9 октября, 2017 
admin Комментарий к Федеральному закону от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
(с изменениями и дополнениями от 29 декабря 2014 г.)
Преамбула
Реализация программ модернизации здравоохранения, охраны здоровья граждан и окружающей среды, обозначенные в качестве приоритетных задач государственной политики в РФ, требует соответствующего правового регулирования отношений, связанных с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Преамбула комментируемого Закона определяет цели его принятия как обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. В свою очередь, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения является одним из важнейших правовых механизмов реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду (ст. 41, 42 Конституции РФ).
Так, признавая неотъемлемые права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь, ст. 41 Конституции РФ, провозглашает необходимость принятия в Российской Федерации мер по развитию государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощрения деятельности, способствующей укреплению здоровья человека, развитию физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Реализация указанных мер обеспечивается, в том числе и посредством финансирования федеральных программ охраны и укрепления здоровья населения. Мероприятия по охране здоровья населения непосредственно включают в себя и реализацию мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Конституция РФ также признает права граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. Следует иметь в виду, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и обеспечение прав граждан на безопасную среду обитания, а также профилактику заболеваний предопределяет во многом здоровье населения Российской Федерации.
Проводимые в современной России социально-экономические преобразования неизбежно повлекли за собой ухудшение важнейших показателей здоровья населения, что является индикатором общего социально-бытового и санитарно-эпидемиологического неблагополучия в стране.
В этой связи в целом государственная политика в области охраны здоровья населения в РФ характеризуется приоритетным направлением профилактики заболеваемости населения. Приоритетным является развитие системы социально-гигиенического мониторинга состояния здоровья населения и среды
Комментируемый Закон был принят на смену Закону РСФСР от 19 апреля 1991 г. N 1034-I «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», который сыграл существенную роль в организации и осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора в стране и решении ряда проблем в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Учитывая радикальные социально-экономические и политические изменения, принятие Конституции РФ, ГК РФ, других федеральных законов, отдельные положений Закона РСФСР от 19 апреля 1991 г. N 1034-I «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» устарели, вошли в противоречие с принятыми нормативными правовыми актами, не в полной мере обеспечивали возможности правового регулирования при осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора. Кроме того, ухудшение санитарно-эпидемиологической обстановки, значительный рост числа социально-значимых заболеваний, отравлений, производства, поставки и сбыта населению недоброкачественных продуктов питания и товаров были обусловлены в определенной степени недостаточным для того времени правовым регулированием в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В этой связи комментируемый Закон был призван решить задачи приведения норм действующего закона в соответствие с Конституцией и законодательством РФ, а также введение ряда новелл разработанных с учетом практики применения закона и потребностей правового регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия. Кроме того, в закон были включены ряд положений, регламентировавшихся ранее подзаконными актами (о санитарно-эпидемиологическом нормировании, о социально-гигиеническом мониторинге, о государственной санитарно-эпидемиологической службе и др.
За время существования комментируемого Закона в него неоднократно вносились изменения, и это лишний раз подтверждает, что проблема совершенствования правового регулирования организации и деятельности системы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации не теряет своей актуальности.
Глава I. Общие положения
Статья 1. Основные понятия
1. Комментируемая статья раскрывает содержание понятийного аппарата рассматриваемого Закона. Причем следует отметить, что терминология комментируемого Закона применима в целом к законодательству в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Основополагающей категорией комментируемого Закона является категория «санитарно-эпидемиологическое благополучие населения».
Итак, под санитарно-эпидемиологическим благополучием населения понимается такое состояние здоровья населения и среды обитания человека, которые характеризуются 2 основными показателями:
отсутствие вредного воздействия факторов среды обитания на человека;
обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Из приведенного определения видно, что раскрывая понятие санитарно-эпидемиологического благополучия населения, комментируемая статья использует ряд терминов, которые также требуют дополнительного уточнения:
состояние здоровья населения;
среда обитания человека;
факторы среды обитания;
вредное воздействие;
благоприятные условия жизнедеятельности человека.
Рассмотрим подробнее приведенные понятия.
Определение здоровья приводится в преамбуле Устава (Конституции) ВОЗ (Нью-Йорк, 22 июля 1946 г.). Здоровье рассматривается широко как состояние полного физического, душевного и социального благополучия, а не только отсутствие болезней или физических дефектов. Отметим, что обладание наивысшим достижимым уровнем здоровья является одним из основных прав всякого человека без различия расы, религии, политических убеждений, экономического или социального положения.
Как отмечено в Уставе (Конституции) ВОЗ здоровье всех народов является основным фактором в достижении мира и безопасности и зависит от самого полного сотрудничества отдельных лиц и государств. Государства, принявшие Устав (Конституцию) ВОЗ обязались претворять в жизнь принципы улучшения и охраны здоровья, которые являются основными для счастья, гармоничных отношений между всеми народами и для их безопасности.
В этой связи государство обеспечивает осуществление соответствующих мероприятий социального характера и в области здравоохранения, в том числе борьба с болезнями, в особенности с заразными болезнями, предоставление гражданам возможности пользования всеми достижениями медицины, психологии и родственных им наук, общественное просвещение, активное сотрудничество с обществом и др.
Отметим также, что ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» воспринял терминологию Устава (Конституции) ВОЗ и определяет здоровье как состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма (п. 1 ст. 2). Охрана здоровья граждан обеспечивается, в том числе, посредством осуществления системы мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи.
Таким образом, приведенное широкое понимание термина «здоровье» определяет не только состояния индивида, но и состояние общества (населения региона, страны и т.д.).
Концептуальная модель показателей состояния здоровья состоит из 4 уровней (см. ГОСТ Р ИСО/ТС 21667-2009 «Информатизация здоровья. Концептуальная модель показателей состояния здоровья», утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 сентября 2009 г. N 399-ст):
состояние здоровья (благополучие, санитарные условия, деятельность человека, смертность);
немедицинские детерминанты здоровья (отношение к здоровью, социально-экономические, социальные и общественные факторы, факторы окружающей среды, генетические факторы);
эффективность системы здравоохранения (допустимость, доступность, правомерность, компетентность, непрерывность, эффективность, результативность, безопасность);
общество и характеристики системы здравоохранения (ресурсы, население, система здравоохранения).
Отметим, что смертность или оценка продолжительности жизни являются самыми широко используемыми и доступными показателями состояния здоровья. Они включают в себя повозрастные показатели смертности, разделенные по возрастам, а также производные показатели, такие как ожидаемая продолжительность жизни и потенциально потерянные годы жизни. Кроме того, для полного понимания состояния здоровья следует учитывать показатели, отражающие уровни заболеваемости и инвалидности с одной стороны и благополучие — с другой. Недееспособность и заболеваемость характеризуются двумя типами показателей состояния здоровья: санитарными условиями и человеческой деятельностью. Санитарные условия могут включать оценку коэффициента заболеваемости или уровня распространения болезни, в то время как оценка человеческой деятельности может включать такие показатели, как функциональные нарушения или ограничения деятельности.
Соответственно, важно включить критерий благополучия в любую оценку состояния здоровья. Показателями благополучия являются широкие критерии физического, духовного и социального благосостояния людей и могут потребовать данных популяционного анкетирования.
Определение состояния здоровья населения в РФ базируется на нормах Положения об общероссийской системе мониторинга состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2001 г. N 916. Общероссийский мониторинг состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи представляет собой систему мероприятий по наблюдению, анализу, оценке и прогнозу состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи и является частью социально-гигиенического мониторинга, проводимого Министерством здравоохранения РФ (см. также Положение о проведении социально-гигиенического мониторинга).
Указанный мониторинг проводится с целью получения информации, необходимой для принятия обоснованных управленческих решений по укреплению здоровья населения.
При проведении мониторинга решаются, в частности, следующие задачи:
выявление причинно-следственных связей между состоянием физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи и воздействием факторов среды обитания человека;
прогнозирование состояния физического здоровья населения, физического развития детей, подростков и молодежи;
установление факторов, оказывающих негативное воздействие на состояние физического здоровья населения;
определение неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению негативных воздействий на физическое здоровье населения;
подготовка решений о реализации мер, направленных на укрепление физического здоровья населения и др.
Отметим, что ежегодный государственный доклад о состоянии здоровья населения Российской Федерации является официальным правительственным документом, подготавливаемым и распространяемым в целях обеспечения органов государственного управления и населения России объективной систематизированной аналитической информацией о состоянии здоровья населения, условиях и факторах формирования здоровья различных групп населения, о санитарно-эпидемиологическом состоянии, о качестве медицинской помощи, организационных, социальных и экономических мерах по охране и укреплению здоровья населения РФ (см. Порядок разработки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии здоровья населения Российской Федерации, утв. приложением 1 к постановлению Совета Министров-Правительства РФ от 3 марта 1993 г. N 195).
Среда обитания человека определяется комментируемым Законом через совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющую условия жизнедеятельности человека.
Отметим, что в ФЗ «Об охране окружающей среды» приводятся также определения терминов окружающая среда, природная среда. Из приведенных определений видно, что окружающая среда более широкое понятие, включающее совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Природная среда представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов.
В свою очередь компоненты природной среды это земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Природный объект представляет собой естественную экологическую систему, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства, а природно-антропогенный объект — природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение.
Антропогенный объект (или иначе искусственная среда) в отличие от природных и природно-антропогенных объектов создан человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладает свойствами природных объектов.
Из определения санитарно-эпидемиологического благополучия населения следует, что охватываемое им состояние здоровья населения и окружающей среды, характеризуется отсутствием вредного воздействия факторов среды обитания на человека. Приведенная характеристика санитарно-эпидемиологического благополучия как состояния среды обитания образует понятия «безопасные условия для человека» и «благоприятные условия жизнедеятельности человека».
Безопасные условия для человека характеризуют состояние среды обитания, при котором отсутствует опасность вредного воздействия ее факторов на человека.
Выделяют виды факторов среды обитания, которые оказывают или могут оказывать воздействие на человека и (или) на состояние здоровья будущих поколений:
биологические (вирусные, бактериальные, паразитарные и иные);
химические;
физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые, ионизирующие, неионизирующие и иные излучения);
социальные (питание, водоснабжение, условия быта, труда, отдыха);
и иные факторы среды обитания.
Отметим, что вредное воздействие на человека указанных факторов определяется не только на настоящее время, но и с учетом последствий, которые могут наступить в будущем. Следовательно, для состояния санитарно-эпидемиологического благополучия населения допустимо отсутствие таких факторов, или не превышение их предельных значений, установленное правовыми актами.
Применительно к определению термина вредное воздействие на человека речь идет о таком воздействии факторов среды обитания, которое способно создать угрозу жизни или здоровью человека либо угрозу жизни или здоровью будущих поколений.
Отметим, что критерии оценки изменения среды обитания и состояния здоровья населения определены п. 2 Методических указаний МУ 2.1.9 000-2000 «Определение объема и порядка возмещения вреда здоровью граждан вследствие нарушений санитарного законодательства», утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 30 декабря 2000 г. Медико-демографические критерии состояния здоровья населения, применяемые при оценке экологического состояния территории определены в таблице 2.1.1 Методических указаний МУ 2.1.9 000-2000.
Так, состояние здоровья населения в данном документе оценивается в совокупности с критериями и показателями загрязнения окружающей среды: атмосферного воздуха, вод и почв. См. также Методические рекомендации «Перечень приоритетных показателей для выявления изменений состояния здоровья детского населения при вредном воздействии ряда химических факторов среды обитания», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 19 ноября 1999 г. N ФЦ/3415.
Методические рекомендации к экономической оценке рисков для здоровья населения при воздействии факторов среды обитания МР 5.1.0029-11 утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 31 июля 2011 г.
