов РФ разрабатывают и утверждают правила организации деятельности государственных, муниципальных и негосударственных приютов и устанавливают нормы содержания животных в них на своих территориях);

— Постановление Правительства РФ от 10.09.2019 N 1180 «Об утверждении методических указаний по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев» (методические указания применяются органами государственной власти субъектов РФ при установлении порядка отлова безнадзорных животных и передачи их в приюты, возврата потерявшихся животных их владельцам, осуществления иной деятельности по обращению с животными без владельцев);

— Постановление Правительства РФ от 30.11.2019 N 1560 «Об утверждении Правил организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными» (Правилами регламентируется порядок осуществления Росприроднадзором и Россельхознадзором надзорных мероприятий в отношении юридических и физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей, в целях обеспечения соблюдения ими требований в области обращения с животными);

— Постановление Правительства РФ от 12.12.2019 N 1659 «Об утверждении Правил обращения с конфискованными дикими животными в неволе, возврат которых в среду их обитания невозможен» (Правила определяют порядок обращения с конфискованными дикими животными, которые содержались или использовались в условиях неволи с нарушением требований, установленных Федеральным законом «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и распространяют свое действие на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих содержание и использование диких животных, в том числе в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах).

———————————

<1> Комментируемый закон (ч. 3 ст. 27) допускает нахождение животных, запрещенных к содержанию, у их владельцев до наступления естественной смерти животных в случае, если они были приобретены до 01.01.2020.

 

В комментируемой статье мы не будем подробно останавливаться на содержании указанных нормативных правовых актов, поскольку каждый из них будет проанализирован в комментариях к конкретным тематическим статьям. Здесь же позволим себе несколько критических замечаний к подходу, который реализован в комментируемом Законе к разграничению полномочий различных уровней и видов органов государственной власти.

Первое замечание, которое очевидно для многих экспертов, заключается в том, что комментируемый Федеральный закон наделил Правительство РФ полномочиями в сфере обращения с животными, которые не в полной мере соответствуют его статусу как высшего органа исполнительной власти. Речь в данном случае идет, например, о полномочии по установлению требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях, с выполнением которого, с учетом его содержания, могло бы справиться и Министерство культуры Российской Федерации <1>. Аналогичный вывод можно сделать и в отношении почти всех остальных полномочий Правительства РФ (за исключением полномочия по утверждению правил организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными), закрепленных комментируемой частью, которые могут быть переданы соответствующим федеральным органам исполнительной власти отраслевой компетенции.

———————————

<1> См.: Хорьков В.Н., Курилех Ю.С. Новое законодательство об ответственном обращении с животными: достоинства и недостатки // Современное право. 2019. N 9. С. 68 — 73.

 

Второй недостаток, который присущ предложенному законодателем алгоритму определения полномочий федеральных органов государственной власти, — отказ от закрытого перечня полномочий Правительства РФ в сфере обращения с животными. С одной стороны, применение такого подхода избавило законодателя от необходимости проведения всесторонней инвентаризации всех возможных полномочий Правительства РФ в рассматриваемой сфере на стадии принятия закона, однако, с другой стороны, его результатом стала правовая неопределенность в вопросе об объеме полномочий высшего исполнительного органа страны, затруднившая их отграничение от полномочий иных органов государственной власти.

Кроме того, анализ положений комментируемого Закона показывает, что большая часть полномочий Правительства РФ, перечисленных в комментируемой части, также продублирована в других статьях анализируемого Закона (см., например, п. 1 ч. 1 ст. 10, п. 7 ч. 2 ст. 11 и др.), что вряд ли оправдано с юридико-технической точки зрения.

  1. Частью 2 комментируемой статьи определены полномочия федеральных органов исполнительной власти, наделенных специальной компетенцией в сфере обращения с животными, при этом перечень этих полномочий оставлен открытым, равно как и не поименованы органы, уполномоченные на их осуществление. Таким образом, вопрос о законодательном разграничении полномочий органов государственной власти в сфере обращения с животными на федеральном уровне остался нерешенным, что, в свою очередь, потребовало в дальнейшем принятия Постановления Правительства РФ от 11.07.2019 N 882 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросу осуществления федеральными органами исполнительной власти отдельных полномочий в области обращения с животными» (далее — Постановление N 882) <1>.

———————————

<1> СЗ РФ. 2019. N 29 (ч. II). Ст. 4027.

 

Постановлением N 882 на Минприроды России было возложено осуществление полномочий по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области обращения с животными, в том числе по установлению порядка организации деятельности общественных инспекторов в этой области. К сфере деятельности Росприроднадзора был отнесен государственный надзор в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи, в том числе принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации (за исключением соблюдения требований к содержанию и использованию таких животных в культурно-зрелищных целях). За Россельхознадзором Постановлением N 882 были закреплены полномочия по надзору в области использования животных в культурно-зрелищных целях, а также по лицензированию деятельности по содержанию и использованию их в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах.

В соответствии с п. 1 ч. 2 комментируемой статьи уполномоченные федеральные органы исполнительной власти устанавливают порядок обращения со служебными животными — специально подготовленными животными, используемыми (применяемыми) в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны военных, важных государственных и специальных объектов, объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения, функционирование транспорта, коммуникаций и связи, объектов энергетики и иных объектов, а также в иных целях, установленных законодательством Российской Федерации.

По состоянию на 01.04.2020 такие документы утверждены МВД России (Приказ от 25.06.2019 N 415 «Об утверждении Порядка обращения со служебными животными»), ФТС России (Приказ от 30.07.2019 N 1243 «Об утверждении Порядка обращения со служебными животными в таможенных органах Российской Федерации»), ФСИН России (Приказ от 31.12.2019 N 1210 «Об утверждении Порядка обращения со служебными животными в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации») и МЧС России (Приказ от 07.11.2019 N 656 «Об утверждении порядка обращения со служебными животными в учреждениях и организациях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий»). В них закреплены требования к содержанию, ветеринарному обслуживанию, использованию, размещению и кормлению служебных животных (собак, лошадей, оленей), направленные на поддержание их физиологических функций, на предотвращение нанесения животным травм и увечий и т.д.

К полномочиям федеральных органов исполнительной власти отнесено также полномочие по лицензированию деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

В соответствии с Положением о лицензировании деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 30.12.2019 N 1938 (далее — Положение о лицензировании), лицензирование деятельности по содержанию и использованию животных осуществляет Россельхознадзор.

Объектом лицензирования деятельности по содержанию и использованию животных выступают такие виды работ, как: содержание и использование животных в зоопарках; содержание и использование животных в зоосадах; содержание и использование животных в цирках; содержание и использование животных в зоотеатрах; содержание и использование животных в дельфинариях; содержание и использование животных в океанариумах (см. приложение к Положению о лицензировании).

Лицензионные требования к соискателю лицензии и лицензиату, порядок лицензирования деятельности по содержанию и использованию животных, а также порядок осуществления лицензионного контроля определены Положением о лицензировании, практика применения которого еще только начинает формироваться <1>.

———————————

<1> Несмотря на то что Постановление Правительства РФ от 30.12.2019 N 1938 вступило в силу с 01.01.2020, юридические лица, индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах, обязаны получить лицензию на ее осуществление до 01.01.2022 (ч. 4 ст. 27 комментируемого Федерального закона).

 

Согласно п. 5 Положения о лицензировании соискатель лицензии для осуществления деятельности по содержанию и использованию животных должен соответствовать следующим лицензионным требованиям:

— наличие на праве собственности или на ином законном основании специально предназначенных зданий, сооружений, помещений, обособленных территорий по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств и оборудования, необходимых для осуществления деятельности по содержанию и использованию животных и соответствующих требованиям к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию, утвержденным Постановлением N 1937;

— наличие заключившего трудовой договор:

работника, имеющего высшее образование соответственно по одной из специальностей и (или) одному из направлений подготовки — биология, ветеринария, зоотехния, — для выполнения работ по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах и океанариумах;

работника, имеющего высшее образование соответственно по одной из специальностей и (или) одному из направлений подготовки — биология, ветеринария, зоотехния, или работника, имеющего среднее профессиональное образование по одному из направлений подготовки — культура и искусство, цирковое искусство и стаж работы не менее 2 лет в должности артиста жанра дрессуры животных, или работника, имеющего стаж работы не менее 10 лет в должности артиста жанра дрессуры животных, — для выполнения работ по содержанию и использованию животных в цирках и зоотеатрах;

работника, имеющего высшее образование соответственно по одной из специальностей и (или) одному из направлений подготовки — биология, ветеринария, зоотехния, и работника, имеющего среднее профессиональное образование по одному из направлений подготовки — культура и искусство, цирковое искусство и стаж работы не менее 2 лет в должности артиста жанра дрессуры животных, или работника, имеющего стаж работы не менее 10 лет в должности артиста жанра дрессуры животных, — для выполнения работ по содержанию и использованию животных в дельфинариях.

В свою очередь, лицензиат (лицо, владеющее лицензией) для осуществления деятельности по содержанию и использованию животных, кроме вышеперечисленных лицензионных требований, должен также обеспечить соблюдение:

— требований, предусмотренных ст. ст. 9 — 12 и 15 комментируемого Федерального закона;

— требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию;

— ветеринарных правил осуществления профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, если животные, используемые лицензиатом в культурно-зрелищных целях, восприимчивы к соответствующим болезням животных (п. 6 Положения о лицензировании).

Для получения лицензии соискатель направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или представляет непосредственно в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии и документы, указанные в ч. 1 и п. 4 ч. 3 ст. 13 Закона о лицензировании отдельных видов деятельности, а также подтверждающие выполнение им лицензионных требований, установленных п. 5 Положения о лицензировании (копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии на праве собственности или на ином законном основании специально предназначенных зданий, сооружений, помещений, обособленных территорий по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, копии документов, подтверждающих у работника соискателя лицензии, заключившего с соискателем лицензии трудовой договор, наличие высшего образования соответственно по одной из специальностей и (или) одному из направлений подготовки — биология, ветеринария, зоотехния, — для выполнения работ по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах и океанариумах и др.).

Сведения о ходе принятия решения о предоставлении (переоформлении) лицензии и проведения проверки соответствия соискателя лицензии (лицензиата) лицензионным требованиям размещаются лицензирующим органом в федеральной государственной информационной системе «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)».

Пунктом 3 ч. 2 комментируемой статьи в числе полномочий федеральных органов исполнительной власти называется полномочие по установлению порядка организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными, в том числе формы удостоверения, порядка его выдачи, а также порядка взаимодействия таких инспекторов с органами государственного надзора в области обращения с животными. Аналогичное правовое установление содержится и в ч. 9 ст. 20 комментируемого Федерального закона.

Пунктом 5.2.41(2) Постановления Правительства РФ от 11.11.2015 N 1219 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» реализация этого полномочия возложена на Минприроды России. Однако до настоящего времени порядок организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными не установлен <1>. Закон об общественном контроле обозначенную правовую неопределенность ус

транить не может, так как он не распространяет свое действие на осуществление общественными инспекторами в области обращения с животными общественного контроля.

———————————

<1> Разработка приказа о порядке организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными была предусмотрена Планом нормотворческой деятельности Минприроды России на 2019 год, утвержденным Приказом Минприроды России от 12.02.2019 N 84 «О нормотворческой деятельности в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации». В марте 2019 г. на сайте http://regulation.gov.ru был размещен проект приказа Минприроды России «Об установлении порядка организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными, в том числе формы удостоверения, порядка его выдачи, порядка взаимодействия таких инспекторов с органами государственного надзора в области обращения с животными».

 

Статья 6. Передача осуществления полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обращения с животными органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации

 

Комментарий к статье 6

 

Конституция РФ предусматривает возможность делегирования федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов РФ (ч. 2 ст. 78). Передача полномочий в рамках единой системы исполнительной власти в Российской Федерации возможна в случае, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам.

Из содержания комментируемой статьи следует, что в области ответственного обращения с животными органам исполнительной власти субъектов РФ может быть передано только одно полномочие федеральных органов исполнительной власти — полномочие по лицензированию деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах. В настоящее время это полномочие возложено на Россельхознадзор <1>.

———————————

<1> См. п. 3 Положения о лицензировании деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30.12.2019 N 1938.

 

Обязанность получить лицензию на осуществление деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах закреплена комментируемым Федеральным законом за юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, выступающими инициаторами такой деятельности или уже реализующими ее. До принятия Федерального закона об ответственном обращении с животными лицензирование деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах не являлось самостоятельным видом лицензирования.

Пройти лицензирование юридические лица и индивидуальные предприниматели должны до 01.01.2022, в связи с чем у федеральных и региональных органов государственной власти еще есть время для осуществления правового оформления процесса передачи полномочия по лицензированию деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах на уровень субъектов РФ. По состоянию на 01.04.2020 полномочие по осуществлению лицензирования в рассматриваемой сфере не было передано ни одному субъекту РФ.

Согласно комментируемой статье полномочие федеральных органов исполнительной власти по лицензированию деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах может передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов РФ в порядке, предусмотренном Законом об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ.

В силу п. 4 ст. 26.1 указанного Закона федеральные законы, договоры о разграничении полномочий и соглашения, определяющие полномочия органов государственной власти субъекта РФ, должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъекта РФ, порядок и источники финансирования осуществления соответствующих полномочий <1>.

———————————

<1> См., например: Соглашение между Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и Правительством Московской области о передаче Правительству Московской области осуществления части своих полномочий в области охраны окружающей среды и в области обращения с отходами производства и потребления от 28.04.2016.

 

Соглашения о передаче полномочий в соответствии со ст. 26.8 названного Закона заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

Общие правила, порядок заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий определены Постановлением Правительства РФ от 08.12.2008 N 924 «О порядке заключения и вступления в силу соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий» <2>, а примерная форма таких соглашений — Приказом Минюста России от 10.08.2016 N 182 «Об утверждении примерных форм соглашения между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации осуществления части полномочий федерального органа исполнительной власти, соглашения между федеральным органом исполнительной власти и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации о передаче федеральному органу исполнительной власти осуществления части полномочий высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации» <3>. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, порядок осуществления контроля за реализацией части полномочий, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. При этом на федеральные органы исполнительной власти, передавшие путем заключения соглашений осуществление части своих полномочий соответствующим исполнительным органам государственной власти субъекта РФ, возложена обязанность по контролю за соблюдением условий этих соглашений. Кроме того, они несут бремя ответственности за ненадлежащее осуществление переданных полномочий.

———————————

<2> СЗ РФ. 2008. N 50. Ст. 5953.

<3> СПС «КонсультантПлюс».

 

Финансовое обеспечение реализации полномочий, переданных органам государственной власти субъектов РФ, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета (ст. 26.3 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ).

 

Статья 7. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с животными

 

Комментарий к статье 7

 

  1. Частью 1 комментируемой статьи закрепляются полномочия органов государственной власти субъектов РФ по установлению порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них, порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, а также порядка организации и осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ государственного надзора в области обращения с животными. При этом Федеральный закон об ответственном обращении с животными допускает возможность осуществления органами государственной власти субъектов РФ и иных полномочий в сфере обращения с животными, поскольку эта сфера отнесена к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

После принятия комментируемого Федерального закона регионы начали активную работу по приведению в соответствие с ним своего законодательства, в том числе и в части регламентации осуществления полномочий в сфере обращения с животными органами государственной власти субъектов РФ (см., например, Закон Республики Бурятия от 08.10.2019 N 579-VI «Об отдельных полномочиях органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия в области обращения с животными», Закон Санкт-Петербурга от 12.12.2019 N 612-139 «О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в области обращения с животными», Закон Республики Карелия от 19.12.2019 N 2423-ЗРК «О разграничении полномочий органов государственной власти Республики Карелия в области обращения с животными», Закон Ивановской области от 20.12.2019 N 82-ОЗ «О разграничении полномочий в области обращения с животными между органами государственной власти Ивановской области» и др.).

В некоторых субъектах РФ приняты собственные законы, аналогичные Федеральному закону об ответственном обращении с животными, в которых установлению полномочий органов государственной власти субъектов РФ посвящены отдельные статьи. Например, в Тюменской области принят Закон от 20.03.2019 N 21 «Об обращении с животными в Тюменской области», в Мурманской области — Закон от 16.07.2019 N 2402-01-ЗМО «Об ответственном обращении с животными в Мурманской области», в Республике Северная Осетия — Алания — Закон от 12.12.2019 N 83-РЗ «Об ответственном обращении с животными в Республике Северная Осетия — Алания», в Республике Татарстан — Закон от 27.12.2019 N 120-ЗРТ «О регулировании отдельных вопросов в области обращения с животными в Республике Татарстан».

Контент-анализ региональных законодательных и иных нормативных правовых актов показывает, что органы государственной власти субъектов РФ, помимо полномочий по регламентации деятельности приютов для животных <1>, деятельности по обращению с животными без владельцев <2>, осуществления государственного регионального надзора в области обращения с животными <3>, прямо предусмотренных комментируемой частью статьи, закрепляют также такие полномочия, как:

— законодательное регулирование в области обращения с животными;

— определение исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, уполномоченного в области обращения с животными;

— организация проведения мониторинга численности животных без владельцев;

— установление порядка и осуществление уведомительной (добровольной) регистрации собак и формы свидетельства о регистрации собаки;

— утверждение перечня дополнительных сведений о поступивших в приют животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались;

— принятие решений об определении мест, разрешенных для выгула животных;

— установление требований к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим отлов и (или) возврат животных без владельцев, о предоставлении копии видеозаписи процесса отлова животных без владельцев, копии видеозаписи процесса возврата животных без владельцев на прежние места их обитания, а также сведений об объеме выполненных работ;

— рассмотрение результатов общественного контроля в области обращения с животными и др. <4>.

———————————

<1> См., например: Постановление Правительства Архангельской области от 17.12.2019 N 703-пп «Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Архангельской области».

<2> См., например: Постановление Правительства Приморского края от 30.01.2020 N 67-пп «Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Приморского края».

<3> См., например: Постановление Правительства Вологодской области от 07.10.2019 N 906 «Об установлении Порядка организации и осуществления органами исполнительной государственной власти области регионального государственного надзора в области обращения с животными», Постановление Правительства Ростовской области от 13.01.2020 N 2 «Об утверждении Порядка организации и осуществления органами исполнительной власти Ростовской области государственного надзора в области обращения с животными».

<4> Подробнее об этом см.: ст. ст. 1, 2 Закона Санкт-Петербурга от 12.12.2019 N 612-139 «О разграничении полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга в области обращения с животными», ст. ст. 3 — 5 Закона Мурманской области от 16.07.2019 N 2402-01-ЗМО «Об ответственном обращении с животными в Мурманской области», ст. 5 Закона Республики Северная Осетия — Алания от 12.12.2019 N 83-РЗ «Об ответственном обращении с животными в Республике Северная Осетия — Алания», ст. ст. 3 и 4 Закона Республики Татарстан от 27.12.2019 N 120-ЗРТ «О регулировании отдельных вопросов в области обращения с животными в Республике Татарстан» и др.

 

  1. Частью 2 комментируемой статьи органам государственной власти субъектов РФ предоставлена возможность создавать приюты для животных в целях осуществления деятельности по содержанию животных, в том числе животных без владельцев, а также животных, от права собственности на которых владельцы отказались. Организация приютов необходима не только для защиты животных, но и для обеспечения защиты населения от заболеваний, общих для человека и животных, недопущения возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с заразными болезнями, носителями которых могут быть животные, профилактики заражения домашних животных, недопущения неконтролируемого размножения животных без владельцев и т.д.

Осуществление региональными органами государственной власти деятельности по созданию приютов для животных предполагает необходимость установления ими порядка организации деятельности таких приютов и норм содержания животных в них в соответствии с Методическими указаниями по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 23.11.2019 N 1504, принятия этими органами государственной власти решений о создании приютов и обеспечения их функционирования на территории соответствующего субъекта РФ.

Следует отметить, что практика создания приютов для животных широко распространена во многих регионах России, однако порядок организации их деятельности, а также нормы содержания в них животных, учитывающие новые требования комментируемого Федерального закона, приняты далеко не везде. Так, по состоянию на 01.04.2020 такие нормативные правовые акты не приняты в Республике Хакасия, в Забайкальском крае, в Калининградской области, в г. Москве и др.

Одними из первых новые требования к организации деятельности приютов для животных на своих территориях установили Ямало-Ненецкий автономный округ <1> и Республика Тыва <2>.

———————————

<1> См.: Постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 02.09.2019 N 963-П «Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Ямало-Ненецкого автономного округа».

<2> См.: Приказ Минсельхозпрода Республики Тыва от 17.06.2019 N 105-ОД «О Порядке организации и деятельности приютов для безнадзорных животных».

 

Как правило, в порядках организации деятельности приютов для животных, принятых на региональном уровне, закрепляются:

— требования к размещению приюта и обустройству помещений, используемых для приема животных, их временного и постоянного содержания, к температурно-влажностному режиму, освещенности и вентиляции помещений приюта, а также к их водоснабжению и водоотведению, уничтожению биологических отходов;

— порядок поступления животных в приют, осмотра животных, карантинирования и оказания им ветеринарной помощи, стерилизации и маркирования животных без владельцев;

— требования к выгулу, кормлению и поению животных;

— порядок умерщвления животных, содержащихся в приютах;

— правила размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет сведений о каждом поступившем в приют животном (фотографий, описания, даты и места обнаружения и иных дополнительных сведений).

В некоторых субъектах РФ правила организации деятельности приютов для животных также определяют: порядок возврата потерявшихся животных их владельцам и передачи животных без владельцев новым владельцам <3>, правила посещения приюта добровольцами (волонтерами) и владельцами животных в целях поиска потерявшихся животных <4>, правила приема диких животных в приют <5> и др.

———————————

<3> См., например: Постановление Правительства Архангельской области от 17.12.2019 N 703-пп «Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев и организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Архангельской области».

<4> См., например: Постановление Правительства Приморского края от 30.01.2020 N 67-пп «Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Приморского края».

<5> См., например: Постановление службы ветеринарии Астраханской области от 24.12.2019 N 16 «О порядке организации деятельности приютов для животных без владельцев на территории Астраханской области».

 

Сложившаяся практика принятия уполномоченными региональными органами государственной власти нормативных правовых актов, регламентирующих правила организации деятельности приютов для животных, показывает, что в подавляющем большинстве случаев эти правила облечены в форму подзаконного нормативного правового акта (как правило, постановления регионального правительства). Однако есть примеры, когда региональный законодатель избирал иной путь и закреплял порядок организации деятельности приютов животных законодательно. В частности, в Ленинградской области указанный порядок определен областным Законом от 23.12.2019 N 109-оз «Об обращении с животными без владельцев на территории Ленинградской области».

Следует отметить, что в нашей стране в основном функционируют частные приюты, при этом «в 16 субъектах Российской Федерации действующие приюты для животных отсутствуют вообще — Воронежская, Липецкая, Рязанская, Тверская, Ярославская, Саратовская, Ульяновская области, Адыгея, Калмыкия, Крым, Севастополь, Карачаево-Черкесия, Чувашия, Ямал, Алтай и Якутия… Лидерами по количеству приютов являются Московская область, Москва, Челябинская область, Пермский край, Санкт-Петербург, Свердловская область и Хабаровский край» <3>.

———————————

<3> URL: https://dumatv.ru/news/v-16-regionah-rossii-net-priyutov-dlya-zhivotnih.

 

Проектирование и строительство государственных приютов для животных осуществляются крайне медленно по разным причинам. В подавляющем большинстве случаев этот процесс сдерживается недостаточностью финансирования. Препятствием на пути создания таких приютов нередко выступает и проблема выделения для их размещения земельных участков, соответствующих всем установленным требованиям. Не способствует активизации деятельности по созданию государственных приютов и положение комментируемой части, закрепляющее право, а не обязанность органов государственной власти субъектов РФ создавать приюты для животных.

Государственные приюты для животных в субъектах РФ создаются на основании решений уполномоченных региональных органов исполнительной власти (см., например, распоряжение Правительства г. Москвы от 06.06.2006 N 966-РП «О строительстве многофункционального приюта для безнадзорных животных в Южном административном округе»). По официальной информации, размещенной в сети Интернет, в г. Москве создано 13 государственных приютов для животных <1>.

———————————

<1> URL: https://www.mos.ru/dgkh/documents/view/70175220/.

 

  1. Частью 3 комментируемой статьи предусматривается возможность передачи органами государственной власти субъектов РФ части своих полномочий в области обращения с животными органам местного самоуправления.

Органы местного самоуправления максимально приближены к населению и территории его проживания, поэтому именно они при должном финансовом и материально-техническом обеспечении в состоянии эффективно организовать многие мероприятия в рамках осуществления деятельности по обращению с животными.

Особый порядок передачи органам местного самоуправления государственных полномочий в сфере обращения с животными частью 3 комментируемой статьи не устанавливается. По этому поводу в ней указывается, что этот порядок определяется законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.

Комментируемое положение коррелирует прежде всего с п. 6 ст. 26.3 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ, согласно которому законами субъекта РФ в порядке, определенном Законом об общих принципах организации местного самоуправления, муниципалитеты могут наделяться отдельными государственными полномочиями субъекта РФ с передачей им необходимых материальных и финансовых ресурсов.

В соответствии со ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наделение муниципалитетов отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными законами и законами субъектов РФ, отдельными государственными полномочиями субъектов РФ — законами субъектов РФ. При этом не допускается наделение органов местного самоуправления такими полномочиями на основании иных (подзаконных) нормативных правовых актов.

Законодательный акт, предусматривающий наделение муниципалитетов отдельными государственными полномочиями, в том числе и в сфере обращения с животными, должен содержать:

— вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;

— перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления (например, их прав на финансовое обеспечение переданных государственных полномочий за счет целевых субвенций, предоставляемых из регионального бюджета, на обеспечение материальными ресурсами, необходимыми для осуществления государственных полномочий, на получение от уполномоченных органов исполнительной власти субъекта РФ разъяснений и рекомендаций по вопросам осуществления переданных государственных полномочий, на дополнительное использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных государственных полномочий и др.);

— перечень прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий (например, их прав издавать в рамках своей компетенции нормативные правовые акты по вопросам осуществления государственных полномочий и осуществлять контроль за их исполнением, получать от органов местного самоуправления необходимую информацию об осуществлении государственных полномочий, использовании финансовых средств, выделенных им на осуществление государственных полномочий, и т.д.);

— способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;

— перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;

— порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;

— порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (контроль за осуществлением государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется путем проведения проверок деятельности органов местного самоуправления по реализации переданных им государственных полномочий, запросов необходимых документов и другой информации о реализации переданных государственных полномочий, заслушивания отчетов органов местного самоуправления по вопросам реализации переданных государственных полномочий), и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;

— условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (осуществление органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий может быть прекращено в случае недостаточности обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми финансовыми средствами, изъятия переданных органам местного самоуправления государственных полномочий, вступления в силу закона, в связи с которым реализация государственных полномочий становится невозможной, и т.п.);

— основания для изъятия у органов местного самоуправления переданных им государственных полномочий (такими основаниями являются: неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления переданных государственных полномочий; неэффективное осуществление переданных государственных полномочий; использование не по назначению переданных для реализации государственных полномочий финансовых средств и материальных ресурсов; нарушение законодательства Российской Федерации и субъекта РФ при реализации переданных государственных полномочий; вступление в силу федерального закона, отменяющего ранее предоставленное субъектам РФ право передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления).

Положение комментируемой части нашло широкое применение на практике — почти все субъекты РФ воспользовались предоставленной возможностью и передали часть своих полномочий в сфере обращения с животными на муниципальный уровень <1>.

———————————

<1> См., например: Закон Магаданской области от 09.12.2016 N 2118-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Магаданской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев», Закон Самарской области от 10.05.2018 N 36-ГД «О наделении органов местного самоуправления на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев», Закон Томской области от 11.04.2013 N 51-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев».

 

Так, в Кемеровской области принят Закон от 24.12.2019 N 150-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев». В соответствии с этим Законом органы местного самоуправления Кемеровской области должны организовывать такие мероприятия, как:

1) отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и немедленную передачу в приюты для животных;

2) содержание животных без владельцев в приютах для животных;

3) возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты животным без владельцев;

4) возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания;

5) размещение в приютах и содержание в них животных без владельцев, которые не могут быть возвращены на прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам.

Законом Оренбургской области от 12.11.2014 N 2703/762-V-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев» органы местного самоуправления городских округов и муниципальных районов наделены отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий по отлову животных без владельцев, их содержания и (или) умерщвления.

Вместе с тем есть примеры, показывающие, как из-за нерасторопности органов государственной власти субъектов РФ по внесению изменений в региональное законодательство возникла проблема передачи органам местного самоуправления полномочий в сфере обращения с животными. В частности, из-за несоответствия федеральному законодательству отдельных положений нормативных правовых актов Республики Саха (Якутия), касающихся государственных полномочий по обращению с животными, прежде всего Закона от 02.04.2014 1288-3 N 131-V «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных», органы местного самоуправления г. Якутска не могут исполнять государственные полномочия в рассматриваемой сфере <1>.

———————————

<1> URL: https://sakhaday.ru/news/verhovnyy-sud-rassmotrit-delo-po-isku-o-peredache-gosudarstvennyh-polnomochiy-po-obrashcheniyu-s-beznadzornymi-zhivotnymi.

 

Органы местного самоуправления наделяются государственными полномочиями в сфере обращения с животными на неограниченный срок. При этом их выполнение органами местного самоуправления финансируется за счет субвенций, предоставляемых из бюджета соответствующего субъекта РФ.

Объем финансовых средств для осуществления отдельных государственных полномочий устанавливается законами субъектов РФ о региональных бюджетах на очередной финансовый год и плановый период. При этом субъектами РФ разработаны специальные методики расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, предоставляемых из региональных бюджетов для осуществления органами местного самоуправления переданных органами государственной власти полномочий в сфере обращения с животными <1>, а также формы соглашений о предоставлении субвенций из региональных бюджетов бюджетам муниципальных образований на осуществление государственного полномочия по организации проведения на территории соответствующего муниципального образования мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев <2>.

———————————

<1> См., например: Приложение 4 «Способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из бюджета Республики Башкортостан для осуществления государственных полномочий по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству» к Закону Республики Башкортостан «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан», приложение «Методика расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, предоставляемых из областного бюджета для осуществления отдельного государственного полномочия» к Закону Кемеровской области — Кузбасса от 24.12.2019 N 150-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельным государственным полномочием по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев».

<2> См., например: Приказ Министерства сельского хозяйства Республики Коми от 31.01.2020 N 74 «Об утверждении формы соглашения о предоставлении субвенций из республиканского бюджета Республики Коми бюджету муниципального образования муниципального района (городского округа) на осуществление государственного полномочия Республики Коми по организации проведения на территории соответствующего муниципального образования мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев».

 

Следует отметить, что органы местного самоуправления могут дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им государственных полномочий в сфере обращения с животными. Так, например, Постановлением Администрации г. Перми от 18.10.2019 N 746 утверждена ведомственная целевая программа «Обращение с животными без владельцев на территории города Перми», направленная на финансирование мероприятий, необходимых в том числе и для реализации переданных государственных полномочий.

Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий в сфере обращения с животными исключительно в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. При этом органы государственной власти субъектов РФ контролируют осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, а также использование предоставленных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств.

 

Статья 8. Полномочия органов местного самоуправления в области обращения с животными

 

Комментарий к статье 8

 

Комментируемая статья содержит бланкетную норму, по сути, лишь фиксирующую факт участия органов местного самоуправления в управлении в сфере обращения с животными. Вместе с тем анализ положений комментируемого Федерального закона позволяет обозначить следующие полномочия, реализуемые этими органами публичной власти в рассматриваемой сфере:

— осуществление в пределах своей компетенции нормативного правового регулирования отношений, складывающихся в процессе содержания, использования животных, осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, иной деятельности, связанной с обращением с животными (ст. 2 комментируемого Закона);

— осуществление отдельных государственных полномочий в области обращения с животными, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 7 комментируемого Закона);

— установление границ мест для выгула домашних животных (п. 3 ч. 5 ст. 13 комментируемого Закона);

— строительство и содержание муниципальных приютов для животных (ч. 3 ст. 16 комментируемого Закона);

— рассмотрение результатов проведения общественного контроля в области обращения с животными, представленных в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона).

Рассмотрим вышеперечисленные полномочия органов местного самоуправления более подробно.

Нормативное правовое регулирование общественных отношений в сфере обращения с животными на муниципальном уровне осуществлялось и до принятия Федерального закона об ответственном обращении с животными <1>. Как правило, предметом регулирования муниципальных актов становились вопросы, связанные с организацией мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных, а также с определением мест для выгула домашних животных.

———————————

<1> См., например: Постановление администрации Кировского муниципального района Ставропольского края от 19.04.2016 N 190 «Об утверждении Порядка по отлову и обращению с безнадзорными животными и утилизации биологических отходов на территории Кировского муниципального района Ставропольского края», Постановление администрации Рыбинского района Красноярского края от 03.09.2013 N 496-п «Об утверждении Порядка отлова, учета, содержания и иного обращения с безнадзорными домашними животными на территории Рыбинского района», Постановление Исполкома муниципального образования «г. Нурлат» Нурлатского муниципального района от 09.04.2012 N 3 «Об организации отлова и содержания безнадзорных животных на территории Кульбаево-Марасинского сельского поселения».

 

С принятием комментируемого Федерального закона права органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере формально <2> расширились — теперь за ними закреплено не только право организовывать и проводить мероприятия по отлову и содержанию (в том числе лечению, вакцинации, стерилизации) животных без владельцев на своих территориях, но и право осуществлять мероприятия по возврату таких животных на прежние места их обитания, по поиску новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев <3>, а также проводить иные мероприятия по обращению с животными без владельцев, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

———————————

<2> Речь идет именно о формально-юридическом (нормативно-правовом) расширении объема прав органов местного самоуправления в сфере обращения с животными без владельцев, так как на практике органы местного самоуправления и до принятия комментируемого Закона осуществляли не только отлов и содержание безнадзорных животных, но и другие виды деятельности в сфере обращения с такими животными (см., например, Постановление администрации муниципального образования муниципального района «Сыктывдинский» от 04.08.2014 N 8/1544 «Об утверждении Порядка отлова, учета, содержания и иного обращения с безнадзорными домашними животными на территории муниципального образования муниципального района «Сыктывдинский»).

<3> Следует отметить, что не все субъекты Российской Федерации пошли по пути наделения органов местного самоуправления правом на проведение мероприятий по возврату потерявшихся животных их владельцам, а также по поиску новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев (см., например, Закон Томской области от 11.04.2013 N 51-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев»).

 

С увеличением объема прав органов местного самоуправления в сфере обращения с животными расширилась и предметная сфера муниципальных правовых актов, регулирующих соответствующие общественные отношения <1>.

———————————

<1> См., например: Постановление администрации муниципального района «Троицко-Печорский» от 25.02.2019 N 02/120 «Об организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев на территории муниципального района «Троицко-Печорский».

 

Муниципальными нормативными правовыми актами регламентируются в настоящее время и иные вопросы в сфере обращения с животными:

— установление порядка поступления животных без владельцев в муниципальную собственность и дальнейшего обращения с ними <2>;

— определение уполномоченного органа местного самоуправления на осуществление деятельности по реализации государственных полномочий в сфере обращения с животными <3>;

— утверждение муниципальных целевых программ по вопросам, связанным с обращением с животными без владельцев <4>;

— закрепление общих требований к местам для выгула домашних животных <5> и определение таких мест <6>.

———————————

<2> См., например: Постановление администрации городского округа «Город Чита» от 30.05.2019 N 334 «Об утверждении Порядка поступления безнадзорных животных в муниципальную собственность и дальнейшего обращения с ними на территории городского округа «Город Чита».

<3> См., например: Постановление администрации города Хабаровска от 11.10.2012 N 4286 «Об определении уполномоченного органа на осуществление деятельности по реализации государственных полномочий Хабаровского края, предусмотренных Законом Хабаровского края от 23.11.2011 N 146 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев».

<4> См., например: Постановление администрации г. Перми от 18.10.2019 N 746 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Обращение с животными без владельцев на территории города Перми».

<5> См., например: решение Совета депутатов городского округа Ступино Московской области от 25.10.2018 N 204/19 «Об утверждении Правил благоустройства территории городского округа Ступино Московской области».

<6> См., например: Постановление администрации г. Тулы от 09.08.2019 N 2866 «Об определении мест для выгула домашних животных на территории муниципального образования город Тула».

