.
Некоторые аспекты установления административной ответственности за нарушение правил отлова и содержания безнадзорных животных * Правовая зоозащита

Некоторые аспекты установления административной ответственности за нарушение правил отлова и содержания безнадзорных животных

НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ УСТАНОВЛЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ

ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ПРАВИЛ ОТЛОВА И СОДЕРЖАНИЯ

БЕЗНАДЗОРНЫХ ЖИВОТНЫХ

В.Н. ХОРЬКОВ

Хорьков Виктор Николаевич, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.
В статье обоснована правомерность установления административной ответственности субъектами РФ за нарушение правил отлова и содержания безнадзорных животных, выявлены недостатки законодательного регулирования. Высказано предложение о целесообразности единого подхода в установлении административной ответственности за подобные нарушения в КоАП РФ.

Как известно, Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает два уровня установления административной ответственности: федеральный и региональный. Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 380-ФЗ были внесены изменения в КоАП РФ, одним из которых стало введение в Кодекс ст. 1.3.1, которая закрепила предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Был сделан важный шаг в регулировании установления административной ответственности законами субъектов РФ. Пункт 1 ч. 1 ст. 1.3.1 содержит в этой связи следующее правило: к ведению субъектов Российской Федерации относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых органов местного самоуправления. Прошло восемь лет после того, как субъекты РФ легально были наделены полномочием устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Однако реализация данного полномочия, как показала практика, сопряжена с немалыми трудностями. Сошлемся на такой пример. Органы законодательной власти в законы субъектов РФ об административных правонарушениях включают нормы, устанавливающие административную ответственность за нарушение правил благоустройства в муниципальных образованиях. Но, оказывается, это вопрос федерального значения. К.А. Султанов по этому поводу указывает, что на практике в большинстве случаев региональные нормы об административной ответственности за нарушение правил благоустройства Верховным Судом РФ признаны недействительными по причине вторжения регионального законодателя в компетенцию РФ <1>.
———————————
<1> Султанов К.А. Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, устанавливаемой законами субъектов Российской Федерации // Российская юстиция. 2018. N 5. С. 10.
правила отлова животныз
В рамках данной статьи предпринята попытка проанализировать правомерность установления административной ответственности законами субъектов РФ за нарушения порядка отлова и содержания безнадзорных животных, исследовать вопрос установления административной ответственности за подобные нарушения законодательством Российской Федерации.
В настоящее время федеральным законодательством (КоАП РФ) не регулируются вопросы, связанные с установлением административной ответственности за нарушение порядка отлова и содержания безнадзорных животных.
В федеральном законодательстве терминология «безнадзорные животные» употребляется лишь один раз в Федеральном законе от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и то не в связи с установлением административной ответственности субъектами.
На сегодняшний день административная ответственность за нарушение порядка (правил) отлова и содержания безнадзорных животных регулируется законами об административных правонарушениях некоторых субъектов РФ.
Так, Закон Ленинградской области от 2 июля 2003 года «Об административных правонарушениях» <2>, Закон Свердловской области от 14 июня 2005 года «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» <3>, Закон Ростовской области от 25 октября 2002 года «Об административных правонарушениях» <4>, Кодекс Республики Саха (Якутия) от 14 октября 2009 года «Об административных правонарушениях» <5>, Кодекс города Москвы от 21 ноября 2007 года «Об административных правонарушениях» <6>, Кодекс Томской области от 26 декабря 2008 года «Об административных правонарушениях» <7>, Закон Вологодской области от 8 декабря 2010 года «Об административных правонарушениях в Вологодской области» <8>, Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 года «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» <9> включают составы административных правонарушений в сфере нарушения правил отлова и содержания безнадзорных животных.
———————————
<2> Закон Ленинградской области от 2 июля 2003 года N 47-ОЗ «Об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