Методические рекомендации к экономической оценке и обоснованию решений в области управления риском для здоровья населения при воздействии факторов среды обитания МР 5.1.0030-11 утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 31 июля 2011 г. Также можно отметить Методические рекомендации «Комплексная гигиеническая оценка степени напряженности медико-экологической ситуации различных территорий, обусловленной загрязнением токсикантами среды обитания населения», которые утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 30 июля 1997 г. N 2510/5716-97-32, Методическое пособие «Здоровье населения и окружающая среда». Раздел в системе «Социально-гигиенического мониторинга» 2.2 содержит сведения о комплексной санитарно-экологической оценке населенных пунктов (территорий) в районе расположения объектов, опасных риском воздействия на людей биологически высокоактивных вредных химических веществ.
Более широким по сравнению с определением безопасных условий для человека является определение понятия «благоприятные условия жизнедеятельности человека». Под благоприятными условиями жизнедеятельности человека понимается состояние среды обитания, при котором отсутствует вредное воздействие ее факторов на человека (безвредные условия) и имеются возможности для восстановления нарушенных функций организма человека. Рассматриваемое понятие используется и в смежном законодательстве. Так, согласно п. 3 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ устойчивое развитие территорий при градостроительстве предполагает обязательное обеспечение безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений.
Неразрывно связанным с определениями состояние здоровья населения и среды обитания является понятие «санитарно-эпидемиологической обстановки», которая характеризует состояние указанных показателей на определенной территории в конкретно указанное время. Право получать в соответствии в органах государственной власти, органах местного самоуправления, органах, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и у юридических лиц информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг предусмотрено ст. 8 комментируемого Закона.
Обязанность информирования о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения возлагается на органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральное медико-биологическое агентство (см. п. 5.5 Положения о Федеральном медико-биологическом агентстве, утвержденного постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. N 206, п. 5.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Исполнение Роспотребнадзором и его территориальными органами государственной функции по информированию органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения предусмотрено нормами Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения утвержденного приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 19 октября 2007 г. N 656.
Отметим, что население, индивидуальные предприниматели, юридические лица в соответствии с законодательством получают информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях через средства массовой информации (радио, телевидение, печать), а также на сайте Управления Роспотребнадзора по субъекту РФ.
Порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг утвержден приказом Минздрава РФ от 2 декабря 1999 г. N 429.
2. Рассмотрим далее правовые основы построения механизма обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Речь идет об установлении санитарно-эпидемиологических требований, под которыми понимаются обязательные требования к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств, характеризующиеся следующими особенностями:
их несоблюдение создает угрозу жизни или здоровью человека, угрозу возникновения и распространения заболеваний;
они устанавливаются, по общему правилу, государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами (или, санитарные правила);
в отношении безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации они устанавливаются документами, принятыми в соответствии с международными договорами РФ, и техническими регламентами.
Отметим, что определение санитарно-эпидемиологических требований было введено в текст комментируемого Закона с принятием Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании» (см. также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 8 августа 2011 г. N 01/10020-1-32 «Об изменениях законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи со вступлением в силу Федерального закона от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ»).
Ранее комментируемый Закон оперировал термином государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы (или, санитарные правила), определяя его как нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний.
Отметим также, что в соответствии с п. 4 ст. 1 ФЗ «О техническом регулировании» указанный закон не регулирует, в частности, отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к безопасному использованию атомной энергии.
Нормативными правовыми актами, устанавливающими санитарно-эпидемиологические требования, являются государственные санитарно-эпидемиологические правила (санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы), содержащие:
гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, быта, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья;
оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания;
максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания.
Государственные санитарно-эпидемиологические правила устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к:
планировке и застройке городских и сельских поселений;
продукции производственно-технического назначения, товарам для личных и бытовых нужд и технологиям их производства;
потенциально опасным для человека химическим, биологическим веществам и отдельным видам продукции;
пищевым продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, а также контактирующим с ними материалам и изделиям и технологиям их производства;
продукции, ввозимой на территорию РФ;
организации питания населения;
водным объектам;
питьевой воде и питьевому водоснабжению населения;
атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, воздуху в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях;
почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок;
сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления;
жилым помещениям;
эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта;
условиям труда;
условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами;
условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека;
условиям воспитания и обучения;
организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
санитарной охране территории РФ;
порядку осуществления ограничительных мероприятий (карантина);
порядку осуществления производственного контроля;
организации и проведению гигиенического воспитания и обучения.
Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ.
На территории РФ действуют федеральные санитарные правила. При необходимости учета особенностей складывающейся гигиенической, эпидемиологической, экологической обстановки и состояния здоровья населения на территории субъекта РФ могут действовать федеральные санитарные правила, установленные для этой территории (п. 4 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании).
Санитарные правила, утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, подлежат государственной регистрации и официальному опубликованию.
Срок действия санитарных правил устанавливается при их утверждении, но не более чем на 10 лет, с возможностью его продления не более чем на 5 лет (п. 10 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании).
Пересмотр санитарных правил, внесение в них изменений и дополнений осуществляются в порядке, установленном для разработки санитарных правил.
Об установлении санитарно-эпидемиологических требований в отношении безопасности продукции и связанных с требованиями к продукции процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, эксплуатации, применения (использования) и утилизации документами, принятыми в соответствии с международными договорами РФ, и техническими регламентами см. комментарий к ст. 3 и 15 комментируемого Закона.
Гигиенические нормативы, по сути, являются элементом санитарно-эпидемиологических требований. Гигиенический норматив представляет собой допустимое максимальное или минимальное количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего тот или иной фактор среды обитания с позиций его безопасности и (или) безвредности для человека.
Гигиенические нормативы являются результатом проведенных исследований в той или иной сфере науки в виде предельно допустимых показателей того или иного фактора окружающей среды. По форме выражения гигиенические нормативы являются правовыми актами, которыми регламентируются критерии безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, а также требования к обеспечению благоприятных условий жизнедеятельности.
На территории РФ действует большое количество гигиенических нормативов, разработанных применительно к той или иной сфере жизнедеятельности человека, например:
ГН 2.1.7.3199-14 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) О-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфоната (зомана) и О-изопропилметилфторфосфоната (зарина) в отходах после печей (золе) объектов по уничтожению химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июля 2014 г. N 45;
ГН 2.1.7.3200-14 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) мышьяка в отходах после печей сжигания (золе) объектов по уничтожению отравляющих веществ кожно-нарывного действия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июля 2014 г. N 44;
ГН 2.1.6.3201-14 «Ориентировочный безопасный уровень воздействия (ОБУВ) изобутилового эфира метилфосфоновой кислоты в атмосферном воздухе населенных мест», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июля 2014 г. N 43;
ГН 1.2.3111-13 «Гигиенические нормативы содержания пестицидов в объектах окружающей среды (перечень)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 октября 2013 г. N 55;
ГН 2.2.5.2893-11 «Предельно допустимые уровни (ПДУ) загрязнения кожных покровов вредными веществами», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 12 июля 2011 г. N 100;
ГH 2.1.6.2658-10 «Аварийные пределы воздействия (АПВ) отравляющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 12 июля 2010 г. N 83;
ГН 2.1.7.2511-09 «Ориентировочно допустимые концентрации (ОДК) химических веществ в почве», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2009 г. N 32;
ГН 2.1.8/2.2.4. 2262-07 «Предельно допустимые уровни магнитных полей частотой 50 Гц в помещениях жилых, общественных зданий и на селитебных территориях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 августа 2007 г. N 60;
ГН 2.2.5.2308-07 «Ориентировочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ) вредных веществ в воздухе рабочей зоны», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. N 89.
Помимо собственно правовых актов именуемых гигиеническими нормативами, собственно гигиенические нормативы содержатся в санитарных правилах и нормативах (например, СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 15 мая 2013 г. N 26, СанПиН 2.6.1.2748-10 «Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности при работе с источниками неиспользуемого рентгеновского излучения», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15 октября 2010 г. N 132, СанПиН 2.2.4.548-96 «Гигиенические требования к микроклимату производственных помещений», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 1 октября 1996 г. N 21 и др.).
Кроме того, гигиенические нормативы содержатся в технических регламентах (например, приложение 1 к ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей).
О гигиенических нормативах см. также Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утв. решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 июня 2012 г. N 89, Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утв. решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299.
О порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ, см. постановление Правительства РФ от 2 марта 2000 г. N 182.
3. Рассмотрим далее понятие социально-гигиенического мониторинга, представляющего одну из функций органов государственной власти, уполномоченных осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Мониторинг проводится Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Социально-гигиенический мониторинг охватывает собой систему:
наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания;
анализа состояния здоровья населения и среды обитания;
оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания;
определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания.
Основными задачами социально-гигиенического мониторинга является оценка, выявление изменений и прогноз состояния здоровья населения и среды обитания, установление и устранения вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Подробнее о системе социально-гигиенического мониторинга см. ст. 45 комментируемого Закона.
Критерии определения минимально необходимого уровня организации и проведения социально-гигиенического мониторинга в территориальных органах и организациях Роспотребнадзора утверждены приказом Роспотребнадзора от 31 января 2008 г. N 35.
На основе данных мониторинга Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека формирует федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга.
Перечень показателей и данных для формирования Федерального информационного фонда социально-гигиенического мониторинга, утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 30 декабря 2005 г. N 810.
4. Достижение целей принятия комментируемого Закона в сфере охраны здоровья населения и среды обитания для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения достигается посредством применения механизма федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Федеральный государственный санитарно-эпидемиологического надзор заключается в деятельности органов государственной власти РФ по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в РФ, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы.
Кроме того, Министерство внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков и Федеральное медико-биологическое агентство осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор соответственно в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения, в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях.
Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор включает в себя следующие виды деятельности:
организация и проведение проверок выполнения требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор;
организация и проведение проверок соответствия реализуемой продукции требованиям технических регламентов;
организация и проведение санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;
применение мер по пресечению выявленных и (или) устранению последствий таких нарушений, выдачу предписаний об устранении выявленных нарушений и привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения;
выдача предписаний о проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
систематическое наблюдение за исполнением требований санитарного законодательства;
федеральное статистическое наблюдение в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и др.
Подробнее о системе федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора см. ст. 44, 46-54 комментируемого Закона.
5. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения также обеспечивается проведением государственными органами, органами местного самоуправления, гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарно-противоэпидемических профилактических) мероприятий, которые представляют собой комплекс мер (организационных, административных, инженерно-технических, медико-санитарных, ветеринарных и иных), целями применения которых являются устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидация.
Отметим, что санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия прежде всего должны быть закреплены нормативно (санитарными правилами и иными правовыми актами). Например, СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2010 г. N 58, Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Гигиенические требования к размещению, устройству, оборудованию, содержанию объектов организаций здравоохранения и социального обслуживания, предназначенных для постоянного проживания престарелых и инвалидов, санитарно-гигиеническому и противоэпидемическому режиму их работы» СанПиН 2.1.2.2564-09, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 ноября 2009 г. N 71, СП 3.1.958-00 «Профилактика вирусных гепатитов. Общие требования к эпидемиологическому надзору за вирусными гепатитами», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 1 февраля 2000 г. Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия могут быть предусмотрены также федеральными законами, постановлениями Правительства РФ, нормативными актами федеральных органов государственной власти (например, ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ «О противодействии терроризму» и др.).
Комментируемый Закон выделяет виды санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в частности (ст. 29):
мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории РФ;
введение ограничительных мероприятий (карантина)
осуществление производственного контроля;
меры в отношении больных инфекционными заболеваниями;
проведение медицинских осмотров;
проведение профилактических прививок;
проведение гигиенического воспитания и обучения граждан.
Подробнее об организации и проведении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий см. ст. 29-36 комментируемого Закона.
Положениями комментируемой статьи особо оговаривается содержание понятия «ограничительные мероприятия» (карантин), под которыми понимается комплекс мер (административных, медико-санитарных, ветеринарных и иных), характеризующихся следующими особенностями:
направленность на предотвращение распространения инфекционных заболеваний;
введение особого режима хозяйственной и иной деятельности, ограничения передвижения населения, транспортных средств, грузов, товаров и животных;
вводятся в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, на территории РФ, территории соответствующего субъекта РФ, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний;
вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения.