 

Большую часть объема полномочий органов местного самоуправления в сфере обращения с животными составляют переданные им полномочия органов государственной власти в этой сфере.

Анализ нормативных правовых актов субъектов РФ о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями соответствующего субъекта РФ и отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, показывает, что на муниципальный уровень, как правило, делегируется выполнение следующих государственных полномочий:

— отлов и учет животных без владельцев, в том числе их транспортировка и передача в приюты для животных;

— содержание животных без владельцев в приютах для животных;

— возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев;

— возврат животных без владельцев, не проявляющих немотивированной агрессивности, на прежние места их обитания <1>.

———————————

<1> См., например: Закон Оренбургской области от 12.11.2014 N 2703/762-V-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов Оренбургской области отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев»; Закон Курской области от 19.05.2016 N 36-ЗКО «О наделении органов местного самоуправления Курской области отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев»; Закон Вологодской области от 15.01.2013 N 2966-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев».

 

При осуществлении переданных государственных полномочий органы местного самоуправления имеют право на:

1) финансовое обеспечение исполнения государственных полномочий за счет субвенции, предоставляемой из бюджета субъекта РФ;

2) дополнительное использование собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления государственных полномочий;

3) принятие муниципальных правовых актов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

При этом органы местного самоуправления обязаны самостоятельно организовывать деятельность по осуществлению переданных полномочий, обеспечивать эффективное и рациональное использование финансовых средств для их осуществления, представлять сведения, документы и материалы о ходе реализации переданных полномочий по требованию уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ.

В целях осуществления отлова, учета животных без владельцев, а также организации содержания таких животных органы местного самоуправления заключают в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» муниципальные контракты (гражданско-правовые договоры) с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, имеющими необходимое оборудование (пневматическое оружие), транспорт для перевозки животных, пункты временного содержания и приюты для животных без владельцев, специально подготовленных, прошедших иммунизацию против бешенства работников.

Условиями муниципальных контрактов (гражданско-правовых договоров), заключенных с организациями по отлову животных без владельцев, обычно предусматриваются:

— проведение как плановых мероприятий по отлову животных без владельцев, так и организуемых по заявке, поступившей от органа местного самоуправления;

— ведение реестра учета животных без владельцев;

— меры по содержанию отловленных животных без владельцев в пунктах временного содержания, приютах;

— меры по недопущению размножения животных без владельцев.

Переданные государственные полномочия в области обращения с животными органы местного самоуправления осуществляют за счет финансовых средств, предоставляемых им из бюджетов субъектов РФ, размер которых определяется на основании специальных методик расчета нормативов для определения общего объема финансовых средств, предоставляемых для осуществления государственных полномочий в сфере обращения с животными <1>. Для осуществления переданных государственных полномочий органам местного самоуправления могут также передаваться материальные ресурсы, необходимые для осуществления деятельности, связанной с обращением с животными.

———————————

<1> См., например: Приложение «Методика расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых бюджетам городских округов из областного бюджета для осуществления органами самоуправления государственных полномочий» к Закону Магаданской области от 09.12.2016 N 2118-ОЗ «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Магаданской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев», Постановление Правительства Магаданской области от 30.12.2016 N 1050-пп «Об утверждении нормативов финансовых затрат на осуществление органами местного самоуправления городских округов отдельных государственных полномочий Магаданской области по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев», Приложение «Методика расчета объема субвенции, предоставляемой местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления государственных полномочий» к Закону Мурманской области от 16.07.2019 N 2402-01-ЗМО «Об ответственном обращении с животными в Мурманской области».

 

Действующее законодательство допускает возможность дополнительного финансирования переданных государственных полномочий в сфере обращения с животными за счет средств бюджетов муниципальных образований. В этой связи органами местного самоуправления нередко принимаются муниципальные программы для обеспечения исполнения переданных государственных полномочий в сфере обращения с животными, предусматривающие в качестве одного из источников финансирования средства бюджета муниципального образования <1>.

———————————

<1> См., например: Постановление администрации г. Перми от 18.10.2019 N 746 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Обращение с животными без владельцев на территории города Перми».

 

Деятельность органов местного самоуправления по реализации переданных им государственных полномочий по обращению с животными подотчетна и подконтрольна. Органы местного самоуправления обязаны представлять в уполномоченные органы государственной власти соответствующего субъекта РФ отчеты об осуществлении переданных полномочий, в том числе отчеты об использовании финансовых средств. При этом уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ, наделившие своими полномочиями в сфере обращения с животными органы местного самоуправления, обязаны контролировать деятельность последних посредством направления запросов необходимой информации, документов и получения объяснений от органов местного самоуправления по вопросам осуществления переданных полномочий, рассмотрения и анализа отчетности, представляемой этими органами власти, проведения проверок деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц по осуществлению отдельных государственных полномочий и использованию для этих целей выделенных финансовых и материальных средств.

Органы местного самоуправления, их должностные лица несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение отдельного государственного полномочия в соответствии с законодательством Российской Федерации. В случае неисполнения, ненадлежащего исполнения или нецелесообразности дальнейшего осуществления переданных государственных полномочий органами местного самоуправления может быть принято решение о прекращении осуществления органами местного самоуправления этих полномочий.

К полномочиям органов местного самоуправления отнесено полномочие по определению в границах территории соответствующего муниципального образования мест размещения площадок для выгула домашних животных. Это полномочие осуществляется органом местного самоуправления посредством принятия специального нормативного правового акта, в котором определяется адрес расположения земельного участка, предназначенного для выгула домашних животных на территории конкретного муниципального образования, его кадастровый номер или приводится описание расположения такого участка <1>. При этом на территории одного муниципального образования может быть определена одна или несколько площадок для выгула домашних животных.

———————————

<1> См., например: решение Собрания депутатов г. Суджи Курской области от 01.03.2019 N 164 «Об определении мест выгула домашних животных на территории муниципального образования «Город Суджа» Суджанского района Курской области», Постановление администрации г. Ливны от 04.02.2020 N 4 «Об определении мест для выгула животных на территории города Ливны», Постановление администрации г. Заречного от 15.07.2019 N 1495 «Об установлении мест, разрешенных для выгула животных», Постановление администрации г. Уварово Тамбовской области от 28.01.2020 N 72 «Об определении места, предназначенного для выгула домашних животных на территории города Уварово Тамбовской области», Постановление мэрии г. Ярославля от 22.05.2019 N 584 «Об утверждении перечня мест для выгула животных».

 

При выборе земельных участков для размещения мест для выгула домашних животных должны учитываться правила благоустройства территории муниципального образования, утвержденные представительным органом этого муниципального образования. Так, в соответствии с п. 8.4.1 Правил благоустройства территории Владивостокского городского округа, принятых решением Думы г. Владивостока от 15.08.2018 N 45-МПА, размеры площадок для выгула домашних животных не должны превышать 600 кв. м и не быть менее 50 кв. м. Расстояние от границы площадки до окон жилых и общественных зданий должно составлять не менее 25 м, а до участков детских учреждений, школ, детских, спортивных площадок, площадок отдыха — не менее 40 м. Площадки для выгула домашних животных должны размещаться за пределами санитарной зоны источников водоснабжения первого и второго поясов.

В целях повышения эффективности деятельности в сфере обращения с животными без владельцев органы местного самоуправления вправе принимать решения о проектировании и строительстве муниципальных приютов для животных, а также осуществлять в дальнейшем деятельность по их содержанию (см. подробнее об этом комментарий к ст. 16). При этом, как и в случае с организацией мест для выгула домашних животных, органы местного самоуправления должны учитывать принятые ими правила благоустройства территории муниципального образования. Так, Правилами землепользования и застройки муниципального образования «Город Майкоп», утвержденными решением Совета народных депутатов муниципального образования «Город Майкоп» от 28.10.2011 N 377-рс, определены предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, предоставляемых для строительства приютов для животных (минимальная/максимальная площадь земельного участка — 1 000/5 000 кв. м, минимальная ширина земельных участков вдоль фронта улицы (проезда) — 25 м, минимальные отступы от границ земельных участков — 3 м), предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (максимальное количество надземных этажей зданий — 2 этажа (включая мансардный этаж)), а также максимальный процент застройки в границах таких земельных участков (60%).

Нельзя не отметить, что существующая практика создания муниципальных приютов для животных без владельцев в подавляющем большинстве случаев показывает несостоятельность органов местного самоуправления в обеспечении эффективной реализации этой деятельности. Так, уже неоднократно срывались сроки введения в эксплуатацию первого муниципального приюта в г. Симферополе, строительство которого было предусмотрено муниципальной программой «Содержание и защита от жестокого обращения с домашними животными и регулирование численности безнадзорных животных в границах муниципального образования городской округ Симферополь Республики Крым на 2017 — 2020 годы», утвержденной Постановлением администрации г. Симферополя от 20.12.2016 N 3142 <1>. Первоначально завершение строительства первой очереди объекта было запланировано на ноябрь 2018 г., затем этот срок был перенесен на конец 2019 г., в настоящее время администрацией г. Симферополя принято решение о проведении консервации объекта незавершенного строительства «Строительство приюта для животных по адресу: г. Симферополь, ул. Крымской Правды, 6» <2>.

———————————

<1> URL: https://www.crimea.kp.ru/daily/27078/4149575.

<2> См.: Постановление администрации г. Симферополя от 22.03.2019 N 1567 «О проведении консервации объекта незавершенного строительства «Строительство приюта для животных по адресу: г. Симферополь, ул. Крымской Правды, 6».

 

Нередко органы местного самоуправления бездействуют в решении вопроса о строительстве муниципальных приютов для животных без владельцев, ссылаясь то на отсутствие в правилах землепользования и застройки территории соответствующего муниципального образования такого вида использования земельного участка, как строительство и размещение приюта для животных <3>, то на недостаточность финансовых ресурсов.

———————————

<3> См., например: решение Златоустовского городского суда Челябинской области от 07.11.2018 по делу N 2-1857 о рассмотрении гражданского дела по исковому заявлению Железняк к администрации Златоустовского городского округа, муниципальному казенному учреждению Златоустовского городского округа «Управление жилищно-коммунального хозяйства» о возложении обязанности внести изменения в Правила землепользования и застройки г. Златоуста, возложить обязанность утвердить схему земельного участка, организовать на территории Златоустовского городского округа пункт временного содержания и приют для безнадзорных животных, разработать и принять программу (регламент) регулирования численности безнадзорных животных.

 

Еще одно полномочие органов местного самоуправления в сфере обращения с животными, предусмотренное комментируемым Федеральным законом, — рассмотрение результатов общественного контроля в области обращения с животными. Итоговые результаты проведения этого вида общественного контроля направляют в органы местного самоуправления субъекты его проведения — общественные объединения и иные некоммерческие организации в соответствии с их уставами, а также граждане <1> (см. подробнее об этом комментарий к ст. 20).

———————————

<1> В связи с тем что в настоящее время порядок организации деятельности граждан — общественных инспекторов в области обращения с животными, в том числе форма удостоверения и порядок его выдачи Минприроды России не утверждены, то свою деятельность указанные субъекты общественного контроля пока не осуществляют.

 

Специальный порядок рассмотрения органами местного самоуправления итоговых документов по результатам проведения общественного контроля в области обращения с животными комментируемый Федеральный закон не устанавливает. Как правило, не затрагивают этот вопрос и нормативные правовые акты, принятые на уровне субъектов РФ. В этой связи применению подлежит Закон об общественном контроле, распространяющий свое действие на общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и осуществления общественного контроля в сфере обращения с животными, в случае проведения его некоммерческими организациями и общественными экспертами.

Согласно ст. 16 Закона об общественном контроле органы местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление муниципального контроля за деятельностью органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль, рассматривают направленные им итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля, и направляют субъектам общественного контроля обоснованные ответы. При этом о результатах рассмотрения итоговых документов субъекты общественного контроля должны быть проинформированы не позднее тридцати дней со дня их получения, а в случаях, не терпящих отлагательства, — незамедлительно.

 

Глава 3. ТРЕБОВАНИЯ К СОДЕРЖАНИЮ И ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ЖИВОТНЫХ

 

Статья 9. Общие требования к содержанию животных

 

Комментарий к статье 9

 

Глава 3 комментируемого Федерального закона содержит статьи, устанавливающие те или иные требования к содержанию и использованию животных. При этом согласно определению п. 9 ст. 3 понятия «содержание» и «использование» животных охватываются более общим понятием — «обращение с животными». Соответственно, требования к содержанию и использованию животных основаны на тех принципах обращения с животными, которые сформулированы в ст. 4 настоящего Федерального закона. Требования базируются на названных принципах, прежде всего таких, как: нравственное и гуманное отношение к животным — существам, способным испытывать эмоции и физические страдания, несение человеком ответственности за судьбу животных с учетом необходимости сочетания интересов гражданина, общества и государства при обращении с животными.

Исходя из этого в гл. 3 содержатся статьи, нормами которых закреплены конкретные требования к содержанию и использованию животных, а также статьи, которые специально посвящены обеспечению защиты людей от причинения вреда их жизни и здоровью животными, и статьи, положения которых направлены на защиту животных от жестокого обращения.

Комментируемая статья устанавливает общие требования к содержанию животных их владельцами, что означает следующее:

1) нормами этой статьи установлены требования именно к содержанию животных.

Определения понятий «содержание» и «использование» комментируемый Федеральный закон не содержит. Однако исходя из общеупотребительного значения слова «содержать» как «помещать где-нибудь, давать кому-нибудь жилье», «давать кому-нибудь, чему-нибудь возможность жить, существовать» <1>, можно заключить, что «содержание животных» включает размещение их в приспособленном помещении (или загоне), предоставление пищи, ухода, лечения, обеспечение их безопасности и т.д. Именно в таком ключе понимается рассматриваемый термин, например, в законодательстве о ветеринарии, которым подробно регламентированы правила и условия содержания сельскохозяйственных животных <2>.

Правила же использования животных в отдельных направлениях человеческой деятельности, для конкретных целей, приносящих человеку ту или иную пользу (т.е. для охраны, развлечения, обучения и т.д.), устанавливаются статьями, посвященными данным отдельным видам деятельности с участием животных;

2) закрепленные комментируемой статьей требования к содержанию животных являются общими, т.е. они обязательны для случаев содержания любых видов животных, кроме тех, которые перечислены в части 2 статьи 1 настоящего Федерального закона (сельскохозяйственных, лабораторных и других, на отношения по поводу которых данный Закон не распространяется);

3) требования к содержанию животных согласно комментируемой статье установлены только для лиц (физических или юридических), являющихся владельцами этих животных в том значении, в котором термин «владелец животного» используется в настоящем Федеральном законе согласно п. 1 ст. 3.

———————————

<1> См., например: Толковый словарь русского языка / под ред. Д.Н. Ушакова. М., 1940.

<2> См., например, Ветеринарные правила содержания крупного рогатого скота в целях его воспроизводства, выращивания и реализации (утв. Приказом Минсельхоза России от 13.12.2016 N 551), Ветеринарные правила содержания свиней в целях их воспроизводства, выращивания и реализации (утв. Приказом Минсельхоза России от 29.03.2016 N 114).

 

  1. В части 1 комментируемой статьи закреплен перечень, состоящий из пяти требований, каждое из которых содержится в самостоятельном пункте, входящим в структуру этой части. Перечень требований является закрытым. При этом все требования сформулированы в общем виде и либо отсылают к положениям другого специального законодательства, либо требуют принятия целого ряда нормативных правовых актов, в которых содержались бы более конкретные правила, обязательные для выполнения владельцами животных. На сегодняшний день они носят характер скорее норм-принципов, норм-деклараций, задающих ориентиры и направления дальнейшему развитию законодательства.

1.1. Так, п. 1 ч. 1 устанавливает требование надлежащего ухода за животными, однако понятие «надлежащий уход» не раскрыто ни в комментируемой статье, ни в настоящем Федеральном законе сколько-нибудь определенно.

Такой уход за животными, очевидно, предполагает предоставление им питания, условий для отдыха и сна и т.д., однако составляющие необходимого ухода настолько различаются в зависимости от вида животных, что составление единых правил ухода, к примеру, за птицами, грызунами, рептилиями и хищными млекопитающими невозможно. Не содержат конкретных правил по уходу за животными и посвященные содержанию и использованию животных в различных целях ст. ст. 13, 14, 15 комментируемого Федерального закона. Они закрепляют в основном положения, направленные на обеспечение безопасности людей и санитарно-эпидемиологического благополучия, так же как и нормы регионального законодательства, устанавливающие правила содержания домашних животных (см. комментарий к ст. 13).

Те или иные правила по уходу за животными в настоящее время разработаны только в отношении организаций, которые занимаются содержанием животных.

Так, утвержденные Постановлением N 1937 Требования к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию включают как общие требования к уходу за животными в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах (в том числе относительно порядка повседневного наблюдения за животными, кормления и поения животных, условий содержания помещений, ветеринарного обслуживания, транспортировки животных), так и особенности содержания в зоопарках и в цирках различных видов животных (подробнее см. комментарий к ст. 15).

Нормативными актами установлены также правила содержания служебных животных. Например, Порядок обращения со служебными животными в таможенных органах Российской Федерации <1> предусматривает требования к размещению служебных собак и оборудованию вольеров с учетом климатических зон.

———————————

<1> Утвержден Приказом ФТС России от 30.07.2019 N 1243.

 

Для зоогостиниц, пунктов передержки и приютов действует национальный стандарт ГОСТ Р 57014-2016 «Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги для непродуктивных животных. Услуги по временному содержанию непродуктивных животных. Общие требования» <1>.

———————————

<1> Утвержден Приказом Росстандарта от 20.07.2016 N 859-ст.

 

Имеются также нормативные правовые акты, принятые субъектами РФ — например, Постановлением Правительства Севастополя от 10.12.2014 N 557 утверждены Правила содержания и разведения диких животных, которые находятся в состоянии неволи или в полувольных условиях на территории города Севастополя. Ими, в частности, установлены минимальные нормы площади вольеров, клеток и других помещений, в которых содержатся животные, запрет размещать в расположенных рядом помещениях диких животных, взаимное присутствие которых приводит к стрессу, и др.

В отношении большинства владельцев домашних животных ответственность за ненадлежащий уход за ними на сегодняшний день может наступить только в случаях, если их действия (бездействие) привели к нарушению санитарного состояния (в жилом доме, на улице в населенном пункте, в других общественных местах) либо подпадают под понятие жестокого обращения с животным (см. комментарий к ст. 11).

1.2. То же самое можно сказать и о положении, содержащемся в п. 2 части 1 настоящей статьи: конкретных требований об обязательности и сроках проведения тех или иных профилактических ветеринарных мероприятий, как и оказания животным ветеринарной помощи, комментируемый Федеральный закон не содержит и принятия подзаконных актов по данному вопросу не предусматривает.

Соответствующие правила установлены названными выше нормативными правовыми актами в отношении служебных, зоопарковых и некоторых других видов животных. Так, упомянутый Порядок обращения со служебными животными в таможенных органах Российской Федерации определяет, что служебные собаки вакцинируются против бешенства, чумы плотоядных, парвовирусного гастроэнтерита, инфекционного гепатита, аденовироза и лептоспироза собак не реже одного раза в год; также не менее одного раза в год проводится их диспансеризация.

Существуют ветеринарные правила осуществления профилактических, диагностических, лечебных, ограничительных и иных мероприятий, установления и отмены на территории Российской Федерации карантина и иных ограничений, направленных на предотвращение распространения и ликвидацию очагов заразных и иных болезней животных, но они согласно ч. 2 ст. 2.2 Закона РФ о ветеринарии утверждаются по отдельным болезням животных, и подавляющее большинство таких ветеринарных правил касается предотвращения болезней сельскохозяйственных животных и объектов аквакультуры. В отношении остальных животных обязательность вакцинации установлена в основном только в части болезней, которые могут передаваться человеку. Так, согласно санитарным правилам СП 3.1.7.2835-11 «Профилактика лептоспирозной инфекции у людей» <1> (п. 8.2) домашние собаки должны быть привиты против лептоспироза в обязательном порядке, ответственность возлагается на владельцев собак. Причем, например, документы, содержащие сведения о вакцинации домашнего животного против бешенства, требуются только при их транспортном перемещении <2>. При нарушении указанных правил владелец животного может привлекаться к ответственности за нарушение ветеринарного или санитарно-эпидемиологического законодательства. Однако лечение животного в случае иных — например, незаразных — заболеваний и профилактика их возникновения остаются фактически на усмотрение владельца животного.

———————————

<1> Утверждены Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 20.01.2011 N 6 // Российская газета. 2011. 13 апр.

<2> См., например: Письмо Россельхознадзора от 01.11.2016 N ФС-НВ-7/20751 «О вакцинации домашних животных против бешенства при их ввозе на территорию Евразийского экономического союза и (или) их перемещения между Сторонами, а также по территории субъектов Российской Федерации».

 

1.3. Пунктом 3 ч. 1 комментируемой статьи продекларирована обязанность владельца принимать необходимые меры по предотвращению появления нежелательного потомства у животных. Аналогичные нормы имеются и в законодательстве некоторых субъектов РФ: например, согласно п. 16 ч. 2 ст. 9 Закона Ленинградской области от 18.06.2015 N 61-оз «О содержании и защите домашних животных на территории Ленинградской области» <3> владелец животного обязан «при отсутствии гарантированной возможности дальнейшего содержания потомства принимать меры по предотвращению появления потомства у домашних животных посредством их временной изоляции, применения контрацептивных средств или стерилизации (кастрации)».

———————————

<3> Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru, 23.06.2015.

 

Трудно представить, каким образом может быть обеспечен контроль за соблюдением этого требования и какие могут применяться меры принуждения к его выполнению. Однако в целом ряде субъектов РФ имеются нормы, устанавливающие ответственность за последствия нерегулируемого появления потомства у животных, а именно за самостоятельное (произведенное вне ветеринарных учреждений) умерщвление животных и за оставление их без попечения, т.е. те действия, которые обычно производят безответственные владельцы с нежелательным потомством животных.

В том же Законе Ленинградской области среди требований, обеспечивающих защиту домашних животных от жестокого обращения (ст. 8), зафиксированы запреты: оставлять домашних животных в бедственном положении, выбрасывать их на улицу или совершать иные действия, связанные с оставлением домашних животных в целях устранения от владения, пользования и распоряжения ими (п. 9 ч. 1), и умерщвлять домашних животных, за исключением случаев, предусмотренных ветеринарными и санитарными правилами (п. 10 ч. 1).

Соответственно, виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности согласно ст. 2.3 Закона Ленинградской области от 02.07.2003 N 47-ОЗ «Об административных правонарушениях» за нарушение установленных законодательством Ленинградской области требований, обеспечивающих защиту домашних животных от жестокого обращения, что влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи рублей до трех тысяч рублей. Если жестокое обращение повлекло гибель или увечье животного, но при отсутствии состава уголовно наказуемого деяния, возможно наложение административного штрафа на граждан в размере от трех тысяч рублей до пяти тысяч рублей.

К сожалению, на федеральном уровне такого рода нормы пока отсутствуют.

Немаловажно, что фиксация фактов и доказывание наличия события и состава подобных правонарушений представляют значительную сложность. Более того, следует признать, что такое деяние, как умерщвление нежелательного потомства, широко распространено и в принципе недоказуемо в отношении мелких домашних животных — таких, как хомяки, морские свинки и т.п. Подобная участь преследует и нежелательных котят и щенков, которых владельцы умерщвляют и в силу антигуманной традиции, и ввиду недоступности или дороговизны ветеринарной помощи по стерилизации (кастрации) домашних животных.

1.4. Пункт 4 ч. 1 комментируемой статьи закрепляет обязанность владельцев предоставлять животных по требованию должностных лиц органов государственного надзора в области обращения с животными при проведении ими проверок.

Согласно Правилам организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными <1> такой надзор осуществляется в том числе путем проведения документарных и выездных проверок, которые могут быть как внеплановыми, так и плановыми — в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

———————————

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.11.2019 N 1560 // СПС «КонсультантПлюс».

 

В частности, в отношении соответствующего физического лица — владельца животного может быть проведена проверка (о которой данное лицо должно быть уведомлено за 15 дней до ее начала) при поступлении в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан и юридических лиц, информации от органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также при выявлении в средствах массовой информации публикаций, содержащих сведения о возникновении угрозы причинения либо о причинении вреда жизни или здоровью граждан и (или) животных.

В ходе проведения проверки должностные лица органа государственного надзора вправе с разрешения владельца находиться в помещении или на территории, используемых для содержания животных, и получать от него необходимые документы и информацию, связанные с предметом и целями проверки. Если проведение проверки оказалось невозможным в связи с действиями или бездействием проверяемого физического лица (в том числе, например, в виде отказа предоставить животных для осмотра), об этом составляется соответствующий акт.

Как указано в п. 32 названных выше Правил, при наличии сведений о воспрепятствовании законной деятельности должностного лица органа государственного надзора физические лица могут быть привлечены к административной ответственности. Согласно ст. 19.4.1 КоАП РФ воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок или уклонение от таких проверок влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 000 руб.; на должностных лиц — от 2 000 до 4 000 руб.; на юридических лиц — от 5 000 до 10 000 руб.; размеры штрафов существенно увеличиваются для должностных лиц и юридических лиц, если указанное действие (бездействие) повлекло невозможность проведения или завершения проверки или было совершено повторно.

Однако поскольку согласно тем же Правилам организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными (п. 3) такой надзор производится только в части соблюдения требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи, и в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, его значение для надзора за соблюдением гражданами законодательства об ответственном обращении с животными невелико.

1.5. Пункт 5 ч. 1 комментируемой статьи обязывает владельцев животных выполнять требования законодательства об обращении с биологическими отходами.

В связи с этим необходимо отметить, что Закон об отходах производства и потребления отношения в области обращения с биологическими отходами не регулирует (ч. 2 ст. 2). Определение понятия «биологические отходы» содержится в двух подзаконных нормативных правовых актах: Ветеринарно-санитарных правилах сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом России 04.12.1995 (далее — Правила), и в ГОСТе 30772-2001 «Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения». Оба определения представляют собой перечни видов биологических отходов, близкие по смыслу, но не идентичные по содержанию. В них входят, в частности, отходы, получаемые при переработке сырья животного происхождения, ветеринарные конфискаты, биологические ткани, образующиеся в результате ветеринарной оперативной практики и т.д., а также (что имеет непосредственное отношение к предмету комментируемого Федерального закона) трупы животных и птиц, абортированные и мертворожденные плоды животных.

Иными словами, в комментируемом пункте речь идет об обязанности владельца животного в случае смерти последнего произвести захоронение останков в установленном порядке. Однако названные выше Правила распространяются только на тех физических и юридических лиц, которые содержат сельскохозяйственных животных или занимаются переработкой продуктов животноводства. Как указано в п. 1.1 Правил, они «являются обязательными для исполнения владельцами животных независимо от способа ведения хозяйства, а также организациями, предприятиями (в дальнейшем организациями) всех форм собственности, занимающимися производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения». Ими устанавливается обязанность владельцев животных в срок не более суток с момента гибели животного, обнаружения абортированного или мертворожденного плода известить об этом ветеринарного специалиста, который на месте по результатам осмотра определяет порядок утилизации или уничтожения биологических отходов. При этом в п. 1.4 Правил, которым определено, что обязанность по доставке биологических отходов для переработки или захоронения (сжигания) возлагается на владельца, и в скобках уточняется — «руководителя фермерского, личного, подсобного хозяйства, акционерного общества и т.д.».

Ответственность за нарушение ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов установлена ч. 3 ст. 10.8 КоАП РФ, которая называется «Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки, перегона или убоя животных либо правил заготовки, переработки, хранения или реализации продуктов животноводства» и расположена в гл. 10 Кодекса, посвященной административным правонарушениям в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель.

Иными словами, фактически порядок обращения с биологическими отходами вне сферы животноводства на сегодняшний день на федеральном уровне не урегулирован, и только отдельные субъекты РФ установили в своих нормативных правовых актах какие-либо правила в отношении утилизации трупов домашних животных. Так, в соответствии с Временными правилами содержания собак и кошек в г. Москве (п. 2.12) <1> при гибели животного труп его сдается в ветеринарное учреждение; запрещается выбрасывать труп павшего животного. При этом важно, что в Москве обязательной является регистрация собак; указанным выше пунктом установлено также, что в случае смерти животного регистрационное удостоверение собаки сдается в ветеринарное учреждение, где она была зарегистрирована, — это, на наш взгляд, в определенной степени контролирует владельцев. Кроме того, ст. 5.8 КоАП Москвы установлена ответственность за нарушение установленного правовыми актами города Москвы порядка захоронения или утилизации трупов домашних животных в виде наложения административного штрафа.

———————————

<1> В ред. Постановления Правительства Москвы от 07.10.2008 N 900-ПП.

 

  1. Частью 2 комментируемой статьи закреплена соответствующая принципу ответственности человека за судьбу животного обязанность владельца при невозможности или нежелании дальнейшего содержания животного передать его (т.е. продать или отдать безвозмездно) новому владельцу или в приют для животных. Эта норма направлена на предотвращение случаев выбрасывания животных, оставления их без помощи, пищи и крова, что, к сожалению, еще довольно часто имеет место. Однако вполне очевидно, что эффективность данной нормы зависит прежде всего от наличия в законодательстве корреспондирующих норм об ответственности за оставление животных без попечения.

Нормы о такой ответственности имеются в законодательстве многих зарубежных стран. Например, согласно Уголовному кодексу Италии от 19.10.1930 уголовные правонарушения подразделяются на преступления и проступки в зависимости от предусмотренного за деяние наказания. Наряду с несколькими статьями, содержащими составы преступлений, связанных с жестоким обращением с животными, данный Кодекс включает также состав проступка, называемого «оставление животных» (ст. 727) и предусматривающего ответственность в виде ареста на срок до 1 года или денежного взыскания в размере от 1 000 до 10 000 евро <1>.

———————————

<1> См.: Филатова Н.Ю. Сравнительно-правовой анализ уголовной ответственности за жестокое обращение с животными в Италии и России // Адвокатская практика. 2017. N 5.

 

В законодательстве отдельных субъектов РФ имеются нормы, закрепляющие обязанность владельца не оставлять животное без попечения. Например, в соответствии с п. 4 ч. 2 ст. 5 Закона Республики Башкортостан от 22.04.1997 N 88-з «О домашних животных» не допускается оставление домашних животных без предоставления необходимых условий их содержания, заботы и попечения более чем на двое суток. Виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности согласно ст. 5.2 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях <2> за нарушение установленного нормативными правовыми актами Республики Башкортостан порядка содержания, выгула, отлова и умерщвления домашних животных, если указанное деяние не образует состав правонарушения, предусмотренного ст. 13.7 того же Кодекса (эта статья называется «Нарушение требований общественного порядка при обращении с животными», ч. ч. 5 и 6 данной статьи устанавливают ответственность за жестокое обращение с животными, соответственно, повлекшее или не повлекшее гибель или увечье животного).

———————————

<2> Закон Республики Башкортостан от 23.06.2011 N 413-з.

 

В других субъектах РФ запрет оставлять животных без попечения содержится в тех статьях региональных законов, которые посвящены защите животных от жестокого обращения, что позволяет применять при нарушении этого запрета меры ответственности, предусмотренные административным законодательством данного субъекта за жестокое обращение с животными. Так, упоминавшийся выше Закон Ленинградской области в ст. 8 «Общие требования, обеспечивающие защиту домашних животных от жестокого обращения» (п. 9 ч. 1) запрещает «оставлять домашних животных в бедственном положении, выбрасывать их на улицу или совершать иные действия, связанные с оставлением домашних животных в целях устранения от владения, пользования и распоряжения ими», а Областной закон от 24.06.2003 «Об административных правонарушениях» устанавливает ответственность за нарушение установленных законодательством Ленинградской области требований, обеспечивающих защиту домашних животных от жестокого обращения (ч. 1 ст. 2.3), и за жестокое обращение с домашними животными, повлекшее их гибель или увечье, если указанное деяние не образует состава уголовно наказуемого деяния (ч. 2 ст. 2.3).

Как можно заметить по приведенным нормам, законодательство субъектов РФ, касающееся оставления животных их владельцами без попечения, распространяется только на домашних животных. Между тем нередки случаи, когда животных бросают прекратившие по каким-то причинам свою деятельность приюты для животных, контактные зоопарки и другие организации, в которых содержались в том числе дикие и экзотические животные. Очевидно, что нормы об ответственности за такие действия необходимы на федеральном уровне.

 

Статья 10. Особые условия, обеспечивающие защиту людей от угрозы причинения вреда их жизни и здоровью животными

 

Комментарий к статье 10

 

  1. Нормы комментируемой статьи направлены на обеспечение защиты человека от того вреда, который могут нанести его жизни и здоровью животные. Иными словами, сфера действия статьи не включает случаи причинения животными вреда имуществу, в том числе животным, принадлежащим тому или иному лицу. Она охватывает и далеко не все вопросы защиты жизни и здоровья от причинения вреда животными (например, ущерб здоровью и даже жизни человека может быть также причинен путем заражения болезнью, общей для человека и животных — такой как бешенство, — вследствие нарушения ветеринарных правил), выделяя лишь некоторые основные моменты (особые условия, как указано в наименовании статьи).

Поэтому необходимо иметь в виду, что отдельные положения, направленные на обеспечение безопасности людей, имеются и в других статьях настоящего Федерального закона (см., например, ст. 13 о порядке выгула домашних животных и о потенциально опасных собаках), более детальные нормы имеются в законодательстве субъектов РФ (см. комментарий к ст. 13).

Подробные правила в отношении отдельных видов животных и направлений их использования установлены подзаконными нормативными актами. Например, согласно Приказу МВД России от 29.01.2008 N 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции» при следовании полицейского-кинолога со служебной собакой пешим порядком к месту несения службы и обратно по многолюдным улицам, площадям, паркам собака должна находиться от него с левой стороны на коротком поводке и в наморднике (п. 174); нельзя пускать собаку на задержание преступника, если между сотрудником полиции и преступником находятся люди (п. 182).

Часть 1 комментируемой статьи содержит только два запрета, имеющих целью обеспечение безопасности людей при обращении с животными, но они чрезвычайно важны.

1.1. Норма п. 1 ч. 1 направлена против содержания в обычных условиях — квартирах, офисах и т.п. помещениях опасных видов животных, таких как крупные хищники, ядовитые змеи и другие. Перечень животных, запрещенных к содержанию, утвержден Постановлением Правительства РФ от 22.06.2019 N 795 и включает восемь разделов: пресмыкающиеся, земноводные, паукообразные, млекопитающие, птицы, хрящевые рыбы, костные рыбы, коралловые полипы. К примеру, среди млекопитающих запрещено содержание любых китообразных и хоботных, а из грызунов — только американских дикобразов. Животные из названного списка запрещены к содержанию во всех случаях, кроме тех, которые в данном пункте перечислены и которые связаны с использованием и обслуживанием животных специально подготовленными людьми и в специально созданных условиях, а именно:

1) в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах, т.е. только в тех организациях, осуществляющих деятельность в области культуры, отдыха и развлечений, которые располагают стационарными помещениями, приспособленными для обеспечения безопасности посетителей при демонстрации зверей, и обученным персоналом. В иных местах — таких как торговые центры, кафе и рестораны, кино-, фото-, телестудии, выставки и проч. — животные из указанного списка находиться не должны;

2) в специальных подразделениях, например, подведомственных МВД России, МЧС России, ФТС России и ФСИН России, в качестве служебных животных. В настоящее время служебными животными являются почти исключительно собаки и лошади, однако нельзя не учитывать того, что во многих странах ведутся разработки и делаются попытки использования в военных целях, например, морских млекопитающих — таких как дельфины, поэтому данное допущение необходимо;

3) диких животных, которые подлежат выпуску в среду их обитания, а объектов животного мира — в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания.

Несмотря на то что согласно ст. 1 настоящего Федерального закона его положения не применяются к отношениям в области охраны и использования животного мира, именно комментируемая статья такие отношения затрагивает. Закон о животном мире в ст. 3 прямо указывает, что отношения в области охраны и использования объектов животного мира, содержащихся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, регулируются не только этим Законом, но и другими федеральными законами, а также иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Рассматриваемые отношения действительно находятся как бы посередине между сферами действия законодательства о животном мире и законодательства об ответственном обращении с животными, затрагивая обе эти сферы. При этом не всегда просто различать объекты животного мира, которые находятся в полувольных условиях или искусственно созданной среде обитания, и находящихся в неволе диких животных, которые подлежат выпуску в их естественную среду обитания.