<3> Закон Свердловской области от 14 июня 2005 года N 53-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» // СПС «КонсультантПлюс».
<4> Закон Ростовской области от 25 октября 2002 года N 273-ЗС «Об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
<5> Кодекс Республики Саха (Якутия) от 14 октября 2009 года N 726-З N 337-IV «Об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
<6> Кодекс города Москвы от 21 ноября 2007 года N 45 «Об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
<7> Кодекс Томской области от 26 декабря 2008 года N 295-ОЗ «Об административных правонарушениях» // СПС «КонсультантПлюс».
<8> Закон Вологодской области от 8 декабря 2010 года N 2429-ОЗ «Об административных правонарушениях в Вологодской области» // СПС «КонсультантПлюс».
<9> Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 года N 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» // СПС «КонсультантПлюс».
Учитывая критику регионального законодателя за вторжение в сферу федерального регулирования, необходимо определить, правомерно ли установление административной ответственности субъектами РФ за нарушение порядка (правил) отлова и содержания безнадзорных животных. На наш взгляд, установление административной ответственности в данном случае субъектами РФ является правомерным и не противоречит федеральному законодательству. В обоснование предложенного вывода приведем следующие аргументы. Во-первых, КоАП РФ за нарушение порядка (правил) отлова и содержания безнадзорных животных, как уже отмечалось, административную ответственность не устанавливает. Во-вторых, Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по… отлову и содержанию безнадзорных животных <10>. Приведенная норма крайне важна, так как предоставляет органам государственной власти субъектов РФ самостоятельно осуществлять правовое регулирование мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных. Во исполнение Федерального закона 1999 года в ряде субъектов РФ приняты законы и подзаконные акты, регулирующие порядок отлова и содержания безнадзорных животных. Например, Закон Ленинградской области от 21 июня 2013 года N 38-ОЗ «О безнадзорных животных в Ленинградской области» <11> или Постановление Правительства Ростовской области от 14 июля 2016 года N 489 «Об утверждении Правил отлова и содержания безнадзорных животных на территории Ростовской области» <12>. Региональные акты о безнадзорных животных содержат запреты, связанные с отловом и содержанием безнадзорных животных. Поэтому логичным шагом стало установление административной ответственности субъектами РФ за нарушение Правил отлова и содержания безнадзорных животных. В данном случае установление административной ответственности субъектами РФ является правомерным и полностью соответствует п. 1 ч. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, согласно которому законами субъектов РФ об административных правонарушениях устанавливается административная ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
———————————
<10> Подпункт 49 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
<11> Закон Ленинградской области от 21 июня 2013 года N 38-ОЗ «О безнадзорных животных в Ленинградской области» // СПС «КонсультантПлюс».
<12> Постановление Правительства Ростовской области от 14 июля 2016 года N 489 «Об утверждении Правил отлова и содержания безнадзорных животных на территории Ростовской области» // СПС «КонсультантПлюс».
Следует отметить, что в законах субъектов РФ об административных правонарушениях нет единого подхода в законодательном регулировании административной ответственности за нарушение правил отлова и содержания безнадзорных животных.
Кодекс Томской области от 26 декабря 2008 года N 295-ОЗ «Об административных правонарушениях» закрепил только один состав административного правонарушения «нарушение порядка отлова безнадзорных собак и кошек специализированной организацией». Нарушение же порядка содержания безнадзорных животных в Кодексе Томской области не предусмотрено.
Своеобразно решен вопрос установления административной ответственности за нарушение правил отлова и содержания безнадзорных животных в Законе Свердловской области от 14 июня 2005 года N 52-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области». Статьей 38-1 Закона установлена административная ответственность за нарушение юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, осуществляющими на территории Свердловской области деятельность по отлову и содержанию безнадзорных собак, порядка проведения мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных собак, установленного нормативными правовыми актами Свердловской области, если эти действия (бездействие) не содержат деяния, ответственность за совершение которого установлена федеральным законом. В нарушение сложившейся традиции в приведенной норме в качестве безнадзорных животных указаны только собаки, безнадзорные же кошки оказались вне правового регулирования, что не может не вызывать возражений. В рассматриваемой нами норме использована абстрактная терминология «юридические лица». Представляется, что название организации по отлову безнадзорных животных должно быть более точным — «специализированная организация по отлову безнадзорных животных».