Примером может служить вступившее в силу с 25 мая 2014 г. постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 24 февраля 2014 г. N 8 «Об усилении мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации». Принятие постановления вызвано увеличением числа зарегистрированных чрезвычайных ситуаций санитарно-эпидемиологического характера на территории России вследствие заноса и распространения инфекционных болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории страны, ввоза и реализации опасных грузов. В связи с тем, что в последние годы эпидемическая ситуация оценивается как напряженная, органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано, в частности, предусматривать выделение необходимых финансовых средств на приобретение вакцин, включенных в календарь прививок по эпидемическим показаниям, на проведение профилактических дезинфекционных (дезинсекционных, дератизационных, акарицидных, лаврицидных) мероприятий. Юридическим лицам, занимающимся международными перевозками, предписано подготовить экипажи (бригады) транспортных средств по вопросам профилактики инфекционных болезней, обеспечить надлежащее санитарно-гигиеническое состояние на объектах инфраструктуры.
Порядок осуществления ограничительных мероприятий (карантина) и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия (карантин), устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ (например, СП 3.4.2318-08 «Санитарная охрана территории Российской Федерации», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3, СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29 декабря 2010 г. N 189).
Например, в соответствии с п. 14.1 СП 3.1.1.2521-09 «Профилактика холеры. Общие требования к эпидемиологическому надзору за холерой на территории Российской Федерации», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 9 июня 2009 г. N 43, ограничительные мероприятия (карантин) вводятся в случае угрозы выноса инфекции за пределы очага и дальнейшего ее распространения в пределах очага.
К ограничительным мероприятиям относятся:
запрещение водопользования водными объектами в местах, определяемых противоэпидемической службой медицинского штаба;
запрещение выезда из организованных коллективов (санаторно-курортные учреждения, туристические базы, кемпинги и т.д.) при выявлении в них больных холерой (вибриононосителей) и при угрозе распространения инфекции;
ограничение размещения в населенных пунктах, особенно курортной зоны, не организованно отдыхающих при отсутствии надлежащих санитарно-гигиенических условий;
ограничение массовых сборов населения при различных ритуальных обрядах (свадьба, похороны и др.);
ограничение туристических рейсов (экскурсионных, паломничество и т.п.), специальных мероприятий (ярмарок, конгрессов, фестивалей, спортивных состязаний и т.п.).
Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор см. постановление Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 529.
Подробнее об ограничительных мероприятиях (карантине) см. ст. 31 комментируемого Закона.
В комментируемой статье дается также определение понятия «инфекционные заболевания», а также особо выделяется такая категория инфекционных заболеваний как инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих.
Речь идет об инфекционных заболеваниях человека, возникновение и распространение которых обусловлено 2 факторами:
воздействием на человека биологических факторов среды обитания (возбудителей инфекционных заболеваний);
возможностью передачи болезни от заболевшего человека, животного к здоровому человеку.
Международные медико-санитарные правила (одобрены 58 сессией Всемирной ассамблеи здравоохранения 23 мая 2005 г.) предусматривают более широкое понятие инфекция, означающее поступление и развитие или размножение инфекционного агента в организме людей и животных, которые могут представлять риск для здоровья населения.
О перечне инфекционных заболеваний см. Международную классификацию болезней десятого пересмотра МКБ-10 (краткий вариант, основанный на Международной статистической классификации болезней и проблем, связанных со здоровьем, 10-го пересмотра), принятую 43-ей Всемирной Ассамблеей Здравоохранения.
Инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих характеризуются следующими факторами:
тяжелым течением;
высоким уровнем смертности и инвалидности;
быстрым распространением среди населения (эпидемия).
Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 715 утвержден перечень социально значимых заболеваний и перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Так, к социально значимым заболеваниям относят, например, туберкулез, гепатиты «В» и «С», ВИЧ, а к заболеваниям, представляющим опасность для окружающих, — ВИЧ, гельминтозы, дифтерию, лепру и т.п.
Перечень инфекционных (паразитарных) болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации, определен приложением N 1 к постановлению Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4.2318-08» и, в частности, включает в себя оспу, человеческий грипп, вызванный новым подтипом, чуму, болезнь, вызванную вирусом Эбола и др.
Перечень инфекционных (паразитарных) болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране таможенной территории ТС утвержден приложением 2 к Положению о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора (контроля) за лицами и транспортными средствами, пересекающими таможенную границу ТС, подконтрольными товарами, перемещаемыми через таможенную границу ТС и на таможенной территории ТС, утвержденному решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299. В перечень включены чума, холера, оспа и др.
В отличие от инфекционных заболеваний, возникновение массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) обусловлено воздействием физических, и (или) химических, и (или) социальных факторов среды обитания. Отметим, что положениями комментируемой статьи не раскрывается содержание термина массовости неинфекционных заболеваний. Вместе с тем, в п. 13.7 Инструкции по заполнению формы федерального статистического наблюдения N 18 «Сведения о санитарном состоянии субъекта Российской Федерации за _____ год», утвержденной приказом Росстата от 10 декабря 2009 г. N 287 утвержденной приказом Роспотребнадзора от 6 декабря 2013 г. N 909, массовые неинфекционные заболевания понимаются как наличие явного и необычного количества или группы случаев клинически характеризуемой нозологической формы болезни, возникновение которой обусловлено воздействием физических, и (или) химических, и (или) социальных факторов среды обитания, подтвержденной результатами клинических, санитарно-гигиенических и эпидемиологических исследований. Массовыми неинфекционными заболеваниями принято считать 20 и более случаев.
Отметим, что все случаи инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) подлежат регистрации организациями здравоохранения по месту выявления, а также государственному учету и ведению отчетности по ним органами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
6. Нормами комментируемой статьи также дается определение санитарно-эпидемиологического заключения как документа:
выдаваемого в установленном законом порядке органами, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора;
удостоверяющего соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств.
Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 г. N 224 (см. также приказ Роспотребнадзора от 18 июля 2012 г. N 775 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений», письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 июня 2010 г. N 01/9646-0-32 «О вступлении в силу Соглашения ТС по санитарным мерам», письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 3 октября 2011 г. N 01/12592-1-32 «Об объектах и видах деятельности, подлежащих санитарно-эпидемиологической экспертизе»; Соглашение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством здравоохранения Республики Белоруссия о взаимном признании санитарно-эпидемиологических заключений Российской Федерации и удостоверений о государственной гигиенической регистрации Республики Белоруссия (Москва, 24 октября 2003 г.), Соглашение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством здравоохранения Украины о взаимном признании санитарно-эпидемиологических заключений Российской Федерации и заключений государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы Министерства здравоохранения Украины (Киев, 28 января 2003 г.).
О выдаче санитарно-эпидемиологических заключений подробнее см. ст. 42 комментируемого Закона.
Статья 2. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения
1. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения достигается посредством комплекса мер, основы построения которых предусмотрены нормами комментируемой статьи.
Отметим, что Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. N 1662-р, в числе важнейших задач совершенствования системы охраны здоровья населения, предусматривает, в частности:
пропаганду и формирование здорового образа жизни, и повышение ответственности работодателя за здоровье своих работников и населения за собственное здоровье;
разработку и реализацию программ по профилактике алкоголизма, табакокурения и других факторов риска;
формирование культуры здорового питания населения;
обеспечение безопасной для жизнедеятельности человека окружающей среды;
обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Пункт 1 комментируемой статьи, предусматривая систему государственного регулирования в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, содержит перечень мер правового, организационного и иного характера, направленных на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Так, к правовым мерам можно отнести осуществление государственного санитарно-эпидемиологического нормирования. Речь идет о разработке и утверждении санитарно-эпидемиологических требований к обеспечению безопасности и (или) безвредности для человека факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц и граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств. Формами установления санитарно-эпидемиологических требований являются государственные санитарно-эпидемиологические правила и гигиенические нормативы или, санитарные правила), а также документы, принятые в соответствии с международными договорами РФ, и технические регламенты.
О государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании и подробнее см. ст. 37-39 комментируемого Закона. О государственном регулировании в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения см. подробнее гл. V, VI комментируемого Закона.
2. Санитарно-эпидемиологическое благополучие населения базируется на основе добровольного выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.
Так, например, в соответствии со ст. 10 комментируемого Закона, граждане обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц, не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.
Обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения предусмотрены ст. 11 комментируемого Закона. Так, в частности, индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны проводить санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия, обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению, осуществлять производственный контроль, гигиеническое обучение работников и др.
3. Организационно-правовыми мерами обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в отношении соблюдения санитарно-эпидемиологических требований к продукции, работ, услуг являются системы:
обязательного подтверждения соответствия продукции санитарно-эпидемиологическим требованиям (подробнее см. ст. 41 комментируемого Закона, ФЗ «О техническом регулировании»);
лицензирования видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека (подробнее см. ст. 40 комментируемого Закона, ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»);
государственной регистрации потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также впервые ввозимых на территорию РФ отдельных видов продукции (подробнее см. ст. 14, 43 комментируемого Закона, постановление Правительства РФ от 4 апреля 2001 г. N 262 «О государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации»).
Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения достигается посредством осуществления специальных функции органов государственной власти:
федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (подробнее см. ст. 44, 46-54 комментируемого Закона);
проведения социально-гигиенического мониторинга (подробнее см. ст. 45 комментируемого Закона, Положение о проведении социально-гигиенического мониторинга);
формирования и ведения открытых и общедоступных федеральных информационных ресурсов, направленных на своевременное информирование о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях.
Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в РФ, является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы (п. 3 Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации).
В пунктах пропуска через границу осуществляется санитарно-карантинный контроль прибывающих из-за рубежа и убывающих за рубеж воздушных судов, членов экипажей, пассажиров, лихтеры, контейнеры, грузы и товары. Так, на сайте ФМС размещен перечень автомобильных пунктов пропуска, в которых таможенными органами осуществляется документальный санитарно-карантинный, карантинный фитосанитарный, ветеринарный и транспортный контроль, на российско-украинском участке государственной границы РФ*(1).
Выполнение мероприятий по санитарной охране территории направлено на предотвращение распространения инфекционных болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории России.
Например, в аэропорту г. Иркутска специалист санитарно-карантинного пункта поднимается на борт воздушного судна первым и проводит:
опрос членов экипажа, пассажиров о наличии жалоб на состояние здоровья;
проверку документов в части, касающейся санитарно-карантинного контроля;
термометрию (при наличии подозрения на инфекционное заболевание) членов экипажа и пассажиров;
принятие решения о предоставлении права на свободное сношение воздушного судна с аэропортом;
принятие решения об отказе на ввоз товаров, грузов, въезд людей;
введение плана оперативных мероприятий на случай выявления больного с подозрением на особо опасную инфекцию*(2).
Также отметим, что функции санитарно-эпидемиологического надзора осуществляются Министерством внутренних дел РФ, Министерством обороны РФ, Федеральной службой исполнения наказаний, Главным управлением специальных программ Президента РФ, Управлением делами Президента РФ, Федеральной службой безопасности РФ, Федеральной службой охраны РФ, Федеральной службой РФ по контролю за оборотом наркотиков и Федеральным медико-биологическим агентством.
Порядок реализации полномочий Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека в области биологической и химической безопасности Российской Федерации регламентирован приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 7 апреля 2009 г. N 322 (см. также Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска на российском участке внешней границы Таможенного союза, утв. приказом Роспотребнадзора от 17 июля 2012 г. N 767).
Формирование и ведение открытых и общедоступных федеральных информационных ресурсов обеспечивается, в частности, посредством осуществления федерального статистического наблюдения в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и является в этой связи видом деятельности, относящимся к осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ (см. подп. 7 п. 1 ст. 44 комментируемого Закона). Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения утвержден приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 19 октября 2007 г. N 656.