В законодательстве отсутствуют определения понятий «полувольные условия» и «искусственно созданная среда обитания». В юридической литературе были попытки их определить. Например, А.А. Данилкин и Н.В. Краев поясняют, что полувольное разведение соединяет в себе способы клеточного и вольного содержания и разведения; вольное содержание при полувольной системе происходит под контролем и воздействием человека на жизнь зверей путем проведения биотехнических мероприятий <1>.

———————————

<1> См.: Данилкин А.А., Краев Н.В. Воля, полуволя и неволя (проблемы правового регулирования разведения охотничьих животных) // Экологическое право. 2017. N 6. С. 24 — 32.

 

Настоящий Федеральный закон определяет понятие «условия неволи» (см. ст. 3), но речь идет о той же искусственно созданной среде обитания. Кроме того, условия, которые, как сказано в данном определении, исключают возможность свободного передвижения животных вне специально оборудованных мест и при которых полное жизнеобеспечение животных зависит от человека, не совсем применимы к случаям, когда животное готовится к выпуску в естественную среду: обычно осуществляется его постепенная подготовка к самостоятельному существованию.

Представляется, что в рассматриваемых случаях различия можно провести только по форме собственности на животных: отловленные, приобретенные, родившиеся в неволе дикие животные находятся в частной собственности; остальные дикие животные находятся в государственной собственности и остаются объектами животного мира. Поэтому на их содержание и разведение в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания согласно ст. 26 Закона о животном мире требуется специальное разрешение.

Содержание и разведение в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания объектов животного мира, которые являются охотничьими ресурсами, осуществляются юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями и при наличии разрешений, которые выдаются на срок действия охотхозяйственных соглашений. Для указанных целей содержания и разведения охотничьих ресурсов на территориях охотничьих угодий создаются питомники диких животных, вольеры, иные необходимые объекты охотничьей инфраструктуры, в том числе ограждения (ст. 49 Закона об охоте).

Для получения разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания заявитель среди прочего должен предоставить информацию: о видах, количестве особей и половом составе животных, планируемых к содержанию и разведению; границах и площади территорий, предполагаемых для полувольного содержания; объектах (с описанием и адресами), предназначенных для содержания в искусственно созданной среде обитания; условиях доставки охотничьих ресурсов или размещения их в среде обитания; видах и количестве планируемых к выпуску в естественную среду обитания охотничьих ресурсов и планируемых сроках выпуска <1>. Все это направлено на обеспечение не только благоприятных условий для животных, но и гарантий безопасности людей;

———————————

<1> См.: Приказ Минприроды России от 28.06.2012 N 176 «Об утверждении Административного регламента предоставления органами государственной власти субъектов Российской Федерации государственной услуги по выдаче разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания (кроме охотничьих ресурсов, занесенных в Красную книгу Российской Федерации), за исключением разрешений на содержание и разведение охотничьих ресурсов, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания».

 

4) в иных случаях, перечень которых установлен Постановлением Правительства РФ от 27.06.2019 N 819. В этом перечне указано всего три таких случая, и все они так или иначе связаны с реабилитацией, разведением животных, возвращением их в естественную среду обитания, т.е. теми задачами, о которых шла речь и в предыдущем рассмотренном положении комментируемой статьи.

Первые два случая касаются временного содержания животных:

1) пострадавших или травмированных, находящихся в состоянии, не позволяющем возвратить их в среду обитания либо передать в специализированные организации, осуществляющие реабилитацию и реинтродукцию диких животных, либо приюты, питомники для животных;

2) нуждающихся в лечении либо, если речь идет о детенышах и молодняке, искусственном выкармливании.

В обоих случаях животные могут содержаться как в полувольных условиях, искусственно созданной среде обитания, так и в неволе, но во втором случае это могут быть также и жилые помещения, поскольку содержание животных на время лечения, выкармливания детенышей и молодняка осуществляется сотрудниками зоопарков, зоосадов, цирков, зоотеатров, дельфинариев, океанариумов, приютов для животных, питомников для животных, организаций, осуществляющих реабилитацию и реинтродукцию диких животных, — при наличии соответствующих решений руководителей указанных организаций.

Третий случай, когда согласно вышеуказанному Постановлению Правительства РФ допускается содержание и использование животных из списка животных, запрещенных к содержанию, — разведение таких животных в целях сохранения генетического фонда объектов животного мира в питомниках для животных, организациях, осуществляющих реабилитацию и реинтродукцию диких животных, и научных организациях.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, обеспечивающие содержание, использование животных в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях, имеют, при прочих равных условиях, приоритет при решении вопроса о том, кому передать конфискованных диких животных, находящихся в неволе, и животных, которые являются вещественными доказательствами по уголовным делам, если возврат их в естественную среду обитания невозможен <1>.

———————————

<1> См. п. 7 Правил обращения с конфискованными дикими животными в неволе, возврат которых в среду их обитания невозможен, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 12.12.2019 N 1659; п. 5 Правил передачи на хранение, для содержания и разведения или реализации вещественных доказательств в виде животных, физическое состояние которых не позволяет возвратить их в среду обитания, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 02.02.2019 N 75.

 

Однако во всех трех названных выше случаях необходимым условием является направление в трехдневный срок со дня принятия животных, входящих в перечень животных, запрещенных для содержания, информации об этом в территориальные органы Росприроднадзора.

Необходимо отметить, что согласно ст. 27 комментируемого Федерального закона запрещенные к содержанию животные, которые были приобретены до 01.01.2020, могут находиться на содержании их владельцев до наступления естественной смерти таких животных.

1.2. Пунктом 2 ч. 1 ст. 10 установлен запрет на натравливание, т.е. понуждение к нападению животных на людей. Данное действие совершается всегда умышленно лицом, которое натравливает животное, и в любом случае представляет собой серьезную опасность для здоровья и даже жизни человека.

Чаще всего, если речь идет о натравливании, имеются в виду собаки, поскольку именно эти животные (по крайней мере большинство их пород) достаточно легко обучаются соответствующим командам. Собаки способны производить преследование, захват и удержание «добычи», именно эти качества и используются для дрессировки их в качестве служебных животных.

В законодательстве субъектов РФ запрет натравливания и ответственность за нарушение данного запрета чаще всего содержатся в тех статьях региональных законов, которые касаются порядка содержания домашних животных (например, в ст. 8-1 «Нарушение правил содержания собак» Закона Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге», в ст. 56.2 «Нарушение требований по безопасности при содержании домашних животных» Закона Тверской области от 14.07.2003 N 46-ЗО «Об административных правонарушениях»). Однако в принципе под запрет натравливания могут подпадать и аналогичные действия с другими животными, в первую очередь теми, которые по своим психофизическим свойствам способны к нападению на жертву и могут быть приучены к определенным командам, — такими свойствами обладают, например, некоторые хищные птицы.

Необходимо отметить также, что в законах субъектов РФ в одной и той же статье обычно устанавливается запрет на натравливание животных как на людей, так и на других животных, однако структура комментируемого Федерального закона иная, и запрещение натравливания на животных содержится в ст. 11 о жестоком обращении с животными.

Пунктом 2 ч. 1 ст. 10 установлены три исключения из правила о запрете натравливания животных на людей. Первое касается случаев необходимой обороны. Необходимую оборону ч. 1 ст. 37 УК РФ определяет как защиту личности и прав обороняющегося или других лиц, охраняемых законом интересов общества или государства от общественно опасного посягательства, если это посягательство было сопряжено с насилием, опасным для жизни обороняющегося или другого лица, либо с непосредственной угрозой применения такого насилия. В состоянии необходимой обороны причинение вреда посягающему лицу не является преступлением.

Второе исключение — применение натравливания при использовании животных в качестве служебных, например в ходе задержания опасного преступника. При этом в соответствии с ч. 1 ст. 38 УК РФ не является преступлением причинение вреда лицу, совершившему преступление, при его задержании для доставления органам власти и пресечения возможности совершения им новых преступлений, если иными средствами задержать такое лицо не представлялось возможным и при этом не было допущено превышение необходимых для этого мер.

Третье исключение — дрессировка собак для указанных выше целей, т.е. для защиты хозяина либо выполнения служебных функций. Причем в содержании комментируемой статьи указано, что такая дрессировка осуществляется кинологами (специалистами по воспитанию, дрессировке и разведению собак). Кинологи отрабатывают с собакой выполнение команды «фас», при этом имитируют покушение специально подготовленные люди в защитных костюмах и со специальным снаряжением. В нормативных правовых актах, регулирующих правила использования служебных собак, указывается, что их обучение и систематические тренировки осуществляют специалисты-кинологи <1>. Граждане должны обращаться к таким специалистам на договорной основе.

———————————

<1> См., например, п. п. 12, 18 Правил использования служебных собак при проведении таможенного контроля, их обучения и содержания, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.03.2011 N 232 // СПС «КонсультантПлюс».

 

Административное законодательство целого ряда субъектов РФ предусматривает ответственность за сам факт натравливания животного на человека, причем во многих случаях специально оговаривается, что состав такого правонарушения применяется, если оно не повлекло причинения вреда здоровью человека и не содержит признаков преступления, предусмотренного уголовным законодательством <2>.

———————————

<2> См., например, ч. 1 ст. 56.2 Закона Тверской области от 14.07.2003 N 46-ЗО «Об административных правонарушениях»; ч. 3 ст. 13.7 Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях от 23.06.2011 N 413-з; ч. 8 ст. 5.1 КоАП Москвы.

 

На федеральном уровне на момент подготовки настоящего комментария административная ответственность за натравливание животных на человека не установлена, поэтому к административной ответственности в случае, если натравливаемая собака не причинила вреда здоровью человека, но повредила ему одежду, виновное лицо может быть привлечено, например, за мелкое хулиганство, т.е. «нарушение общественного порядка, выражающее явное неуважение к обществу, сопровождающееся нецензурной бранью в общественных местах, оскорбительным приставанием к гражданам, а равно уничтожением или повреждением чужого имущества» (ст. 20.1 КоАП РФ). Если же был причинен вред здоровью человека, то данное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности в зависимости от степени такого вреда за умышленное причинение тяжкого вреда здоровью, умышленное причинение средней тяжести вреда здоровью либо умышленное причинение легкого вреда здоровью (соответственно ст. ст. 111, 112, 115 УК РФ), поскольку в случае натравливания животных такое причинение вреда всегда является умышленным. Поэтому существенное значение при рассмотрении таких дел имеет доказывание факта натравливания животного, подтверждающего умысел человека, осуществляющего такое деяние.

Так, М. обратилась в отделение полиции с заявлением, в котором указала, что Б. в подъезде дома натравил свою собаку на ее внучку К., в результате чего она получила обширный укус собаки в область правого бедра. Б. было предъявлено обвинение в умышленном причинении легкого вреда здоровью несовершеннолетней К., вызвавшего кратковременное расстройство здоровья. Б. было предъявлено обвинение в том, что, находясь в состоянии алкогольного опьянения в подъезде дома, на почве личных неприязненных отношений, осознавая общественно опасный характер своих действий, предвидя и желая наступление общественно опасных последствий в виде причинения телесных повреждений, при помощи команды «фас» натравил свою собаку на К., в результате чего собака причинила потерпевшей укушенную рану, повлекшую за собой кратковременное расстройство здоровья продолжительностью не свыше трех недель. Указанные действия были квалифицированы по п. «в» ч. 2 ст. 115 УК РФ как умышленное причинение легкого вреда здоровью, вызвавшего кратковременное расстройство здоровья, с применением предмета, используемого в качестве оружия.

Рассмотрев уголовное дело, мировой судья установил, что в действиях Б. отсутствует состав уголовно наказуемого деяния, поскольку он, находясь в состоянии алкогольного опьянения, нарушил Правила содержания собак и кошек на территории Забайкальского края, утвержденные Постановлением Правительства Забайкальского края от 25.08.2015 N 413, так как вывел свою собаку из квартиры выгуливать без намордника и поводка. Сбежав от него с 4-го этажа вниз по лестнице и оказавшись на площадке между 2-м и 3-м этажами, где находилась К., которую Б. не видел, собака укусила девочку, причинив ей легкий вред здоровью в виде укушенной раны в области верхней трети правого бедра. Таким образом, установив факт укуса несовершеннолетней собакой Б., суд не усмотрел в действиях Б. состава преступления в связи с тем, что посчитал недоказанным факт подачи им собаке команды «фас», т.е. факт натравливания собаки на К. При этом суд исходил из показаний подсудимого, утверждавшего, что его собака не знает команды «фас»; результатов проведенного с участием собаки и кинолога эксперимента и отсутствия убедительных доказательств подачи такой команды Б. перед тем, как собака напала на потерпевшую. Приговором мирового судьи Б. был оправдан в связи с отсутствием в деянии состава преступления <1>.

———————————

<1> См.: Постановление Президиума Забайкальского краевого суда от 30.08.2018 N 44-у-126/2018.

 

Если животные натравливаются на людей с какими-то конкретными преступными целями, такие действия должны быть квалифицированы также по соответствующей статье УК РФ. Так, Верховный Суд РФ указал, что действия лица, совершившего нападение с целью хищения чужого имущества с использованием собак или других животных, представляющих опасность для жизни или здоровья человека, либо с угрозой применения такого насилия, надлежит квалифицировать с учетом конкретных обстоятельств дела как разбой (по ч. 2 ст. 162 УК РФ) <2>.

———————————

<2> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.12.2002 N 29 // СПС «КонсультантПлюс».

 

  1. Несмотря на то что в настоящем Федеральном законе имеется специальная статья 15, устанавливающая требования к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию, ст. 10 в ч. 2 отдельно закрепляет обязанность организаторов мероприятий, в которых осуществляется использование животных в культурно-зрелищных целях, обеспечивать безопасность людей. Это связано с тем, что такого рода мероприятия ориентированы на участие большого количества людей, в том числе детей, и в них используются чаще всего содержащиеся в неволе дикие животные, что само по себе представляет потенциальную опасность.

Упоминавшимися выше Требованиями к использованию животных в культурно-зрелищных целях предусмотрено, например, установление перед входом в помещения зоопарка контрольных источников света и запрет на вход сотрудникам зоопарка, а также посетителям в неосвещенные помещения зоопарка; запрет на проведение работ персоналом в одном помещении (вольере) с опасными животными; установление «отжимных» барьеров — дополнительного ограждения, препятствующего доступу посетителей зоопарка вплотную к основному ограждению вольера, в целях предотвращения любых контактов посетителей с опасными животными и т.д.

До сих пор действуют утвержденные еще в 1973 г. Правила техники безопасности и производственной санитарии для зоопарков (зоосадов) СССР <3>, которые содержат подробнейшие инструкции о порядке транспортировки животных, перевозки и перевода их по территории зоопарка, содержании территории зоопарка и охране общественного порядка, должностных обязанностях служителей зоопарка, мерах, применяемых в случаях внезапного выхода животных на свободу, порядке хранения и применения огнестрельного оружия и оружия обездвиживания и т.д.

———————————

<3> Утверждены Министерством культуры СССР 25.07.1973.

 

Но поскольку на сегодняшний день административное законодательство — как на федеральном, так и на региональном уровне — не содержит специальных норм об ответственности организаторов культурно-зрелищных мероприятий за необеспечение безопасности людей, на практике в таких случаях применяются меры ответственности, предусмотренные, например, за нарушение законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Так, в связи с регистрацией случая оцарапывания посетителя енотом, содержащимся в контактном зоопарке, располагавшемся в торговом центре, административный орган с целью предупреждения и распространения инфекционных заболеваний на основании п. 2 ст. 50 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии выдал предпринимателю предписание, в соответствии с которым на него была возложена обязанность прекратить контакт посетителей с животными, содержащимися в контактном зоопарке. Предприниматель оспорил предписание в судебном порядке, указывая, что все животные зоопарка привиты, за ними осуществляется постоянный надзор, в связи с чем отсутствует вероятность возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Однако арбитражный суд отказал в удовлетворении заявленных требований. Апелляционный суд указал, что абз. 4 ст. 11 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии предусмотрено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны в том числе обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг. Оцарапывание или укус животного, даже в том случае, если животное здорово, подвергает человека риску возникновения инфекционных заболеваний. В судебном заседании выяснилось, что в зоопарке предпринимателя неоднократно были зафиксированы случаи травмирования животными посетителей. В связи с этим апелляционный суд решение арбитражного суда оставил без изменения, апелляционную жалобу — без удовлетворения <1>.

———————————

<1> См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 30.05.2019 N 09АП-21391/2019 по делу N А40-254214/18.

 

Если же животным при проведении культурно-зрелищных мероприятий был причинен тяжкий вред здоровью человека, то лицо, ответственное за проведение мероприятия, может быть привлечено к уголовной ответственности за причинение тяжкого вреда здоровью по неосторожности, совершенное вследствие ненадлежащего исполнения лицом своих профессиональных обязанностей (ч. 2 ст. 118 УК РФ).

Следует подчеркнуть также, что во всех случаях причинения животными вреда человеку (а также его имуществу) может применяться гражданско-правовая ответственность. В соответствии со ст. 1064 ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред; но лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. В случае, если вред нанесен животным, причинителем вреда считается его владелец.

 

Статья 11. Защита животных от жестокого обращения

 

Комментарий к статье 11

 

  1. Комментируемая статья детализирует и развивает принципы гуманности обращения с животными, закрепленные в ст. 4, и, в частности, принципы отношения к животным как к существам, способным испытывать эмоции и физические страдания, и ответственности человека за судьбу животного.

При этом ч. 1 данной статьи представляет собой достаточно широкую по содержанию норму о недопустимости жестокого обращения с животными, в то время как ч. 2 содержит конкретный перечень видов, способов использования животных, которые запрещаются.

Представляется, что ч. 1 комментируемой статьи подразумевает то понятие жестокого обращения с животными, определение которого содержится в ст. 3 (см. комментарий). Иными словами, жестокое обращение в данном понимании предполагает либо намеренное истязание животного, причинение вреда его здоровью, вплоть до увечий и даже гибели, в котором может быть виновен как владелец животного, так и любое иное лицо, либо со стороны владельца такое нарушение требований к условиям содержания животного, которое привело к расстройству его здоровья, или неоказание помощи животному, например, в случае его опасной болезни, или вообще отказ от содержания животного без устройства его в приют или передачи другим владельцам. И если требования к владельцам по поводу содержания и использования животных закреплены в других статьях настоящего Федерального закона (см. комментарий к ст. ст. 9, 13 — 16), то вопросы жестокого обращения с животными со стороны иных лиц (не являющихся владельцами животного) в данном Законе фактически не затрагиваются.

На момент подготовки настоящего комментария ориентироваться при решении вопроса о квалификации соответствующих правонарушений следует только на положения УК РФ и административного законодательства субъектов Российской Федерации.

Правила организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными обязывают должностных лиц органов государственного надзора в ходе осуществляемых ими проверок выявлять, с внесением соответствующей записи в акт проверки и направлением копии акта в правоохранительные органы, только те случаи жестокого обращения с животными, которые признаются преступлением в соответствии с УК РФ <1>.

———————————

<1> См.: п. п. 18, 31 Правил организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.11.2019 N 1560.

 

Статья 245 «Жестокое обращение с животными» УК РФ устанавливает два условия отнесения деяния к составу преступления, предусмотренному данной статьей. В сравнении с положениями комментируемой статьи они существенно ограничивают круг правонарушений, подпадающих под понятие жестокого обращения с животными, за которые виновное лицо может быть привлечено к уголовной ответственности.

Первое из них касается субъективной стороны преступления и предполагает обязательное наличие у виновного одного из трех мотивов:

1) цель причинения животному боли и (или) страданий;

2) хулиганские побуждения;

3) корыстные побуждения.

Под хулиганскими побуждениями обычно понимается стремление лица показать неуважение к обществу, нравственным и моральным нормам, желание продемонстрировать свое пренебрежительное отношение к окружающим <1>.

———————————

<1> См.: Комментарий к ст. 245 // Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Г.А. Есакова. 7-е изд. М.: Проспект, 2017; СПС «КонсультантПлюс».

 

Второе условие — наличие последствий в виде гибели или увечья животного и причинно-следственной связи между наступлением последствий и осуществлением жестокого обращения с данным животным. При отсутствии названных условий лицо не может быть привлечено к ответственности по ст. 245 УК РФ.

Так, по приговору суда М. и Н. были признаны виновными в умышленном убийстве, совершенном группой лиц по предварительному сговору, сопряженном с разбоем. При этом Н. признан виновным также в жестоком обращении с животным, повлекшем его гибель, совершенном из хулиганских побуждений. В кассационном представлении поставлен вопрос об изменении приговора, исключении из него осуждения Н. по ч. 1 ст. 245 УК РФ за отсутствием в деянии состава преступления, так как Н. не стремился причинить страдания собаке потерпевшего, убил ее в безлюдном месте, что свидетельствует об отсутствии у него хулиганского мотива. Суд кассационной инстанции согласился с этим доводом: Н. убил собаку, нанеся ей неустановленным предметом несколько ударов по голове; данных о том, что при этом умысел Н. был направлен на причинение страданий животному, по делу не имеется; убийство этого животного было связано с убийством У., сопряженным с разбоем, поэтому в действиях Н. не усматривается хулиганских побуждений и по ч. 1 ст. 245 УК РФ он осужден необоснованно и незаконно <2>.

———————————

<2> См.: Определение Верховного Суда РФ от 20.02.2007 N 4-О07-13 // СПС «КонсультантПлюс».

 

Следует обратить внимание на то, что норма рассматриваемой статьи УК РФ распространяется не только на животных, отношения по поводу которых составляют сферу действия комментируемого Федерального закона, но также и диких, находящихся в состоянии естественной свободы, и сельскохозяйственных животных. В юридической литературе высказывалось мнение, что под животными в данном случае понимаются только высшие позвоночные — млекопитающие и птицы, но рыбы, земноводные, пресмыкающиеся, беспозвоночные по смыслу данной статьи не относятся к животным <3>.

———————————

<3> См.: Комментарий к ст. 245 // Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации: в 4 т. Т. 3. Особенная часть. Раздел IX (постатейный) / отв. ред. В.М. Лебедев. М.: Юрайт, 2017; СПС «КонсультантПлюс».

 

Представляется, что законодатель не имел в виду подобных ограничений и так же, как жестокое обращение может осуществляться по отношению к любым животным, ответственность за него теоретически должна наступать, однако на практике ее применение представляется чрезвычайно сложным.

Часть 2 ст. 245 УК РФ устанавливает квалифицирующие признаки рассматриваемого преступления. Повышенная ответственность виновного лица наступает, если жестокое обращение с животным совершено:

а) группой лиц, группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;

б) в присутствии малолетнего;

в) с применением садистских методов;

г) с публичной демонстрацией, в том числе в средствах массовой информации или информационно-телекоммуникационных сетях (включая сеть Интернет);

д) в отношении нескольких животных.

Следует обратить внимание на то, что о садизме в отношении животного идет речь и в ч. 1 статьи — когда с животным обращаются именно с целью причинения ему боли и страданий, и в ч. 2 ст. 245 УК РФ. Но в ч. 1 имеется в виду именно мотив преступления, а в ч. 2 — методы его совершения (например, сжигание живьем); чаще всего садистский мотив сопровождается и соответствующим методом осуществления, но возможны и иные случаи. Например, лицо, явно получая удовольствие от страданий животного, избивает его, не применяя, впрочем, никаких особых изощренных методов, которые можно было бы назвать садистскими, однако животное погибает, — здесь возможно применить ч. 1 ст. 245 УК РФ.

Е.И. Майорова и В.А. Рязанцев, анализируя вопрос о квалификации действий лиц, последствием которых явились нередкие в последнее время факты отравления собак, отмечают, что при наличии результатов ветеринарно-химического исследования и экспертизы о причинах гибели собаки, подтверждающих ее мучительную смерть, например, путем отравления медленно действующим ядом, налицо признак применения садистских методов, и в этом случае возможно возбуждение уголовного дела по ст. 245 УК РФ. Если смерть домашнего животного наступила от простого отравления, то действия виновного можно квалифицировать как умышленное уничтожение чужого имущества по ст. 167 УК РФ <1>.

———————————

<1> См.: Майорова Е.И., Рязанцев В.А. Проблемы квалификации и возбуждения уголовного дела по фактам жестокого обращения с животными, повлекшего их гибель // Российский следователь. 2015. N 6; СПС «КонсультантПлюс».

 

В том случае, если не имели места признаки жестокого обращения, то за причинение гибели животному, имеющему владельца, виновный может быть привлечен, в зависимости от стоимости этого животного, к уголовной ответственности — если причинен значительный ущерб <1>, или к административной ответственности по ст. 7.17 КоАП РФ за умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, не повлекшее причинения значительного ущерба.

———————————

<1> В частности, значительный ущерб гражданину согласно ст. 158 УК РФ определяется с учетом его имущественного положения, но не может составлять менее 5 000 руб.

 

Так, гражданин С. был привлечен к административной ответственности, предусмотренной ст. 7.17 КоАП РФ на основании того, что он, находясь на аллее напротив своего дома, в ходе словесного конфликта с Ш. по поводу выгула принадлежащей ей собаки породы стаффордширский терьер умышленно нанес собаке 13 ударов ножом, причинив повреждения, повлекшие гибель животного.

Потерпевшая Ш. требовала передачи материалов в орган дознания для возбуждения уголовного дела, считая, что в деянии С. содержатся признаки преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 167 и п. «в» ч. 2 ст. 245 УК РФ. Однако в ходе проведенных проверок установлено, что умерщвление собаки не было совершено из хулиганских или корыстных побуждений и с целью причинения ей страданий, а также то, что причиненный ущерб не был значительным. В возбуждении уголовного дела было отказано <2>.

———————————

<2> См.: Постановление Верховного Суда РФ от 24.12.2019 N 53-АД19-9 // СПС «КонсультантПлюс».

 

Административная ответственность за жестокое обращение с животными действующим КоАП РФ не установлена, однако подготовленным проектом нового Кодекса об административных правонарушениях предполагается введение соответствующей статьи.

Во многих субъектах РФ предусматривается административная ответственность за жестокое обращение с животными, и при этом соответствующие статьи региональных законов охватывают гораздо более широких круг деяний, чем рассмотренные выше нормы уголовного законодательства.

Так, согласно ст. 13 Кодекса Хабаровского края об административных правонарушениях <3> жестоким обращением с животными (под которыми понимаются домашние, сельскохозяйственные, безнадзорные животные и дикие животные, находящиеся в неволе) признаются побои, истязания, иные действия (бездействие), влекущие за собой увечье, травму, истощение от длительного голодания или гибель животных, жестокое умерщвление животных. Данная статья не распространяется на деяния, содержащие признаки составов преступлений, предусмотренных ст. 245 УК РФ, и действия, за совершение которых установлена административная ответственность ст. ст. 7.17, 8.35, 8.37, 10.6, 10.8 КоАП РФ.

———————————

<3> См.: Кодекс Хабаровского края об административных правонарушениях от 24.06.2009 N 256 // СПС «КонсультантПлюс».

 

Согласно Закону Санкт-Петербурга от 31.05.2010 N 273-70 (ред. от 22.11.2019) «Об административных правонарушениях в Санкт-Петербурге» <1> (ст. 8-5) ответственность наступает за жестокое обращение с животными (включая содержание или транспортировку животного в условиях, приводящих к утрате его здоровья, а также не соответствующих его биологическим особенностям; прекращение владельцем животного его жизнеобеспечения; проведение на животном эксперимента без обезболивания или выведение животного из эксперимента причиняющими боль методами), повлекшее их гибель или увечье, если данное деяние не содержит признаков преступления, предусмотренного ст. 245 УК РФ.

———————————

<1> СПС «КонсультантПлюс».

 

Верховный Суд РФ оставил в силе решение Верховного суда Республики Хакасия по заявлению прокурора Республики Хакасия о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению отдельных положений Закона Республики Хакасия «Об административных правонарушениях» в той части, в которой суд отказал в удовлетворении требования прокурора о признании противоречащей федеральному законодательству ст. 28 Закона Республики Хакасия, устанавливающей ответственность за истязание либо иное жестокое обращение с животными. Указывая на несоответствие приведенной нормы федеральному законодательству, прокурор сослался на то, что ответственность за жестокое обращение с животными предусматривается ст. 245 УК РФ. Между тем, как правильно указал суд, из анализа приведенных норм видно, что оспариваемой статьей Закона Республики Хакасия предусмотрена ответственность за деяния, не содержащие квалифицирующих признаков состава преступления, ответственность за которые установлена Уголовным кодексом РФ, а предусмотрена ответственность только лишь за деяния, которые не являются уголовно наказуемыми. КоАП РФ не содержит положения об ответственности за жестокое обращение с животными, а потому норма ст. 28 Закона Республики Хакасия не может быть признана противоречащей федеральному законодательству <1>.

———————————

<1> См.: Определение Верховного Суда РФ от 27.10.2004 N 55-Г04-15 // СПС «КонсультантПлюс».

 

  1. Часть 2 комментируемой статьи содержит перечень конкретных действий, которые не названы в содержащемся в ст. 3 определении понятия «жестокое обращение с животными» и поэтому указаны специально как подпадающие под это понятие и запрещаемые законом.

Однако нельзя не отметить, что на сегодняшний день все семь перечисленных деяний пока только продекларированы в качестве видов жестокого обращения с животными. На практике привлечение к ответственности за их совершение согласно федеральному законодательству возможно в случаях, когда имеются признаки преступления, предусмотренного ст. 245 УК РФ. Например, корыстный мотив, который практически всегда имеет место у организаторов боев животных и тому подобных зрелищ, в ходе которых животным наносятся травмы и увечья, причиняется гибель. Причем в этих случаях чаще всего присутствуют и отягчающие обстоятельства — совершение преступления группой лиц, в отношении нескольких животных, с публичной демонстрацией и т.д.

Кроме того, привлечение к административной ответственности возможно в тех субъектах РФ, где такая ответственность предусмотрена — в частности, как отмечалось выше, в отношении отказа владельцев от обязанностей по содержанию животных, а также натравливания животных на других животных (см. комментарий к ст. ст. 9 и 10).

Законы отдельных субъектов РФ также содержат перечень деяний, которые не допускаются и квалифицируются в качестве жестокого обращения с животным. Так, в Законе Республики Крым от 28.06.2016 N 260-ЗРК/2016 «О содержании и защите от жестокого обращения домашних животных и мерах по обеспечению безопасности населения в Республике Крым» <2> содержится перечень из 16 таких действий, часть из которых совпадает с положениями комментируемой статьи настоящего Федерального закона, но большинство дополняют их.

———————————

<2> СПС «КонсультантПлюс».

 

В частности, установлено, что не допускается:

— содержание животных на балконах, лоджиях, в местах общего пользования жилых домов, коммунальных квартир и общежитий, в транспортных средствах;

— лишение животных возможности удовлетворять присущие им потребности в пище, воде, сне, движениях;

— оставление животных без присмотра, предоставления необходимых условий для существования на срок более двух суток или в беспомощном состоянии;

— нарушение зоотехнических, зоогигиенических и ветеринарно-санитарных норм содержания животных;

— необеспечение животных необходимой ветеринарной помощью;

— нарушение установленного порядка перевозки животных автомобильным и иными видами транспорта;

— использование инвентаря и иных приспособлений, влекущих травму, увечье или гибель животного;

— разведение, содержание и использование собак и кошек для получения продукции и сырья из этих животных, а также торговля такой продукцией;

— проведение операций, связанных с нанесением повреждающих воздействий, не являющихся экспериментом, косметическими операциями, стерилизацией или оказанием ветеринарной помощи животному;

— отлов безнадзорных животных в присутствии несовершеннолетних лиц, за исключением случаев, когда животное представляет общественную опасность, в том числе имеет явные признаки заболевания бешенством;

— самостоятельное умерщвление (усыпление, эвтаназия) животных.

При этом рассматриваемый региональный Закон содержит также специальную статью, которая определяет, в каких случаях допускается умерщвление (усыпление, эвтаназия) животных и в каком порядке оно проводится.

Однако в данном Законе Республики Крым, принятом до вступления в силу комментируемого Федерального закона, имеется положение, которое не соответствует нормам его ст. 11 и потому требует изменения. Пунктом 8 ч. 2 ст. 10 указанного Регионального закона установлено, что не допускается проведение боев с участием животных, приводящих к травме, увечью или гибели животного, в то время как комментируемым Федеральным законом запрещено проведение любых боев с участием животных.

Следует отметить, что такого рода бои могут устраиваться между разными видами животных, однако наиболее распространены собачьи и петушиные бои. В некоторых странах за их организацию предусмотрена уголовная ответственность.

Так, в Уголовном кодексе американского штата Техас наряду со ст. 42.09 «Жестокое обращение с животными» имеется ст. 42.10 «Собачьи бои», которая устанавливает уголовную ответственность лиц, виновных в совершении следующих деяний: натравливании одной собаки на другую; натравливании одной собаки на другую с корыстной целью; организации собачьих боев, получении прибыли от организации собачьих боев; использовании любого недвижимого имущества для проведения собачьих боев либо разрешении использовать подобное имущество; тренировке собаки с целью использования ее в собачьих боях; посещении собачьих боев в качестве зрителя <1>.

———————————

<1> См.: Осокин Р.Б. Специфика криминализации преступлений против общественной нравственности в уголовном законодательстве Техаса // Международное публичное и частное право. 2015. N 6. С. 40 — 44.

 

Однако практическое применение норм ст. 11 Федерального закона об ответственном обращении животными зависит не только от введения ответственности за их нарушение; необходимо также принятие ряда подзаконных нормативных актов, конкретизирующих данные нормы. В частности, установленный запрет на проведение ветеринарных и иных процедур, которые могут вызвать у животных непереносимую боль, без применения обезболивающих препаратов (п. 1 ч. 2 комментируемой статьи), требует разработки стандартов ветеринарной помощи при тех или иных заболеваниях животных. Действующие Правила оказания платных ветеринарных услуг <2> не касаются названных вопросов. Среди обязанностей исполнителя ветеринарных услуг они называют только две: обеспечивать применение лекарственных средств и методов, исключающих отрицательное влияние на животных при диагностике, лечении и профилактике, и гарантировать безопасность ветеринарных мероприятий для здоровья и продуктивности животных, жизни и здоровья потребителя, а также окружающей среды.

———————————

<2> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 06.08.1998 N 898.

 

Норма о запрете торговли животными в местах, специально не отведенных для этого (п. 4 ч. 2 комментируемой статьи), требует наличия в законодательстве положений о том, как определяются места для такой торговли и где содержится перечень таких мест. Но в настоящее время данных вопросов не касается ни Федеральный закон от 28.12.2009 N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», ни иные законодательные акты, ни подзаконные нормативные правовые акты, такие как Правила продажи отдельных видов товаров <3>, устанавливающие в том числе особенности продажи животных и растений.

———————————

<3> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 19.01.1998 N 55.

 

Что же касается запрета на кормление хищных животных другими живыми животными в местах, открытых для свободного посещения, то в п. 7 ч. 2 комментируемой статьи имеется прямая отсылка к установленным Правительством РФ требованиям к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию — этим нормативным актом должны быть установлены исключения из данного правила. Тем не менее недавно принятые на основе настоящего Федерального закона Требования к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию <1> таких исключений не устанавливают.

———————————

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.12.2019 N 1937.

 

Статья 12. Запрещение пропаганды жестокого обращения с животными

 

Комментарий к статье 12

 

  1. В ч. 1 комментируемой статьей продекларирован очень важный запрет, направленный на реализацию закрепленных в ст. 4 нравственных принципов и принципов гуманности при обращении с животными.

Пропаганда противоправного поведения и призывы к его совершению имеют большую общественную опасность, поскольку направлены на формирование в обществе, в том числе у несовершеннолетних, искаженного представления о допустимости тех или иных действий и их оценке, и могут привести к случаям массового нарушения закона. В уголовном законодательстве имеется целый ряд статей, которыми установлена ответственность за противоправные призывы и пропаганду — например, за публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, публичное оправдание терроризма или пропаганду терроризма (ст. 205.2 УК РФ), призывы к массовым беспорядкам (ч. 3 ст. 212 УК РФ) и др.

КоАП РФ предусматривает административную ответственность за пропаганду наркотических средств и психотропных веществ (ст. 6.13), пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних (ст. 6.21), пропаганду либо публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики (ст. 20.3).

Если применить аналогию и исходить из определения пропаганды терроризма, приведенного в примечании 1.1 к ст. 205.2 УК РФ, то пропаганду жестокого обращения с животными можно определить как деятельность по распространению материалов и (или) информации, направленных на формирование у лица убежденности в привлекательности идеи жестокого обращения с животными либо представления о допустимости жестокого обращения с животными.