У законодателя Свердловской области в плане установления административной ответственности за отлов безнадзорных собак нашелся и последователь в лице законодателя Воронежской области. Закон Воронежской области от 31 декабря 2003 года N 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» установил административную ответственность за непринятие мер к отлову бродячих собак.
Таким образом, в двух субъектах — Свердловской и Воронежской областях региональным законодателем к безнадзорным животным отнесены только собаки, которые подлежат отлову в отличие от безнадзорных кошек. Такой подход, на наш взгляд, противоречит действующему федеральному акту — Постановлению Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 года N 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» <13>. В п. 3 Постановления указано, что собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову. Следовательно, в приведенной норме говорится о двух видах безнадзорных животных — собаках и кошках. Полагаем, что региональный законодатель не вправе устанавливать виды безнадзорных животных, это вопрос федерального значения. Поэтому Закон Свердловской области «Об административных правонарушениях» и Закон Воронежской области «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» необходимо привести в соответствие с Постановлением Совета Министров РСФСР, добавив к объектам отлова безнадзорных кошек.
———————————
<13> Постановление Совета Министров РСФСР от 23 сентября 1980 года N 449 «Об упорядочении содержания собак и кошек в городах и других населенных пунктах РСФСР» // СПС «КонсультантПлюс».
Закон Ростовской области от 25 октября 2002 года N 273-ЗС «Об административных правонарушениях» предусматривает два состава административных правонарушений: нарушение правил отлова безнадзорных животных; нарушение правил содержания безнадзорных животных. Выделение двух самостоятельных составов административных правонарушений в данном случае вряд ли оправдано. Мероприятия «отлов» и «содержание безнадзорных животных» очень тесно связаны и не существуют одно без другого. Неслучайно поэтому правила отлова и содержания безнадзорных животных, утвержденные органами исполнительной власти субъектов РФ, это единый акт: нет отдельных правил отлова или отдельных правил содержания безнадзорных животных. В нашем случае — это Постановление Правительства Ростовской области от 14 июля 2016 года N 489 «Об утверждении Правил отлова и содержания безнадзорных животных на территории Ростовской области».
С учетом сказанного единый состав административного правонарушения в ст. 4.6 Закона Ростовской области мог бы выглядеть следующим образом: «нарушение правил отлова и содержания безнадзорных животных, установленных нормативным правовым актом Ростовской области».
Необычно решен вопрос установления административной ответственности за нарушение правил отлова и содержания безнадзорных животных в Законе Вологодской области от 8 декабря 2010 года N 2429-ОЗ «Об административных правонарушениях в Вологодской области». Новизна заключается в том, что законодатель Вологодской области расширительно толкует объективную сторону данного административного правонарушения, которая включает помимо нарушения порядка отлова и содержания безнадзорных животных еще и порядок дальнейшего использования безнадзорных животных. В Постановлении Правительства Вологодской области от 19 марта 2012 года N 215 «Об организации отлова, содержания и дальнейшего использования безнадзорных животных» <14> указаны два способа дальнейшего использования безнадзорных животных: «1) отловленные безнадзорные животные могут быть возвращены владельцам либо переданы новым владельцам по их заявлениям с соблюдением требований гражданского законодательства; 2) безнадзорные животные подлежат эвтаназии по медицинским показаниям в случае их нежизнеспособности по причине болезни или травмы, а также поведенческим показаниям, если они представляют опасность для общества». Если первый способ дальнейшего использования безнадзорных животных сомнений не вызывает, второй — небесспорен. Не очень понятно, о каком дальнейшем использовании умерщвленных безнадзорных животных может идти речь. Представляется, что дальнейшее использование возможно только в отношении живых безнадзорных животных.