Координация научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии со ст. 5 комментируемого Закона относится к числу полномочий РФ.
К санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятиям, связанным с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения относятся (подробнее см. гл. IV комментируемого Закона):
профилактика заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения;
меры по гигиеническому воспитанию и обучению населения и пропаганде здорового образа жизни;
проведение научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Так, в частности, гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляются (ст. 36 комментируемого Закона):
в процессе воспитания и обучения в дошкольных и других образовательных учреждениях;
при подготовке, переподготовке и повышении квалификации работников посредством включения в программы обучения разделов о гигиенических знаниях;
при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций.
Информационное обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения невозможно без проведения научных исследований в данной области.
Многочисленные исследования проводятся специалистами Российской академии наук. Например, прежде чем разрешить реализацию в России генно-модифицированных продуктов, специалисты НИИ Питания Российской Академии медицинских наук исследовали влияние генетически модифицированных продуктов на функцию воспроизводства млекопитающих. В ходе исследований НИИ руководствовался «Методическими указаниями по медико-биологической оценки пищевой продукции, полученной из генетически-модифицированных источников», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 24 апреля 2000 г.
Правопреемником Российской академии медицинских наук и Российской академии сельскохозяйственных наук является Российская академия наук (РАН). РАН осуществляет свою деятельность научные исследования и поисковые научные исследования по важнейшим направлениям наук, научно-методическое руководство научной и научно-технической деятельностью научных организаций и образовательных организаций высшего образования Подробнее о деятельности РАН см. Федеральный закон от 27 сентября 2013 г. N 253-ФЗ «О Российской академии наук, реорганизации государственных академий наук и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Отдельные виды исследований, которые смогут применяться в рассматриваемой области, проводятся в рамках Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013-2020 год (утв. распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. N 2237-р). К примеру, разрабатываются молекулярно-биологические методы создания биопрепаратов нового поколения, отрабатываются технологии их применения с целью борьбы с опасными инфекционными, паразитарными и незаразными болезнями животных. Для этого изучаются новые методы, средства специфической диагностики, профилактики и терапии, диагностические тест-системы, отраслевые стандарты, инструкции и технологии производства биологических, противопаразитарных и других препаратов, мониторинг и прогнозы развития возможных вспышек паразитарных болезней, технологии ветеринарно-санитарной экспертизы органов и тканей на гельминтозы, методы и тест-системы для ранней диагностики паразитарных болезней животных, средства и технологии дезинвазии объектов внешней среды и очистки почвы от паразитарного загрязнения и др.
Также см. распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2012 г. N 2538-р «Об утверждении Программы фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период (2013-2020 годы)».
Важным элементом системы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия является создание и оперативное функционирование федеральных информационных ресурсов.
Совместным приказом Минздрава России N 726н, Роспотребнадзора N 740 от 10 октября 2013 г. «Об оптимизации системы информирования о случаях инфекционных и паразитарных болезней» предписано обеспечивать обмен информацией об инфекционных и паразитарных болезнях по оперативным данным, совершенствовать систему учета инфекционных и паразитарных болезней и по утверждению форм статистического учета и отчетности инфекционных и паразитарных болезней, организовать передачу информации о случаях подозрения на инфекционные и паразитарные болезни, при установлении и изменении диагноза инфекционных и паразитарных болезней медицинскими работниками медицинских организаций независимо от их организационно-правовой формы в управления и Роспотребнадзора по субъектам РФ и организации Роспотребнадзора (экстренное извещение). Незамедлительно в Минздрав России должны передаваться сведения о случаях подозрения на инфекционные и паразитарные болезни, при установлении диагноза опасных инфекционных и паразитарных болезней, таких как холера, чума или оспа. Кроме того, п. 6 названного приказа установлены формы и сроки направления Управлением эпидемиологического надзора Роспотребнадзора соответствующих сведений в Минздрав России.
Механизм взаимодействия медицинских организации и уполномоченных органов власти по представлению внеочередных донесений о возникновении чрезвычайных ситуаций в области общественного здравоохранения санитарно-эпидемиологического характера урегулирован постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 24 февраля 2009 г. N 11 «О представлении внеочередных донесений о чрезвычайных ситуациях в области общественного здравоохранения санитарно-эпидемиологического характера».
В комплекс мероприятия по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения входят меры по привлечению к ответственности за нарушение законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Об ответственности за нарушения в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия см. ч. 3 ст. 32 (об ответственности за своевременность, полноту и достоверность осуществления производственного контроля), ст. ч. 4 ст. 43 (об ответственности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за качество и объективность эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок), п. 4 ч. 1 ст. 44 (о привлечении к ответственности как одной из мероприятий, составляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор).
Приведем пример. Предприниматель осуществляет деятельность по реализации питьевой воды через автоматическую установку по продаже питьевой воды в тару потребителя. Управлением Роспотребнадзора проведена внеплановая выездная проверка, в результате которой установлено, что нарушаются Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утв. решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299 и требования комментируемого Закона. Предпринимателем не представлены документы, подтверждающие государственную регистрацию оборудования «АА02В» — автоматической установки по продаже воды в тару потребителя, имеющую в своем составе емкость для хранения воды и генератор озона для обеззараживания воды, которые и подлежат обязательной регистрации.
Суд установил, что в соответствии с п. 9 разд. II Единого перечня товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории таможенного союза в перечень товаров, подлежащих государственной регистрации входят: материалы, оборудование, устройства и другие технические средства водоподготовки, предназначенные для использования в системах хозяйственно-питьевого водоснабжения.
Предприниматель правомерно привлечен к ответственности по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ (см. постановление Арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2014 г. по делу N А03-18096/2013).
5. Пунктом 2 комментируемой статьи определяются источники финансирования осуществления мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Так, выделяют 3 основных вида источников финансирования в зависимости от направления расходования соответствующих финансовых ресурсов:
федеральный бюджет РФ (меры по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения);
бюджеты субъектов РФ (меры по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды);
средства органов государственной власти и органов местного самоуправления, организаций всех форм собственности, индивидуальных предпринимателей, граждан (соблюдение требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения).
О расходных обязательствах РФ см. ст. 84 БК РФ, Федеральный закон от 2 декабря 2013 г. N 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».
О расходных обязательствах субъектов РФ см. ст. 85 БК РФ, законы субъектов РФ о бюджете соответствующего субъекта РФ. Например, Закон г. Москвы от 18 декабря 2013 г. N 70 «О бюджете города Москвы на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов», Закон Санкт-Петербурга от 27 ноября 2013 г. N 654-102 «О бюджете Санкт-Петербурга на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».
6. Пунктом 3 комментируемой статьи определены особенности обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории инновационного центра «Сколково», в том числе особенности утверждения и применения санитарно-эпидемиологических требований. Данная норма была внесена в текст в связи с принятием Федерального закона «Об инновационном центре «Сколково».
Отсылочная норма п. 3 комментируемой статьи содержит указание на регулирование особенностей обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории инновационного центра «Сколково» ст. 14 ФЗ «Об инновационном центре «Сколково».
Причем, под территорией инновационного центра «Сколково» понимаются земельные участки, которые находятся в границах территории, предназначенной для реализации проекта и определенной в установленном Президентом РФ порядке, и принадлежат на праве собственности управляющей компании (ст. 2 ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»).
Так, в соответствии с п. 4 ст. 14 ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» решение о применении на территории Центра правил и нормативов или требований, содержащихся в санитарно-эпидемиологических регламентах или документах государств — членов ТС в рамках ЕврАзЭС либо государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития принимает управляющая компания.
Такое решение, направляется управляющей компанией в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (Роспотребнадзор), а также размещается на сайте управляющей компании в сети «Интернет». Санитарно-эпидемиологические требования, предусмотренные решением управляющей компании, применяются на территории Центра со дня направления таких требований в Роспотребнадзор.
Деятельность на территории Центра осуществляется с соблюдением требований, установленных санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами, если иные положения не предусмотрены ФЗ «Об инновационном центре «Сколково».
Последствия несоблюдения санитарно-эпидемиологических требований на территории Центра определены ст. 18 ФЗ «Об инновационном центре «Сколково».
Статья 3. Законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
1. Комментируемая статья определяет основные начала формирования системы законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (или, санитарного законодательства).
Система законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции РФ, общепризнанных принципах и нормах международного права, международных договорах РФ.
Так, преамбула комментируемого Закона, определяя цели его принятия указывает, что данный закон направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Конституция РФ признает права граждан на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии (ст. 42 Конституции РФ). Статья 41 Конституции РФ провозглашает право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Кроме того, в силу указания п. 2 ст. 41 Конституции РФ в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения, поощряется деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию.
Причем сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность (см. ст. 1069 ГК РФ, 13.17 КоАП РФ, ст. 237 УК РФ).
Отметим, что в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ. Следовательно, санитарное законодательство, являясь неотъемлемой частью указанных сфер общественной жизни, относится к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ, состоя и из 2 уровней законодательства:
федерального законодательства;
законодательства субъектов РФ.
В этой связи органы государственной власти субъектов РФ наделены правом устанавливать требования санитарного законодательства. По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Необходимо учитывать, что, несмотря на отсутствие прямого указания в положениях комментируемой статьи, основой санитарного законодательства являются также общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ. Данное положение вытекает из нормы ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой общепризнанные принципы и нормы международного права, и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
В соответствии с ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций.
Международные договоры РФ заключаются, выполняются и прекращаются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права (Венская Конвенция о праве международных договоров (Вена, 23 мая 1969 г.), Венская конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями (Вена, 21 марта 1986 г.), положениями самого договора, Конституцией РФ, ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».
Международный договор РФ в силу положений ст. 2 ФЗ «О международных договорах» характеризуется следующими особенностями:
представляет собой международное соглашение, заключенное РФ с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры;
заключается в письменной форме;
регулируется международным правом.
Термины «ратификация», «утверждение», «принятие» и «присоединение» означают в зависимости от случая форму выражения согласия РФ на обязательность для нее международного договора.
Международные договоры РФ заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями и иными образованиями от имени РФ (межгосударственные договоры), от имени Правительства РФ (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).
Формы выражения согласия РФ на обязательность для нее международного договора предусмотрены ст. 6 ФЗ «О международных договорах».
В соответствии с Конституцией РФ ратификация международных договоров РФ осуществляется в форме федерального закона.
Ратификации подлежат международные договоры РФ (ст. 15 ФЗ «О международных договорах»):
исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;
предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина.
На основании федерального закона о ратификации международного договора РФ Президентом РФ подписывается ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью министра иностранных дел РФ.
Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации международных договоров РФ на хранение депозитариям производятся, если не имеется иной договоренности, Министерством иностранных дел РФ либо по его поручению дипломатическим представительством РФ в иностранном государстве или представительством РФ при международной организации.
При подписании, ратификации и т.д., международных договоров могут быть сделаны оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм международного права (ст. 25 ФЗ «О международных договорах»). Оговорки могут быть сняты в любое время (если международным договором РФ не предусмотрено иное) в том же порядке, в каком они были сделаны.
Применению подлежат Правила государственной регистрации и государственного учета международных договоров РФ, утв. приказом МИД РФ от 27 июля 2007 г. N 12828.
Регистрация международных договоров РФ в Секретариате Организации Объединенных Наций и в соответствующих органах других международных организаций осуществляется Министерством иностранных дел РФ.
Вступившие в силу для РФ международные договоры, решения о согласии на обязательность которых для РФ приняты в форме федерального закона, подлежат официальному опубликованию по представлению Министерства иностранных дел РФ в Собрании законодательства РФ (ст. 30 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»). Вступившие в силу для РФ международные договоры (за исключением договоров межведомственного характера) официально опубликовываются по представлению Министерства иностранных дел РФ также в Бюллетене международных договоров.