Призывы, как отмечалось в юридической литературе, — это воздействие на сознание и волю людей с целью возбуждения у них желания вести себя определенным образом <1>, т.е. в данном случае совершать по отношению к животным действия, которые настоящий Федеральный закон рассматривает как жестокое обращение (см. комментарий к ст. 11).

———————————

<1> См.: Кунашев А.А. Публичные призывы к осуществлению террористической деятельности, публичное оправдание терроризма или пропаганда терроризма: уголовно-правовой анализ и проблемы квалификации // Уголовное право. 2018. N 6. С. 81 — 89.

 

Если для составов ряда названных выше преступлений и административных правонарушений требуется наличие публичности призывов к той или иной противоправной деятельности, когда такие призывы совершаются открыто, гласно, обращены к широкому или неопределенному кругу лиц, то комментируемая статья таких требований не содержит. Это означает, что запрещаются призывы к жестокому обращению с животными, даже если они обращены только к одному или нескольким лицам.

Однако необходимо иметь в виду, что если лицо, которое склоняет другое лицо к совершению преступления — в данном случае осуществлению по отношению к животному действий, подпадающих под установленные в ст. 245 УК РФ признаки жестокого с ним обращения, — путем уговора, подкупа, угрозы или другим способом, то согласно ч. 4 ст. 33 УК РФ признается подстрекателем, т.е. соучастником данного преступления. Поскольку в настоящее время ответственность за призывы к жестокому обращению с животным российским уголовным законодательством не предусмотрена, возможность квалификации в ряде случаев таких призывов в качестве подстрекательства имеет важное значение.

Призывы к жестокому обращению с животным могут осуществляться и однократно — в отличие от пропаганды, которая представляет собой деятельность, т.е. комплекс целенаправленных действий.

  1. Часть 2 комментируемой статьи содержит перечень действий, которые запрещаются как пропагандирующие жестокое обращение с животными. При этом запрещается не только производство, изготовление кино-, видео- и фотоматериалов, печатной и аудиовизуальной продукции, которые пропагандируют жестокое обращение с животными, но и показ, а также распространение такого рода материалов, продукции. В частности, запрещается организация совместного просмотра, размещение в сети Интернет ссылок на названный контент, так называемый перепост — передача информации от одного пользователя к другому.

Следует отметить, что в российском законодательстве, как в уголовном, так и в административном, использование средств массовой информации и информационно-телекоммуникационных сетей, в том числе сети Интернет, для запрещенной законом пропаганды является отягчающим вину обстоятельством.

Например, в УК РФ установлена ответственность за организацию деятельности, направленной на побуждение к совершению самоубийства путем распространения информации о способах совершения самоубийства или призывов к совершению самоубийства (ч. 1 ст. 110.2). Квалифицированный состав, предусмотренный ч. 2 той же статьи, — то же деяние, сопряженное с публичным выступлением, использованием публично демонстрирующегося произведения, средств массовой информации или информационно-телекоммуникационных сетей (включая сеть Интернет).

КоАП РФ содержит ответственность за пропаганду нетрадиционных сексуальных отношений среди несовершеннолетних. Деяния выражаются в распространении информации, направленной на формирование у несовершеннолетних нетрадиционных сексуальных установок, привлекательности нетрадиционных сексуальных отношений, искаженного представления о социальной равноценности традиционных и нетрадиционных сексуальных отношений, либо навязывание информации о нетрадиционных сексуальных отношениях, вызывающей интерес к таким отношениям (ч. 1 ст. 6.21). В качестве квалифицирующего признака данного деяния ч. 2 той же статьи определяет совершение указанных действий с применением средств массовой информации и (или) информационно-телекоммуникационных сетей (в том числе сети Интернет).

Однако, как отмечалось выше, ни уголовной, ни административной ответственности за пропаганду жестокого обращения с животными на момент подготовки настоящего комментария не предусмотрено.

В этих условиях большое значение имеет то обстоятельство, что в соответствии со ст. 245 УК РФ, предусматривающей ответственность за жестокое обращение с животными (см. комментарий к ст. 11), в качестве отягчающего обстоятельства признается совершение данного преступления с публичной демонстрацией, в том числе в средствах массовой информации или информационно-телекоммуникационных сетях, включая сеть Интернет (п. «г» ч. 2). Представляется, что если, например, видеосъемку причинения мучительной гибели животному осуществлял не сам преступник, а другое лицо, то это лицо может быть привлечено к ответственности в качестве соучастника только лишь по ст. 245 УК РФ, но не за пропаганду жестокого обращения с животными. Отсутствует в настоящее время также возможность применения за подобные деяния совокупности статей УК РФ: за жестокое обращение с животными и пропаганду жестокого обращения с животными.

Тем не менее внесение соответствующих изменений и дополнений в действующее законодательство необходимо, поскольку полноценное практическое применение комментируемой статьи невозможно без введения мер ответственности за нарушение содержащихся в ней норм.

К рассматриваемым положениям непосредственное отношение имеет не получившее пока должной правовой оценки движение так называемых догхантеров — людей, считающих необходимым уничтожать животных без владельца (безнадзорных собак). Несмотря на то что такие субъекты не только осуществляют уничтожение животных, но и активно пропагандируют свои взгляды, их призывы нельзя отнести к пропаганде жестокого обращения с животными, поскольку догхантеры, как правило, настаивают на быстром, немучительном уничтожении собак. На сегодняшний день возможно привлечение их к ответственности только по результатам совершенного деяния по отношению к животному и только лишь за применение огнестрельного оружия на территории населенного пункта (ст. 20.13 КоАП РФ), а также за нарушение регионального административного законодательства о порядке обращения с животными, не имеющими владельцев.

Полагаем, что в этой связи коррекции требует прежде всего федеральное административное и уголовное законодательство.

 

Статья 13. Требования к содержанию домашних животных

 

Комментарий к статье 13

 

  1. Комментируемая статья устанавливает общие требования к содержанию домашних животных — применительно к тому определению домашних животных, которое содержится в ст. 3 настоящего Федерального закона. Более точно было бы назвать таких домашних животных животными-компаньонами, т.е. животными, которых человек содержит у себя в доме для общения и получения положительных эмоций.

Из сферы регулирования данной статьи, таким образом, исключаются:

— домашние животные, которые содержатся физическими лицами и используются как сельскохозяйственные (козы, куры, коровы и т.д.). Необходимо учитывать, что животные одного и того же вида могут быть как продуктивных пород, так и декоративных, которые не используются для получения сельскохозяйственной продукции (мяса, меха и проч.), например, мини-пиги, карликовые лошади. Более того, некоторые сельскохозяйственные животные достаточно часто используются в качестве животных-компаньонов, содержатся гражданами в том числе в городских квартирах — например, кролики. Представляется, что в данном случае определяющей является цель использования животного, однако иногда различие провести достаточно сложно;

— животные одомашненных видов, такие как кошки и собаки, которые содержатся в цирках, театрах зверей и других подобных организациях. При этом из определения, приводимого в ст. 3 настоящего Федерального закона, следует, что те же кошки и собаки, но содержащиеся в приютах для животных, не исключаются из понятия домашних животных. Однако это противоречит самому рассматриваемому определению, согласно которому к домашним относятся животные, которые находятся на содержании владельца — физического лица.

К моменту принятия настоящего Федерального закона общественные отношения по поводу обращения с домашними животными регулировались в основном на региональном уровне. Правила содержания домашних животных устанавливались нормативными актами органов местного самоуправления. Ранее во многих (около 30) субъектах РФ были приняты законодательные акты, посвященные вопросам содержания домашних животных. После вступления в силу комментируемого Федерального закона почти половина из таких актов были отменены, а в некоторых регионах вместо законов о домашних животных уже приняты новые законодательные акты об ответственном обращении с животными, основанные на положениях федерального законодательства <1>.

———————————

<1> См.: Закон Республики Татарстан от 27.12.2019 N 120-ЗРТ «О регулировании отдельных вопросов в области обращения с животными в Республике Татарстан», Закон Республики Бурятия от 08.10.2019 N 579-VI «Об отдельных полномочиях органов государственной власти Республики Бурятия и органов местного самоуправления муниципальных образований в Республике Бурятия в области обращения с животными», Закон Воронежской области от 12.07.2019 N 93-ОЗ «Об ответственном обращении с животными, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Воронежской области и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Воронежской области», Закон Республики Северная Осетия — Алания от 12.12.2019 N 83-РЗ «Об ответственном обращении с животными в Республике Северная Осетия — Алания».

 

В части первой комментируемой статьи дается отсылка к общим требованиям к содержанию животных, которые перечислены в ст. 9 (см. комментарий) и которые обязательны для владельцев любых животных. В последующих частях комментируемой статьи содержатся те правила, которые относятся к содержанию именно домашних животных (животных-компаньонов) физическими лицами в их домах, квартирах, на дачных участках и т.п. При этом в ч. 1 зафиксировано важное положение о необходимости соблюдения владельцами домашних животных, которые содержатся в многоквартирном доме, прав и законных интересов лиц, в этом доме проживающих. Данное требование исходит из установленных ЖК РФ норм о том, что граждане, осуществляя жилищные права и исполняя вытекающие из жилищных отношений обязанности, не должны нарушать права, свободы и законные интересы других граждан (ст. 1 ЖК РФ). Пользование жилым помещением осуществляется с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства, а также в соответствии с правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (ч. 4 ст. 17 ЖК РФ).

Данное требование применительно к порядку содержания домашних животных конкретизировано в законодательстве субъектов РФ. Так, в соответствии с Законом «О содержании и защите домашних животных на территории Ленинградской области» (ст. 7) при содержании домашних животных в жилых помещениях собственники животных обязаны принимать меры по обеспечению тишины и покоя граждан. Не допускается содержание домашних животных в помещениях многоквартирного дома, не являющихся частью квартиры. Содержание домашних животных в жилом помещении, занимаемом несколькими семьями, допускается при наличии согласия всех лиц, проживающих в данном жилом помещении (получение такого согласия не требуется в случае содержания в жилых помещениях собак-поводырей).

Следует отметить, что правила содержания домашних животных в частных жилых домах, имеющих прилегающие земельные участки, отличаются от тех правил, которые установлены для многоквартирных домов. В том же Законе Ленинградской области указано, в частности, что содержание собаки на частной территории без привязи и вне вольера допускается в случае, если частная территория огорожена способом, не допускающим самостоятельный выход собаки за ее пределы; при входе на частную территорию должна быть установлена предупреждающая надпись о наличии собаки.

  1. Частью 2 комментируемой статьи установлен запрет на использование домашних животных в предпринимательской деятельности, за исключением случаев, установленных Правительством РФ.

Согласно ч. 1 ст. 2 ГК РФ предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг.

Перечень случаев, при которых допускается использование домашних животных в предпринимательской деятельности, утвержден Постановлением Правительства РФ от 25.07.2019 N 961. Он включает только три направления использования животных, однако следует отметить, что охватываются практически все те случаи, при которых обычно граждане и используют своих домашних животных в целях получения определенных доходов. Это, во-первых, разведение таких животных (например, породистых кошек и собак) и продажа их потомства. Во-вторых, использование домашних животных в целях осуществления предпринимательской деятельности в области культуры, спорта, организации досуга и развлечений (в частности, для фото- и киносъемки). В-третьих, предпринимательская деятельность с использованием животных в области реабилитационных (за исключением услуг по медицинской реабилитации) и социальных услуг.

Реабилитация инвалидов представляет собой систему и процесс полного или частичного восстановления способностей инвалидов к бытовой, общественной, профессиональной и иной деятельности и включает в себя в том числе медицинскую реабилитацию, протезирование, профессиональную ориентацию, социально-бытовую адаптацию, физкультурно-оздоровительные мероприятия <1>. При этом медицинская реабилитация согласно Федеральному закону от 21.11.2011 N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» (ч. 2 ст. 40) включает в себя комплексное применение природных лечебных факторов, лекарственной, немедикаментозной терапии и других методов и осуществляется в медицинских организациях. Животные в реабилитационных мероприятиях используются в основном в качестве собак-проводников (собак-поводырей для незрячих). Такие собаки-проводники вместе с комплектом необходимого снаряжения в законодательстве рассматриваются как технические средства реабилитации инвалидов, которым выплачивается ежегодная денежная компенсация на содержание и ветеринарное обслуживание собак-проводников <2>.

———————————

<1> См. ст. 9 Федерального закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации».

<2> См.: Перечень реабилитационных мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых инвалиду, утв. распоряжением Правительства РФ от 30.12.2005 N 2347-р.

 

Административная ответственность за использование домашних животных в предпринимательской деятельности в иных случаях, кроме перечисленных выше, на момент подготовки настоящего комментария не предусмотрена.

  1. Частью 3 комментируемой статьи закреплено положение о предельном количестве домашних животных в местах их содержания, которое определяется исходя из возможности владельца обеспечивать животным условия, соответствующие ветеринарным нормам и правилам, а также с учетом соблюдения санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Однако в данном случае не установлено, кто именно определяет такое предельное количество — с учетом того, что некоторые владельцы значительно превышают всякие разумные пределы количества животных, обитающих в пределах одной типовой квартиры многоквартирного дома, а каких-либо нормативов относительно того, сколько домашних животных максимально можно содержать (применительно к размерам жилой площади или иным критериям), санитарно-эпидемиологическое законодательство не содержит. На практике в связи с этим возникают сложности при попытках граждан, являющихся соседями, воздействовать на безответственных владельцев животных, проживающих рядом с ними.

Неоднократно и в органах государственной власти, и в средствах массовой информации <2> обсуждался и вопрос об установлении предельной численности тех или иных животных, которые могут содержаться в одной квартире многоквартирного дома. Нельзя не отметить, однако, что для введения подобных норм необходима выработка научно обоснованных критериев, дифференцированных по видам и породам животных, а также разработка и принятие положений об ответственности за превышение установленных нормативов. Тем не менее отдельными региональными актами нормы допустимой численности домашних животных в пределах одной квартиры устанавливаются. Так, Постановлением мэрии городского округа Тольятти от 24.12.2013 N 4025-п/1 утвержден порядок содержания домашних животных, отлова и содержания безнадзорных животных, обитающих на территории городского округа Тольятти, в соответствии с которым не допускается содержание в квартирах многоквартирных домов взрослых собак в количестве более двух особей, а также взрослых кошек в количестве более двух особей <3>.

———————————

<2> См., например: Филиппова Е. Количество собак и кошек в квартире могут ограничить // Парламентская газета. 2019. 10 июня [Электронный ресурс]. URL: https://www.pnp.ru/social/kolichestvo-koshek-i-sobak-v-kvartire-mogut-ogranichit.html.

<3> См.: Официальный портал Администрации городского округа Тольятти [Электронный ресурс]. URL: https://tgl.ru/news/item/10424-vygul-domashnih-zhivotnyh.

 

Поскольку часто в случаях содержания в квартире неоправданно большого количества домашних животных страдают сами животные вследствие нарушения требований к условиям их содержания (см. комментарий к ст. 9) — тесноты, недостатка питания и т.д., возможно привлечение владельцев к административной ответственности за жестокое обращение с животными (в тех регионах, где такая ответственность установлена).

В большинстве же подобных случаев возможно привлечение владельцев к ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических правил и норм, поскольку в таких ситуациях неизбежны шум, запах и т.п., на которые обоснованно жалуются соседи.

Так, П. обратилась в суд с исковым заявлением к проживающей в том же многоэтажном жилом доме, в квартире этажом ниже, Ш., которая содержит 16 кошек, вследствие чего через вентиляционные каналы, смежную стену, пол и окна в квартиру истицы постоянно проникает специфический невыносимый запах, расползаются блохи, в любое время суток слышны «внезапные мяуканья и ор кошек», чем грубо нарушаются ее права на пользование квартирой. П. просила обязать Ш. устранить нарушения санитарно-эпидемиологических и ветеринарно-санитарных правил, привести жилое помещение в надлежащее состояние, отвечающее санитарно-эпидемиологическим нормам, произвести дезинфекцию и дезинсекцию жилого помещения, передать всех домашних животных, находящихся в жилом помещении, в приют для животных; запретить ответчице содержать кошек, собак, иных животных и птиц в жилом помещении до приведения жилого помещения в надлежащее состояние в соответствии с требованиями п. п. 9.1 и 9.2 СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях».

Решением районного суда постановлено: обязать Ш. устранить нарушения санитарно-эпидемиологических, ветеринарно-санитарных правил, связанных с проживанием домашних животных в квартире, привести указанное жилое помещение в надлежащее состояние, отвечающее санитарно-эпидемиологическим нормам; обязать произвести дезинфекцию и дезинсекцию жилого помещения, обязать удалить всех домашних животных из жилого помещения. В удовлетворении требований в остальной части — отказать.

Разрешая спор и удовлетворяя исковые требования, суд первой инстанции исходил из того, что, несмотря на обращения истца и проверки контролирующих органов, в подъезде, где проживает ответчик, продолжает стоять специфический характерный запах домашних животных ввиду наличия в квартире ответчика 16 кошек, состояние которых оценивается как неудовлетворительное, в ветеринарной службе города они не зарегистрированы, и противоэпизоотические мероприятия не проведены, жилое помещение находится в неудовлетворительном техническом и санитарном состоянии, нуждается в ремонте.

Разрешая требования о запрете ответчику содержать кошек, собак, иных животных и птиц в жилом помещении, суд пришел к выводу об отсутствии основания для их удовлетворения, поскольку действующим законодательством содержание домашних животных в отдельных квартирах не запрещено.

В апелляционной жалобе представитель ответчика просил решение отменить, указав, в частности, что истцом не доказано нарушение санитарно-эпидемиологических и иных норм, связанных с содержанием животных, и что решение является неисполнимым, поскольку судом не указано, куда удалить животных из жилого помещения в отсутствие в городе приютов для животных.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Башкортостан, рассматривая дело по апелляционной жалобе, своим определением назначила ветеринарно-санитарную экспертизу, перед которой были поставлены следующие вопросы. Имеются ли нарушения санитарно-эпидемиологических, ветеринарно-санитарных правил, связанных с проживанием домашних животных в данной квартире, и, следовательно, есть ли необходимость произвести дезинфекцию и дезинсекцию жилого помещения? Суду было сообщено, что ответить на поставленные перед экспертами вопросы не представляется возможным, поскольку СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях» не устанавливает требования к наличию и содержанию животных в жилых помещениях; что касается ветеринарно-санитарных правил, то они неприменимы к непродуктивным животным в отдельных квартирах.

В связи с этим Верховный суд Республики Башкортостан направил письмо в адрес Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения Республики Башкортостан о необходимости провести санитарно-эпидемиологическое обследование квартиры и представить в суд его результаты. Согласно представленным данным, содержащимся в протоколе лабораторных испытаний в объеме проведенных исследований, в воздухе закрытых помещений содержание аммиака превышает нормативные значения (около 1,3 при норме 0,2).

Как следует из экспертного заключения Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, результаты лабораторных испытаний проб (образцов) воздуха закрытых помещений в объеме проведенных исследований не соответствуют требованиям п. 2.2 разд. 2 СанПиН 2.1.6.1032-01 «Гигиенические требования по обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест», п. 28 разд. 1 ГН 2.1.6.3492-17 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе городских и сельских поселений». Представленные экспертные заключения Верховный суд Республики Башкортостан счел допустимым и достаточным доказательством использования жилого помещения не по назначению и нарушения прав других лиц, проживающих в многоквартирном доме. Решение суда первой инстанции оставлено в силе <1>.

———————————

<1> См.: Апелляционное определение Верховного суда Республики Башкортостан от 25.12.2019 по делу N 2-795/2019 (33-13965/2019).

 

4 — 5. Части 4 и 5 комментируемой статьи посвящены регламентации порядка выгула домашних животных, которая имеет особое значение, поскольку именно при осуществлении выгула такие животные находятся вне места их постоянного содержания, в том числе в общественных местах, где возникает риск их нападения на людей и других домашних животных и возникновения иных ситуаций, связанных с нарушением общественного порядка, например дорожно-транспортных происшествий, порчи имущества, зеленых насаждений и проч., и, кроме того, загрязнения подъездов, тротуаров и других мест общего пользования.

При этом ч. 4 комментируемой статьи определяет самые общие требования к организации выгула домашних животных — обеспечение безопасности граждан, животных, сохранности имущества физических лиц и юридических лиц, а ч. 5 закрепляет три конкретных требования, которые необходимо соблюдать владельцам домашних животных при их выгуле. Они касаются:

— исключения возможности свободного, неконтролируемого передвижения животного при пересечении проезжей части автомобильной дороги, в лифтах и помещениях общего пользования многоквартирных домов, во дворах таких домов, на детских и спортивных площадках;

— обеспечения уборки продуктов жизнедеятельности животного в местах и на территориях общего пользования;

— недопущения выгула животного вне мест, разрешенных решением органа местного самоуправления для выгула животных.

В законодательстве субъектов РФ приведенные требования дополняются и конкретизируются.

Так, Правилами выгула домашних животных в Республике Бурятия <1> закреплены требования:

— выводить собак из жилых помещений (домов), а также изолированных территорий в общие дворы и на улицу только на коротком поводке или в наморднике, с номерным знаком на ошейнике (кроме щенков до трехмесячного возраста);

— выгуливать собак только на специально отведенной для этой цели площадке; при отсутствии специальной площадки выгуливание собак допускается на пустырях и в других местах, определяемых органами местного самоуправления в Республике Бурятия <2>. Выгул собак без поводка и намордника разрешается только на огороженных площадках;

— выгуливать собак, как правило, в период с 7 часов утра до 23 часов вечера, а при выгуле в другое время владельцы должны принимать меры к обеспечению тишины;

— во всех случаях при выгуле домашнего животного иметь предметы для сбора экскрементов и незамедлительно убирать за принадлежащим ему домашним животным экскременты, включая территорию подъездов, лестничных клеток, лифтов, детских площадок, пешеходных дорожек, подвалов и других мест общего пользования в жилых домах и жилых зонах.

———————————

<1> Утверждены Постановлением Правительства Республики Бурятия от 06.03.2015 N 108 // СПС «КонсультантПлюс».

<2> Например, Перечень мест для выгула домашних животных на территории городского округа «Город Улан-Удэ» утвержден распоряжением Администрации г. Улан-Удэ от 22.02.2017 N 109-р // СПС «КонсультантПлюс».

 

Названными Правилами также запрещено выгуливать собак лицам в нетрезвом состоянии и оставлять домашних животных без присмотра во время их выгула.

Однако в большинстве случаев правила выгула домашних животных устанавливаются органами местного самоуправления. Органами местного самоуправления определяются также места для выгула домашних животных. Например, в городе Тюмень детально урегулирован порядок размещения на городских территориях площадок для выгула домашних животных <1>. В соответствии с документом вопрос о размещении на территориях общего пользования площадок или иных территорий для выгула домашних животных за счет средств бюджета города рассматривается уполномоченными органами при поступлении коллективного обращения граждан (не менее 50 подписавших человек) либо обращений клубов и обществ владельцев домашних животных.

———————————

<1> См.: Порядок размещения на территориях общего пользования площадок и иных территорий для выгула домашних животных, а также требований к знакам о разрешении выгула домашних животных, утв. Постановлением Администрации города Тюмени от 23.09.2016 N 307-пк // СПС «КонсультантПлюс».

 

Новые площадки для выгула домашних животных размещаются за счет средств бюджета города при условии, если в радиусе 300 м от места предполагаемого их размещения отсутствуют площадки или иные места для выгула домашних животных, расположенные на территории общего пользования. Установлено, что такая площадка должна быть огорожена по всему периметру, оборудована специальной урной для экскрементов и знаком «Площадка для выгула домашних животных».

Иные территории для выгула домашних животных в городе Тюмень размещаются на расстоянии не менее 40 м до жилых и общественных зданий, детских игровых и спортивных площадок, других малых архитектурных форм. Их минимальная площадь должна составлять не менее 50 м2, они обозначаются 4 стойками по периметру таких территорий и оборудуются специальными урнами для экскрементов.

На территориях сельских поселений, как правило, места выгула домашних животных определяются менее жестко. Чаще всего решения местных администраций ограничиваются установлением запрета на выгул домашних животных на детских и спортивных площадках, на территории парков, скверов, мест массового отдыха, детских, образовательных и лечебных учреждений, объектов культуры и искусства, организаций общественного питания и магазинов <2>.

———————————

<2> См., например: Постановление Администрации Викуловского муниципального района от 11.12.2019 N 102 «Об определении мест, разрешенных для выгула домашних животных на территории Викуловского сельского поселения» // СПС «КонсультантПлюс».

 

Можно заметить, что в региональном законодательстве чаще всего речь идет именно о выгуле собак. Однако следует подчеркнуть, что правила комментируемой статьи распространяются на выгул любых домашних животных и что любое такое животное в случае нарушения указанных правил может причинить вред здоровью людей и других животных, а также имуществу, находящемуся в частной, муниципальной либо государственной собственности.

Так, решением районного суда, оставленным в силе судебной коллегией по гражданским делам Санкт-Петербургского городского суда <1>, частично удовлетворен иск С. к И. о возмещении материального ущерба, взыскании суммы упущенной выгоды, компенсации морального вреда, возмещении судебных расходов. Как указывала истица С. в обоснование заявленных требований, вследствие ненадлежащего исполнения ответчиком И. своих обязанностей по содержанию домашних животных кот, принадлежащий ответчику, в общем коридоре многоквартирного дома набросился на принадлежащую ей собаку породы йоркширский терьер, в результате чего собака получила травму глаза. Указанная травма потребовала определенного ухода и наблюдения, медикаментозного лечения. Суд взыскал с ответчика сумму в счет возмещения материального ущерба исходя из стоимости понесенных С. затрат на лечение собаки в размере 4 539 руб., а также сумму судебных издержек.

———————————

<1> См.: Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 10.10.2019 N 33-22414/2019 // СПС «КонсультантПлюс».

 

6 — 7. Части 6 и 7 комментируемой статьи посвящены вопросам, связанным с содержанием потенциально опасных собак.

Определение понятия «потенциально опасные собаки» содержится в ст. 3 настоящего Федерального закона (см. комментарий).

Перечень таких собак утвержден Постановлением Правительства РФ от 29.07.2019 N 974. Специалисты высказывают целый ряд возражений по поводу содержания рассматриваемого перечня, в том числе в отношении неточностей в указании названий пород <2>. Поэтому, возможно, в него будут вноситься изменения и дополнения.

———————————

<2> См., например: Фохт Е., Козлов П. В России утвердили список опасных пород собак. Некоторых из них официально не существует // Русская служба Би-би-си [Электронный ресурс]. URL: https://www.bbc.com/russian/news-49162976.

 

Однако нельзя не отметить, что ни положениями комментируемой статьи, ни Федеральным законом об ответственном обращении с животными в целом, так же как другими нормативными правовыми актами, существенных ограничений в содержании и использовании собак названных пород не установлено.

Все особенности порядка обращения с потенциально опасными собаками касаются организации их выгула и состоят в том, что такие собаки должны выгуливаться только на поводке и в наморднике. Как указано в тексте ч. 6 рассматриваемой статьи, «независимо от места выгула», т.е. также и на площадках для выгула собак. Однако данная особенность не распространяется на случаи нахождения потенциально опасной собаки на огороженной территории, принадлежащей владельцу такой собаки. Что же касается закрепленного в той же ч. 6 правила об обязательности размещения предупреждающей надписи при входе на частную огороженную территорию, где находится потенциально опасная собака, то, как отмечалось выше, региональное законодательство обычно распространяет данное правило на территории, где находятся собаки любых пород.

Необходимо обратить внимание на следующее обстоятельство. В субъектах РФ, а именно в тех из них, в которых в региональное законодательство до вступления в силу комментируемого Федерального закона вводились иные признаки и перечни собак, требующих особых условий содержания <1>, соответствующие положения должны быть скорректированы с учетом норм настоящего Федерального закона.

———————————

<1> Например, Советом министров Республики Крым утвержден перечень пород собак, требующих особых условий содержания. Статьей 9 Закона Республики Крым «О содержании и защите от жестокого обращения домашних животных и мерах по обеспечению безопасности населения в Республике Крым» запрещено находиться в общественных местах, общественном транспорте породам собак, требующим особых условий содержания, не прошедших в установленные сроки тестирование экспертной комиссией.

 

Статья 14. Требования к содержанию и использованию служебных животных

 

Комментарий к статье 14

 

  1. Часть 1 комментируемой статьи определяет, что требования к содержанию и использованию служебных животных устанавливаются не только комментируемым Федеральным законом, но и иным нормативными актами, к числу которых относятся и акты федеральных органов исполнительной власти, которые используют служебных животных или в ведении которых находятся организации, использующие служебных животных.

К числу таких органов следует отнести прежде всего Минобороны России, МВД России, МЧС России, ФТС России и ФСИН России. Однако настоящий Федеральный закон не ограничивает перечень федеральных органов и подведомственных им организаций, которые могут использовать служебных животных.

Приказом МВД России от 25.06.2019 N 415 утвержден Порядок обращения со служебными животными, который определяет основы организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по вопросам обращения со служебными животными, в том числе при их содержании и применении (использовании) в оперативно-служебной деятельности кинологических и кавалерийских подразделений, а также иных подразделений, применяющих (использующих) служебных животных для решения служебных задач.

В МВД России содержатся и применяются (используются) такие виды животных, как лошади (жеребята) и собаки (щенки). Для содержания и сбережения служебных животных создаются условия, соответствующие ветеринарным нормам и правилам, санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, не допускающие гибели, утраты физиологических функций, нанесения животным травм и увечий, истощения от длительного голодания.

Помимо комментируемого Федерального закона, содержание, сбережение и применение (использование) служебных собак и лошадей осуществляются в соответствии с требованиями Закона о полиции, а также, соответственно, Наставления по организации деятельности кинологических подразделений органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Приказом МВД России от 25.08.2017 N 676дсп, и Наставления по организации деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, использующих служебных лошадей для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, утвержденного Приказом МВД России от 17.09.2007 N 806.

Порядок обращения со служебными животными в таможенных органах Российской Федерации утвержден Приказом ФТС России от 30.07.2019 N 1243, который разработан в целях защиты служебных животных, укрепления нравственности, соблюдения принципов гуманности, обеспечения безопасности и иных прав и законных интересов граждан при обращении со служебными животными, а также в целях совершенствования кинологической деятельности таможенных органов, поскольку в таможенных органах в качестве служебных животных используются только служебные собаки. Данный нормативный акт регулирует вопросы, связанные с использованием должностными лицами кинологических подразделений таможенных органов (далее соответственно — специалисты-кинологи, кинологические подразделения) служебных собак, обучением служебных собак, определяет состав объектов и сооружений учебно-тренировочных кинологических комплексов специализированных кинологических центров таможенных органов и кинологических подразделений, а также устанавливает требования к содержанию, размещению служебных собак и оборудованию вольеров в таможенных органах с учетом климатических зон.

Использование служебных собак специалистами-кинологами при проведении определенных форм таможенного контроля, производстве следственных действий и проведении оперативно-розыскных мероприятий осуществляется во взаимодействии со структурными подразделениями таможенного органа согласно плану взаимодействия, разрабатываемому кинологической службой (службой организации кинологической деятельности) оперативной таможни, кинологическим отделом таможни и кинологическим отделом таможни, непосредственно подчиненной ФТС России. Учитывая физиологические особенности организма, а также характер функционирования обонятельного анализатора, служебную собаку можно использовать не более 12 часов в сутки (кратковременный периодический отдых — 6 часов, непрерывный отдых — 4 часа, кормление и уход за служебной собакой — 2 часа). Во время проведения таможенного контроля, оперативно-розыскных мероприятий и производства следственных действий служебная собака используется для обнаружения наркотических средств, взрывчатых веществ, оружия, боеприпасов и иных вещественных доказательств либо для получения информации, дающей возможность структурным подразделениям таможенных органов осуществлять свои полномочия. Также этим Приказом утверждены особенности обучения и содержания служебных собак.

Однако необходимо отметить, что нормы рассматриваемого Приказа частично пересекаются с нормами Постановления Правительства РФ от 31.03.2011 N 232 «Об утверждении Правил использования служебных собак при проведении таможенного контроля, их обучения и содержания», которым также определяются Правила использования, обучения и содержания служебных собак должностными лицами таможенных органов Российской Федерации.

К числу специальных условий содержания служебных собак таможенных органов относятся также требования по их кормлению. Так, для кормления служебных собак должна использоваться свежеприготовленная пища из натуральных продуктов или полноценных сбалансированных сухих либо консервированных кормов в соответствии с нормами обеспечения кормами (продуктами) штатных животных, утверждаемыми ФТС России по согласованию с коллегией Военно-промышленной комиссии Российской Федерации. В качестве лакомства при дрессировке и тренировке служебных собак используются мясопродукты, приобретаемые таможенным органом Российской Федерации дополнительно к уже имеющемуся корму в порядке, устанавливаемом ФТС России. Такое подробное регулирование вызывает поддержку и обращает на себя внимание своей актуальностью, хотя дублирующие нормы двух нормативных актов в соответствии с правилами юридической техники должны быть исключены.

Другими федеральными органами исполнительной власти также приняты подобные нормативные акты — Приказ МЧС России от 07.11.2019 N 656 «Об утверждении порядка обращения со служебными животными в учреждениях и организациях Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» и Приказ ФСИН России от 31.12.2019 N 1210 «Об утверждении Порядка обращения со служебными животными в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации».

Приказом ФСИН России устанавливаются требования к обращению со служебными животными в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации (далее — УИС), включающий в себя комплекс проводимых учреждениями и органами УИС мероприятий по их содержанию и использованию, размещению, уходу за служебными собаками, кормлению, племенному разведению и выращиванию, комплектованию служебными собаками, а также их перемещению, подготовке и использованию в служебной деятельности, выбраковке и списанию с баланса учреждений УИС, содержанию и использованию после списания с баланса учреждений УИС, ветеринарному обеспечению. При работе над Приказом учтены нормы Федерального закона от 28.12.2016 N 503-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» и Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений», Постановления Правительства РФ от 14.11.2014 N 1193 «Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) уголовно-исполнительной системы и формы паспорта безопасности объектов (территорий) уголовно-исполнительной системы». Также данным Приказом устанавливаются особенности:

— приобретения собак служебных пород для учреждений УИС, их закрепления за специалистами-кинологами и формирования штатов служебных собак в учреждениях и органах УИС;

— обеспечения кинологических подразделений учреждений УИС вещевым имуществом, специальным снаряжением и инвентарем в соответствии с требованиями Приказа ФСИН России от 29.03.2005 N 199 «Об утверждении норм снабжения спортивным, хозяйственным имуществом и инвентарем, снаряжением для служебных животных и прачечным оборудованием»;

— использования при кормлении служебных собак полнорационных сбалансированных кормов по нормам, установленным Приказом ФСИН России от 13.05.2008 N 330 «Об утверждении норм обеспечения кормами (продуктами) и норм замены кормов (продуктов) для обеспечения штатных животных учреждений и органов уголовно-исполнительной системы в мирное время», а также основные требования к сухим полнорационным сбалансированным кормам;

— обеспечения кормокухонь столово-кухонной посудой, инвентарем и прочим имуществом в соответствии с нормами, установленными Приказом ФСИН России от 04.07.2018 N 570 «Об утверждении норм и порядка обеспечения учреждений уголовно-исполнительной системы техникой, продукцией общехозяйственного назначения и имуществом продовольственной службы»;

— организации и осуществления племенной работы по разведению и выращиванию собак служебных пород учреждений УИС, выработанные на основе научно-исследовательской работы, проводимой в данном направлении ФКОУ ВО «Пермский институт ФСИН России», об оплате вязок племенных собак с кобелями, являющимися собственностью физических или юридических лиц.

Кроме того, предусмотрены требования:

— обязывающие учреждения и органы УИС представлять служебных собак по месту их содержания по требованию должностных лиц органов государственного надзора в области обращения с животными при проведении ими проверок;

— запрещающие натравливать служебных собак на людей, за исключением случаев, установленных требованиями Закона РФ от 21.07.1993 N 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы».

С учетом характера выполняемых задач и направлений служебного применения в УИС служебные собаки подразделяются на розыскных, патрульно-розыскных, специальных, караульных, ремонтных, племенных, щенков, а также служебных собак для обеспечения учебного процесса. Ввиду особенностей использования служебных собак в учреждениях УИС розыскные, патрульно-розыскные, специальные, караульные и племенные собаки относятся к постоянному составу служебных собак, ремонтные, учебные и щенки — к переменному составу служебных собак. Специальные собаки подразделяются на собак по поиску и обнаружению взрывчатых веществ, взрывных устройств, оружия и боеприпасов; собак по поиску и обнаружению наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.