———————————
<14> Постановление Правительства Вологодской области от 19 марта 2012 года N 215 «Об организации отлова, содержания и дальнейшего использования безнадзорных животных» // СПС «КонсультантПлюс».
Наиболее подробно административная ответственность за правонарушения в сфере отлова безнадзорных животных урегулирована в Законе Ленинградской области от 2 июля 2003 года «Об административных правонарушениях». В ст. 2.2-1 закреплено пять составов административных правонарушений, связанных с нарушением порядка отлова безнадзорных животных: 1) осуществление мероприятий по отлову безнадзорных животных лицами, которые не наделены соответствующими полномочиями в порядке, установленном законодательством Ленинградской области; 2) допуск к осуществлению мероприятий по отлову безнадзорных животных лиц, не отвечающих требованиям, установленным законодательством Ленинградской области; 3) осуществление мероприятий по отлову безнадзорных животных в присутствии несовершеннолетних, за исключением случаев, когда поведение животных угрожает жизни и здоровью людей; 4) присвоение отловленных безнадзорных животных, передача их лицам, не являющимся специалистами в области ветеринарии, или организациям, не являющимся приютами; 5) снятие с привязи животных, временно оставленных в общественных местах, в процессе осуществления мероприятий по отлову безнадзорных животных. Подробно регулируя административные правонарушения, связанные с отловом безнадзорных животных, законодатель Ленинградской области не устанавливает административную ответственность за нарушение правил содержания безнадзорных животных в приютах <15>.
———————————
<15> Хорьков В.Н., Курилех Ю.С. Проблемы правового регулирования отлова и содержания безнадзорных животных // Современное право. 2018. N 9. С. 68.
Законодатели некоторых субъектов РФ, приняв законы о безнадзорных животных (например, Нижегородская область, Магаданская область), не стали устанавливать административную ответственность за нарушение правил отлова и содержания безнадзорных животных, выжидая, когда это сделает федеральный законодатель. При этом в законы о безнадзорных животных были включены ничего не значащие неконкретные нормы об ответственности, имеющие весьма отдаленную перспективу. Так, в ст. 12 Закона Магаданской области от 2 июня 2016 года N 2040-ОЗ «О безнадзорных животных на территории Магаданской области» <16> закреплено следующее: «Ответственность за нарушение настоящего Закона определяется в соответствии с федеральным законодательством и законодательством Магаданской области».
———————————
<16> Закон Магаданской области от 2 июня 2016 года N 2040-ОЗ «О безнадзорных животных на территории Магаданской области» // СПС «КонсультантПлюс».
Проектом Федерального закона «Об ответственном обращении с животными» <17> установлен ряд запретов, в том числе по безнадзорным животным. В ч. 2 ст. 25 проекта установлена ответственность за несоблюдение требований Федерального закона: «Должностные лица и граждане, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую ответственность в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации». Приведенная норма противоречит Конституции РФ. Уголовная и гражданско-правовая ответственность не могут быть установлены законодательством субъектов РФ, так как в соответствии со ст. 71 Конституции РФ уголовное и гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации. Совместной компетенцией Российской Федерации и ее субъектов является только установление дисциплинарной и административной ответственности.
———————————
<17> Об ответственном обращении с животными: проект Федерального закона N 458458-5 // СПС «КонсультантПлюс».
С принятием Федерального закона «Об ответственном обращении с животными» потребуется внесение изменений в КоАП РФ, в том числе и в сфере обращения с безнадзорными животными, что позволит обеспечить единство законодательного регулирования в установлении административной ответственности за нарушение правил отлова и содержания безнадзорных животных и устранить противоречия в законодательстве субъектов РФ.
Литература
1. Султанов К.А. Об административной ответственности за правонарушения в сфере благоустройства, устанавливаемой законами субъектов Российской Федерации / К.А. Султанов // Российская юстиция. 2018. N 5. С. 9 — 13.

 

Оставить комментарий

Вы должны войти на сайт чтобы оставить комментарий.

Powered by WordPress and ThemeMag

Rambler's Top100 Питомец - Топ 1000 Счетчик PR-CY.Rank Всё об экологии в одном месте: Всероссийский Экологический Портал