Международный договор подлежит добросовестному выполнению РФ с момента вступления его в силу для РФ (см. преамбулу ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»).
К числу общепризнанных принципов и норм международного права, составляющих основу законодательства РФ о дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей, можно отнести нормы, содержащиеся в следующих международных актах:
Всеобщей декларации прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.);
Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (открыт для подписания, ратификации и присоединения резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН, вступил в силу 3 января 1976 г., ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII и вступил в силу для СССР с 3 января 1976 г.);
Международном пакте о гражданских и политических правах (открыт для подписания, ратификации и присоединения 19 декабря 1966 г. резолюцией 2200А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН, вступил в силу 23 марта 1976 г., ратифицирован Указом Президиума ВС СССР от 18 сентября 1973 г. N 4812-VIII);
Уставе (Конституции) ВОЗ (Нью-Йорк, 22 июля 1946 г.);
Европейской Социальной Хартии (Страсбург, 3 мая 1996 г.);
Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций (утвержденная резолюцией 55/2 Генеральной Ассамблеи от 8 сентября 2000 г.) и др.
Источниками международно-правового регулирования служат также акты МОТ:
Рекомендация МОТ от 25 июня 1953 г. N 97 об охране здоровья работников на местах работы;
Конвенция МОТ N 115 о защите трудящихся от ионизирующей радиации (Женева, 22 июня 1960 г.);
Рекомендация МОТ от 22 июня 1960 г. N 114 о защите работников от ионизирующей радиации;
Конвенция МОТ N 120 о гигиене в торговле и учреждениях (Женева, 8 июля 1964 г.);
Рекомендация МОТ от 8 июля 1964 г. N 120 о гигиене в торговле и учреждениях;
Рекомендация МОТ от 23 июня 1965 г. N 125 об условиях труда молодых людей, занятых на подземных работах в шахтах и рудниках;
Рекомендация МОТ от 23 июня 1971 г. N 144 о защите от опасности отравления бензолом;
Рекомендация МОТ от 24 июня 1974 г. N 147 о борьбе с опасностью, вызываемой канцерогенными веществами и агентами в производственных условиях, и мерах профилактики;
Конвенция МОТ N 148 о защите трудящихся от профессионального риска, вызываемого загрязнением воздуха, шумом и вибрацией на рабочих местах (Женева, 20 июня 1977 г.);
Рекомендация МОТ от 21 июня 1977 г. N 157 о занятости и условиях труда и жизни сестринского персонала;
Рекомендация МОТ от 26 июня 1985 г. N 171 о службах гигиены труда;
Конвенция МОТ N 155 о безопасности и гигиене труда и производственной среде (Женева, 22 июня 1981 г.);
Рекомендация МОТ от 22 июня 1981 г. N 164 о безопасности и гигиене труда и производственной среде;
Конвенция МОТ N 161 о службах гигиены труда (Женева, 26 июня 1985 г.) (РФ не участвует);
Рекомендация МОТ от 26 июня 1985 г. N 171 о службах гигиены труда;
Конвенция МОТ N 162 об охране труда при использовании асбеста (Женева, 24 июня 1986 г.);
Рекомендация МОТ от 24 июня 1986 г. N 172 об охране труда при использовании асбеста;
Конвенция МОТ N 167 о безопасности и гигиене труда в строительстве (Женева, 20 июня 1988 г.) (РФ не участвует).
В числе многосторонних международных договоров в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения можно назвать:
Конвенцию о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.);
Декларацию по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.);
Международную конвенцию по карантину и защите растений (новый пересмотренный текст, принятый на 29-ой сессии Конференции ФАО, ноябрь 1997 г.);
Роттердамскую Конвенцию о процедуре предварительного обоснованного согласия в отношении отдельных опасных химических веществ и пестицидов в международной торговле (Роттердам, 10 сентября 1998 г.);
Стокгольмскую Конвенцию о стойких органических загрязнителях (Стокгольм, 22 мая 2001 г.);
Международные медико-санитарные правила (одобрены 58 сессией Всемирной ассамблеи здравоохранения 23 мая 2005 г.);
МКБ-10 Краткий вариант, основанный на Международной статистической классификации болезней и проблем, связанных со здоровьем, 10-го пересмотра, принятой 43-ей Всемирной Ассамблеей Здравоохранения;
Резолюцию Генеральной Ассамблеи ООН от 20 мая 2010 г. N 64/265 «Профилактика неинфекционных заболеваний и борьба с ними» и др.
К двусторонним международным договорам в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения можно отнести:
Соглашение между Государственным комитетом санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации и Министерством здравоохранения Республики Армения о сотрудничестве в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (Москва, 13 октября 1992 г.);
Соглашение между Государственным комитетом санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации и Министерством здравоохранения Литовской Республики о сотрудничестве в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (г. Москва, 28 октября 1994 г.);
Соглашение между Министерством здравоохранения Республики Молдова и Министерством здравоохранения Российской Федерации о взаимном признании гигиенических заключений (сертификатов) (Москва, 19 февраля 1999 г.);
Соглашение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством здравоохранения Украины о взаимном признании санитарно-эпидемиологических заключений Российской Федерации и заключений государственной санитарно-эпидемиологической экспертизы Министерства здравоохранения Украины (Киев, 28 января 2003 г.);
Соглашение между Правительством РФ и Правительством Южно-Африканской Республики о сотрудничестве в области здравоохранения и медицинской науки (Кейптаун, 5 сентября 2006 г.);
Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Кипр о сотрудничестве в области здравоохранения и медицинской науки (Москва, 19 ноября 2008 г.);
Соглашение между Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Российская Федерация) и Главным управлением Китайской Народной Республики по контролю за качеством, инспекции и карантину о сотрудничестве в области санитарной охраны территорий (Москва, 23 марта 2010 г.);
Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом Министров Украины о межрегиональном и приграничном сотрудничестве между Российской Федерацией и Украиной (Киев, 27 октября 2010 г.);
Меморандум о взаимопонимании между Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Российская Федерация) и Министерством здравоохранения Республики Абхазия о сотрудничестве в области санитарной охраны территорий (Москва, 6 октября 2011 г.).
В рамках СНГ приняты следующие международные договоры:
Соглашение о порядке взаимодействия при гигиенической оценке потенциально опасной продукции, импортируемой в государства-участники Содружества Независимых Государств (Чолпон-Ата, 16 апреля 2004 г.);
Концепция формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества (принята на двадцать восьмом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ (постановление N 28-6 от 31 мая 2007 г.);
Конвенция о приграничном сотрудничестве государств-участников Содружества Независимых Государств (Бишкек, 10 октября 2008 г.);
Соглашение о порядке введения и применения мер, затрагивающих внешнюю торговлю товарами, на единой таможенной территории в отношении третьих стран (Москва, 9 июня 2009 г.) и др.
Актуальный перечень межгосударственных санитарно-эпидемиологических нормативных правовых актов и методических документов, принятых Советом по сотрудничеству в области здравоохранения Содружества Независимых Государств размещен на Интернет-портале СНГ*(3).
Отметим, также, что в настоящее время Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерации взаимодействуют в рамках единой системы таможенного регулирования. Одним из основополагающих документов в рамках Таможенного союза Евразийской экономической комиссией стало решение от 28 мая 2010 г. N 299 «О применении санитарных мер в таможенном союзе», которым утвержден Единый перечень товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории таможенного союза; Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю); Единые формы документов, подтверждающих безопасность продукции (товаров); Положение о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора (контроля) за лицами и транспортными средствами, пересекающими таможенную границу таможенного союза, подконтрольными товарами, перемещаемыми через таможенную границу таможенного союза и на таможенной территории таможенного союза. В частности, единая форма свидетельства о государственной регистрации (удостоверения соответствия продукции, пищевых добавок и различных веществ (кроме лекарственных средств) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам) является единым на всей территории Таможенного союза России, Республики Беларусь и Казахстана.
В связи с перспективным присоединением Кыргызской Республики к Таможенному союзу, решением Высшего Евразийского экономического совета от 29 мая 2014 г. N 74 утвержден план мероприятий («дорожная карта») по присоединению Кыргызской Республики к Таможенному союзу Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. В частности, в период с 2014 г. до 2020 г. Кыргызская Республика обязуется реализовать проведение модернизации испытательных (исследовательских) лабораторий государственной санитарно-эпидемиологической службы в целях приведения их в соответствие с требованиями Таможенного союза, а также внедрение методов (методик), применяемых для целей оценки (подтверждения) соответствия продукции санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям, установленным техническими регламентами Таможенного союза и Едиными санитарно-эпидемиологическими и гигиеническими требованиями к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю).
Отметим ряд основополагающих актов ТС в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения:
Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств-членов Евразийского экономического сообщества (Астана, 24 марта 2005 г.);
Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.);
Соглашение о создании информационной системы Евразийского экономического сообщества в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 12 декабря 2008 г.);
Соглашение ТС по санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.);
Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории ТС (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.);
Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.);
Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 г.);
Договор о Евразийской экономической комиссии (Москва, 18 ноября 2011 г.) и др.
Перечень международных договоров, составляющих договорно-правовую базу ТС, утвержден решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества (высшего органа ТС) от 27 ноября 2009 г. N 14.
Следует иметь в виду, что с 1 июля 2010 г. в соответствии с решениями Межгоссовета ЕврАзЭС (Высшего органа ТС) на уровне глав правительств от 21 мая 2010 г. N 38 и N 39 на единой таможенной территории ТС начало действовать единое правовое поле в области санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, предусматривающее применение единых перечней подконтрольной продукции и требований к ней, а также единого порядка ее ввоза и обращения на единой таможенной территории.
Отметим, что положения законодательства ТС в области применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер являются нормами прямого действия. Следовательно, национальные законодательства государств-членов ТС применяется только в части, не противоречащей им.
Органы государственной власти указанных стран передают свои полномочия по принятию технических регламентов Комиссии ТС, которая осуществляет координацию мер в сфере технического регулирования.
Решения комиссии ТС:
Единый перечень продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия в рамках ТС с выдачей единых документов, утв. решением Комиссии ТС от 7 апреля 2011 г. N 620;
Положение о порядке применения типовых схем оценки (подтверждения) соответствия в технических регламентах ТС, утв. решением Комиссии ТС от 7 апреля 2011 г. N 621;
решение Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299;
Единые ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования, предъявляемые к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утв. решением Комиссии ТС от 18 июня 2010 г. N 317 и др.
Среди технических регламентов ТС отметим:
ТР ТС 033/2013 «О безопасности молока и молочной продукции», утв. решением Комиссии ТС от 9 октября 2013 г. N 67;
ТР ТС 034/2013 «О безопасности мяса и мясной продукции», утв. решением Комиссии ТС от 9 октября 2013 г. N 68;
ТР ТС «О безопасности упаковки» ТР ТС 005/2011, утв. решением Комиссии ТС от 16 августа 2011 г. N 769;
ТР ТС «О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков» ТР ТС 007/2011, утв. решением Комиссии ТС от 23 сентября 2011 г. N 797;
ТР ТС «О безопасности парфюмерно-косметической продукции» (ТР ТС 009/2011), утв. решением Комиссии ТС от 23 сентября 2011 г. N 799);
ТР ТС «О безопасности зерна» (015/2011), утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 874;
ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880;
ТР ТС 022/2011 «Пищевая продукция в части ее маркировки», утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 881;
ТР ТС 023/2011 «ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей», утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 882;
ТР ТС «ТР на масложировую продукцию» (024/2011), утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 883;
ТР ТС «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и мазуту», утв. решением Комиссии ТС от 18 октября 2011 г. N 826.
Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 25 декабря 2012 г. N 293 утверждена Единая форма сертификата соответствия и декларации о соответствии техническим регламентам Таможенного союза и правилах их оформления.
2. Система законодательства в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в соответствии с положениями комментируемой статьи, состоит из:
комментируемого Закона и иных федеральных законов;
подзаконных нормативных правовых актов РФ;
законов субъектов РФ и иных нормативных правовых актов субъектов РФ.