Упоминавшимся выше Приказом МЧС России утверждается Порядок обращения со служебными собаками в системе этого Министерства, учитывающий требования комментируемого Федерального закона, а также Приказа МЧС России от 20.06.1996 N 171 «О создании поисковой кинологической службы МЧС России». Порядком регулируются вопросы, связанные с подготовкой, применением военнослужащими, работниками, сотрудниками учреждений и организаций МЧС России служебных собак, а также устанавливаются требования к содержанию, ветеринарному обслуживанию, размещению и кормлению служебных собак, предназначенных для поиска и спасения пострадавших в различных условиях, обнаружения взрывчатых веществ и поиска тел погибших.

Кроме того, отдельные вопросы содержания служебных животных, использующихся в системе органов МЧС России, устанавливаются Приказом МЧС России от 02.09.2014 N 475 «Об утверждении норм и порядка обеспечения кормами (продуктами) и подстилочными материалами штатных животных спасательных воинских формирований МЧС России и организаций, находящихся в ведении МЧС России, а также норм замены одних кормов (продуктов) другими при обеспечении штатных животных спасательных воинских формирований МЧС России и организаций, находящихся в ведении МЧС России, и внесении изменений в Приказ МЧС России от 03.02.2014 N 39».

Минобороны России подобные нормативные акты не приняты, однако имеется целый ряд актов, регулирующих вопросы продовольственного и финансового обеспечения так называемых штатных животных. К числу таких актов относятся, например, Приказ Министра обороны РФ от 21.06.2011 N 888 «Об утверждении Руководства по продовольственному обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и некоторых других категорий лиц, а также обеспечению кормами (продуктами) и подстилочными материалами штатных животных воинских частей в мирное время» и Приказ Министра обороны РФ от 13.07.2017 N 438 «Об определении размера выплаты продовольственно-путевых денег и организации в Вооруженных Силах Российской Федерации осуществления выплаты денежных средств для обеспечения кормами (продуктами) штатных животных».

Аналогичная ситуация сложилась в ФСБ России. Этой службой приняты: Инструкция по продовольственному обеспечению военнослужащих органов Федеральной службы безопасности и некоторых других категорий лиц, а также по обеспечению кормами (продуктами) и подстилочными материалами штатных животных органов Федеральной службы безопасности в мирное время (утверждена Приказом ФСБ России от 23.01.2012 N 33) и Приказ ФСБ России от 14.02.2011 N 55 «Об установлении норм пайков, рационов питания и комплектов аварийного запаса, норм обеспечения кормами (продуктами) штатных животных, норм замены одних продуктов другими и норм обеспечения подстилочными материалами штатных животных в органах федеральной службы безопасности».

Таким образом, в соответствии с действующим правовым регулированием в настоящее время к числу служебных животных относятся собаки и лошади, а также олени (только в МЧС России). Особенности их содержания и использования устанавливаются ведомственными нормативными правовыми актами с учетом особенностей деятельности соответствующих органов. При этом, как уже отмечалось выше, поскольку комментируемый Закон не содержит единого перечня служебных животных и целей их использования, нормативные акты о содержании и использовании служебных животных, предусмотренные данным Законом, должны принять все федеральные органы исполнительной власти, которые используют служебных животных или в ведении которых находятся организации, использующие служебных животных.

  1. Согласно ч. 2 комментируемой статьи служебные животные, дальнейшее использование которых в служебных целях (в том числе для обеспечения учебного процесса) невозможно, должны передаваться на возмездной или безвозмездной основе новым владельцам. Особенности передачи служебных животных новым владельцам устанавливаются соответствующими нормативными актами федеральных органов исполнительной власти, которые используют служебных животных или в ведении которых находятся организации, использующие служебных животных.

Так, указанным выше Приказом МВД России от 25.06.2019 N 415 передача на возмездной или безвозмездной основе новым владельцам выбракованных служебных животных, дальнейшее использование которых в служебных целях невозможно, осуществляется в соответствии с нормами комментируемого Закона, а также Приказа МВД России от 05.12.2006 N 992 «О высвобождении и реализации движимого имущества, находящегося в оперативном управлении органов внутренних дел Российской Федерации».

Приказом ФТС России от 30.07.2019 N 1243 помимо служебных собак, дальнейшее использование которых невозможно, передаче новым владельцам подлежат также так называемые выбракованные собаки, т.е. служебные собаки с болезнями и недостатками, исключающими или ограничивающими использование служебных собак в таможенных органах. Они подлежат выбраковке, по результатам которой комиссией по поступлению и выбытию активов таможенного органа составляется акт выбраковки служебных собак. Такая выбраковка служебных собак осуществляется по плану весной и осенью (два раза в год), но допускается и внеплановая выбраковка. Выбракованные служебные собаки передаются на возмездной или безвозмездной основе юридическим и физическим лицам с оформлением акта приема-передачи и списываются с баланса таможенного органа. В соответствии с Приказом ФТС России от 30.07.2019 N 1243 предельный срок использования служебных собак составляет от 3 до 5 лет, по истечении которого целесообразность (пригодность) их дальнейшего использования определяется комиссией по поступлению и выбытию активов таможенного органа <1>.

———————————

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 01.01.2002 N 1 «О классификации основных средств, включаемых в амортизационные группы».

 

Нормативным сроком использования (применения) служебных собак в учреждениях УИС <2> является 8 лет, после чего их пригодность для дальнейшего использования (применения) определяется комиссией. Служебные собаки, утратившие рабочие качества и/или признанные по состоянию здоровья непригодными для дальнейшего использования (применения), подлежат выбраковке. За специалистом-кинологом, чья розыскная (патрульно-розыскная, специальная, караульная) собака планируется к выбраковке, заблаговременно закрепляются ремонтная собака или щенок в целях их подготовки к выполнению служебных задач. Закрепление ремонтной собаки производится за 3 — 4 месяца до выбраковки, щенка — за 5 — 6 месяцев до выбраковки. Выбраковка служебных собак оформляется актом, который применяется при подготовке документов по их списанию с баланса учреждения УИС и снятия со всех видов довольствия. В случае если служебная собака выбраковывается по состоянию здоровья, к акту прилагается заключение ветеринарного специалиста УИС, свидетельствующее о непригодности собаки для дальнейшего ее использования (применения). Допускается перевод розыскных и патрульно-розыскных собак, частично утративших работоспособность, в категорию караульных собак.

———————————

<2> См.: Приказ ФСИН России от 31.12.2019 N 1210 «Об утверждении Порядка обращения со служебными животными в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации».

 

  1. Часть 3 комментируемой статьи устанавливает обязанность владельцев служебных животных размещать в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и в средствах массовой информации информацию о передаче на возмездной или безвозмездной основе служебных животных новым владельцам. Однако никаких специальных требований к размещению такой информации ни в комментируемом Федеральном законе, ни в иных нормативных правовых актах не содержится.
  2. В ч. 4 комментируемой статьи имеется указание о том, что в случае если после размещения и опубликования информации о передаче на возмездной или безвозмездной основе выбракованных служебных животных новым владельцам в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и в средствах массовой информации служебные животные не переданы новым владельцам в трехмесячный срок, их дальнейшие содержание и использование осуществляются в соответствии с требованиями комментируемого Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Например, при решении вопроса о дальнейшей судьбе служебных животных системы МВД России необходимо также руководствоваться Наставлением по организации деятельности кинологических подразделений органов внутренних дел Российской Федерации, утвержденным Приказом МВД России от 25.08.2017 N 676дсп, и Наставлением по организации деятельности подразделений органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации, использующих служебных лошадей для охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, утвержденным Приказом МВД России от 17.09.2007 N 806.

Выбракованные собаки, использовавшиеся в учреждениях УИС и не переданные новым владельцам, по решению руководства соответствующего учреждения УИС оставляются на содержание в учреждении УИС до наступления естественной смерти либо передаются на безвозмездной основе в приюты для животных или на безвозмездной основе физическим или юридическим лицам <1>. Выбракованные служебные собаки, в отношении которых принято решение о содержании их в учреждении УИС до наступления естественной смерти, размещаются в будках на отдельно выгороженной территории учреждения УИС либо по решению начальника территориального органа ФСИН России на территории одного из подведомственных учреждений УИС, где имеются условия для их размещения и содержания. Содержание, кормление, ветеринарное обеспечение выбракованных служебных собак, в отношении которых принято решение об их содержании в учреждении УИС до наступления естественной смерти, а также мероприятия по уходу за ними организуются учреждением УИС.

———————————

<1> См.: Приказ ФСИН России от 31.12.2019 N 1210 «Об утверждении Порядка обращения со служебными животными в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы Российской Федерации».

 

Дальнейшее содержание служебных собак, использовавшихся в органах ФТС России, осуществляется в том же порядке, как и собак, состоящих на службе <2>.

———————————

<2> См. п. 13 Порядка обращения со служебными животными в таможенных органах Российской Федерации, утвержденного Приказом ФТС России от 30.07.2019 N 1243.

 

Статья 15. Требования к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию

 

Комментарий к статье 15

 

  1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи требования к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию устанавливаются Правительством РФ (Постановление N 1937). В соответствии с данным Постановлением устанавливаются общие требования по содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях, а также специальные требования:

— к содержанию и использованию животных зоопарками (зоосадами);

— к содержанию и использованию животных цирками (зоотеатрами);

— к использованию и содержанию животных дельфинариями (океанариумами);

— к использованию и содержанию животных на выставках;

— к использованию животных в спортивных соревнованиях, в процессе производства рекламы, при создании произведений кинематографии, для производства фото- и видеопродукции, на телевидении, в просветительской деятельности, в целях демонстрации (в том числе в местах розничной торговли, местах оказания услуг общественного питания), а также к их содержанию.

Однако данные требования применяются не во всех случаях. Так, например, требования о ширине служебных проходов, а также требования по содержанию крупных хищников и приматов не применяются до 01.01.2025 в отношении цирков и зоотеатров при осуществлении ими деятельности по использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию в сооружениях, являющихся объектами капитального строительства, введенных в эксплуатацию до даты вступления в силу Постановления N 1937, т.е. до 01.01.2020.

Данное исключение, как представляется, введено в качестве переходного периода с целью предоставления уже действующим организациям культуры возможности адаптироваться к вводимым требованиям, а также необходимости содержания животных в период длительного капитального ремонта или реконструкции имеющихся зданий и сооружений <1>.

———————————

<1> См.: Заключение Минэкономразвития России об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию» // СПС «КонсультантПлюс».

 

  1. Соблюдение требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию, установленных комментируемой статьей, в соответствии с Постановлением N 1937 возложено на руководителей организации или индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах.

Для того чтобы не было разночтений при толковании норм комментируемого Федерального закона, а также применения их на практике, в Постановлении N 1937 даются определения названных организаций, которые могут создаваться в форме юридического лица, либо их учредители могут регистрироваться как индивидуальные предприниматели.

Основными требованиями являются повседневное наблюдение за животными, кормление и поение животных, требования к условиям содержания помещений, ветеринарное обслуживание, а также требования безопасности при содержании, использования животных и их транспортировке. Все установленные требования, как указано в ч. 2 комментируемой статьи, должны обеспечивать наиболее эффективное использование таких животных в соответствии с биологическими (видовыми и индивидуальными) особенностями, не причиняя вреда их жизни и здоровью.

Однако используемое в данном случае понятие «жизнь и здоровье животных» является некорректным, поскольку, как обоснованно считают отдельные авторы <1>, в юридическом смысле животные, как и растения, прежде всего являются объектами, а не субъектами правоотношений, имуществом особого рода. Поэтому отношение к животным, включая их состояние и комфорт, следует относить к морально-нравственным и этическим нормам. Нельзя проводить ни идентичности, ни аналогии между юридической охраной жизни и здоровья человека и юридической охраной животных от вредных для них последствий в связи с действиями (бездействием) людей.

———————————

<1> См.: Горохов Д.Б. Проблемный результат отечественного правотворчества: законодательное установление охраны «жизни или здоровья животных и растений» // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. N 2. С. 45 — 78.

 

Соблюдение установленных требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию является предметом государственного надзора в области обращения с животными, который осуществляется Россельхознадзором и территориальными органами этой службы (см. комментарий к ст. 19) <2>.

———————————

<2> См.: Проект приказа Россельхознадзора «Об утверждении Административного регламента осуществления Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственного надзора в области обращения с животными в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях». Текст документа приведен в соответствии с публикацией на сайте https://regulation.gov.ru/ (дата обращения: 21.01.2020).

 

  1. Перечень случаев, при которых в соответствии с ч. 3 комментируемой статьи допускается использование животных в культурно-зрелищных целях вне мест их содержания или за пределами специально предназначенных для этого зданий, сооружений, а также на необособленных территориях, утвержден Постановлением Правительства РФ от 18.09.2019 N 1212. К числу таких случаев относятся:

— организация и проведение федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления официальных церемоний и других торжественных мероприятий, посвященных праздникам, установленным федеральными законами, законами субъектов РФ или нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

— производство фильмов организациями кинематографии;

— производство продукции средств массовой информации;

— производство рекламы в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации о рекламе;

— организация и проведение цирковых представлений с участием животных в рамках гастрольной деятельности цирков и зоотеатров;

— организация и проведение спортивных соревнований, в которых в соответствии с правилами видов спорта участвуют животные;

— организация и проведение выставок животных, а также мероприятий научной, образовательной и просветительской направленности с демонстрацией животных.

  1. Частью 4 комментируемой статьи устанавливается запрет на осуществление деятельности, предусматривающей использование животных в культурно-зрелищных целях, основной целью которой является предоставление зрителям или посетителям физического контакта с животными. Данная норма фактически запрещает деятельность так называемых контактных зоопарков и иных аналогичных организаций <1>. В местах розничной торговли и местах оказания услуг общественного питания возможно использование и содержание только животных, относящихся к классам рыб и птиц, не включенных при этом в состав Красной книги РФ и красных книг субъектов РФ <2>.

———————————

<1> См.: Линейкина С.М. Животные при отелях и в кафе // Туристические и гостиничные услуги: бухгалтерский учет и налогообложение. 2019. N 5. С. 61 — 63.

<2> См. пункт 248 Требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию, утвержденных Постановлением N 1937.

 

  1. Согласно ч. 5 комментируемой статьи, развивающей положения ч. 4, в случае организации мероприятий, которые предусматривают физический контакт зрителей или посетителей с животными, такие мероприятия осуществляются при условии наличия в местах их проведения недоступной для людей зоны с укрытиями, куда животным должен быть обеспечен постоянный беспрепятственный доступ <3>. Данные укрытия должны обеспечивать животному защиту от демонстрации, погодных условий и способствовать полноценному отдыху животного в соответствии с потребностями его вида. Например, для хищных животных, наземных грызунов, рукокрылых и насекомоядных млекопитающих должно предусматриваться не менее двух укрытий <4>.

———————————

<3> См.: Морозова Л. Содержание и учет животных, используемых в культурно-зрелищных целях // Учреждения культуры и искусства: бухгалтерский учет и налогообложение. 2019. N 12. С. 50 — 58.

<4> См. разд. III Требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию.

 

Режим демонстрации животных, в том числе и в случае, когда предусматривается физический контакт со зрителями и посетителями, должен учитывать естественные биологические ритмы животных (режимы сна, кормления, отдыха и др.), в том числе не допускается искусственное продление фотопериода в целях увеличения времени демонстрации животных. При этом животным предоставляется круглосуточная возможность укрыться от посетителей, для обеспечения которой запрещается перекрывать внутренние помещения и иные укрытия для животных. Площадка для общения с животными должна иметь ограждение и (или) представлять собой уличный вольер с учетом видовых особенностей животных, а также расположение, обеспечивающее животным беспрепятственный доступ к месту укрытия (теплые укрытия для зимнего периода, навесы от осадков и солнца и др.). Для исключения нежелательного физического контакта и для обеспечения комфортных условий содержания животных во время выставки при необходимости в качестве укрытия животных их владельцами используются в месте проведения выставки палатки, клетки или другие конструкции <1>.

———————————

<1> См. п. 228 Требований к использованию животных в культурно-зрелищных целях и их содержанию.

 

  1. Часть 6 комментируемой статьи регулирует вопросы применения лекарственных препаратов ветеринарного назначения при использовании животных в культурно-зрелищных целях, в частности, запрещает применение в целях повышения эффективности использования животных таких препаратов, которые могут причинить вред здоровью животных.

Ветеринарные препараты назначаются животным в соответствии с нормами законодательства о ветеринарии. Так, например, утверждение порядка назначения лекарственных препаратов для ветеринарного применения, формы рецептурных бланков на лекарственные препараты для ветеринарного применения, порядка оформления указанных рецептурных бланков, их учета и хранения, регистрация лекарственных средств ветеринарного применения и обеспечение лекарственными средствами проведения противоэпизоотических мероприятий против заразных и иных болезней животных относятся к полномочиям Российской Федерации.

Кроме того, в нашей стране существует специальная программа, которая направлена на создание условий для взаимного признания Российской Федерацией и государствами — членами ОЭСР результатов неклинических лабораторных исследований, выполненных в соответствии с принципами надлежащей лабораторной практики ОЭСР, посредством реализации комплекса взаимосвязанных мероприятий по созданию нормативно-правовой базы, а также по подготовке ответственных федеральных органов исполнительной власти, инспекторов и испытательных центров (лабораторий) в соответствии с требованиями ОЭСР по созданию системы надлежащей лабораторной практики <1>.

———————————

<1> См.: Национальная программа реализации принципов надлежащей лабораторной практики Организации экономического сотрудничества и развития в деятельности российских испытательных центров (лабораторий) в области неклинических лабораторных исследований объектов, содержащихся в пестицидах, косметической продукции, лекарственных средствах для медицинского применения, лекарственных средствах для ветеринарного применения, пищевых и кормовых добавках, а также в химических веществах промышленного назначения, утв. распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 N 2603-р.

 

Комментируемая норма представляет собой один из элементов защиты животных от жестокого обращения, установленных в ст. 11 настоящего Федерального закона.

  1. Требования, установленные комментируемой статьей в ее ч. 7, касаются участия животных в спортивных мероприятиях. В частности, не допускается использование в отношении животных, участвующих в спортивных соревнованиях, субстанций и (или) методов, запрещенных в спорте.

Допинг на соревнованиях с участием животных имеет давнюю историю. Например, в литературе можно встретить утверждение, что первый задокументированный случай применения допинга в отношении лошадей был зафиксирован в России на московском дерби 1899 г. <2>. Этимологически само слово «допинг» связано с лошадиными бегами и скачками, так как изначально допингом называли смесь опиума и иных наркотиков, использовавшуюся для стимулирования лошадей.

———————————

<2> См.:  Historia dopingu farmakologicznego / red. , W. Rewerski. Warszawa, 1980. S. 17.

 

Антидопинговый запрет в отношении соревнований с участием животных впервые в Российской Федерации на законодательном уровне был закреплен в первоначальной редакции Закона о физкультуре и спорте. В действующей редакции указанного Федерального закона наличие запрещенных субстанций либо их метаболитов или маркеров в пробе, взятой из организма животного, рассматривается как нарушение антидопингового правила (ч. ч. 1, 3 и 4 ст. 26).

Таким образом, комментируемый Федеральный закон фактически не ввел нового правила. Основная же регулятивная нагрузка в части предотвращения допинга в спорте с участием животных ложится прежде всего на законодательство о физической культуре и спорте, так как именно в нем устанавливаются основные условия и механизм реализации антидопинговых запретов. В этом отношении российский подход в определенной степени напоминает французский, который также борьбу с допингом в спорте с участием животных относит к отрасли законодательства о физической культуре и спорте.

Во Франции регламентация в целом антидопинговой деятельности осуществляется на основе Спортивного кодекса, в котором выделяется специальная глава, посвященная предотвращению допинга среди животных <1>. Необходимо отметить, что, в отличие от российского Закона о физкультуре и спорте, в главе французского Спортивного кодекса более подробно регулируются такие вопросы, как тестирование животных, рассмотрение дел о нарушении антидопинговых запретов в отношении животных, определение перечня запрещенных субстанций и методов в спорте с участием животных. Ответственным органом по предотвращению допинговых практик как среди людей, так и животных является французское агентство по борьбе с допингом. Спортивным кодексом предписывается обязательное участие специалистов в области ветеринарии в деятельности данного агентства. Перечень запрещенных субстанций и методов, которые запрещено применять к животным, определяется в отдельном списке, утверждаемом межведомственным актом министров, ответственных в областях спорта, здравоохранения и сельского хозяйства. Важно, что во Франции не просто устанавливается общий антидопинговый запрет в спорте с животными, а закрепляется перечень нарушений антидопинговых правил, во многом напоминающий такой же перечень в отношении спортсменов, но учитывающий специфику спортивных соревнований, в которых участвуют животные. Нарушение антидопинговых запретов карается суровыми санкциями. Это могут быть запреты для спортсменов, тренеров, дрессировщиков, владельцев животных на участие в спортивных соревнованиях, а также и наказания уголовного характера — от штрафа в размере 75 тыс. евро до лишения свободы сроком на пять лет.

———————————

<1> См.: Французский официальный портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichCode.do?cidTexte=LEGITEXT000006071318 (дата обращения: 13.02.2020).

 

В отличие от Франции в Германии антидопинговые запреты в отношении животных в соответствии с Законом от 24.07.1972 рассматриваются прежде всего в системе мер охраны животных <2>. В указанном законодательном акте закрепляется запрет на применение допинговых средств к животному. При этом следует обратить внимание, что данный запрет касается не только спортивных, но и в целом зрелищных мероприятий.

———————————

<2> См.: Tierschutzgesetz (Закон об охране животных) // Официальный портал правовой информации Федерального министерства юстиции и защиты потребителей Германии [Электронный ресурс]. URL: https://www.gesetze-im-internet.de/tierschg/BJNR012770972.html (дата обращения: 13.02.2020). Что касается немецкого антидопингового закона от 10.12.2015 (das Anti-Doping Gesetz), то его действие ограничивается предотвращением допинга среди спортсменов.

 

Аналогичная законодательная модель применяется, например, и в Польше, где ни специальный антидопинговый закон, ни общий закон о физической культуре и спорте не регулируют вопросы допустимости допинга в отношении животных, а антидопинговые запреты устанавливаются в Законе от 21.08.1997 «Об охране животных» <1> и Законе от 18.01.2001 «О скачках» <2>. Использование ряда субстанций запрещается также Законом от 11.03.2004 «Об охране здоровья животных и борьбе с заразными болезнями животных» <3>. При этом в последнем случае нарушение установленного запрета влечет за собой меры уголовно-правового характера <4>.

———————————

<1> Dziennik Ustaw. 1997. N 111. Poz. 724.

<2> Dziennik Ustaw. 2001. N 11. Poz. 86.

<3> Dziennik Ustaw. 2004. N 69. Poz. 625.

<4> См.: Szwarc A. Aktualne aspekty zjawiska kryminalizacji dopingu w sporcie // Nowa Kodyfikacja Prawa Karnego. 2017. T. XLIII. S. 538, 539.

 

В России животными, участвующими в спортивных соревнованиях, признаются животные, участвующие в соответствии с правилами вида спорта в спортивных соревнованиях по данному виду спорта (п. 3.2 ст. 2 Закона о физкультуре и спорте). Соответственно, не всякое состязание с участием животным следует рассматривать как спортивное соревнование. Например, в Российской Федерации конные скачки или бега не являются спортивными соревнованиями, так как они не признаны видом спорта и проводятся не по правилам видов спорта.

Признание видов спорта осуществляется в административном порядке, а признанные виды спорта заносятся в специальный реестр. Полномочиями по признанию видов спорта и ведению Всероссийского реестра видов спорта наделяется федеральный орган исполнительной власти в области физической культуры и спорта. К компетенции этого же органа власти относится и утверждение правил вида спорта. При этом необходимо обратить внимание, что именно в правилах вида спорта определятся участие животных в спортивных соревнованиях как отличительный признак того или иного вида спорта.

В настоящее время в России к видам спорта, правилами которых предусмотрено участие в спортивных соревнованиях животных, относятся следующие: конный спорт; кинологический спорт; современное пятиборье (предусматривает проведение соревнований по конкуру); ездовой спорт; спортивно-прикладное собаководство <1>. Кроме того, правила некоторых военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта также включают положения об участии животных в соревнованиях животных, а именно собак <2>. К ним относятся, в частности: многоборье кинологов; спортивная дисциплина многоборье кинологов в рамках служебно-прикладного спорта ФТС России; спортивная дисциплина служебное собаководство в рамках служебно-прикладного спорта.

———————————

<1> Следует иметь в виду, что в составе вида спорта могут выделяться отдельные спортивные дисциплины, которые определяются в Законе о физкультуре и спорте как часть вида спорта, имеющая отличительные признаки и включающая в себя один или несколько видов, программ спортивных соревнований (п. 15 ст. 2). Например, конный спорт включает в себя такие спортивные дисциплины, как выездка, конкур, троеборье, вольтижировка, пробеги, тентпеггинг, драйвинг, джигитовка и т.д.

<2> Военно-прикладные и служебно-прикладные виды спорта — виды спорта, основой которых являются специальные действия (в том числе приемы), связанные с выполнением военнослужащими и сотрудниками некоторых федеральных органов исполнительной власти своих служебных обязанностей, подготовкой граждан допризывного и призывного возрастов к военной службе, и которые развиваются в рамках деятельности одного или нескольких федеральных органов исполнительной власти (п. 3 ст. 2 Закона о физкультуре и спорте).

 

В Российской Федерации в нормативных правовых актах запрет на использование допинговых средств и методов устанавливается не только в отношении животных, участвующих в спортивных соревнованиях. Он применяется также в состязаниях, формально юридически не являющихся спортивными. В частности, при проведении испытаний лошадей на ипподромах (гладкие, барьерные скачки, стипль-чезы) применяются требования по борьбе с допингом, установленные в отношении животных, участвующих в спортивных соревнованиях, в соответствии с законодательством о физической культуре и спорте. Данное положение закреплено в Правилах и нормах в области племенного животноводства, устанавливающих методику проверки и оценки племенных лошадей верховых пород на ипподромах Российской Федерации и формы карточки учета результатов испытаний племенной лошади верховой породы, утвержденных Приказом Минсельхоза России от 09.07.2015 N 298 <3>.

———————————

<3> См.: Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru, 05.10.2015 (дата обращения: 18.02.2020).

 

С учетом негативного влияния на организм лошадей запрещенных субстанций вне зависимости от того, выступают ли они на соревнованиях или участвуют в испытаниях, а также принимая во внимание в том числе развлекательный характер испытаний лошадей, представляется возможным в комментируемом Федеральном законе антидопинговый запрет распространить также на скачки и бега.

Следует обратить внимание, что словосочетание, используемое в комментируемом Федеральном законе, а именно «животные, участвующие в спортивных соревнованиях», не следует понимать буквально, т.е. так, как если бы оно касалось только непосредственно периода проведения соревнований. Необходимо подчеркнуть, что, как и в отношении спортсменов, для животных выделяются субстанции и методы, запрещенные постоянно. Это значит, что их использование в отношении животных недопустимо вне зависимости от того, участвует ли конкретное животное в определенный момент времени в соревнованиях или нет, т.е. запрет распространяется и на так называемый внесоревновательный период.

Кроме того, существуют и такие субстанции, применение которых можно назвать условно разрешенным. В конном спорте, например, они именуются контролируемыми <1>. Субстанции подобного рода имеют терапевтический эффект и применяются легально для лечения животных. Вместе с тем они могут оказывать и негативное влияние на организм животных (применение в отсутствие ветеринарных показаний, нарушение дозировки и т.п.) и улучшать спортивные результаты (что нарушает правила честной спортивной борьбы). Поэтому в их отношении устанавливаются определенные правила применения. Это могут быть, в частности, требования по дозировке, запрет на ввод в организм животного за определенное время до начала состязания.

———————————

<1> См.: Официальный сайт Международной федерации конного спорта ( Internationale, FEI) [Электронный ресурс]. URL: https://inside.fei.org/content/anti-doping-rules (дата обращения: 18.02.2020).

 

Закон о физкультуре и спорте развитие видов спорта относит к компетенции особых общественных объединений, именуемых спортивными федерациями (выделяются местные, региональные и общероссийские спортивные федерации). Получение статуса региональной и общероссийской спортивной федерации осуществляется по итогам государственной аккредитации, проводимой, соответственно, органами исполнительной власти субъектов РФ и федеральным органом исполнительной власти, реализующими государственные функции в области физической культуры и спорта. Сведения об общероссийских и региональных спортивных федерациях после их аккредитации подлежат включению в специальный реестр, ведение которого является полномочием федерального органа исполнительной власти в области физической культуры и спорта (ст. 17 Закона о физкультуре и спорте). Одной из обязанностей общероссийских и региональных спортивных федераций является участие в предотвращении допинга в спорте (п. 6 ч. 3 ст. 16 и п. 6 ч. 2 ст. 16.1 Закона о физкультуре и спорте). Конкретные действия общероссийских спортивных федераций по выполнению данной обязанности раскрываются в ч. 10 ст. 26 указанного законодательного акта. В частности, им предписывается опубликование в общероссийских периодических печатных изданиях и (или) размещение на своих официальных сайтах в сети Интернет общероссийских антидопинговых правил и антидопинговых правил, утвержденных международными спортивными федерациями по соответствующим видам спорта, на русском языке. К антидопинговым обязанностям также относятся содействие в проведении тестирования в соответствии с порядком проведения допинг-контроля, применение санкций, например спортивной дисквалификации, в отношении специалистов в области физической культуры и спорта, допустивших использование допинга в отношении животных. Принятое решение о наказании должно быть доведено до сведения федерального органа исполнительной власти в области физической культуры, органа государственной власти субъекта РФ в области физической культуры и спорта, общероссийской антидопинговой организации, международной спортивной федерации по соответствующему виду спорта.

В антидопинговой системе одну из ключевых ролей играют национальные антидопинговые организации. В Российской Федерации такой является общероссийская антидопинговая организация Российское антидопинговое агентство «РУСАДА». Вместе с тем следует признать, что действующее в Российской Федерации законодательство о физической культуре и спорте, Общероссийские антидопинговые правила ориентируют отечественную национальную антидопинговую организацию в большей степени на предотвращение допинга среди спортсменов.

Что касается упомянутых выше Общероссийских антидопинговых правил, последняя редакция которых была утверждена Приказом Минспорта России от 09.08.2016 N 947 <1>, то они также прежде всего направлены на борьбу с допингом среди спортсменов. В частности, согласно п. 1.3.3.1 указанных Правил они распространяются на спортсменов и персонал спортсменов. При этом отдельные положения Общероссийских антидопинговых правил позволяют применять их к случаям использования допинга в отношении животных, о чем будет сказано ниже.

———————————

<1> См.: Сборник официальных документов и материалов Минспорта России. 2016. N 8.

 

Важное место в предотвращении применения допинга к животным занимают международные федерации по видам спорта. Именно документами данных организаций должны руководствоваться общероссийские спортивные федерации, реализуя свою антидопинговую компетенцию. Роль и значение подобных документов особенно возрастают в связи с отмеченной особенностью российского антидопингового законодательства, ориентированного в первую очередь на борьбу с допингом среди спортсменов.

Для реализации запрета на использование запрещенных субстанций и методов применительно к животным большое значение имеет определение того, кем именно утверждается перечень запрещенных субстанций и (или) методов. В этой связи следует отметить, что необходимо отличать друг от друга перечни, применяемые для борьбы с допингом среди людей, и перечни, используемые в отношении животных.

Спортсмены ориентируются на несколько перечней. Один из них в соответствии с п. 2 ч. 9 ст. 26 Закона о физкультуре и спорте утверждается федеральным органом исполнительной власти в области физической культуры и спорта на основе ежегодно обновляемого Всемирным антидопинговым агентством запрещенного списка <1>. Для целей применения статей УК РФ — 230.1 («Склонение спортсмена к использованию субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте») и 230.2 («Использование в отношении спортсмена субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте») — Правительством РФ утверждается отдельный перечень субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте <2>.

———————————

<1> На момент подготовки настоящего комментария действовал Приказ Минспорта России от 21.11.2019 N 964 «Об утверждении перечней субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте» // Официальный интернет-портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.gov.ru, 20.12.2019.

<2> На момент подготовки настоящего комментария действовало Постановление Правительства РФ от 28.03.2017 N 339 «Об утверждении перечня субстанций и (или) методов, запрещенных для использования в спорте, для целей статей 230.1 и 230.2 Уголовного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2017. N 14. Ст. 2074.

 

В части запрещенных субстанций и (или) методов в отношении животных на законодательном уровне отсутствуют какие-либо указания, кем утверждаются соответствующие перечни и в целом сколько их должно быть — единый для всех видов спорта, правилами которых предусматривается участие животных, или для каждого такого вида спорта — отдельный перечень.

В отличие от России, как было показано выше, в некоторых странах, например во Франции, приказом уполномоченных органов исполнительной власти определяется единый перечень субстанций и (или) методов в спорте, которые запрещено применять в отношении животных <1>. В Великобритании список субстанций, которые запрещено применять в отношении лошадей на скачках, устанавливается организацией, отвечающей за управление в области конных скачек (British Horseracing Authority) <2>.

———————————

<1> См.:  du 2 mai 2011 relatif aux substances et aux  l’article L. 241-2 du code du sport (Постановление от 02.05.2011 о веществах и процессах, упомянутых в статье L. 241-2 Спортивного кодекса) // Французский официальный портал правовой информации [Электронный ресурс]. URL: https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000024493485 (дата обращения: 18.02.2020).

<2> См.: Официальный сайт Британского управления конного спорта [Электронный ресурс]. URL: https://www.britishhorseracing.com/regulation/anti-doping-medication-control/prohibited-substances/ (дата обращения: 16.02.2020).

 

В отсутствие законодательного регулирования по вопросу установления перечня запрещенных препаратов и методов в отношении животных отечественные спортивные федерации ориентируются на соответствующие перечни, утверждаемые международными федерациями по тем или иным видам спорта. В отдельных случаях такая практика находит поддержку профильного министерства. В частности, в кинологическом спорте в соответствии с Правилами данного вида спорта, утвержденными Приказом Минспорта России от 10.04.2019 N 307, отнесение веществ и методов к запрещенным находится в ведении Международной Федерации Кинологического Спорта (IFCS).

Еще один важный аспект противодействия допингу в отношении животных связан с регулированием непосредственно процедуры допинг-контроля, ее этапов (планирования, тестирования, исследования допинг-проб, привлечения к ответственности лиц, виновных в нарушении антидопинговых запретов). В данном случае, так же как и с утверждением списка запрещенных субстанций, большую роль играют документы, разрабатываемые международными спортивными федерациями <3>, так как национальные антидопинговые правила России, например, в отношении таких этапов допинг-контроля, как порядок отбора проб при тестировании, их анализе, посвящены спортсменам (людям, а не животным). Что касается иных этапов допинг-контроля, в частности проведения слушаний о возможном нарушении антидопинговых правил, то Общероссийские антидопинговые правила содержат положение, позволяющее применить их и в части противодействия допинга среди животных.

———————————

<3> Например, Международным союзом современного пятиборья (UIPM) разработано и утверждено Руководство по правилам, касающимся медицины антидопинга, в котором регламентируется в том числе процедура допинг-контроля у лошадей, а также содержатся инструкции относительно возможности и допустимости использования запрещенных субстанций в отношении лошадей, разъясняются условия допуска лошадей к соревнованиям с целью предотвращения несправедливого преимущества, если животное получило лечение или обработано запрещенной субстанцией. См.: Медицина и антидопинг в Международном союзе современного пятиборья. Руководство по правилам // Официальный сайт Федерации современного пятиборья России [Электронный ресурс]. URL: https://www.pentathlon-russia.ru/official/3.html (дата обращения: 15.02.2020).

 

Так, в п. 1.3.2 данных правил установлено, что они распространяются на общероссийские спортивные федерации (национальные федерации), которые в соответствии с Законом о физкультуре и спорте в целях реализации мер по предотвращению допинга в спорте и борьбе с ним применяют санкции на основании и во исполнение решения соответствующей антидопинговой организации о нарушении антидопинговых правил персоналом в отношении животных, участвующих в спортивном соревновании. При этом следует признать, что установленный в Общероссийских антидопинговых правилах порядок рассмотрения дел о возможных нарушениях антидопинговых запретов не в полной мере приспособлен для случаев, связанных с использованием запрещенных субстанций и методов в отношении животных. Например, нет такого условия рассмотрения подобного рода дел, как включение в состав дисциплинарного органа специалистов в области ветеринарии <1>.

———————————

<1> Таким дисциплинарным органом является Дисциплинарный антидопинговый комитет.

 

Зарубежный опыт свидетельствует, что правила относительно процедур допинг-контроля могут устанавливаться национальной федерацией, развивающей вид спорта, в котором предусмотрено участие животных. Так, Ирландской организацией конного спорта (Horse Sport Ireland), имеющей признание международной федерации, национальных спортивных властей Ирландии и Ирландского олимпийского комитета, приняты антидопинговые правила, в которых закрепляется перечень нарушений антидопинговых правил, а также подробно регламентируются стадии допинг-контроля (тестирование, анализ результатов, рассмотрение неблагоприятных результатов и привлечение к ответственности) <2>.

———————————

<2> См.: Equine Anti-Doping Rules and Equine Controlled Medication Rules. Официальный сайт Horse Sport Ireland [Electronic resource]. URL: https://www.horsesportireland.ie/governance/anti-doping/equine-anti-doping/ (дата обращения: 14.02.2020).

 

В Российской Федерации в отдельных случаях некоторые элементы допинг-контроля регламентируются на уровне правил видов спорта. Например, Правилами вида спорта «конный спорт», утвержденными Приказом Министерства спорта и туризма РФ от 27.07.2011 N 818, предусматривается, что метод отбора лошадей для проведения тестирования определяется главным судьей соревнований совместно с председателем ветеринарной комиссии или ветеринарным делегатом и, если таковой назначен, ветеринаром службы допинг-контроля. Но следует подчеркнуть, что такой подход к регламентации процедур допинг-контроля в отношении животных имеет несистемный характер, а в законодательстве о физической культуре и спорте отсутствуют какие-либо указания в части того, могут ли правила видов спорта содержать положения относительно элементов процедуры допинг-контроля.

В комментируемом Федеральном законе не определяется субъект, полномочный на проведение анализов допинг-проб, взятых у животных. Но соответствующее указание имеется в Законе о физкультуре и спорте, в ч. 3 ст. 26 которого юридически значимым признается исследование допинг-проб (как спортсменов, так и животных), проведенное в лабораториях, аккредитованных Всемирным антидопинговым агентством. Список таких лабораторий можно найти на официальной интернет-странице Всемирного антидопингового агентства <1>.

———————————

<1> См.: Официальный сайт Всемирного антидопингового агентства [Электронный ресурс]. URL: https://www.wada-ama.org/en/what-we-do/science-medical/laboratories/accredited-laboratories (дата обращения: 19.02.2020).

 

Российская Федерация принадлежит к странам, в которых нарушение антидопинговых запретов может повлечь наступление административной или уголовной ответственности. Вместе с тем ни КоАП РФ (ст. 6.18), ни УК РФ (ст. ст. 230.1 и 230.2) не предусматривают наказания за использование запрещенных в спорте субстанций и методов в отношении животных. Пробельными в этом отношении являются также Общероссийские антидопинговые правила. В этих условиях основным инструментом в борьбе с допингом среди животных становятся дисциплинарные меры, устанавливаемые международными федерациями по видам спорта.

Допинговые практики могут нанести существенный вред здоровью животных. Известны многочисленные случаи гибели и увечья животных после использования диуретических препаратов (например, лазикса), наркотиков и т.д. В такой ситуации возможно привлечение виновных лиц к ответственности на основании ст. 245 УК РФ, предусматривающей наказание за жестокое обращение с животными.

Невнимание отечественного законодателя к проблеме юридической ответственности за нарушение антидопинговых запретов в отношении животных не может быть признано приемлемым. Представляется, что на повестку дня следует поставить вопрос о внесении в КоАП РФ изменения, направленного на установление административной ответственности за использование в отношении животных субстанций и методов, запрещенных в спорте <1>. При этом реализация данного предложения повлечет за собой серьезную перестройку всей антидопинговой политики в спорте с участием животных, так как регламентация допинг-контроля в таком случае должна быть установлена прежде всего в национальных нормативных правовых актах, а не в документах международных спортивных федераций.

———————————

<1> В некоторых странах, в частности в Польше, обсуждается вопрос об установлении даже уголовной ответственности за нарушение антидопинговых запретов, например, при проведении конных скачек. См., например: Leciak M. O karnoprawnej regulacji  konnych w Polsce // Wojskowy  Prawniczy. 2013. N 3.

 

Выше уже отмечено, что часть видов спорта, правила которых предусматривают участие в соревнованиях животных, относится к так называемым служебно- и военно-прикладным. Предотвращение допинга среди животных в них имеет свою специфику, так как развитие подобных видов спорта не предусматривает создание национальных спортивных федераций, а международные спортивные федерации отсутствуют. Это существенно осложняет антидопинговую работу, принимая во внимание нацеленность антидопингового регулирования в Российской Федерации, прежде всего на борьбу с допингом среди спортсменов — людей. При этом каких-либо антидопинговых обязательств на организации, обеспечивающие развитие служебно- и военно-прикладных видов спорта с участием животных (спортивные клубы, общественно-государственные организации, создаваемые при федеральных органах исполнительной власти, руководящих развитием военно-прикладных и служебно-прикладных видов спорта), российское законодательство не налагает.

  1. Животные, чье использование в культурно-зрелищных целях стало невозможным, в соответствии с требованиями ч. 8 комментируемой статьи до наступления их естественной смерти должны содержаться своими владельцами или быть переданы ими на содержание физическим или юридическим лицам либо в приют для животных. Специальных требований по порядку передачи таких животных законодательством не устанавливается, поэтому следует полагать, что их передача должна осуществляться добровольно в приюты, которые соответствуют требованиям, установленным комментируемым законом (см. комментарий к ст. 16). При этом представляется обоснованным полагать, что приюты для содержания животных, использовавшихся в культурно-зрелищных целях, должны отвечать не только общим требованиям, но и требованиям, установленным Постановлением Правительства РФ от 30.12.2019 N 1937, поскольку таким животным могут требоваться специальные условия содержания.
  2. В соответствии с ч. 9 ст. 15 комментируемого Федерального закона юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах, обязаны получить лицензию в соответствии с Законом о лицензировании отдельных видов деятельности. Осуществление такой деятельности без лицензии не допускается. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2019 N 1938 утверждено Положение о лицензировании деятельности по содержанию и использованию животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях и океанариумах, которое определяет порядок лицензирования деятельности по содержанию и использованию животных этими организациями и учреждениями. Лицензирование указанной деятельности осуществляется Россельхознадзором (далее — лицензирующий орган). К числу подлежащих лицензированию видов деятельности относятся:

— содержание и использование животных в зоопарках;

— содержание и использование животных в зоосадах;

— содержание и использование животных в цирках;

— содержание и использование животных в зоотеатрах;

— содержание и использование животных в дельфинариях;

— содержание и использование животных в океанариумах.

Соискатель лицензии на осуществление деятельности по содержанию и использованию животных должен соответствовать определенным в указанном Положении требованиям. К числу таких требований, например, относятся требования о наличии специально приспособленных для содержания и использования животных помещений, а также квалифицированного персонала, имеющего высшее образование в сфере работы с животными и состоящего с соискателем лицензии в трудовых отношениях. В дальнейшем при осуществлении деятельности по содержанию и использованию животных лицензиатом помимо указанных требований должны также соблюдаться требования Федерального закона об ответственном обращении с животными и соответствующие ветеринарные правила. Соблюдение этих требований контролирует лицензирующий орган в порядке, установленном Законом о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и с учетом особенностей, установленных Законом о лицензировании отдельных видов деятельности.

 

Статья 16. Приюты для животных

 

Комментарий к статье 16

 

1 — 7. В ч. ч. 1 — 7 комментируемой статьи устанавливаются общие требования к организации приютов для животных.

Настоящий Федеральный закон устанавливает общие положения о деятельности приютов, которая основана на принципе запрета на жестокое обращение с животными, а также на принципе обеспечения находящимся в приюте животным необходимых условий. Приюты прежде всего создаются в целях содержания животных без владельцев или животных, от которых отказались собственники. Кроме того, как следует из норм комментируемого Федерального закона, в данные приюты помещаются служебные животные и животные, использовавшиеся в культурно-зрелищных целях, в тех случаях, когда такие животные не были переданы новым владельцам.

Согласно комментируемым нормам приюты могут представлять собой государственные или муниципальные учреждения, негосударственные коммерческие и некоммерческие организации, их могут создавать также индивидуальные предприниматели, осуществляющие деятельность по содержанию животных, во владении или пользовании которых находятся отдельно расположенные и предназначенные для содержания животных здания, строения и сооружения. Кроме того, приютами могут оказываться ветеринарные услуги и услуги по временному размещению животных по соглашению с их владельцами. Порядок временного содержания (размещения) в приютах домашних животных, а также сведения о деятельности по оказанию приютом платных ветеринарных и иных услуг, связанных с содержанием домашних животных, отражаются в правилах организации деятельности приютов для животных и установления норм содержания животных в них, разрабатываемых субъектами РФ <1>. Отдельно регулируются вопросы поиска владельцев животных и осуществления деятельности по передаче животных новым владельцам.

———————————

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 23.11.2019 N 1504 «Об утверждении методических указаний по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них».

 

  1. Частью 8 комментируемой статьи установлен запрет на передачу животных без владельца или животных, от которых собственник отказался, для использования в качестве лабораторных животных. Введение данного запрета, как представляется, связано с общей направленностью комментируемого Федерального закона на защиту животных от жестокого обращения. С этим связано и то, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона его положения не применяются к отношениям в области содержания и использования лабораторных животных.

Необходимо отметить, что питомники лабораторных животных являются специализированными организациями и относятся к объектам и предприятиям, находящимся в федеральной собственности, приватизация которых запрещена <1>, за исключением федерального государственного унитарного предприятия «Научно-производственное объединение по медицинским иммунобиологическим препаратам «Микроген» Минздрава России (г. Москва) <2>.

———————————

<1> См. подп. 2.1.22 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 24.12.1993 N 2284.

<2> См.: Указ Президента РФ от 17.03.2015 N 139 «Об имущественном взносе Российской Федерации в Государственную корпорацию по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции «Ростех».

 

Само же использование животных в качестве лабораторных относится к сфере действия санитарного и ветеринарного законодательства и в соответствии с Федеральной научно-технической программой развития генетических технологий на 2019 — 2027 годы <3> создание моделей заболеваний с использованием лабораторных животных, а также создание генетических редакторов для работы с лабораторными животными являются элементами разработки генетических технологий для повышения качества жизни человека и эффективного снижения потерь от заболеваний.

———————————

<3> Утверждена Постановлением Правительства РФ от 22.04.2019 N 479 // СПС «КонсультантПлюс».

 

9 — 10. Частями 9 — 10 комментируемой статьи устанавливается перечень сведений о животных, оказавшихся в приюте. Кроме указанных в комментируемом Федеральном законе сведений субъекты РФ могут также устанавливать особенности их размещения и дополнительный перечень сведений, позволяющих полнее отразить особенности животных.

Например, в Республике Мордовия установлено, что размещение сведений осуществляется по утвержденной форме в виде единой таблицы с указанием животных в порядке их поступления <4>. При этом не допускаются размещение на сайте заархивированных сведений (форматы <.rar>, <.zip>) и использование на сайте форматов, требующих дополнительного распознавания для просмотра сведений, а также не должна предусматриваться установка пользователями сайтов специально созданных с этой целью технологических и программных средств.

———————————

<4> См.: Приказ Республиканской ветеринарной службы Республики Мордовия от 28.01.2020 N 14-Пр «Об утверждении Порядка размещения сведений о поступивших в приют для животных животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и перечня дополнительных сведений о поступивших в приют для животных животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались».

 

В качестве дополнительных сведений о поступивших в приют животных могут быть указаны окрас, характеристика волосяного покрова, наличие ошейника (шлейки), одежды, клетки, переноски, иного транспортировочного устройства, особые отметины и приметы (клеймо и шрамы, пигментация, наличие врожденных пятен и (или) полос различной величины и формы, не характерных для породы животного, наличие прибылых пальцев, рваные уши, явные дефекты зубов и иные), а также особенности походки и передвижения, в том числе вследствие травм.

Аналогичное регулирование устанавливается и в других субъектах РФ <1>.

———————————

<1> См., например: Постановление Правительства Хабаровского края от 04.12.2019 N 503-пр «Об утверждении Перечня дополнительных сведений о поступивших в приют для животных животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались, и Порядка размещения дополнительных сведений о поступивших в приют для животных животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет; Приказ Управления ветеринарии Новосибирской области от 03.02.2020 N 28 «Об утверждении Перечня дополнительных сведений о поступивших в приют для животных животных без владельцев и животных, от права собственности на которых владельцы отказались, и порядка размещения этих сведений в информационно-телекоммуникационной сети Интернет на территории Новосибирской области» и т.п.

 

  1. Отдельно решается вопрос об умерщвлении животных, содержащихся в приюте. Частью 11 комментируемой статьи установлен закрытый перечень случаев возможного умерщвления: необходимость прекращения непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного.

Следует отметить, что установленная норма не полностью соотносится с ветеринарным законодательством, в частности с санитарными и ветеринарными правилами профилактики и борьбы с заразными болезнями <2>, которые предусматривают умерщвление всех выявленных больных бешенством животных, а также собак и кошек, подозрительных по заболеванию. Данное полномочие в соответствии с законодательством о ветеринарии относится к полномочиям субъекта РФ в области ветеринарии, в содержание которого входит обеспечение организации и проведения на территории субъекта РФ мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных и их лечению <3>. Поэтому представляется необходимым согласовать между собой названные правовые нормы в части умерщвления животных, находящихся в приютах для животных, в случаях, когда данные мероприятия необходимы для ликвидации очагов заболевания бешенством и другими опасными заболеваниями.

———————————

<2> Например, «СП 3.1.096-96. ВП 13.3.1103-96. 3.1. Профилактика инфекционных болезней. Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство. Санитарные правила. Ветеринарные правила» (утв. Госкомсанэпиднадзором России 31.05.1996 N 11, Минсельхозпродом России 18.06.1996 N 23).

<3> Закон РФ о ветеринарии.

 

  1. Частью 12 комментируемой статьи устанавливается возможность посещения приюта гражданами, а также добровольцами (волонтерами) в установленные часы работы. Особенности организации таких посещений могут быть отражены в правилах организации приютов для животных, как это рекомендовано Правительством РФ <2>, а также содержаться в специальных локальных актах, которые могут размещаться на стендах при входе в приют или в иных доступных для посетителей местах <3>.

———————————

<2> См.: Постановление Правительства РФ от 23.11.2019 N 1504 «Об утверждении методических указаний по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них».

<3> См., например: Постановление Правительства ЯНАО от 02.09.2019 N 963-П «Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Ямало-Ненецкого автономного округа».

 

  1. Установление порядка организации деятельности приютов и норм содержания животных в них в ч. 13 комментируемой статьи законодателем отнесено к компетенции субъектов РФ. Указанная норма корреспондирует с нормой подп. 82 п. 2 ст. 26.3 Закона об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ. Согласно этой норме решение вопросов осуществления полномочий по организации мероприятий в области обращения с животными без владельцев отнесено к полномочиям органов государственной власти регионов по предметам совместного ведения, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ <4>.

———————————

<4> См.: Розина С.В. Основания возникновения обязательств из причинения вреда: законодательство, комментарии, судебная практика // СПС «КонсультантПлюс».

 

Правительством РФ утверждены Методические указания по организации деятельности приютов для животных и установлению норм содержания животных в них, устанавливающие указания, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов РФ утверждают правила организации деятельности приютов и установления норм содержания животных в них, имеющие региональное значение и действие.

Правила, утверждаемые субъектами РФ, должны содержать следующие положения:

а) необходимость соблюдения установленных комментируемым Федеральным законом требований к осуществлению деятельности по обращению с животными;

б) требования к размещению приюта и обустройству помещений, используемых для приема животных, их временного и постоянного содержания, требования к температурно-влажностному режиму, освещенности и вентиляции помещений приюта, а также к их водоснабжению и водоотведению;

в) требования к обустройству ветеринарного пункта и карантинного помещения и помещения, предназначенного для лечения животных в условиях стационара;

г) порядок поступления животных в приют;

д) проведение осмотра животных, их карантинирование и оказание им ветеринарной помощи в соответствии с ветеринарным законодательством Российской Федерации;

е) маркирование животных, которые не имеют владельцев или владельцы которых неизвестны, неснимаемыми или несмываемыми метками;

ж) стерилизация животных без владельцев и их вакцинация против бешенства и иных заболеваний, опасных для человека и животных, и осуществление иных профилактических ветеринарных мероприятий;

з) умерщвление животных в случаях, установленных ч. 11 комментируемой статьи;

и) осуществление мероприятий по кормлению, поению, выгулу животных и уходу за ними, а также мероприятий по уборке, дезинфекции, дезинсекции и дератизации помещений приюта;

к) осуществление обращения с биологическими отходами в соответствии с законодательством Российской Федерации;

л) ведение документального учета поступления в приюты и выбытия из приютов животных и хранение соответствующих учетных сведений на бумажных носителях и (или) в форме электронных документов;

м) содержание животных без владельцев до наступления их естественной смерти, возврат животных без владельцев на прежние места обитания, передача животных без владельцев новым владельцам;

н) возвращение владельцам животных, имеющих на ошейниках или иных предметах сведения о владельцах, и обеспечение владельцам потерявшихся животных или лицам, уполномоченным владельцами таких животных, возможности поиска животных путем осмотра содержащихся в приютах животных без владельцев;

о) размещение в информационно-телекоммуникационной сети Интернет в соответствии с ч. ч. 9 и 10 комментируемой статьи сведений о находящихся в приютах животных без владельцев;

п) порядок посещения приютов добровольцами (волонтерами) и владельцами животных в целях поиска потерявшихся животных;

р) предоставление животных по месту их содержания по требованию должностных лиц органов государственного надзора в области обращения с животными при проведении ими проверок <1>.

———————————

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 23.11.2019 N 1504.

 

Указанные выше правила, кроме того, должны содержать нормы, регулирующие деятельность приютов для животных в зависимости от видов животных, которые в них содержатся, а также отражать климатические особенности региона, на территории которого данные правила действуют. В большинстве субъектов РФ данные правила утверждаются постановлениями правительства соответствующего региона <2>.

———————————

<2> См., например: Постановление Правительства Республики Коми от 30.01.2020 N 40 «Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных и установления норм содержания животных в них на территории Республики Коми»; Постановление Правительства Приморского края от 30.01.2020 N 67-пп «Об утверждении Порядка организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Приморского края» и т.п.

 

Глава 4. ТРЕБОВАНИЯ К ОСУЩЕСТВЛЕНИЮ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ПО ОБРАЩЕНИЮ С ЖИВОТНЫМИ БЕЗ ВЛАДЕЛЬЦЕВ

 

Статья 17. Общие положения деятельности по обращению с животными без владельцев

 

Комментарий к статье 17

 

  1. Создание гуманной системы обращения с бездомными животными является одной из насущных задач современного гражданского общества <1>. В ч. 1 комментируемой статьи перечислены основные цели и принципы деятельности по обращению с животными без владельцев. Общие правила обращения с животными без владельца помимо комментируемого Федерального закона устанавливаются также нормами гражданского законодательства.

———————————

<1> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 01.12.2016 // Парламентская газета. 2016. 2 — 8 авг.

 

ГК РФ называет таких животных безнадзорными и в соответствии со ст. 230 ГК РФ лицо, задержавшее безнадзорных домашних животных, обязано возвратить их собственнику, а если собственник животных или место его пребывания неизвестны — не позднее трех дней с момента задержания заявить об обнаруженных животных в полицию или в орган местного самоуправления, которые принимают меры к розыску собственника.

На время розыска собственника животных они могут быть оставлены лицом, задержавшим их, у себя на содержании и в пользовании либо сданы на содержание и в пользование другому лицу, имеющему необходимые для этого условия. По просьбе лица, задержавшего безнадзорных животных, подыскание лица, имеющего необходимые условия для их содержания, и передачу ему животных осуществляют полиция или орган местного самоуправления. Лицо, задержавшее безнадзорных животных, и лицо, которому они переданы на содержание и в пользование, обязаны их надлежаще содержать и при наличии вины отвечают за гибель и порчу животных в пределах их стоимости.

В дальнейшем, если в течение шести месяцев с момента заявления о задержании безнадзорных домашних животных их собственник не будет обнаружен или сам не заявит о своем праве на них, лицо, у которого животные находились на содержании и в пользовании, приобретает право собственности на них. При отказе этого лица от приобретения в собственность содержавшихся у него животных они поступают в муниципальную собственность и используются в порядке, определяемом органом местного самоуправления <1>.

———————————

<1> Статья 231 ГК РФ.

 

В случае явки прежнего собственника животных после перехода их в собственность другого лица прежний собственник вправе при наличии обстоятельств, свидетельствующих о сохранении к нему привязанности со стороны этих животных или о жестоком либо ином ненадлежащем обращении с ними нового собственника, потребовать их возврата на условиях, определяемых по соглашению с новым собственником, а при недостижении соглашения — судом.

Таким образом, вопрос о праве собственности на животных без владельца в достаточной мере урегулирован федеральным законодательством и не требует дополнительного регулирования на уровне субъектов РФ, как это делается в ряде случаев <2>.

———————————

<2> См.: Определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.05.2015 N 1-АПГ15-2 «Об отмене решения Архангельского областного суда от 14.01.2015 и признании недействующим пункта 40 Порядка отлова, учета, транспортировки, содержания и использования безнадзорных животных на территории Архангельской области, утвержденного Постановлением Правительства Архангельской области от 12.12.2012 N 572-пп».

 

В случае возврата безнадзорных домашних животных собственнику лицо, задержавшее животных, и лицо, у которого они находились на содержании и в пользовании, имеют право на возмещение собственником животных необходимых расходов, связанных с их содержанием, с зачетом выгод, извлеченных от пользования ими (ст. 232 ГК РФ).

2 — 3. Согласно ч. ч. 2 и 3 комментируемой статьи деятельность по обращению с животными без владельцев должна соответствовать требованиям комментируемого Федерального закона, а также не допускать использование способов, предусматривающих жестокое обращение с животными.

До 01.01.2021 действует Постановление Совмина РСФСР от 23.09.1980 N 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» <1>, согласно которому собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову. Отлов таких собак и кошек должен производиться в городах, рабочих, курортных и дачных поселках организациями жилищно-коммунального хозяйства, а в сельской местности — организациями потребительской кооперации при содействии органов ветеринарного и санитарного надзора, обществ охотников и рыболовов, домовых комитетов и других общественных организаций, перечень которых определяется органами власти субъектов РФ. Эти организации обязаны содержать отловленных служебных, охотничьих и других породистых собак, а также собак, имеющих регистрационные знаки, отдельно от остальных животных в течение трех дней и с разрешения органов ветеринарного надзора возвращать этих собак владельцам по их просьбе, а при отсутствии таких просьб могут передавать указанных собак заинтересованным предприятиям, учреждениям и организациям или продавать их. Владельцы собак оплачивают при возвращении им отловленных собак стоимость расходов по их отлову, кормлению, содержанию и ветеринарной обработке нелечебного характера в размере, устанавливаемом органами власти субъектов РФ.

———————————

<1> См.: Постановление Правительства РФ от 13.01.2020 N 7 «О признании утратившими силу некоторых актов РСФСР и Российской Федерации и их отдельных положений».

 

Поскольку названным Постановлением вопросы отлова и содержания безнадзорных животных (в терминологии комментируемого Федерального закона — животных без владельца) отнесены к компетенции субъектов РФ, то еще до вступления настоящего Федерального закона в силу в большинстве субъектов были приняты нормативные правовые акты, регламентирующие данную деятельность.

Так, в г. Москве действует Постановление Правительства Москвы от 02.08.2016 N 468-ПП «О мероприятиях по регулированию численности и содержанию безнадзорных и бесхозяйных животных в городе Москве и внесении изменений в правовые акты города Москвы», согласно которому содержание безнадзорных и бесхозяйных животных в приютах, построенных за счет средств бюджета города Москвы, в том числе учет и регистрация, осуществляется за счет средств бюджета города Москвы до момента передачи их владельцу или естественной смерти.

Работы по отлову, транспортировке, стерилизации (кастрации), содержанию в послеоперационных стационарах и приютах, учету и регистрации безнадзорных и бесхозяйных животных осуществляются в соответствии с Регламентом на работы по отлову, транспортировке, стерилизации, содержанию в послеоперационных стационарах и приютах, учету и регистрации безнадзорных и бесхозяйных собак и кошек в городе Москве, утвержденным в установленном порядке Департаментом жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства города Москвы (п. 1.2 Постановления Правительства Москвы от 02.08.2016 N 468-ПП). Организация указанных работ осуществляется префектурами административных округов города Москвы, за исключением префектур Центрального, Северо-Западного, Зеленоградского, Троицкого и Новомосковского административных округов города Москвы, на территории которых выполнение данных работ обеспечивается Департамент жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства г. Москвы.

В целях гуманного обращения с животными при проведении мероприятий по отлову безнадзорных животных, в соответствии с Порядком отлова, транспортировки и содержания в приютах безнадзорных животных на территории Ленинградской области должны применяться наименее травматичные методы отлова — с помощью сеток, сачков, ловушек, пищевых приманок и т.д. В случаях, когда животное невозможно отловить указанными методами, используется метод временной иммобилизации, реализуемый путем выстрела из пневматического оружия с применением нейролептических препаратов, безопасных для человека и животных <1>.

———————————

<1> См.: Постановление Правительства Ленинградской области от 05.05.2014 N 160 «Об утверждении Порядка отлова, транспортировки и содержания в приютах безнадзорных животных на территории Ленинградской области».

 

Прямой запрет на жестокое обращение с безнадзорными животными устанавливается в нормативных актах Республики Адыгея <2>, Республики Дагестан <3>, Брянской области <4> и др.

———————————

<2> См.: Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 02.04.2012 N 76 «О Порядке отлова и содержания безнадзорных животных».

<3> См.: Постановление Правительства Республики Дагестан от 30.08.2017 N 189 «Об утверждении Положения о порядке организации проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных на территории Республики Дагестан».

<4> См.: Постановление Администрации Брянской области от 28.05.2009 N 508 «Об утверждении Правил отлова, транспортировки и содержания безнадзорных и бродячих кошек и собак в Брянской области».

 

В ряде субъектов РФ данные требования устанавливаются на уровне региональных законов. Так, в Республике Крым принят Закон от 28.06.2016 N 260-ЗРК/2016 «О содержании и защите от жестокого обращения домашних животных и мерах по обеспечению безопасности населения в Республике Крым», в Забайкальском крае — Закон Забайкальского края от 21.12.2015 N 1263-ЗЗК «Об организации отлова и содержания безнадзорных животных на территории Забайкальского края и о наделении органов местного самоуправления отдельных муниципальных районов и городских округов Забайкальского края государственными полномочиями по организации проведения на территории Забайкальского края мероприятий по содержанию безнадзорных животных».

В целом следует отметить, что в большинстве регионов нормы, запрещающие жестокое обращение при отлове безнадзорных животных, были приняты до принятия комментируемого Федерального закона и сохраняют свое действие.

При этом Минприроды России в письме от 22.07.2019 N 15-50/08242-ОГ «О порядке отлова безнадзорных животных» отметило, что отдельные вопросы деятельности по обращению с животными без владельца остались неразрешенными действующим законодательством, как федеральным, так и региональным. Например, в части разрешения усыпления безнадзорных собак без соответствующих ветеринарных показаний (прекращение непереносимых физических страданий нежизнеспособных животных при наличии достоверно установленных специалистом в области ветеринарии тяжелого неизлечимого заболевания животного или неизлечимых последствий острой травмы, несовместимых с жизнью животного) для так называемых труднодоступных населенных пунктов.

 

Статья 18. Организация мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев

 

Комментарий к статье 18

 

  1. Комментируемая статья является фактическим продолжением норм ст. 17 (см. комментарий к этой статье) и регулирует организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельца (безнадзорными животными). В ч. 1 статьи дается общий перечень мероприятий по обращению с животными без владельцев. Основные мероприятия связаны с отловом и содержанием таких животных в приютах и возвратом их на прежние места обитания. При решении вопросов о возврате животных на прежние места обитания следует учитывать возможное немотивированное агрессивное поведение животного, которое является основанием для оставления такого животного в соответствующем приюте. В связи с этим вызывает интерес Апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 27.03.2019 N 78-АПА19-4, которым было оставлено без изменения решение Санкт-Петербургского городского суда от 09.10.2018, признавшее недействующими отдельные положения Концепции отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге, одобренной Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 20.09.2005 N 1383. Данным актом признано, что норма, содержащаяся в Концепции отношения к безнадзорным животным в Санкт-Петербурге (а ныне — закрепленная комментируемым Федеральным законом) в отношении возможности возврата безнадзорных животных на прежние места обитания после проведения необходимых ветеринарных мероприятий, нарушает право на безопасное проживание, создает факторы, оказывающие вредное воздействие на человека и ухудшающие санитарно-эпидемиологическую обстановку.

Имеется и еще одно обстоятельство, обращающее на себя внимание при рассмотрении данного дела. Речь идет о том, что при оценке обстоятельств дела Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда РФ был применен Кодекс здоровья наземных животных Международного эпизоотического бюро <1>. Данный Кодекс содержит рекомендательные нормы, касающиеся контроля популяций собак, в зависимости от действующих законоположений, правил и конкретных условий на территории муниципального образования соответствующего государства. Вызывает сомнения сама необходимость использования отечественным судом рекомендательных положений указанного Кодекса и в связи с этим — обоснованность акта суда.

———————————

<1> URL: https://www.fsvps.ru/fsvps-docs/ru/oie/oie_terrestrial_code_g_t1.pdf.

 

В то же время нельзя не отметить, что открытая комментируемым Федеральным законом возможность возврата отловленных животных без владельцев (безнадзорных животных) на прежние места их обитания после проведения с ними необходимых ветеринарных мероприятий при ее практической реализации в реальной жизни вызовет комплекс проблем: обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения, общественной безопасности, соблюдения ветеринарных правил. На наш взгляд, этот выбранный вариант деятельности по обращению с животными без владельцев является весьма спорным. Бесспорна только выгода в виде экономии бюджетных средств на осуществление другой деятельности по дальнейшему содержанию их в приюте, возврату потерявшихся животных их владельцам, поиску новых владельцев поступившим в приюты для животных животным без владельцев (п. п. 2, 3 ч. 1). Весьма вероятно, что установленные комментируемым Федеральным законом последние из перечисленных видов деятельности по обращению с животными без владельцев применяться не будут или их применение будет неэффективным.

2 — 6. Части 2 — 6 комментируемой статьи содержат различные требования, которые должны соблюдаться при отлове животных без владельца (безнадзорных животных). Данные требования во многом повторяют другие нормы комментируемого Федерального закона. Например, норма п. 4 ч. 2 ст. 18, устанавливающая ответственность лиц, осуществляющих отлов животных без владельцев, за жизнь и здоровье этих животных <1>, представляет собой частный случай запрета на жестокое обращение с животными, а нарушение запрета, установленного ч. 3 комментируемой статьи, на отлов животных без владельцев в присутствии детей может повлечь уголовную ответственность по ст. 245 УК РФ, если будет содержать иные квалифицирующие признаки данного преступления. При этом некоторыми авторами отмечается некорректность данных норм в части недостаточно точного использования применяемой в настоящем Федеральном законе терминологии <2>.

———————————

<1> Подробнее о категориях «жизнь и здоровье» применительно к животным см.: Горохов Д.Б. Проблемный результат отечественного правотворчества: законодательное установление охраны «жизни или здоровья животных и растений» // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2019. N 2. С. 45 — 78.

<2> См. подробнее: Хорьков В.Н., Аллес М.В. Спорные вопросы административно-правового регулирования содержания животных в Федеральном законе «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Административное право и процесс. 2019. N 10. С. 75 — 79.

 

Комментируемыми нормами устанавливается, что не подлежат отлову животные, имеющие неснимаемые или несмываемые метки, а о животных, не имеющих таких меток, необходимо сообщать в орган государственной власти субъекта РФ, уполномоченный осуществлять организацию мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев. При этом остается неясным, каким именно образом будет определяться наличие или отсутствие таких меток на безнадзорных животных без их предварительного отлова.

Комментируемым Федеральным законом устанавливается запрет на содержание животных без владельцев в местах и пунктах временного содержания животных, не являющихся приютами для животных. Однако имеются примеры, когда в нормативных актах органов местного самоуправления, принятых после принятия настоящего Федерального закона и во исполнение его положений, имеются нормы прямо противоположного содержания. Так, например, в п. 6.1 Порядка отлова и содержания безнадзорных животных на территории городского округа Мытищи Московской области указано, что содержание отловленных безнадзорных животных осуществляется в пунктах временного содержания безнадзорных животных, которые должны соответствовать ветеринарным и санитарно-эпидемиологическим требованиям <1>.

———————————

<1> См.: решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 18.04.2019 N 55/15 «Об утверждении Порядка отлова и содержания безнадзорных животных на территории городского округа Мытищи Московской области в новой редакции и о признании утратившим силу решения Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 17.03.2016 N 3/6 «Об утверждении Порядка отлова безнадзорных животных на территории населенных пунктов городского округа Мытищи Московской области».

 

Новеллой Федерального закона об ответственном обращении с животными является появление требования об осуществлении видеозаписи процесса отлова животных без владельцев, а также видеозаписи процесса возврата животных без владельцев. Ранее такое требование встречалось только в п. 5.2.2 Соглашения о международных стандартах на гуманный отлов диких животных между Европейским сообществом, Канадой и Российской Федерацией <2>, согласно которому при отлове диких животных ловушка должна быть установлена так, чтобы во время всего эпизода отлова можно было производить видеосъемку и звукозапись.

———————————

<2> Заключено в г. Брюсселе 15.12.1997. Россия подписала данный документ с заявлениями (Постановление Правительства РФ от 26.02.1998 N 253) и ратифицировала его (Федеральный закон от 26.04.2008 N 52-ФЗ). Документ вступил в силу для России 22.06.2008 (согласно информации на сайте ООН: http://treaties.un.org).

 

После принятия комментируемого Федерального закона в ряде муниципальных образований, которые наделены соответствующими полномочиями региональным законодательством, появились нормативные правовые акты, регламентирующие порядок отлова безнадзорных животных и использования видеозаписи для фиксации данного процесса <1>. Отдельно регулируются вопросы финансирования в целях оборудования техники устройствами для видеозаписи отлова безнадзорных животных <2>.

———————————

<1> См., например: решение Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 18.04.2019 N 55/15 «Об утверждении Порядка отлова и содержания безнадзорных животных на территории городского округа Мытищи Московской области в новой редакции и о признании утратившим силу решения Совета депутатов городского округа Мытищи Московской области от 17.03.2016 N 3/6 «Об утверждении Порядка отлова безнадзорных животных на территории населенных пунктов городского округа Мытищи Московской области»; Постановление Администрации Московской области муниципального района «Сыктывдинский» от 10.07.2019 N 7/742 «Об утверждении Порядка отлова, учета, содержания и иного обращения с животными без владельцев, обитающими на территории муниципального образования муниципального района «Сыктывдинский» и т.п.

<2> См., например: Постановление Правительства Хабаровского края от 11.11.2019 N 461-пр «О внесении изменений в постановление Правительства Хабаровского края от 29.02.2012 N 38-пр «О мерах по реализации Закона Хабаровского края от 23.11.2011 N 146 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Хабаровского края по организации проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных».

 

  1. В ч. 7 комментируемой статьи устанавливается, что порядок осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев устанавливается уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ в соответствии с методическими указаниями, утвержденными Правительством РФ. Данные указания утверждены Постановлением Правительства РФ от 10.09.2019 N 1180 и применяются органами государственной власти субъектов РФ при установлении ими порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев. В принимаемый субъектами РФ порядок включаются положения, регулирующие проведение следующих мероприятий:

а) отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировку и передачу в приюты для животных, деятельность которых осуществляется в соответствии с порядком организации деятельности приютов для животных и нормами содержания животных в них, утверждаемыми органами государственной власти субъектов РФ в соответствии с Методическими указаниями по организации деятельности приютов для животных и нормами содержания животных в них, утвержденными Правительством РФ;

б) возврат потерявшихся животных их владельцам;

в) возврат содержавшихся в приютах животных без владельцев на прежние места обитания.

Кроме того, в нормативных актах субъектов РФ, принимаемых по рассматриваемому вопросу, также определяются требования к используемым юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими отлов животных без владельцев, способам отлова, требования к автотранспортным средствам, в которых осуществляется транспортировка животных, включая требования к оснащению автотранспортных средств специальными техническими приспособлениями, обеспечивающими безопасность людей и гуманное обращение с животными, питьевой водой для животных без владельцев, аптечкой для оказания экстренной помощи человеку, а также к размещению на автотранспортном средстве, в котором осуществляется транспортировка животных, надписи, содержащей сведения о юридическом лице (наименование и контактные данные) или индивидуальном предпринимателе (фамилия, имя, отчество (при наличии)), осуществляющих мероприятия по отлову животных без владельцев и их возврату владельцам или на прежние места обитания.