Рассмотрим далее федеральный уровень законодательства РФ, обеспечивающего санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и достижение целей комментируемого Закона.
Федеральные законы:
ВК РФ;
ЗК РФ;
КоАП РФ;
ТК РФ;
УК РФ;
ФЗ «Об использовании атомной энергии»;
ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»;
ФЗ «О радиационной безопасности населения»;
Федеральный закон от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»;
ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»;
ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;
ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»;
ФЗ «Об охране окружающей среды»;
ФЗ «О техническом регулировании»;
Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»;
ФЗ «Об инновационном центре «Сколково»;
ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»;
ТР на масложировую продукцию;
ТР на молоко и молочную продукцию;
ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей и многие др.
Подзаконные нормативные правовые акты РФ, составляющие законодательство РФ в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологическое благополучия населения, представлены указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти. Об указах Президента РФ см. ч. 1 и 2 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 115 Конституции РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.
Отметим, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ, а акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ (ст. 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»).
Комментируемый Закон предполагает издание в свое развитие ряда подзаконных нормативных правовых актов, в частности регламентирующих положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора, о проведении социально-гигиенического мониторинга, об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина), о государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию РФ и др.
К числу подзаконных правовых актов РФ, составляющих законодательство РФ в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологическое благополучия населения, можно отнести:
1) Указы Президента РФ:
от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и др.;
от 15 июня 2012 г. N 859 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам стратегии развития топливно-энергетического комплекса и экологической безопасности»;
2) постановления Правительства РФ:
от 24 июля 2000 г. N 554 «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании»;
от 21 декабря 2000 г. N 987 «О государственном надзоре и контроле в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов»;
от 22 ноября 2000 г. N 883 «Об организации и проведении мониторинга качества, безопасности пищевых продуктов и здоровья населения»;
от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека»;
от 11 апреля 2005 г. N 206 «О Федеральном медико-биологическом агентстве»;
от 19 августа 2005 г. N 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор»;
от 15 сентября 2005 г. N 569 «О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации»;
от 28 сентября 2009 г. N 761 «Об обеспечении гармонизации российских санитарно-эпидемиологических требований, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер с международными стандартами»;
от 29 июня 2011 г. N 500 «Об утверждении Правил осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации»;
3) ТР, утвержденные постановлениями Правительства РФ:
ТР «О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных (загрязняющих) веществ», утв. постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. N 609;
ТР «О требованиях к автомобильному и авиационному бензину, дизельному и судовому топливу, топливу для реактивных двигателей и топочному мазуту», утв. постановлением Правительства РФ от 27 февраля 2008 г. N 118;
ТР о безопасности объектов морского транспорта, утв. постановлением Правительства РФ от 12 августа 2010 г. N 620;
ТР о безопасности сетей газораспределения и газопотребления, утв. постановлением Правительства РФ от 29 октября 2010 г. N 870;
3) правовые акты федеральных органов исполнительной власти РФ, в частности, приказы:
приказ Роспотребнадзора от 1 августа 2006 г. N 225 «О санитарно-эпидемиологической экспертизе пестицидов и агрохимикатов»;
приказ Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. N 224 «О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок»;
приказ Роспотребнадзора от 12 ноября 2007 г. N 319 «О перечне организаций, осуществляющих санитарно-эпидемиологические экспертизы»;
приказ МВД России от 10 февраля 2014 г. N 82 «Об утверждении Положения об осуществлении федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в органах внутренних дел Российской Федерации и внутренних войсках МВД России»;
приказ Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков от 6 июля 2009 г. N 325 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ»;
приказ Главного управления специальных программ Президента РФ от 11 марта 2008 г. N 9 «О государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре в Главном управлении специальных программ Президента Российской Федерации и Службе специальных объектов при Президенте Российской Федерации»;
приказ ФСБ России от 29 мая 2013 г. N 272 «Об утверждении Инструкции об организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в органах федеральной службы безопасности»;
приказ Минюста РФ от 6 июня 2006 г. N 205 «Об утверждении Положения об организации государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах уголовно-исполнительной системы»;
приказ Минздрава РФ от 27 октября 2000 г. N 381 «О бланках типовых документов, используемых центрами Госсанэпиднадзора»;
приказ Минздравсоцразвития России от 30 июля 2010 г. N 581н «Об утверждении Порядка проведения экспертизы правовых актов, устанавливающих санитарно-эпидемиологические требования, на предмет их соответствия международным стандартам»;
приказ Минздравсоцразвития России от 12 мая 2010 г. N 351н «Об утверждении Методики расчета платы за санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания, токсикологические, гигиенические и другие виды оценок, осуществляемые в целях предоставления федеральными органами исполнительной власти государственных услуг»;
приказ Минздравсоцразвития России от 19 октября 2007 г. N 656 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения»;
приказ Роспотребнадзора от 01 августа 2006 г. N 225 «О санитарно-эпидемиологической экспертизе пестицидов и агрохимикатов»;
приказ Федерального медико-биологического агентства от 26 апреля 2010 г. N 233 «О введении в действие Административного регламента Федерального медико-биологического агентства по исполнению государственной функции по организации и осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора в отдельных отраслях промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях» и др.
Разъяснения, касающиеся реализации на практике нормативных правовых актов, часто даются в письмах Роспотребнадзора и иных органов в пределах их полномочий, например, см.:
письмо Роспотребнадзора от 27 июля 2010 г. N 01/11144-10-32, ФТС РФ N 01-11/36775 «О применении Соглашения таможенного союза по санитарным мерам»;
письмо Роспотребнадзора от 21 июля 2010 г. N 01/10837-0-23 «О разъяснениях правоприменительной практики реализации Соглашения таможенного союза по санитарным мерам»;
письмо Роспотребнадзора от 12 июля 2010 г. N 01/10220-0-32 «О действиях по упорядочению работ, связанных с реализацией Соглашения таможенного союза по санитарным мерам»;
письмо Роспотребнадзора от 29 июня 2010 г. N 01/9646-0-32 «О вступлении в силу Соглашения таможенного союза по санитарным мерам»;
письмо ФТС РФ от 01 декабря 2010 г. N 14-82/58481 «О направлении информации» (вместе с письмом Роспотребнадзора от 24 ноября 2010 г. N 01/16571-0-23 «О реализации Соглашения Таможенного союза по санитарным мерам»);
письмо ФМБА РФ от 12 июля 2010 г. N 32-024/484 «О вступлении в силу Соглашения таможенного союза по санитарным мерам».
Значительную роль в системе санитарного законодательства играют нормативные правовые акты Главного государственного санитарного врача РФ. Так, в соответствии с п. 9.7 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, главный государственный санитарный врач издает приказы по вопросам, отнесенным к компетенции службы.
Порядок опубликования и вступления в силу приказов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и постановлений Главного государственного врача РФ, признанных Министерством юстиции РФ не нуждающимися в государственной регистрации, регламентирован приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 16 декабря 2005 г. N 797.
Порядок организации работы по размещению документов в сети «Интернет» на сайте Роспотребнадзора и Порядок организации работы с электронной почтой в Роспотребнадзоре, утверждены приказом Роспотребнадзора от 11 июня 2009 г. N 403.
В качестве примера правовых актов Главного государственного санитарного врача РФ можно привести постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 8 декабря 2008 г. N 67 «Об обеспечении применения Федерального закона от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 14 декабря 2007 г. N 86 «Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 16 сентября 2003 г. N 149 «О проведении микробиологической и молекулярно-генетической экспертизы генетически модифицированных микроорганизмов, используемых в производстве пищевых продуктов», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30 июля 2002 г. N 26 «О введении программ производственного контроля», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 29 ноября 2011 г. N 146 «О профилактике внутрибольничных инфекций», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26 сентября 2011 г. N 121 «Об обеспечении санитарно-карантинного контроля», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 14 сентября 2011 г. N 120 «О дополнительных мероприятиях по ликвидации кори на территории Российской Федерации» и др.
Отметим также, что санитарно-эпидемиологические требования устанавливаются государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и гигиеническими нормативами, принимаемыми в форме постановлений Главного государственного санитарного врача РФ, например, постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 15 октября 2010 г. N 132 «Об утверждении СанПиН 2.6.1.2748-10 «Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности при работе с источниками неиспользуемого рентгеновского излучения», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 2 августа 2010 г. N 101 «Об утверждении ГН 1.2.2701-10 «Гигиенические нормативы в объектах окружающей среды (перечень)», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. N 26 «Об утверждении СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций» постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 40 «Об утверждении СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ 99/2010)» и др.
Поскольку в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, находятся в совместном ведении РФ и субъектов РФ, органы государственной власти субъектов РФ наделены правом устанавливать требования санитарного законодательства. Так, по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в соответствии с федеральными законами (п. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Таким образом, субъекты РФ могут устанавливать нормы санитарного законодательства в форме законов (в том числе, Конституций, уставов субъектов РФ), и подзаконных нормативных актов.
Не имея, по общему правилу, ограничения по сфере регламентируемых отношений, связанных с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон (ч. 5 ст. 76 Конституции РФ).
Вместе с тем, органы власти субъектов РФ не вправе осуществлять государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование, под которым понимается издание правовых актов, содержащих санитарно-эпидемиологические требования, обеспечивающие безопасность для здоровья человека среды его обитания (см. Положение о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании). Указанное полномочие относится исключительно к компетенции федеральных органов исполнительной власти и федеральных государственных учреждений государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ.
Отметим, что на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила. Вместе с тем, при необходимости учета особенностей складывающейся гигиенической, эпидемиологической, экологической обстановки и состояния здоровья населения на территории субъекта РФ могут действовать федеральные санитарные правила, установленные для этой территории.
В качестве примера правовых актов субъектов РФ, содержащих нормы санитарного законодательства, можно назвать:
1) законы о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, в том числе:
Закон Республики Башкортостан от 12 декабря 2006 г. N 395-з «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Республики Башкортостан»;
Закон Республики Тыва от 13 июля 2006 г. N 1875 ВХ-I «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Республики Тыва»;
2) иные правовые акты, содержащие отдельные нормы санитарного законодательства, в числе которых:
Закон Московской области от 14 ноября 2013 г. N 132/2013-ОЗ «О здравоохранении в Московской области»;
Закон Московской области от 29 ноября 2005 г. N 249/2005-ОЗ «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Московской области»;
Закон Московской области от 8 ноября 2001 г. N 171/2001-ОЗ «Об отходах производства и потребления в Московской области»;
распоряжение Губернатора Московской области от 26 ноября 1999 г. N 923-РГ «Об организации ведения социально-гигиенического мониторинга на территории Московской области»;
постановление Правительства Московской области от 8 сентября 2000 г. N 95/23 «О формировании информационного фонда социально-гигиенического мониторинга на территории Московской области»;
Закон Санкт-Петербурга от 10 мая 2011 г. N 223-55 «О порядке организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на ярмарках на территории Санкт-Петербурга»;
Закон Санкт-Петербурга от 3 июля 2012 г. N 367-63 «Об основах организации охраны здоровья граждан в Санкт-Петербурге»;
Областной закон Ленинградской области от 4 марта 2010 г. N 7-оз «Об обращении с отходами в Ленинградской области»;
Областной закон Ленинградской области от 27 декабря 2013 г. N 106-оз «Об охране здоровья населения Ленинградской области».
Статья 4. Отношения, регулируемые настоящим Федеральным законом
1. Нормами комментируемой статьи определяется круг отношений, регламентируемых комментируемым Законом, а также их соотношение с экологическими правоотношениями.
В соответствии с абз. 1 комментируемой статьи к отношениям, регламентируемым настоящим Законом, относятся правоотношения, возникающие в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией РФ прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.
Рассматриваемые правоотношения возникают, изменяются и прекращаются на основе соответствующих норм права — санитарных норм (подробнее см. комментарий к ст. 3).