К условиям транспортировки животных без владельцев относятся условия, определяющие максимальное количество перевозимых в автотранспортном средстве животных без владельцев, предельное время и расстояние их транспортировки от места отлова, условия транспортировки животных разных видов, а также сроки передачи животных без владельцев в приюты с момента отлова.

В субъектах РФ принятие предусмотренных комментируемой статьей нормативных актов, регулирующих вопросы отлова животных без владельцев, пока находится на начальной стадии. На 01.03.2020 таких актов принято менее 10 <1>. Идет работа по принятию нормативных актов муниципальными образованиями, которые согласно региональному законодательству наделены соответствующими полномочиями. Например, в соответствии со ст. 22.2 Закона Тюменской области от 08.12.2015 N 135 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» органы местного самоуправления муниципальных образований наделяются полномочиями по организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев <2>.

———————————

<1> См., например: Постановление Совета министров Республики Крым от 24.12.2019 N 780 «Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Республики Крым и признании утратившими силу отдельных постановлений Совета министров Республики Крым»; Постановление Правительства Удмуртской Республики от 28.12.2019 N 617 «Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Удмуртской Республики»; Постановление Правительства Алтайского края от 13.02.2020 N 52 «Об утверждении порядка осуществления на территории Алтайского края деятельности по обращению с животными без владельцев».

<2> См., например: Постановление Администрации Ялуторовского района от 15.01.2020 N 18-п «Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев в Ялуторовском районе и о признании утратившими силу некоторых нормативных правовых актов»; решение Думы Омутинского муниципального района от 27.12.2019 N 69 «Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев в Омутинском муниципальном районе».

 

Глава 5. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР И ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ

В ОБЛАСТИ ОБРАЩЕНИЯ С ЖИВОТНЫМИ

 

Статья 19. Государственный надзор в области обращения с животными

 

Комментарий к статье 19

 

  1. В ч. 1 комментируемой статьи установлены задачи государственного надзора в области обращения с животными, а также определен его предмет. Задачами данного вида государственного надзора являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а предметом — соблюдение требований в области обращения с животными, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Таким образом, предметом государственного надзора в области обращения с животными является соблюдение не только требований федерального законодательства, но и требований законодательства субъектов РФ.

Следует отметить, что приведенное определение предмета государственного надзора является очень размытым, поскольку надзор предусматривает проведение проверок соблюдения требований не только комментируемого Федерального закона, но и иных федеральных законов, а также законов субъектов РФ. Нуждается в уточнении и соотношение государственного надзора в области обращения с животными со смежными видами государственного надзора, например с федеральным государственным надзором в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания, федеральным государственным охотничьим надзором, предусмотренными в ст. 65 Закона об охране окружающей среды в качестве видов государственного экологического надзора, государственным ветеринарным надзором.

Анализ комментируемой статьи позволяет сделать вывод, что государственный надзор в области обращения с животными является самостоятельным видом государственного надзора, несмотря на то что он осуществляется органами государственной власти, уполномоченными на осуществление государственного экологического надзора и государственного ветеринарного надзора.

  1. В ч. 2 определены органы государственной власти, уполномоченные на осуществление государственного надзора в области обращения с животными. Указанный вид государственного надзора осуществляется несколькими федеральными органами исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов РФ.

В соответствии с п. 4 Положения о государственном ветеринарном надзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.06.2013 N 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации», федеральный государственный ветеринарный надзор осуществляют следующие органы государственного надзора:

а) Россельхознадзор и территориальные органы этой службы:

— в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих на территории Российской Федерации деятельность, предметом которой являются предназначенные для вывоза, ввезенные и перемещаемые транзитом через таможенную территорию Таможенного союза товары, включенные в Единый перечень товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденный решением Комиссии Таможенного союза от 18.06.2010 N 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в Таможенном союзе»;

— в отношении подконтрольных товаров при осуществлении ветеринарного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации и (или) местах полного таможенного оформления;

— в отношении подконтрольных товаров при осуществлении государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, полномочия по осуществлению которого возложены Правительством РФ на Россельхознадзор;

б) ветеринарные (ветеринарно-санитарные) службы Минобороны России, МВД России, Росгвардии, ФСИН России, ФСО России, ФСБ России — в пределах своей компетенции на объектах, подведомственных указанным федеральным органам исполнительной власти;

в) таможенные органы в специализированных пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации — в части проведения проверки документов, представляемых в отношении подконтрольных товаров, ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза и вывозимых с таможенной территории Таможенного союза.

Однако в соответствии с Правилами организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными <1> на проведение государственного надзора в сфере обращения с животными уполномочены не все органы государственной власти, осуществляющие государственный ветеринарный надзор, а только Россельхознадзор и территориальные органы этой службы.

———————————

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.11.2019 N 1560 // СПС «КонсультантПлюс».

 

В соответствии с Положением о федеральном государственном экологическом надзоре <2> федеральный государственный экологический надзор осуществляется Росприроднадзором и территориальными органами этой службы в пределах своей компетенции.

———————————

<2> Утверждено Постановлением Правительства РФ от 08.05.2014 N 426 // СПС «КонсультантПлюс».

 

В комментируемой статье не разграничена компетенция федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ по осуществлению государственного надзора в области обращения с животными. Однако данный вопрос регламентирован в Правилах организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными.

Органы исполнительной власти субъектов РФ, которым в соответствии с законодательством Российской Федерации переданы полномочия на осуществление федерального государственного надзора в области охраны и использования объектов животного мира и среды их обитания, органы исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченные на осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения, уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов РФ определяются законодательством соответствующих субъектов РФ.

  1. В ч. 3 комментируемой статьи устанавливается, что порядок организации и осуществления уполномоченными федеральными органами исполнительной власти государственного надзора в области обращения с животными установлен Правилами организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными (далее — Правила). В соответствии с Правилами государственный надзор представляет собой деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и физическими лицами требований в области обращения с животными, установленных комментируемым Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (обязательные требования).

Государственный надзор осуществляется:

— Росприроднадзором и территориальными органами этой службы в части соблюдения требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи, в том числе принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации и (или) охраняемым международными договорами Российской Федерации (за исключением соблюдения требований к содержанию и использованию таких животных в культурно-зрелищных целях);

— Россельхознадзором и территориальными органами этой службы в части соблюдения требований к содержанию и использованию животных в культурно-зрелищных целях.

Росприроднадзор и Россельхознадзор и их территориальные органы, осуществляющие государственный надзор в области обращения с животными, взаимодействуют при осуществлении государственного надзора.

В п. 5 Правил определены должностные лица органов государственного надзора, уполномоченные осуществлять государственный надзор. Указанные должностные лица органов государственного надзора при проведении проверок соблюдают ограничения и выполняют обязанности, установленные ст. ст. 15 — 18 Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также несут ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации. Статьей 15 указанного Закона установлены ограничения при проведении проверки; ст. 16 регламентирован порядок оформления результатов проверки; ст. 16.1 регулирует порядок проведения контрольной закупки. В ст. 17 установлены меры, принимаемые должностными лицами органа государственного надзора в отношении фактов нарушений, выявленных при проведении проверки; в ст. 18 определены обязанности должностных лиц органа государственного надзора.

Государственный надзор в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется посредством организации и проведения:

а) мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований;

б) мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями;

в) плановых (документарных и выездных) проверок;

г) внеплановых (документарных и выездных) проверок.

Государственный надзор в отношении физических лиц осуществляется путем организации и проведения:

а) плановых (рейдовых) осмотров;

б) внеплановых документарных и (или) выездных проверок.

Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного надзора должны устанавливаться административными регламентами, однако по состоянию на 01.03.2020 соответствующие регламенты не утверждены. Следует отметить, что отсутствие утвержденного административного регламента не препятствует проведению проверок и привлечению виновных лиц к юридической ответственности.

Решения и действия (бездействие) должностных лиц органов государственного надзора, осуществляющих проверки, могут быть обжалованы в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Упомянутыми Правилами устанавливаются особенности проведения государственного надзора в сфере обращения с животными в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (разд. II) и физических лиц (разд. III).

Особенности проведения государственного надзора в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Должностные лица органов государственного надзора при наличии сведений о готовящихся нарушениях или признаках нарушения обязательных требований направляют юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям предостережения о недопустимости нарушения обязательных требований.

Правила предусматривают проведение мероприятий по контролю без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, которые осуществляются путем наблюдения за соблюдением обязательных требований и анализа информации о деятельности либо действиях юридического лица и индивидуального предпринимателя, которая представляется такими лицами (в том числе посредством использования федеральных государственных информационных систем) в орган государственного надзора или может быть получена (в том числе в рамках межведомственного информационного взаимодействия) органом государственного надзора, без возложения на юридические лица и индивидуальных предпринимателей обязанностей, не предусмотренных федеральными законами и принятыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также в рамках проведения плановых (рейдовых) осмотров.

В случае если в ходе проверки должностными лицами органов государственного надзора выявляется случай жестокого обращения с животным, признаваемый преступлением в соответствии с УК РФ, в акте проверки делается соответствующая запись и копия акта направляется в правоохранительные органы для принятия мер в рамках установленной компетенции.

Особенности проведения государственного надзора в отношении физических лиц. В целях выявления нарушения обязательных требований физическими лицами уполномоченные должностные лица органов государственного надзора в пределах своей компетенции проводят плановые (рейдовые) осмотры земельных участков, особо охраняемых природных территорий, территорий рекреационного назначения, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом, мест розничной торговли и оказания услуг, мест проведения выставок животных, на которых физические лица — владельцы животных содержат и (или) используют животных. Плановые (рейдовые) осмотры проводятся на основании плановых (рейдовых) заданий, утверждаемых распоряжением или приказом руководителя либо заместителя руководителя органа государственного надзора. По итогам проведения плановых (рейдовых) осмотров при выявлении нарушений обязательных требований по решению руководителя либо заместителя руководителя органа государственного надзора издается приказ о проведении внеплановой документарной и (или) выездной проверки физического лица.

При поступлении в орган государственного надзора обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, информации от органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также при выявлении в средствах массовой информации публикаций, содержащих сведения о возникновении угрозы причинения либо о причинении вреда жизни или здоровью граждан и (или) животных, в отношении соответствующего физического лица — владельца животного может быть проведена проверка. При этом обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного надзора, не могут служить основанием для проведения проверки в отношении физического лица — владельца животного.

Физические лица уведомляются о проведении проверки за 15 дней до ее начала посредством направления копии распоряжения или приказа руководителя либо заместителя руководителя органа государственного надзора о ее проведении заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении либо путем вручения под расписку физическому лицу.

Правилами регламентируется процедура проведения проверок в отношении физических лиц. Так, местом проведения проверки признается здание, строение, сооружение, помещение или территория, используемые физическим лицом для содержания и (или) использования животного (животных). Проверка проводится в присутствии физического лица, являющегося владельцем животного, или его уполномоченного представителя. Перед проведением проверки должностное лицо органа государственного надзора обязано предъявить служебное удостоверение, ознакомить физическое лицо (его уполномоченного представителя) с распоряжением или приказом руководителя или заместителя руководителя органа государственного надзора о назначении проверки, с полномочиями проводящих проверку должностных лиц, с целями, задачами, основаниями, сроками и условиями проведения проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, а также с составом экспертов и представителей экспертных организаций, привлекаемых к проверке.

Пунктом 27 Правил определены права физических лиц при проведении проверки. Они имеют право присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки; получать от должностных лиц органа государственного надзора информацию, которая относится к предмету проверки; представлять документы и (или) информацию, относящиеся к предмету проверки; знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки сведения о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного надзора; обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного надзора, повлекшие за собой нарушение прав физического лица, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В п. 28 установлено, что в ходе проведения проверки должностные лица органа государственного надзора могут находиться в здании, строении, сооружении, помещении или территории, используемых для содержания животного (животных), и получать от физического лица необходимые документы и информацию, связанные с предметом и целями проверки, исключительно с разрешения проверяемого физического лица. После завершения проверки должностные лица органов государственного надзора составляют акт проверки в двух экземплярах, один из которых передается физическому лицу (его уполномоченному представителю).

В случае если проведение проверки оказалось невозможным в связи с отсутствием физического лица либо в связи с действиями (бездействием) физического лица (его уполномоченного представителя), повлекшими невозможность проведения проверки, должностное лицо органа государственного надзора составляет акт о невозможности проведения проверки с указанием причин невозможности ее проведения.

В случае если в ходе проверки должностными лицами органов государственного надзора выявляется случай жестокого обращения с животным, признаваемый преступлением в соответствии с УК РФ, в акте проверки делается соответствующая запись и копия акта направляется в правоохранительные органы для принятия мер в рамках установленной компетенции.

При наличии сведений о воспрепятствовании законной деятельности должностного лица органа государственного надзора физические лица могут быть привлечены к административной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.

  1. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи порядок организации и осуществления органами исполнительной власти субъектов РФ государственного надзора в области обращения с животными должен устанавливаться законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Так, на территории Белгородской области действует Порядок организации и осуществления органами исполнительной власти регионального государственного надзора в области обращения с животными на территории Белгородской области, утвержденный Постановлением Правительства Белгородской области от 30.12.2019 N 609-пп.

В соответствии с указанным Порядком региональный государственный надзор в области обращения с животными осуществляют следующие органы исполнительной власти:

а) управление экологического и охотничьего надзора Белгородской области — в части осуществления надзора за соблюдением требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи (за исключением объектов животного мира и среды их обитания, находящихся на особо охраняемых природных территориях федерального значения, расположенных на территории Белгородской области, а также за исключением требований к содержанию и использованию таких животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах);

б) управление ветеринарии Белгородской области — в части осуществления надзора за соблюдением требований к содержанию и использованию животных на территории Белгородской области (за исключением требований к содержанию и использованию диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи, к содержанию и использованию таких животных в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах). В Порядке определен также перечень должностных лиц органов регионального государственного надзора, уполномоченных осуществлять региональный государственный надзор.

5 — 6. В ч. 5 комментируемой статьи установлены полномочия должностных лиц органов государственного надзора в области обращения с животными. Следует отметить, что указанными полномочиями наделены как должностные лица федеральных органов исполнительной власти, так и должностные лица уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ.

В отличие от многих видов государственного надзора, где поднадзорными субъектами являются юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие те или иные виды деятельности, мероприятия по государственному надзору в области обращения с животными могут проводиться в отношении не только юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, но и физических лиц.

Перечень полномочий, перечисленных в комментируемой части, не отличается от полномочий должностных лиц иных видов государственного надзора, за исключением права изымать у граждан животных в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. К сожалению, в Федеральном законе об ответственном обращении с животными такие случаи не определяются, что создает правовой пробел в данной области.

Следует отметить, что указанные в ч. 5 комментируемой статьи полномочия в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей должностные лица уполномоченных органов государственной власти реализуют в рамках процедуры плановой или внеплановой проверки. Иными словами, органы государственного надзора не должны реализовывать предоставленные полномочия в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей без соблюдения определенных правовых условий и ограничений, установленных в Законе о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Указанный Закон согласно ч. 6 комментируемой статьи применяется к отношениям, связанным с осуществлением государственного надзора в области обращения с животными, при организации и проведении проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Соответственно, при проведении государственного надзора в области обращения с животными в отношении физических лиц требования Закона о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не применяются.

Этим Законом устанавливаются:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

 

Статья 20. Общественный контроль в области обращения с животными

 

Комментарий к статье 20

 

  1. Ввиду того, что в комментируемой статье отсутствуют ссылки на законодательство об общественном контроле, возникает вопрос: как соотносятся ее положения с Законом об общественном контроле? Ответ на этот вопрос содержится в ч. 3 ст. 2 названного Закона: его действие не распространяется на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественного контроля общественными инспекторами в области обращения с животными <1>. Во всем остальном указанный Закон распространяется на осуществление общественного контроля в сфере обращения с животными.

———————————

<1> Это положение в ч. 3 ст. 2 Закона об общественном контроле внесено ст. 26 Федерального закона об ответственном обращении с животными.

 

Согласно ч. 1 комментируемой статьи субъектами общественного контроля являются:

1) общественные объединения и иные некоммерческие организации;

2) граждане.

В соответствии с Законом об общественном контроле граждане могут участвовать в осуществлении общественного контроля в качестве общественных экспертов наряду с общественными объединениями, иными негосударственными некоммерческими организациями.

Понятие общественного контроля сформулировано в ч. 1 ст. 4 Закона об общественном контроле. Под таковым понимается «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». Данное определение неоднократно подвергалось критике ввиду указания на подконтрольность обществу «отдельных публичных полномочий», что позволило законодателю вывести из сферы общественного контроля наиболее уязвимые, социально чувствительные сферы. Процесс этот продолжается, касаясь таких сфер, как организация и проведение общественных обсуждений и публичных слушаний в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, а также деятельность общественных инспекторов по охране окружающей среды и общественных инспекторов в сфере обращения с животными <1>.

———————————

<1> См., например: Гриб В.В. Проблемы и тенденции развития правовых основ об общественном контроле: пять лет спустя // Российская юстиция. 2019. N 9. С. 2 — 9.

 

Поскольку в комментируемой статье не указаны цели и задачи общественного контроля в области обращения с животными, следует обратиться к нормам Закона об общественном контроле. В ст. 5 этого Закона они определены следующим образом.

Целями общественного контроля являются:

1) обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

2) обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

3) общественная оценка деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Задачами общественного контроля являются:

1) формирование и развитие гражданского правосознания;

2) повышение уровня доверия граждан к деятельности государства, а также обеспечение тесного взаимодействия государства с институтами гражданского общества;

3) содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов;

4) реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

5) обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

6) формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению;

7) повышение эффективности деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Формы общественного контроля. Формам общественного контроля и порядку его осуществления посвящена гл. 3 Закона об общественном контроле. Статья 18 предусматривает следующие формы: 1) общественный мониторинг; 2) общественную проверку; 3) общественную экспертизу; 4) общественные обсуждения; 5) общественные (публичные) слушания. Перечень является открытым благодаря оговорке о возможности осуществления общественного контроля также в иных формах, не противоречащих этому Закону. Общественный контроль может осуществляться одновременно в нескольких формах. Общим для всех форм общественного контроля является требование открытости их проведения и обнародование результатов (итоговых документов) в соответствии с Законом, в том числе путем размещения в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Общественный мониторинг. Под таковым понимается осуществляемое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных, муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (ст. 19 Закона об общественном контроле). Организаторами общественного мониторинга являются Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, общественные объединения, иные негосударственные некоммерческие организации. Порядок проведения мониторинга и определения его результатов устанавливается организатором, который обнародует информацию о предмете общественного мониторинга, сроках, порядке его проведения и определения его результатов в соответствии с Законом об общественном контроле. По результатам проведения общественного мониторинга может быть подготовлен итоговый документ, который подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными, муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с законами отдельные публичные полномочия. В зависимости от результатов общественного мониторинга его организатор вправе инициировать проведение общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний, общественной проверки, общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, — иных общественных мероприятий.

Общественная проверка. Данная форма общественного контроля урегулирована ст. 20 Закона об общественном контроле. Общественная проверка — совокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Инициировать общественную проверку могут Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах РФ, Общественная палата РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля. Ни в данной статье, ни в других статьях Закона об общественном контроле не установлены основания для проведения общественной проверки, а ч. 1 ст. 20 содержит отсылочную норму: общественные проверки проводятся в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральными законами. Федеральным законом об ответственном обращении с животными такие случаи и порядок не предусмотрены. Более того, за пять лет действия Закона об общественном контроле не появилось никаких норм в федеральных законах, которые должны предусматривать случаи и порядок проведения общественных проверок. В научной литературе данный факт оценивается как нежелание законодателя развивать положения, закрепленные в Законе об общественном контроле, в соответствующем федеральном законодательстве <1>.

———————————

<1> См.: Гриб В.В. Указ. соч. С. 2 — 9.

 

Порядок организации и проведения общественной проверки устанавливается ее организатором в соответствии с Законом об общественном контроле и другими федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами.

Организатор общественной проверки доводит до сведения руководителя проверяемых органа или организации информацию об общественной проверке, о сроках, порядке ее проведения и определения результатов. Срок проведения общественной проверки не должен превышать тридцать дней.

При подготовке общественной проверки ее организатор вправе направить в проверяемые орган или организацию запрос о предоставлении необходимых для проведения общественной проверки документов и других материалов. По результатам общественной проверки ее организатор подготавливает и направляет руководителю проверяемых органа или организации, а также иным заинтересованным лицам итоговый документ (акт), который должен содержать, в частности, основания для проведения общественной проверки, перечень документов и других материалов, изученных в ходе общественной проверки, установленные и документально подтвержденные факты и обстоятельства нарушений или запись об отсутствии таковых, выводы о результатах общественной проверки, предложения и рекомендации по устранению выявленных нарушений.

Общественная экспертиза. Эта форма общественного контроля регламентирована ст. 22 Закона об общественном контроле. Под общественной экспертизой понимаются основанные на использовании специальных знаний и (или) опыта специалистов, привлеченных субъектом общественного контроля к проведению общественной экспертизы на общественных началах, анализ и оценка актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, проверка соответствия таких актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов требованиям законодательства, а также проверка соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Общественная экспертиза может проводиться по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Также инициаторами проведения общественной экспертизы могут быть Уполномоченный по правам человека в РФ, Уполномоченный при Президенте РФ по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах РФ, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, Общественная палата РФ, общественные палаты субъектов РФ, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля.

Проведение общественной экспертизы является обязательным в отношении актов, проектов актов, решений, проектов решений, документов и других материалов в случаях, установленных федеральными законами. Если проведение общественной экспертизы в соответствии с законодательством является обязательным, организатор общественной экспертизы может привлечь на общественных началах к ее проведению специалиста в соответствующей области знаний (общественного эксперта) либо сформировать экспертную комиссию из общественных экспертов, имеющих соответствующее образование и квалификацию в различных областях знаний.

Срок проведения общественной экспертизы не может превышать сто двадцать дней со дня объявления о ее проведении, если иное не установлено законами.

Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, должен содержать:

1) объективные, достоверные, обоснованные выводы общественных экспертов (экспертной комиссии) о соответствии, несоответствии акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа, других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза, их отдельных положений законодательству Российской Федерации, а также о соблюдении, несоблюдении прав, свобод человека и гражданина, прав, законных интересов общественных объединений, иных негосударственных некоммерческих организаций;

2) общественную оценку социальных, экономических, правовых, иных последствий принятия акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа, других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза;

3) предложения, рекомендации по совершенствованию акта, проекта акта, решения, проекта решения, документа, других материалов, в отношении которых проводилась общественная экспертиза.

Итоговый документ (заключение), подготовленный по результатам общественной экспертизы, направляется на рассмотрение в органы государственной власти, местного самоуправления, государственные, муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с законами отдельные публичные полномочия, и обнародуется в соответствии с законом, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Общественное обсуждение. Согласно ст. 24 Закона об общественном контроле под общественным обсуждением понимается используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов и организаций, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.

Общественное обсуждение проводится публично и открыто, с привлечением к участию в нем представителей различных профессиональных и социальных групп, в том числе лиц, права и законные интересы которых затрагивает или может затронуть решение, проект которого выносится на общественное обсуждение. Участники общественного обсуждения вправе свободно выражать свое мнение и вносить предложения по вопросам, вынесенным на общественное обсуждение. Общественное обсуждение указанных вопросов может проводиться через средства массовой информации, а также через информационно-телекоммуникационную сеть Интернет. Организатор общественного обсуждения должен заблаговременно обнародовать информацию о вопросе, выносимом на общественное обсуждение, сроке, порядке его проведения и определения его результатов, обеспечить всем участникам свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, выносимого на общественное обсуждение.

По результатам общественного обсуждения подготавливается итоговый документ (протокол), который направляется на рассмотрение в органы государственной власти или органы местного самоуправления и обнародуется, в том числе размещается в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Общественные (публичные) слушания. В соответствии со ст. 25 Закона об общественном контроле под таковыми понимается собрание граждан, организуемое субъектом общественного контроля, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, иными органами и организациями, осуществляющими в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, для обсуждения вопросов, касающихся деятельности указанных органов и организаций и имеющих особую общественную значимость либо затрагивающих права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

В отличие от общественного обсуждения, которое может состояться по любым социально значимым вопросам, круг вопросов, выносимых на общественные слушания, определяется в соответствии с законодательством.

Слушания проводятся по вопросам государственного и муниципального управления в сферах охраны окружающей среды, закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в других сферах в случаях, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами (ч. 2 ст. 25 Закона об общественном контроле).

Таким образом, ответ на вопрос, может ли та или иная проблема в сфере обращения с животными быть вынесена на общественные слушания, зависит от того, к компетенции какого именно органа относится тема слушаний и предусмотрена ли такая возможность соответствующими нормативными правовыми актами.

Общественные (публичные) слушания должны проводиться публично и открыто, в помещении, пригодном для размещения в нем представителей различных групп населения, права и законные интересы которых затрагивают обсуждаемые вопросы. Организатор слушаний не вправе ограничить доступ в помещение заинтересованных лиц или их представителей, он обязан заблаговременно обнародовать информацию о вопросе, вынесенном на общественные (публичные) слушания, а также о дате, времени, месте и порядке их проведения и определения их результатов, обеспечить всем участникам свободный доступ к имеющимся в его распоряжении материалам, касающимся вопроса, вынесенного на общественные (публичные) слушания.

Итоговый документ (протокол), подготовленный по результатам общественных (публичных) слушаний, направляется на рассмотрение в органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Практика проведения общественных слушаний обширна, и, к сожалению, известно о многих случаях нарушений. Некоторые из таких случаев становятся поводом для возбуждения уголовных дел. Например, сетевое издание LIFETAMBOV.RU в июне 2019 г. сообщило о факте фальсификации протокола общественных слушаний, связанных с реконструкцией полигона захоронения твердых коммунальных отходов. Факт и обстоятельства фальсификации подписей участников слушаний были установлены решением районного суда, признавшего публичные слушания несостоявшимися, в результате чего межрайонным отделом управления Следственного комитета России по Тамбовской области возбуждено уголовное дело. В связи с большим общественным резонансом расследование указанного уголовного дела взято прокуратурой области на особый контроль <1>.

———————————

<1> См.: Фальсификация протокола публичных слушаний по Никифоровской свалке стала предметом уголовного разбирательства. URL: http://www.lifetambov.ru (дата обращения: 21.06.2019).

 

Контроль обращения со служебными животными. Часть 1 комментируемой статьи исключает из сферы общественного контроля обращение со служебными животными. Таким образом, обращение со служебными животными является объектом только государственного надзора (см. ст. ст. 14, 19 и комментарий к ним).

  1. В ч. 2 комментируемой статьи предусматривается обязательность рассмотрения результатов общественного контроля в области обращения с животными, представленных в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Порядок рассмотрения комментируемой статьей не установлен, что вызывает необходимость обратиться к нормам Закона об общественном контроле. Статья 16 названного Закона в ч. 1 устанавливает обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, рассмотреть итоговые документы, подготовленные по результатам общественного контроля. Срок рассмотрения итоговых документов общественного контроля при этом не установлен. Также не определены и меры реагирования на итоговые документы общественного контроля: предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в этих документах, должны лишь «учитываться», в том числе при оценке эффективности деятельности государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, но только в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, муниципальными нормативными правовыми актами. Размещение информации по вопросам общественного контроля за осуществляемой ими деятельностью на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет определено как право, а не обязанность перечисленных органов и организаций (п. 3 ч. 4 ст. 16 Закона об общественном контроле).

Более определенно сформулированы нормы о рассмотрении итоговых документов общественного контроля органами государственной власти и органами местного самоуправления, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) или муниципального контроля за деятельностью органов и организаций, в отношении которых осуществляется общественный контроль. О результатах рассмотрения итоговых документов они должны проинформировать субъектов общественного контроля не позднее тридцати дней со дня их получения, а в случаях, не терпящих отлагательства, — незамедлительно. Также установлена обязанность надзорных органов направлять субъектам общественного контроля обоснованные ответы на их обращения (см. ст. ст. 8, 19 комментируемого Федерального закона).

Очевидна недостаточная правовая определенность статуса итоговых документов общественного контроля, что требует коррекции, прежде всего, норм профильного Закона. Законодатели признают и необходимость введения уголовной и административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности субъектов общественного контроля как необходимое условие повышения его эффективности. Так, еще в начале 2017 г. Комитет Государственной Думы по развитию гражданского общества, вопросам общественных и религиозных объединений заявлял о намерении подготовить к внесению в весеннюю сессию поправок к Закону об общественном контроле. Предполагалось внести поправки также в УК РФ и КоАП РФ и установить ответственность за воспрепятствование деятельности контролеров, распространить общественный контроль на судебные и правоохранительные органы <1>. Однако до сих пор такие поправки не приняты.

———————————

<1> См.: Городецкая Н. Контролерам обещают защиту. Госдума поработает над поправками к закону об общественном контроле // Коммерсантъ. 2017. 10 янв. С. 3.

 

  1. Большинство норм комментируемой статьи (ч. ч. 3 — 9) посвящено общественным инспекторам в области обращения с животными. Согласно ч. 9 непосредственно порядок организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными, в том числе форма удостоверения, порядок его выдачи, порядок взаимодействия общественных инспекторов в области обращения с животными с органами государственного надзора, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Таким органом является Минприроды России, которое к марту 2019 г. разработало проект приказа «Об установлении порядка организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными, в том числе формы удостоверения, порядка его выдачи, порядка взаимодействия таких инспекторов с органами государственного надзора в области обращения с животными» <2>, однако на момент подготовки настоящего комментария данный документ не утвержден. До вступления Приказа в силу осуществление деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными не имеет полноценной правовой базы.

———————————

<2> Документ по состоянию на 06.03.2019 подготовлен Минприроды России в качестве проекта // СПС «КонсультантПлюс» со ссылкой на http://regulation.gov.ru.

 

Часть 3 комментируемой статьи предусматривает право граждан на добровольной и безвозмездной основе осуществлять общественный контроль в области обращения с животными в качестве общественных инспекторов. В соответствии с названным выше проектом приказа Минприроды России о порядке организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными (далее — Порядок) предусматривается, что общественные инспекторы в области обращения с животными оказывают содействие Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, ее территориальным органам и органам исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющим государственный экологический надзор (п. 2). Общественные инспекторы в области обращения с животными могут осуществлять общественный контроль в области обращения с животными как в составе объединений общественных инспекторов в области обращения с животными, так и самостоятельно (п. 29 Порядка).

В целях организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными в органах государственного надзора создаются специальные комиссии. Председателем Комиссии является руководитель или заместитель руководителя органа государственного надзора, количество членов Комиссии определяется органом государственного надзора, формирующим Комиссию. Комиссия принимает решения о присвоении либо отказе в присвоении гражданину статуса общественного инспектора в области обращения с животными, а также о продлении срока действия удостоверения общественного инспектора в области обращения с животными. Решения Комиссии оформляются протоколами, протокол заседания подписывается председателем Комиссии (п. п. 7 — 10 Порядка).

Для приобретения статуса общественного инспектора гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, подает в любой орган государственного надзора заявление в произвольной форме, которое в течение 3 рабочих дней со дня поступления передается на рассмотрение в Комиссию по организации деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными. Комиссия в течение 30 дней с момента поступления заявления гражданина должна принять решение о присвоении либо отказе в присвоении гражданину статуса общественного инспектора в области обращения с животными (п. п. 3 — 6 Порядка).

Свое решение Комиссия принимает коллегиально, на заседании с участием гражданина, подавшего заявление о присвоении статуса общественного инспектора. В ходе заседания члены Комиссии задают гражданину вопросы, направленные на оценку знаний содержания нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере деятельности общественных инспекторов в области обращения с животными. Таких вопросов может быть задано не более пяти. В случае если гражданином даны ответы на все заданные вопросы, Комиссия принимает решение о присвоении ему статуса общественного инспектора в области обращения с животными. О принятом Комиссией решении гражданин информируется письмом органа государственного надзора в течение 3 рабочих дней со дня заседания Комиссии, при положительном решении в письме указывается дата и место получения удостоверения общественного инспектора в области обращения с животными (п. п. 16 — 19 Порядка).

  1. Часть 4 ст. 20 Федерального закона об ответственном обращении с животными предусматривает выдачу общественному инспектору в области обращения с животными специального удостоверения. Согласно п. 38 Порядка удостоверение оформляется по форме согласно приложению к нему, но на момент подготовки настоящего комментария ни этот Порядок, ни это приложение не являются документами, имеющими юридическую силу.

Удостоверение подтверждает, что гражданин является общественным инспектором в области обращения с животными и вправе осуществлять полномочия общественного инспектора в области обращения с животными, предусмотренные п. 5 ст. 20 настоящего Федерального закона, в границах территории осуществления полномочий органа государственного надзора, присвоившего гражданину статус общественного инспектора в области обращения с животными (п. 37 Порядка).

Удостоверение должно быть оформлено не позднее 5 рабочих дней со дня заседания Комиссии, на котором было принято решение о присвоении статуса общественного инспектора в области обращения с животными. Удостоверение общественного инспектора подписывается руководителем (заместителем руководителя) органа государственного надзора и вручается гражданину лично.

Срок действия удостоверения составляет 1 год и может быть продлен путем подачи общественным инспектором в области обращения с животными в орган государственного надзора соответствующего заявления (п. п. 20, 21 Порядка). В течение 5 рабочих дней после принятия Комиссией решения о продлении срока действия удостоверения в удостоверении ставится об этом отметка, которая скрепляется печатью и подписью руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора, выдающего удостоверение. Срок действия удостоверения может быть продлен не более 3 раз (п. п. 40 — 41 Порядка).

Удостоверения подлежат регистрации, которая осуществляется органами государственного надзора путем ведения реестра удостоверений, в котором должны содержаться сведения о фамилии, имени, отчестве (при наличии) общественного инспектора в области обращения с животными, номере и дате выдачи удостоверения, о выдаче дубликата удостоверения с указанием оснований для его выдачи, о продлении срока действия удостоверения. Информация о прекращении статуса общественного инспектора и о сдаче удостоверения вносится органом государственного надзора в реестр удостоверений (п. п. 45, 47 Порядка).

  1. Права общественного инспектора в области обращения с животными, предусмотренные ч. 5 ст. 20 комментируемого Федерального закона, дополняются гарантиями их осуществления, установленными ч. ч. 7 и 8 этой же статьи, поэтому их необходимо рассматривать в единстве. Право общественного инспектора производить фото- и видеосъемку правонарушений в области обращения с животными и направлять соответствующие материалы в органы государственного надзора подкреплено общим запретом ограничивать его в этом праве (ч. 7 ст. 20). Часть 8 ст. 20 содержит положение о том, что при осуществлении общественного контроля общественным инспекторам должен быть обеспечен доступ на территорию приюта для животных и в его помещения. Пункт 2 ч. 5 ст. 20 говорит о праве общественного инспектора содействовать органам государственного надзора в предупреждении и выявлении нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов в области обращения с животными, но не указывает на порядок реализации данного права. Проектируемый приказом Минприроды России Порядок взаимодействия общественных инспекторов с органами государственного надзора в области обращения с животными содержит на этот счет две лаконичные формулы:

1) взаимодействие общественных инспекторов в области обращения с животными с органами государственного надзора осуществляется в формах и порядке, установленных законодательством и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ (п. 48 Порядка);

2) при таком взаимодействии не допускается подмена полномочий органов государственного надзора деятельностью общественных инспекторов в области обращения с животными (п. 49 Порядка).

Представляется, что право общественных инспекторов участвовать в работе по просвещению населения в области обращения с животными (п. 3 ч. 5 ст. 20 комментируемого Федерального закона) также может быть реализовано в рамках нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов государственного надзора в сфере обращения с животными, либо в инициативном порядке — путем сотрудничества с общественными и иными некоммерческими организациями в сфере защиты животных. Хорошо зарекомендовали себя в просветительской работе зоозащитные организации, приюты и фонды: Альянс защитников животных, Московское общество защиты животных, Мурманский фонд поддержки бездомных животных «Ищу человека», Иркутская общественная организация «Зоозабота», Красноярский приют собачьих сердец «Верность», Нижегородская общественная организация помощи животным «Добродеятели», Карельское республиканское общество защиты животных, Челябинская зоозащитная организация «Гуманное общество Урала», Пермская организация «ZZZ» (За Защиту Зверей), Волгоградский общественный городской благотворительный фонд защиты животных «Покровитель», Пензенская волонтерская группа помощи бездомным животным, Хабаровская региональная общественная организация по защите бездомных животных «Добрый дом», Комсомольская-на-Амуре организация «Зооспас» и многие другие.

Как любой субъект общественного контроля, общественный инспектор вправе подготавливать по результатам осуществления общественного контроля в области обращения с животными итоговый документ и направлять его на рассмотрение в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия (п. 4 ч. 5 ст. 20). Однако в связи с тем, что деятельность общественных инспекторов в сфере обращения с животными выведена из-под действия Закона об общественном контроле, возникает вопрос: каким нормативным правовым актом должен быть урегулирован статус такого итогового документа, если соответствующие нормы вышеназванного Закона на него не распространяются? Проектируемый Минприроды России Порядок по всем вопросам взаимодействия общественных инспекторов с органами государственного надзора в сфере обращения с животными ограничивается лишь двумя приведенными п. п. 48 и 49.

Таким образом, право общественных инспекторов в области обращения с животными на подготовку и направление итогового документа общественного контроля соответствующим органам и организациям, от которых зависит решение проблем, включая реагирование на нарушения, зафиксированные в этом итоговом документе, только продекларировано в ст. 20 Федерального закона об ответственном обращении с животными, но порядок реализации этого права законодательно не определен.

Следует учитывать, что общественный инспектор в области обращения с животными не имеет прав, предоставленных другим субъектам общественного контроля, в том числе инициировать общественный мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу, общественное обсуждение, в силу того, что его деятельность не регулируется Законом об общественном контроле (см. комментарий к ч. 1 ст. 20). В результате деятельность общественных инспекторов попадает в существенную зависимость от органов государственного надзора в сфере обращения с животными и, по сути, ограничивается лишь оказанием им «содействия», что не соответствует самой идее общественного контроля.

  1. В ч. 6 комментируемой статьи установлены обязанности общественного инспектора в области обращения с животными при осуществлении общественного контроля:

1) соблюдать установленные федеральными законами ограничения, связанные с деятельностью физических лиц и юридических лиц, органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия;

2) не создавать препятствия деятельности физических лиц и юридических лиц, органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия.

Как видно, перечень обязанностей состоит из двух пунктов и является закрытым ввиду отсутствия оговорки об иных обязанностях, предусмотренных действующим законодательством или иными нормативными правовыми актами. Данные обязанности полностью совпадают с обязанностями субъектов общественного контроля, предусмотренными ч. 1 ст. 10 Закона об общественном контроле. Однако ч. 2 этой же статьи предусматривает и иные обязанности субъектов общественного контроля, не установленные для общественных инспекторов в ч. 6 ст. 20 Федерального закона об ответственном обращении с животными. Это три вида обязанностей:

1) соблюдать конфиденциальность полученной в ходе осуществления общественного контроля информации, если ее распространение ограничено законами;

2) обнародовать информацию о своей деятельности по осуществлению общественного контроля и о результатах контроля;

3) нести иные обязанности, предусмотренные законодательством Российской Федерации.

Нельзя не обратить внимание на следующее: если согласно Закону об общественном контроле субъектам такого контроля вменяется в обязанность обнародовать информацию о своей деятельности и о ее результатах, то в соответствии с комментируемым Федеральным законом направление итогового документа результатов деятельности общественного инспектора в области обращения с животными является его правом, а не обязанностью, и ничего не говорится об обязательности обнародования этого документа.

Нет в комментируемой ст. 20 Федерального закона об ответственном обращении с животными и упоминания о возможном конфликте интересов при осуществлении деятельности общественного инспектора в области обращения с животными. Такие нормы содержатся в ст. 11 Закона об общественном контроле, но они не распространяются на общественных инспекторов в области обращения с животными. Согласно этой статье общественный инспектор, общественный эксперт или иной субъект общественного контроля не допускается к осуществлению общественного контроля при наличии конфликта интересов, под которым в Законе понимается ситуация, в которой личная заинтересованность общественного инспектора, общественного эксперта, иного субъекта общественного контроля влияет или может повлиять на объективность, беспристрастность осуществления общественного контроля и когда возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью общественного инспектора, общественного эксперта, иного субъекта общественного контроля и целями, задачами общественного контроля, установленными Законом.

Под личной заинтересованностью субъекта общественного контроля, которая влияет или может повлиять на объективность, беспристрастность осуществления общественного контроля, понимается возможность получения общественным инспектором, общественным экспертом, иным субъектом общественного контроля доходов в виде денег, ценностей, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг для себя или для третьих лиц. В случае возникновения у субъекта общественного контроля личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, общественный инспектор, общественный эксперт, иной субъект общественного контроля обязаны проинформировать об этом субъекта общественного контроля или соответствующие организационные структуры в письменной форме. Очевидно, что конфликт интересов может возникнуть и в деятельности общественного инспектора в области обращения с животными, что требует нормативного урегулирования, потому что в данной части налицо законодательный пробел.

 

Глава 6. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ТРЕБОВАНИЙ НАСТОЯЩЕГО

ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

 

Статья 21. Ответственность за нарушение требований настоящего Федерального закона

 

Комментарий к статье 21

 

В российском праве за нарушение требований законодательства предусматривается четыре вида юридической ответственности: уголовная, административная, имущественная и дисциплинарная. При этом в комментируемой статье указаны только два из них — административная и уголовная ответственность и сделана оговорка о возможности применения «иной ответственности». Поэтому представляется целесообразным рассмотреть в комментируемой статье все четыре вида юридической ответственности.

При этом следует учитывать, что непосредственно в комментируемом Федеральном законе виды юридической ответственности не устанавливаются. Настоящий Федеральный закон содержит отсылку к соответствующему законодательству Российской Федерации. Согласно комментируемой статье юридическую ответственность за нарушение требований законодательства в сфере обращения с животными несут в первую очередь владельцы животных, а также иные лица, нарушившие требования комментируемого Федерального закона.

Уголовная ответственность. Уголовная ответственность устанавливается за наиболее опасные правонарушения — преступления. Составы преступлений могут устанавливаться только одним федеральным законом — УК РФ. В ч. 1 ст. 14 УК РФ предусмотрено понятие преступления, под которым понимается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания. К уголовной ответственности за совершение преступления может быть привлечено только физическое лицо. Для привлечения правонарушителя к уголовной ответственности необходимо одновременное наличие следующих условий: наличие лица, которое может быть привлечено к уголовной ответственности, совершение таким лицом деяния, предусмотренного в соответствующей статье Особенной части УК РФ, наступление вредных последствий совершенного деяния, причинно-следственная связь между деянием и наступившими вредными последствиями, а также вина нарушителя.

Действующая редакция УК РФ 1997 г. (с изменениями и дополнениями) содержит лишь один состав преступления, устанавливающий уголовную ответственность в сфере обращения с животными. В ст. 245 УК РФ установлена уголовная ответственность за жестокое обращение с животными.

В соответствии с ч. 1 указанной статьи жестокое обращение с животным в целях причинения ему боли и (или) страданий, а равно из хулиганских побуждений или из корыстных побуждений, повлекшее его гибель или увечье, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо обязательными работами на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо ограничением свободы на срок до одного года, либо арестом на срок до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.

В ч. 2 ст. 245 УК РФ установлены квалифицирующие признаки преступления, отягчающие уголовную ответственность, — жестокое обращение с животными, совершенное:

— группой лиц, группой лиц по предварительному сговору или организованной группой;

— в присутствии малолетнего;

— с применением садистских методов;

— с публичной демонстрацией, в том числе в средствах массовой информации или информационно-телекоммуникационных сетях (включая сеть Интернет);

— в отношении нескольких животных.

Совершенные деяния, подпадающие под квалифицирующие признаки рассматриваемого преступления, наказываются штрафом в размере от 100 тыс. до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо исправительными работами на срок до двух лет, либо принудительными работами на срок до пяти лет, либо лишением свободы на срок от трех до пяти лет.

Следует отметить, что применение ст. 245 УК РФ на практике затруднено, поскольку отсутствует легальное определение понятия «жестокое обращение с животными» или критерии, позволяющие квалифицировать определенное деяние в качестве такового. В результате судьям при рассмотрении конкретных уголовных дел приходится делать вывод о квалификации совершенного деяния в качестве жестокого обращения с животными.

В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 г. для исправления данного правового пробела предлагалось закрепить в законодательстве определение понятия «жестокое обращение с животными» или дать ему толкование на основе судебной практики средствами Пленума Верховного Суда РФ, в том числе в качестве предупреждения преступлений во исполнение задачи, закрепленной в ст. 2 УК РФ, а также с целью применения на практике мер уголовно-правового характера, установленных ст. 245 УК РФ. Кроме того, предлагалось установить административную ответственность за аналогичное деяние, отграничив его от преступления посредством достаточно формализованных критериев в зависимости от степени общественной опасности <1>.

———————————

<1> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2015 г. // Российская газета. 2016. 24 марта.

 

Административная ответственность. Административная ответственность за нарушение требований законодательства может устанавливаться не только федеральным законом (КоАП РФ), но и законами субъектов РФ. В отличие от уголовной, к административной ответственности могут привлекаться не только физические, но и юридические лица.

Как и в случае с уголовной ответственностью, для привлечения к административной ответственности необходимо совершение противоправного деяния и вина правонарушителя. При этом наличие негативных последствий и причинно-следственной связи между нарушением и наступившими негативными последствиями не является обязательным, поскольку многие статьи КоАП РФ являются формальными, т.е. для привлечения к административной ответственности достаточно виновного нарушения установленных правил.

Действующая редакция КоАП РФ не содержит составов административных правонарушений в сфере обращения с животными. В связи с этим предлагаются законодательные инициативы по его дополнению соответствующими составами административных правонарушений. Кроме того, в настоящее время идет работа по подготовке новой редакции КоАП РФ. В законопроект также предлагается внести новые составы административных правонарушений в сфере обращения с животными.

В СМИ приводится информация о том, что новую редакцию КоАП РФ дополнят составами правонарушений о жестоком обращении с животными. Соответствующие предложения Комитет Государственной Думы по экологии и охране окружающей среды направил в рабочую группу по подготовке проекта нового КоАП РФ. Как сообщил глава комитета Владимир Бурматов, в связи с тем, что КоАП РФ необходимо привести в соответствие с базовым законом (Федеральным законом об ответственном обращении с животными), депутаты подготовили и направили в рабочую группу предложения о введении новых составов правонарушений.

Владимир Бурматов отметил, что размер штрафов или возможность применения иных видов административного наказания еще будет обсуждаться. Предлагается ввести в КоАП РФ наказания за оставление питомца, т.е. за выброшенных животных. Если человек животное оставляет без своего попечения, не передав его другому хозяину либо не передав в приют, то он может быть привлечен к административной ответственности. Также предлагается ввести административное наказание за нарушение требований по организации мероприятий с животными, которые помещены в приют. Кроме того, депутаты предлагают ввести административные наказания за нарушения требований по использованию животных в культурно-зрелищных мероприятиях и их содержанию для этих целей, а также за организацию и проведение боев с участием животных. Предлагается также ввести состав правонарушения о жестоком обращении с животными, которое не подпадает под признаки преступления, предусмотренного ст. 245 УК РФ. Предполагается установить ответственность в том случае, если человек не причинил гибель или увечье животному, а последствием противоправных действий явились побои. В новом КоАП предлагается также установить ответственность за производство и распространение видеопродукции со сценами жестокого обращения с животными. При этом административная ответственность будет распространяться именно на производство и распространение контента. За то, что человек мучает животное в кадре, уже предусмотрена уголовная ответственность, и она сохранится <1>.

———————————

<1> https://ria.ru/20191025/1560196420.html

 

Административная ответственность в сфере обращения с животными может устанавливаться в законах субъектов РФ об административных правонарушениях.

В КоАП Москвы включена отдельная глава «Административные правонарушения в области обращения с животными» (гл. 5), которая состоит из пяти статей. Статья 5.1 КоАП Москвы устанавливает административную ответственность за нарушение правил содержания домашних животных, а именно за содержание домашних животных в местах общего пользования коммунальных квартир и многоквартирных домов; допущение загрязнения домашними животными мест общего пользования в многоквартирных домах, а также общественных мест; нарушение установленных правовыми актами города Москвы правил выгула собак, в том числе появление с собакой без поводка и намордника в магазинах, учреждениях, на детских площадках, рынках, пляжах и в транспорте, а также выгул собак на территориях учреждений здравоохранения, детских садов, школ, иных образовательных учреждений и учреждений, работающих с несовершеннолетними; появление с собакой без поводка на природных и озелененных территориях, а также на особо охраняемых природных территориях, допущение нападения домашнего животного на другое домашнее животное, повлекшего увечье или гибель последнего; причинение домашним животным дикому животному увечья или гибели; допущение по неосторожности нападения домашнего животного на человека с причинением вреда здоровью человека, если это деяние не содержит признаков преступления, предусмотренного ст. 118 УК РФ; натравливание домашнего животного на людей или животных; причинение ущерба чужому имуществу физическим воздействием домашнего животного.

Статьей 5.3 КоАП Москвы установлена административная ответственность за нарушение порядка провоза домашних животных городским общественным транспортом, а равно порядка их транспортировки в городе Москве. В соответствии со ст. 5.4 КоАП Москвы наказывается штрафом нарушение установленного Правительством Москвы порядка проведения мероприятий с участием животных в городе Москве. Статьей 5.5 КоАП Москвы установлена административная ответственность за нарушение установленного правовыми актами города Москвы порядка регулирования численности безнадзорных домашних животных; непринятие соответствующими организациями мер по отлову безнадзорных домашних животных на подведомственных им территориях; нарушение установленных Правительством Москвы правил отлова и содержания безнадзорных домашних животных. Статьей 5.6 КоАП Москвы предусмотрена административная ответственность за уклонение от регистрации и вакцинации собак и кошек против бешенства в ветеринарных учреждениях.

Следует отдельно выделить ст. 5.7 КоАП Москвы, предусматривающую административную ответственность за совершение жестоких действий в отношении животных, а именно за жестокое обращение с животным, повлекшее его гибель или увечье, если это деяние не содержит признаков преступления, предусмотренного ст. 245 УК РФ; содержание или транспортировку животного в условиях, приводящих к потере его здоровья, не соответствующих его биологическим особенностям и требованиям ветеринарно-санитарных правил, прекращение владельцем животного его жизнеобеспечения; проведение на животном эксперимента без обезболивания или выведение животного из эксперимента причиняющими боль методами; умерщвление животного, за исключением случаев, в которых законодательством города Москвы допускается умерщвление животного; содержание домашних животных в целях использования их шкур и мяса (за исключением сельскохозяйственных животных), а равно проведение боев животных, в том числе с участием человека. Наконец, ст. 5.8 КоАП Москвы установлена административная ответственность за нарушение установленного правовыми актами города Москвы порядка захоронения или утилизации трупов домашних животных.

Гражданско-правовая (имущественная) ответственность. Согласно ст. 137 ГК РФ, имеющей наименование «Животные», к животным применяются общие правила об имуществе постольку, поскольку законом или иными правовыми актами не установлено иное. При осуществлении прав не допускается жестокое обращение с животными, противоречащее принципам гуманности. Статьей 241 ГК РФ предусмотрена возможность выкупа домашних животных при ненадлежащем обращении с ними. В случаях, когда собственник домашних животных обращается с ними в явном противоречии с установленными на основании закона правилами и принятыми в обществе нормами гуманного отношения к животным, эти животные могут быть изъяты у собственника путем их выкупа лицом, предъявившим соответствующее требование в суд. Цена выкупа определяется соглашением сторон, а в случае спора — судом.

Статьей 22 комментируемого Федерального закона предусмотрена возможность конфискации в соответствии с гражданским законодательством диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи с нарушением требований, установленных настоящим Федеральным законом (см. подробнее комментарий к ст. 22).

Еще одним механизмом имущественной ответственности является возмещение вреда, причиненного в результате нарушения требований по обращению с животными. Правила возмещения вреда установлены в гл. 59 ГК РФ. Пункт 1 ст. 1064 ГК РФ гласит: вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Согласно ст. 1082 ГК РФ, определяющей способы возмещения вреда, суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда, в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (п. 2 ст. 15 ГК РФ). Для привлечения к имущественной ответственности в форме возмещения вреда необходимо наличие лица, совершившего противоправное деяние, наличие причиненного вреда и причинно-следственной связи между совершенным деянием и причиненным вредом. Кроме того, необходимо доказать вину правонарушителя, за исключением случая, когда вред причинен в результате воздействия источника повышенной опасности.

В соответствии со ст. 1079 ГК РФ юридические лица и граждане, деятельность которых связана с повышенной опасностью для окружающих (использование транспортных средств, механизмов, электрической энергии высокого напряжения, атомной энергии, взрывчатых веществ, сильнодействующих ядов и т.п.; осуществление строительной и иной, связанной с нею деятельности и др.), обязаны возместить вред, причиненный источником повышенной опасности, если не докажут, что вред возник вследствие непреодолимой силы или умысла потерпевшего. Владелец источника повышенной опасности может быть освобожден судом от ответственности полностью или частично также по основаниям, предусмотренным п. п. 2 и 3 ст. 1083 ГК РФ. Обязанность возмещения вреда возлагается на юридическое лицо или гражданина, которые владеют источником повышенной опасности на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании (на праве аренды, по доверенности на право управления транспортным средством, в силу распоряжения соответствующего органа о передаче ему источника повышенной опасности и т.п.).

Владелец источника повышенной опасности не отвечает за вред, причиненный этим источником, если докажет, что источник выбыл из его обладания в результате противоправных действий других лиц. Ответственность за вред, причиненный источником повышенной опасности, в таких случаях несут лица, противоправно завладевшие этим источником. При наличии вины владельца источника повышенной опасности в противоправном изъятии этого источника из его обладания ответственность может быть возложена как на владельца, так и на лицо, противоправно завладевшее источником повышенной опасности.

Как следует из п. 18 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26.01.2010 N 1 «О применении судами гражданского законодательства, регулирующего отношения по обязательствам вследствие причинения вреда жизни или здоровью гражданина», по смыслу ст. 1079 ГК РФ источником повышенной опасности следует признать любую деятельность, осуществление которой создает повышенную вероятность причинения вреда из-за невозможности полного контроля за ней со стороны человека, а также деятельность по использованию, транспортировке, хранению предметов, веществ и других объектов производственного, хозяйственного или иного назначения, обладающих такими же свойствами. Учитывая, что названная норма не содержит исчерпывающего перечня источников повышенной опасности, суд, принимая во внимание особые свойства предметов, веществ или иных объектов, используемых в процессе деятельности, вправе признать источником повышенной опасности также иную деятельность, не указанную в перечне.

Таким образом, суд может признать животное источником повышенной опасности или прийти к обратному выводу. Так, Постановлением Президиума Алтайского краевого суда от 18.12.2018 по делу N 44Г-47/2018 были отменены решение Рубцовского районного суда Алтайского края от 04.04.2018 и Апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Алтайского краевого суда от 20.06.2018. Дело было направлено на новое рассмотрение. Как указал Президиум Алтайского краевого суда, при новом рассмотрении дела суду следует правильно установить правоотношения, возникшие между сторонами; прежде всего, определить, является ли лошадь источником повышенной опасности, поскольку от установления этого обстоятельства зависит определение норм материального права, которыми следует руководствоваться при разрешении как первоначального, так и встречного иска.

В частности, если лошадь будет признана источником повышенной опасности (что должно быть убедительно мотивировано в решении суда), то применению подлежат нормы ст. ст. 1079 и 1064 ГК РФ об установлении ответственности в зависимости от степени вины каждого причинителя вреда; если домашнее животное не будет признано источником повышенной опасности, то суду следует обратить внимание на совокупность норм, изложенных в ст. ст. 1079 и 1083 ГК РФ, о возможности освобождения судом владельца источника повышенной опасности от ответственности полностью или частично с учетом вины потерпевшего.

Судебная практика относительно возможности признания домашних животных источниками повышенной опасности не является единообразной. С одной стороны, в Апелляционном определении Ставропольского краевого суда от 09.04.2019 по делу N 33-2408/2019 делается вывод о том, что вредоносность и бесконтрольность действий крупных домашних животных и диких животных, находящихся у юридических лиц или граждан, позволяет при определенных обстоятельствах относить их к источникам повышенной опасности. В Апелляционном определении Московского городского суда от 22.11.2017 по делу N 33-48080/2017 источником повышенной опасности признана принадлежащая ответчику крупная собака, пригодная для охранной службы, поведение которой не может всецело контролироваться владельцем.

С другой стороны, в Апелляционном определении Курганского областного суда от 19.02.2019 по делу N 33-305/2019 судебная коллегия отмечает, что не может согласиться с выводом суда об отнесении собак ответчика к источнику повышенной опасности, поскольку домашние животные по смыслу ст. 1079 ГК РФ не относятся к источнику повышенной опасности. Аналогичный вывод сделан в Апелляционном определении Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 04.10.2017 по делу N 33-3909/2017.

Кроме имущественного ущерба, в соответствии со ст. 1099 ГК РФ с нарушителя может быть взыскан моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина. Компенсация морального вреда осуществляется независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда. Согласно ст. 1100 ГК РФ компенсация морального вреда осуществляется независимо от вины причинителя вреда в случае, когда вред причинен жизни или здоровью гражданина источником повышенной опасности. В соответствии со ст. 1101 ГК РФ компенсация морального вреда осуществляется в денежной форме. Размер компенсации определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости. Характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, и индивидуальных особенностей потерпевшего.

Дисциплинарная ответственность. Дисциплинарная ответственность применяется работодателем к работнику за нарушение требований трудового законодательства, трудового договора. В соответствии со ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Не допускается применение дисциплинарных взысканий, не предусмотренных федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. При наложении дисциплинарного взыскания должны учитываться тяжесть совершенного проступка и обстоятельства, при которых он был совершен.

Статьей 193 ТК РФ регламентируется порядок применения дисциплинарных взысканий. До применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника письменное объяснение. Дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Дисциплинарное взыскание, за исключением дисциплинарного взыскания за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а по результатам ревизии, проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки — позднее двух лет со дня его совершения. Дисциплинарное взыскание за несоблюдение ограничений и запретов, неисполнение обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации о противодействии коррупции, не может быть применено позднее трех лет со дня совершения проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ (распоряжение) работодателя о применении дисциплинарного взыскания объявляется работнику под подпись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. Работник вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в государственную инспекцию труда и (или) органы по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

 

Статья 22. Конфискация диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи с нарушением требований, установленных настоящим Федеральным законом

 

Комментарий к статье 22

 

  1. В комментируемой статье не учреждается собственный механизм конфискации диких животных, а содержится отсылка к законодательству Российской Федерации, в соответствии с которым конфискация устанавливается в административном, уголовно-правовом и гражданско-правовом порядке за совершение соответствующего правонарушения <1>.

———————————

<1> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / ред. колл. Э.Н. Ренов, Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский. М.: НОРМА, 2002.

 

Толкование ч. 1 комментируемой статьи может привести к выводу о введении Федеральным законом об ответственном обращении с животными нового основания для применения конфискации как меры воздействия на правонарушителя — в отношении диких животных, которые содержатся или используются в условиях неволи с нарушением требований, установленных этим Законом.

В комментарии к ст. 21 настоящего Федерального закона перечисляются варианты норм КоАП РФ, предлагаемые для принятия в целях практической реализации законодательно установленных требований. Будут ли они содержать требование конфискации, покажет время.

Статьей 3.7 КоАП РФ предусматривается конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей.

Не является конфискацией изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, орудия совершения или предмета административного правонарушения:

— подлежащих в соответствии с федеральным законом возвращению их законному собственнику;

— изъятых из оборота либо находившихся в противоправном владении лица, совершившего административное правонарушение, по иным причинам и на этом основании подлежащих обращению в собственность государства или уничтожению <2>.

———————————

<2> См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. М.: ИЗиСП; Юрайт, 2010. С. 490.

 

В соответствии со ст. 3.2 КоАП РФ конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения является видом административного наказания. Статья 3.3 КоАП РФ определяет, что конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания. Это означает, что за одно административное правонарушение может быть назначено одно основное либо одновременно основное и дополнительное административное наказание из числа указанных в санкции применяемой статьи Особенной части КоАП РФ или закона субъекта РФ об административной ответственности.

Таким образом, для применения конфискации животных данный вид административного наказания должен быть прямо предусмотрен в соответствующей статье КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность за нарушение требований комментируемого Федерального закона. Однако по состоянию на 01.03.2020 подобной статьи в КоАП РФ не появилось.

В УК РФ конфискация имущества регламентируется ст. 104.1 УК РФ, согласно которой конфискацией имущества является принудительное безвозмездное изъятие и обращение в собственность государства на основании обвинительного приговора определенных видов имущества, перечисленных в указанной статье. Следует отметить, что конфискация на основании УК РФ может применяться только в случае совершения преступлений, перечисленных в ст. 104.1 Кодекса. В действующей редакции УК РФ предусмотрен один состав преступления в сфере обращения с животными — ст. 245 УК РФ об уголовной ответственности за жестокое обращение с животными. Однако данная статья не входит в перечень составов, по которым может применяться конфискация согласно ст. 104.1 УК РФ. Поэтому в случае совершения преступления, предусмотренного ст. 245 УК РФ, конфискацию имущества преступника в виде диких животных осуществить не получится.

Гражданским законодательством также предусматривается возможность конфискации. Согласно ст. 235 ГК РФ конфискация является способом принудительного изъятия у собственника имущества. В соответствии со ст. 243 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом, имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения (конфискация). В случаях, предусмотренных законом, конфискация может быть произведена в административном порядке. Решение о конфискации, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде. Таким образом, конфискация в рамках гражданского законодательства представляет собой изъятие имущества у собственника в качестве санкции за совершение преступления или иного противоправного деяния. В отличие от реквизиции конфискация является безвозмездным изъятием имущества, так как это определенный вид негативного последствия за совершение преступления или иного противоправного деяния.

Условиями осуществления конфискации являются следующие:

1) указание на возможность осуществления конфискации в законе;

2) вынесение судом решения об осуществлении конфискации.

В ч. 1 комментируемой статьи предусматривается возможность осуществления конфискации диких животных, содержащихся или используемых в условиях неволи с нарушением требований, установленных комментируемым Федеральным законом. В случае установления юридического факта нарушения указанных требований судом может быть вынесено решение о конфискации указанных животных.

Таким образом, на сегодняшний день конфискация может быть применена лишь в рамках гражданского законодательства. Для ее применения по уголовным делам необходимо установление такой возможности применительно к ст. 245 УК РФ путем расширения случаев конфискации, предусмотренных в ст. 104.1 УК РФ.

Для применения конфискации в качестве административного наказания необходимо установление в КоАП РФ состава административного правонарушения, предусматривающего административную ответственность за нарушение требований комментируемого Федерального закона, и включение в нее в качестве санкции конфискации за совершение такого правонарушения.

  1. Согласно ч. 2 комментируемой статьи конфискованные дикие животные в неволе подлежат возвращению в среду их обитания.

Легальное определение термина «среда обитания животного мира» содержится в ст. 1 Закона о животном мире. Под средой обитания животного мира понимается природная среда, в которой объекты животного мира обитают в состоянии естественной свободы. В свою очередь, в ст. 1 Закона об охране окружающей среды под природной средой понимается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.

В ч. 2 комментируемой статьи имеется правовой пробел, поскольку в ней не регламентируется порядок возвращения диких животных в среду их обитания. Данная правовая неопределенность может создать проблемы применения комментируемой правовой нормы на практике.

Как указано в ч. 2 комментируемой статьи, в случае если возвращение животных в среду их обитания невозможно, дальнейшее обращение с указанными животными осуществляется в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ. Постановлением Правительства РФ от 12.12.2019 N 1659 утверждены Правила обращения с конфискованными дикими животными в неволе, возврат которых в среду их обитания невозможен (далее — Правила), вступившие в силу с 01.01.2020.

Под конфискованными животными в Правилах понимаются дикие животные, которые содержались или использовались в условиях неволи с нарушением требований, установленных Федеральным законом об ответственном обращении с животными, и были конфискованы в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанные Правила не распространяются на конфискованных диких животных, использование и реализация которых осуществляются в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.05.2003 N 304 «Об утверждении Правил использования безвозмездно изъятых или конфискованных диких животных и растений, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г.» и Постановлением Правительства РФ от 09.01.2009 N 13 «О реализации или уничтожении безвозмездно изъятых или конфискованных объектов животного мира, физическое состояние которых не позволяет возвратить их в среду обитания, а также полученной из них продукции».

Правила распространяются на юридические лица и индивидуальных предпринимателей, которые осуществляют содержание и использование диких животных, в том числе в зоопарках, зоосадах, цирках, зоотеатрах, дельфинариях, океанариумах.

Решение об обращении с конфискованными животными, занесенными в Красную книгу Российской Федерации или охраняемыми международными договорами Российской Федерации, принимается руководителем Росприроднадзора или уполномоченными им лицами, с иными конфискованными животными — руководителями территориальных органов Росприроднадзора. Такие решения принимаются с учетом заключения органов государственного ветеринарного надзора в месячный срок со дня вступления в законную силу решения суда о конфискации животных.

Конфискованные животные передаются безвозмездно для содержания и (или) использования (применения) государственным (муниципальным) унитарным предприятиям и государственным (муниципальным) учреждениям, имеющим условия для содержания и надлежащего ухода за конфискованными животными. При невозможности принятия конфискованных животных указанными государственными (муниципальными) унитарными предприятиями и государственными (муниципальными) учреждениями эти животные передаются безвозмездно для содержания и (или) использования (применения) иным юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, имеющим необходимые условия для содержания и надлежащего ухода за соответствующими животными.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, которым уполномоченными органами передаются конфискованные животные, должны соблюдать требования к содержанию и использованию животных, установленные комментируемым Федеральным законом и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами.

При принятии решения об обращении с конфискованными животными приоритет при передаче юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям имеют юридические лица и индивидуальные предприниматели, обеспечивающие при прочих равных условиях содержание и (или) использование конфискованных животных в целях сохранения ресурса и генетического фонда объектов животного мира и в иных научных и воспитательных целях до момента их естественной смерти (за исключением случая принятия решения об обращении с конфискованными животными, занесенными в Красную книгу Российской Федерации или охраняемыми международными договорами Российской Федерации).

При принятии решения об обращении с конфискованными животными, занесенными в Красную книгу Российской Федерации или охраняемыми международными договорами Российской Федерации, приоритет при передаче юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям имеют юридические лица и индивидуальные предприниматели, участвующие в программах (стратегиях) по сохранению и восстановлению соответствующих видов животных (при наличии утвержденных программ, стратегий).

Дикие животные передаются органом, должностные лица которого осуществили их изъятие, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям на ответственное хранение с оформлением акта приема-передачи (приложение к Правилам) до принятия уполномоченными органами решения об обращении с конфискованными животными.

Решение об обращении с конфискованными животными оформляется уполномоченным органом с указанием:

а) вида и количества конфискованных животных и их индивидуальных признаков (пол, номер чипа (при наличии), кличка, метки (при наличии), а также возможные морфологические особенности);

б) основания для конфискации диких животных;

в) наименования государственного (муниципального) унитарного предприятия, государственного (муниципального) учреждения или иного юридического лица или фамилии, имени, отчества (при наличии) индивидуального предпринимателя, которому передаются для содержания и (или) использования (применения) конфискованные животные.

Конфискованные животные принимаются уполномоченными органами от лица, которому указанные животные были переданы на ответственное хранение, и передаются уполномоченными органами для содержания и (или) использования (применения) юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям по договору безвозмездного пользования с оформлением акта приема-передачи (приложение к Правилам).

Условием договора безвозмездного пользования в отношении конфискованных животных, занесенных в Красную книгу Российской Федерации, является содержание указанных животных только в целях их сохранения и воспроизводства, а также в научных и культурно-просветительских целях.

Передача юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями конфискованных животных допускается только юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям во временное пользование для целей разведения по согласованию с уполномоченным органом, принявшим решение об обращении с конфискованными животными.

В случае гибели переданных конфискованных животных юридические лица и индивидуальные предприниматели информируют об этом уполномоченные органы, принявшие решение об обращении с конфискованными животными, с представлением ветеринарного заключения о причинах гибели животных и протокола патолого-анатомического исследования (вскрытия) трупов животных в двухнедельный срок со дня получения указанных ветеринарного заключения и протокола. Информирование осуществляется путем направления в адрес уполномоченного органа, принявшего решение об обращении с конфискованными животными, письма в бумажном виде или в электронном виде с использованием электронной цифровой подписи.

Конфискованные животные не передаются юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, по вине которых ранее были зафиксированы случаи гибели переданных им соответствующих видов конфискованных животных. Уполномоченные органы ведут учет переданных для содержания, разведения или использования конфискованных животных. При этом порядок ведения учета не регламентирован в Правилах.

 

Глава 7. ЗАКЛЮЧИТЕЛЬНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ

 

Статья 23. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»

 

Комментарий к статье 23

 

Пунктом 1 комментируемой статьи исключается из числа полномочий органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ (за исключением субвенций из федерального бюджета), полномочие по отлову и содержанию безнадзорных животных. Одновременно с исключением указанного полномочия указанные органы наделяются «полномочиями в области обращения с животными, предусмотренными законодательством в области обращения с животными, в том числе организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев». Федеральный закон, в который вносятся изменения, перечня таких полномочий органов государственной власти субъектов РФ не содержит, предоставляя право самим субъектам РФ определять перечень полномочий в ходе установления порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельца на своей территории.

Например, распоряжением Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области от 27.12.2019 N 20РВ-436 «Об утверждении Порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев на территории Московской области» <1> (п. 4) в содержание деятельности по обращению с животными без владельцев включается проведение следующих мероприятий:

———————————

<1> См.: Официальный сайт ветеринарной службы Министерства сельского хозяйства и продовольствия Московской области. URL: https://guv.mosreg.ru (дата обращения: 31.12.2019).

 

— отлов животных без владельцев, в том числе их транспортировка и передача в приюты для животных в соответствии с Порядком организации деятельности приютов для животных и нормами содержания животных в них на территории Московской области, утвержденными распоряжением Министерства;

— содержание в приюте животных без владельцев, которые не могут быть возвращены в прежние места их обитания, до момента передачи таких животных новым владельцам или наступления естественной смерти в соответствии с Порядком организации деятельности приютов для животных и норм содержания животных в них на территории Московской области;

— возврат потерявшихся животных их владельцам, а также поиск новых владельцев поступившим в приюты животным без владельцев;

— возврат содержащихся в приютах животных без владельцев на прежние места обитания, не проявляющих немотивированной агрессии;

— регистрация и учет всех отловленных животных без владельцев.

Перечень указанных мероприятий, осуществляемых уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ (Минсельхозпродом Московской области) в рамках деятельности по обращению с животными без владельцев, по сути, представляет собой круг осуществляемых им полномочий в указанной сфере.

Для осуществления полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленных п. 1 комментируемой статьи, п. 2 данной статьи предлагается включить в состав собственности субъектов РФ имущество, необходимое для организации мероприятий при осуществлении деятельности по обращению с животными без владельцев. Вместе с тем необходимо отметить, что точного состава такого имущества ни законодательными, ни иными нормативными правовыми актами на момент подготовки настоящего Комментария не закреплено. К такому имуществу может относиться любое имущество, предназначенное для реализации органами субъектов РФ своих полномочий, предусмотренных законодательством.

Перечень такого имущества не установлен ни методическими указаниями по осуществлению деятельности по обращению с животными без владельцев <1>, которые применяются органами государственной власти субъектов РФ (уполномоченными органами в данной сфере) при установлении порядка осуществления деятельности по обращению с животными без владельцев, ни Правилами организации и осуществления государственного надзора в области обращения с животными <2>, ни иными нормативными правовыми актами.

———————————

<1> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 10.09.2019 N 1180 // СЗ РФ. 2019. N 38. Ст. 5300.

<2> Утверждены Постановлением Правительства РФ от 30.11.2019 N 1560 // СЗ РФ. 2019. N 49 (ч. VI). Ст. 7138.

 

В свою очередь, Минприроды России разъясняет <3>, что комментируемым Федеральным законом устанавливаются требования по организации органами государственной власти субъектов РФ приютов для животных и нормам содержания животных в них, а также к осуществлению деятельности по обращению с животными без владельца. Представляется, что такие приюты для содержания животных без владельца, организуемые органами государственной власти субъектов РФ, входят в состав имущества, являющегося собственностью субъектов РФ и необходимого для организации мероприятий при осуществлении деятельности п