Рассматривая особенности данных отношений, следует отметить, что их общим объектом является санитарно-эпидемиологическое благополучие населения. О понятии санитарно-эпидемиологического благополучия населения подробнее см. комментарий к ст. 1 настоящего Закона. Вместе с тем общий объект правоотношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения конкретизируется применительно к особенностям соответствующих отношений, регламентируемых комментируемым Законом. Так, например, объектом правоотношения при осуществлении санитарной охраны территории РФ как одной из мер обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, является профилактика инфекционных заболеваний, представляющих опасность для населения, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания посредством предотвращение ввоза на территорию РФ и реализации на территории Российской Федерации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих опасность для человека, и т.д.
Комментируемый Закон определяет субъектов правоотношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, наделенных соответствующими правами и обязанностями. Прежде всего, такими субъектами являются РФ и субъекты РФ, выступающие в правоотношениях в лице соответствующих органов государственной власти. Полномочия Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения регламентированы ст. 5 комментируемого Закона. Так, Российская Федерация участвует в правоотношениях в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения в лице федеральных органов государственной власти, и прежде всего в лице Роспотребнадзора и его территориальных органов, а также должностных лиц (например, Главного государственного санитарного врача РФ и его заместителей).
О полномочиях главных государственных санитарных врачей и их заместителей см. ст. 51 комментируемого Закона. Обязанности и ответственность должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, регламентированы ст. 52, 53 комментируемого Закона.
Субъекты РФ также участвуют в правоотношениях в лице органов власти субъектов РФ. Субъекты РФ участвуют, прежде всего, в формировании законодательства в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе посредством разработки, утверждения и реализации региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, согласованных с территориальным органом Роспотребнадзора (см. ст. 3, 6 комментируемого Закона).
Кроме того, субъекты РФ осуществляют введение и отмену на территории субъекта РФ ограничительных мероприятий (карантина), принимают меры по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни, обеспечивают своевременное информирование населения о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях и др.
Граждане, выступая в качестве субъектов правоотношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, обладая правами на благоприятную среду обитания, охрану здоровья и иными правами (подробнее см. ст. 8 комментируемого Закона), вместе с тем являются носителями обязанностей по соблюдению санитарного законодательства (подробнее см. ст. 10 комментируемого Закона). Так, граждане обязаны выполнять требования санитарного законодательства, заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании и об обучении своих детей, а также не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания.
Отметим, что несмотря на отсутствие прямого указания в нормах комментируемого Закона, в том случае, когда в тесте комментируемой статьи и иных статей говорится о «гражданах» речь идет о физических лицах, то есть и гражданах РФ, иностранных гражданах и лицах без гражданства. Этот вывод в частности следует из применения в комментируемом законе такого собирательного термина как «население».
Индивидуальные предприниматели и юридические лица также выступают в качестве субъектов правоотношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Отметим, что применительно к данным субъектам необходимо учитывать, что их правоспособность возникает с момента государственной регистрации и прекращается в момент внесения записи об исключении их из единого государственного реестра (см. ст. 49 ГК РФ). Права индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения регламентированы ст. 9 комментируемого Закона. Об обязанностях индивидуальных предпринимателей и юридических лиц см. ст. 11 комментируемого Закона.
Субъекты отношений в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения наделены необходимыми полномочиями по реализации своих прав и обязанностей.
2. Абзац 2 комментируемой статьи посвящен соотношению сфер регулирования санитарного законодательства и законодательства РФ об охране окружающей среды. Так, отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством РФ об охране окружающей среды и комментируемым Законом.
В равной мере п. 6 ст. 2 ФЗ «Об охране окружающей среды» указывает на то, что отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством.
Вопросы разграничения отношений регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране окружающей среды являются одними из спорных в юридической науке.
Речь идет о смежной сфере правоотношений, урегулированных одновременно и природоохранным и санитарным законодательством. Например, отношения, связанные с соблюдением санитарно-эпидемиологических требований к продукции, ввозимой на территорию РФ, требований к водным объектам, питьевой воде, питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению и атмосферному воздуху, требованиям к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок; к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления и др.
Посредством осуществления предусмотренных комментируемым Законом механизмов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (элементом которого является и состояние окружающей среды) достигаются также цели охраны окружающей среды. Например, посредством государственного санитарно-эпидемиологического надзора, соблюдения санитарных правил субъектами хозяйственной деятельности и др.
В этой связи отметим, что под охраной окружающей среды ст. 1 ФЗ «Об охране окружающей среды» понимает деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.
Так, например, одни авторы отмечают, что санитарное законодательство является подотраслью экологического законодательства, и только вместе они разрешают все вопросы обеспечения качества окружающей природной среды, а также создают единый правовой механизм реализации права на санитарно-эпидемиологическое благополучие*(4). Другие авторы указывают на то, что разграничение между санитарным и природоохранным законодательством следует проводить по такому критерию, как обеспечение охраны человека: санитарное законодательство обеспечивает охрану человека в социальной среде, экологическое — в природной*(5).
Следует отметить, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения, являющееся объектом и результатом правоотношений, регламентируемых санитарным и экологическим законодательством. Вместе с тем отношения в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия имеют свои особенности, рассмотренные выше.
Отметим также, что в соответствии с п. 4 ст. 1 ФЗ «О техническом регулировании» указанный закон не регулирует, в частности, отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к безопасному использованию атомной энергии.
Статья 5. Полномочия Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
1. Комментируемая статья посвящена рассмотрению вопросов разграничения полномочий в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения между Российской Федерацией и субъектами РФ, поскольку Конституция РФ относит вопросы охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).
Отметим, что реализация полномочий РФ, предусмотренных комментируемой статьей, возлагается на различные органы государственной власти и должностные лица, например, Президента РФ, Правительство РФ, министерства, федеральные службы и др.
Полномочия РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предусмотренные комментируемой статьей, можно классифицировать следующим образом:
1) нормотворческие полномочия:
а) определение основных направлений государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
б) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
в) государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование;
2) контрольно-надзорные полномочия:
а) контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой;
б) социально-гигиенический мониторинг;
в) обеспечение санитарной охраны территории РФ;
г) введение и отмена на территории РФ ограничительных мероприятий (карантина);
д) введение и отмена санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ;
е) федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор;
3) организационно-управленческие полномочия:
а) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
б) установление единой системы государственного учета и отчетности в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
в) подготовка и опубликование ежегодных государственных докладов о санитарно-эпидемиологической обстановке в РФ;
г) реализация мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни;
д) ведение государственных регистров потенциально опасных для человека химических, биологических веществ и отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также отдельных видов продукции, ввоз которых впервые осуществляется на территорию РФ;
е) своевременное и полное информирование о санитарно-эпидемиологической обстановке, о проводимых и (или) планируемых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, в том числе об ограничительных, о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и о массовых неинфекционных заболеваниях (отравлениях);
ж) координация научных исследований в области обеспечения, санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
з) международное сотрудничество РФ и заключение международных договоров РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Рассмотрим первую группу полномочий.
Определение основных направлений государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения относится, прежде всего, к компетенции Президента РФ, который в силу ст. 80 Конституции РФ уполномочен определять основные направления внутренней и внешней политики государства. Основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения излагаются в посланиях Президента РФ Федеральному собранию РФ, Указах Президента РФ. Также следует отметить, что основные направления государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения определяются Федеральным собранием РФ, путем осуществления законотворческого процесса. Кроме того, необходимо учитывать, что Правительство РФ обеспечивает реализацию государственной политики в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В качестве примера приведем Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
В целях реализации основных направлений государственной политики в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения органами законодательной и исполнительной власти РФ обеспечивается принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Отметим, что правовые акты федеральных органов исполнительной власти принимаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ в пределах компетенции соответствующих органов. Формами выражения таких правовых актов являются постановления, приказы, распоряжения, правила, инструкции, положения и др.
Отметим также, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ.
Подробнее о реализации полномочия РФ по принятию федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения см. комментарий к ст. 3.
Непосредственно связанным с реализацией полномочия РФ по принятию нормативных правовых актов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения является государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование. Речь идет об установлении санитарно-эпидемиологических требований федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ.
Подробнее о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании см. п. 2 комментария к ст. 1, комментарий к ст. 3, 37.
В 2014 г. реализуются Основные направления деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на 2014 год, утв. приказом Роспотребнадзора от 23 октября 2013 г. N 781. Роспортебнадзор осуществляет деятельность по таким направлениям как: совершенствование взаимодействия Роспотребнадзора с Евразийской экономической комиссией, Организацией экономического развития и сотрудничества, Всемирной торговой организацией; совершенствование санитарного законодательства и нормативно-методического обеспечения деятельности органов и организаций Роспотребнадзора; совершенствование федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора; организация проведения санитарно-противоэпидемических и профилактических мероприятий в отношении инфекционных и неинфекционных заболеваний и др.
2. Далее рассмотрим группу контрольно-надзорных полномочий РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Социально-гигиенический мониторинг является одним из направлений федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и осуществляется в этой связи органами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Целями проведения социально-гигиенического мониторинга является оценка, выявление изменений и прогноз состояния здоровья населения и среды обитания, установление и устранения вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Подробнее о системе социально-гигиенического мониторинга см. п. 3 комментария к ст. 1, ст. 45 комментируемого Закона.
Обеспечение санитарной охраны территории РФ является элементом санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, проводимых в целях предупреждения заноса на территорию РФ и распространения на территории РФ инфекционных заболеваний, представляющих опасность для населения, а также на предотвращение ввоза и реализации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих опасность для человека.
Перечень инфекционных (паразитарных) заболеваний, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации определен приложением к постановлению Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4.2318-08».
Перечень инфекционных (паразитарных) болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране таможенной территории ТС утвержден приложением 2 к Положению о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора (контроля) за лицами и транспортными средствами, пересекающими таможенную границу ТС, подконтрольными товарами, перемещаемыми через таможенную границу ТС и на таможенной территории ТС, утвержденному решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299.
Мероприятия по санитарной охране территории РФ носят межведомственный характер, разрабатываются органами и учреждениями Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, органами управления здравоохранением административных территорий, включаются в комплексные планы мероприятий по санитарной охране территории и утверждаются 1 раз в 5 лет органами исполнительной власти субъектов РФ и муниципальных образований (п. 7.2 Санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4.2318-08 «Санитарная охрана территории Российской Федерации», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3).
Санитарную охрану территории РФ осуществляют в рамках единой системы готовности к чрезвычайным ситуациям, диагностики, мониторинга и контроля возбудителей особо опасных, зоонозных, природно-очаговых инфекционных болезней, массовых неинфекционных болезней (отравлений) при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора, санитарно-гигиенического мониторинга, контроля контаминации окружающей среды.
Процедура санитарной охраны территории РФ, а также мероприятия по санитарной охране устанавливаются федеральными законами, санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ. Например, ВК РФ, ЗК РФ, ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах», Положение об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и др.
Введение и отмена санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, являющегося одним из направлений санитарной охраны территории РФ, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, а также таможенными органами в части проведения проверки документов в специализированных пунктах пропуска.
Правила осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации утверждены постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 500 (см. также МУ 3.4.1179-02 «Санитарно-карантинный контроль на автомобильных пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 5 декабря 2002 г., Инструкцию о действиях должностных лиц таможенных органов, расположенных в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, при проведении транспортного контроля и проверке документов, необходимых для осуществления санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного контроля и ветеринарного надзора, утвержденную приказом Федеральной таможенной службы от 30 сентября 2011 г. N 1996).
Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска на российском участке внешней границы Таможенного союза утвержден приказом Роспотребнадзора от 17 июля 2012 г. N 767.
Подробнее о санитарной охране территории РФ, введении и отмене санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, являющегося одним из направлений см. ст. 30 комментируемого Закона и комментарий к ней.
Введение и отмена на территории РФ ограничительных мероприятий (карантина) также является элементом санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, осуществляемых в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, на территории РФ, территории соответствующего субъекта РФ, муниципального образования, в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний.
Рассматриваемые полномочия реализуются на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты обороны и иного специального назначения. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска на российском участке внешней границы Таможенного союза утвержден приказом Роспотребнадзора от 17 июля 2012 г. N 767.
Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор см. постановление Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 529.
Подробнее об ограничительных мероприятиях (карантине) см. ст. 31 комментируемого Закона.
Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор предполагает организацию уполномоченными федеральными органами государственной власти проведение проверок выполнения требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, соответствия реализуемой продукции требованиям технических регламентов, а также применение мер по пресечению выявленных и (или) устранению последствий нарушений, привлечение к ответственности лиц, совершивших такие нарушения.
Данные полномочия осуществляет по общему правилу Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальные органы. Однако применительно к осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения, в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях такими полномочиями наделены соответственно Министерство внутренних дел РФ, Министерство обороны РФ, Федеральная служба исполнения наказаний, Главное управление специальных программ Президента РФ, Управление делами Президента РФ, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная служба охраны РФ, Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков и Федеральное медико-биологическое агентство.
Подробнее о системе федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора см. комментарий к ст. 1, ст. 44, 46-54 комментируемого Закона.
Следует отметить, что контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой, предполагающий систематическое наблюдение за исполнением требований санитарного законодательства, а также федеральное статистическое наблюдение в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения являются также одними из направлений федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (см. Положение об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации, ст. 44 комментируемого Закона).
Также отметим, что на основе данных мониторинга Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека формирует федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга.
3. Рассмотрим далее группу организационно-управленческих полномочий РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Так, прежде всего Российская Федерация координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Осуществление же соответствующих полномочий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения возлагается на федеральные органы исполнительной власти РФ, а также органы исполнительной власти субъектов РФ. См. например, постановление Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».
Комментируемая статья в числе полномочий РФ называет также ведение государственных регистров потенциально опасных для человека химических, биологических веществ и отдельных видов продукции, радиоактивных веществ, отходов производства и потребления, а также отдельных видов продукции, ввоз которых впервые осуществляется на территорию РФ.
Роспотребнадзор признан федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственную регистрацию товаров, включенных в раздел II Единого перечня товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории Таможенного союза, а также в случаях, предусмотренных техническими регламентами Таможенного союза (п. 1 постановления Правительства РФ от 28 августа 2012 г. N 866 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять государственную регистрацию товаров, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственной регистрации отдельных видов продукции»).
Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза утвержден приказом Роспотребнадзора от 23 июля 2012 г. N 781.
Пример. По одному из дел суд со ссылкой на приказ Роспотребнадзора от 23 июля 2012 г. N 781 установил, что в реестре свидетельств о государственной регистрации оборудование, используемое индивидуальным предпринимателем (ответчиком) в системе хозяйственно-питьевого водоснабжения (емкость для хранения воды и генератор озона для обеззараживания воды, фильтр) автоматической установки по продаже воды в тару потребителя «АА02В» отсутствует. Довод апелляционной жалобы об отсутствии указания на нормативный акт, подлежащий применению к вменяемому правонарушению, отклонен апелляционной инстанцией, как необоснованный. О необходимости соблюдения требований, установленных нормативными правовыми актами, принятыми Комиссией Таможенного союза в соответствии с Соглашением Таможенного союза говорится в примечании к ст. 14.43 КоАП РФ. Таким образом, суд признал, что Управлением Роспотребнадзора действия предпринимателя правильно квалифицированы по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ (см. постановление Арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2014 г. по делу N А03-18096/2013).
Из приведенного примера видно, что несоблюдение процедуры государственной регистрации, тогда когда она необходима, чревато для изготовителей, исполнителей и продавцов привлечением к административной ответственности.
Так, выдача свидетельства о государственной регистрации предусмотрена техническими регламентами «О безопасности упаковки» (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 16 августа 2011 г. N 769), «О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков» (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 23 сентября 2011 г. N 797), «О безопасности парфюмерно-косметической продукции» (утв. решением Комиссии Таможенного союза от 23 сентября 2011 г. N 799). Не нуждаются в государственной регистрации такие виды косметической продукции как декоративная косметика, косметика по уходу за лицом, телом, волосами для взрослых; упаковка, в том числе упаковка пищевых продуктов. Со дня вступления в силу технических регламентов, т.е. с 1 июля 2012 г. не допускается выдача или принятие документов об оценке (подтверждении) соответствия продукции обязательным требованиям, ранее установленным нормативными правовыми актами Таможенного союза или законодательством государства — члена Таможенного союза (подробнее см. письмо Роспотребнадзора от 28 июня 2012 г. N 01-09/1418 «О государственной регистрации товаров со дня вступления в силу технических регламентов»).
Реализация мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни имеет своими целями повышение санитарной культуры, профилактику заболеваний и распространение знаний о здоровом образе жизни.
Указанные полномочия РФ реализуются на различных этапах образовательного процесса: воспитания и обучения в дошкольных и других образовательных организациях, при подготовки, переподготовки и повышения квалификации, а также при профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения.
Инструкция o порядке проведения профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения утв. приказом Минздрава РФ от 29 июня 2000 г. N 229.
Формирование здорового образа жизни у граждан, начиная с детского возраста, обеспечивается путем проведения мероприятий, направленных на информирование граждан о факторах риска для их здоровья, формирование мотивации к ведению здорового образа жизни и создание условий для ведения здорового образа жизни, в том числе для занятий физической культурой и спортом (п. 3 ст. 30 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации») (см. также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20 февраля 2009 г. N 01/2209-9-32 «О мероприятиях по формированию здорового образа жизни у населения»).
Осуществление полномочий РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предусмотренных комментируемой статьей, должно строиться на основе научных исследований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Координация указанных научных исследований относится к полномочиям РФ.
Так, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок, в том числе научных исследований по вопросам осуществления надзора в установленной сфере деятельности, а также привлекать в установленном порядке для проработки вопросов установленной сферы деятельности научные и иные организации, ученых и специалистов (п. 6.1, 6.4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека).
Департамент науки и технологий Министерства образования и науки Российской Федерации осуществляет координацию исследований и разработок в сфере нанотехнологий (п. 4.9 Положения о Департаменте науки и технологий Министерства образования и науки Российской Федерации, утв. приказом Минобрнауки России от 7 августа 2013 г. N 940).
Отметим, что Российская академия наук проводит научные исследования по важнейшим проблемам естественных, технических и гуманитарных наук и принимает участие в координации фундаментальных научных исследований, выполняемых научными организациями и образовательными учреждениями высшего профессионального образования и финансируемых за счет средств федерального бюджета (п. 2 ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г. N 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»).
Государственное бюджетное учреждение «Российская академия наук» действует на основании устава (утв. постановлением Правительства РФ от 27 июня 2014 г. N 589), в котором указано, что РАН является «государственной академией наук, организацией науки, осуществляющей научное руководство научными исследованиями в Российской Федерации и проводящей научные исследования» (п. 2), а целями ее деятельности является «проведение и развитие фундаментальных научных исследований и поисковых научных исследований, направленных на получение новых знаний о законах развития природы, общества, человека и способствующих технологическому, экономическому, социальному и духовному развитию России», «распространение научных знаний и повышение престижа науки» (п. 12).
В структуру РАН входят, в частности, отделение химии и наук о материалах, отделение медицинских наук, а также отделение биологических наук.
Исследовательская деятельность РАН основывается на положениях Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013-2020 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 3 декабря 2012 г. N 2237-р), которая предлагает программный метод решения задачи развития фундаментальных научных исследований в России, поскольку именно он является наиболее эффективным. Он позволяет сконцентрировать ресурсы на основных направлениях фундаментальных научных исследований, обеспечить стабильность финансирования конкретных научных разработок и исследований, также организовать проведение научно-исследовательских работ в заданные сроки.
Для осуществления управления названной Программой фундаментальных научных исследований образован Координационный совет Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013-2020 годы. В совет входят руководители государственных академий наук в лице президентов государственных академий наук, вице-президентов государственных академий наук, главные ученые секретари государственных академий наук и их заместители, председатели региональных отделений Российской академии наук, представители профильных министерств и ведомств, а также представители других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и организаций. О функциях и деятельности Совета см. постановление Правительства РФ от 26 марта 2013 г. N 258 «Об утверждении Положения о координационном совете Программы фундаментальных научных исследований государственных академий наук на 2013-2020 годы».
На базе отдельных научно-исследовательских институтов Роспотребнадзора на функциональной основе осуществляют деятельность федеральные, межрегиональные и региональные центры по отдельным проблемам эпидемиологии, микробиологии и гигиены, в том числе по ВИЧ (СПИД), по вирусным гепатитам, по особо опасным инфекциям, по природно-очаговым инфекциям, по токсикологии, по радиационной безопасности и др.
Следует учитывать, что координация научных исследований на международном уровне имеет немаловажное значение в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Так, например, Меморандум о взаимопонимании между Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Российская Федерация) и Министерством здравоохранения Республики Абхазия о сотрудничестве в области санитарной охраны территорий (Москва, 6 октября 2011 г.) предусматривает обязательства сторон осуществлять совместный эпидемиолого-эпизоотологический мониторинг актуальных для региона опасных, природно-очаговых и зоонозных инфекций, проводить научные исследования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, разработке и применению средств экстренной диагностики, дезинфекции, дератизации и дезинсекции, а также регулярно обмениваться информацией о результатах научных исследований (п. 9).
Приоритетами международного научного сотрудничества организаций науки Роспотребнадзора являются направления по укреплению на двусторонней и многосторонней основе международных научных связей в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе в рамках работы межгосударственных форумов и организаций («Группа восьми», СНГ, ЕврАзЭС, ШОС и др.), а также научному обеспечению работы по гармонизации нормативно-правовых актов с зарубежными научными центрами, международными организациями и нормами (ВОЗ, ЮНЭЙДС, ЮНИСЕФ, МПА, КЕС и др.), наращиванию международного потенциала действующих на базе организаций науки Роспотребнадзора сотрудничающих центров ВОЗ и референс-лабораторий, включая получение международной аккредитации референс-центров, созданных в научно-исследовательских институтах Роспотребнадзора и др.
В целом международное сотрудничество РФ и заключение международных договоров РФ является немаловажным полномочием РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
О международном сотрудничестве, а также общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ как источниках санитарного законодательства см. комментарий к ст. 3 настоящего Закона.
Отметим также, что упомянутые выше Основные направления деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на 2014 год (утв. приказом Роспотребнадзора от 23 октября 2013 г. N 781) предусматривают такие задачи международного сотрудничества в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы с инфекционными и паразитарными болезнями, обеспечения безопасности продукции и среды обитания человека, как:
развитие многостороннего и двустороннего международного сотрудничества по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
реализация международных обязательств России в области борьбы с инфекционными и паразитарными болезнями, обеспечения безопасности продукции и среды обитания человека;
обеспечение участия ученых и специалистов Роспотребнадзора в деятельности руководящих и экспертных органов профильных международных организаций и отстаивание позиции России при обсуждении вопросов компетенции Роспотребнадзора в рамках международных организаций и объединений.
На базе организаций науки Роспотребнадзора действует ряд национальных координационных и сотрудничающих центров ВОЗ по различным проблемам.
Установление единой системы государственного учета и отчетности также относится к полномочиям РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Положения о государственном учете и отчетности предусмотрены ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» (государственный учет вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников, гл. IV), ФЗ «Об отходах производства и потребления» (учет и отчетность в области обращения с отходами, ст. 19), ФЗ «Об использовании атомной энергии» (государственный учет и контроль ядерных материалов, радиоактивных веществ и радиоактивных отходов, ст. 22) и иными правовыми актами, принимаемыми Правительством РФ, а также иными федеральными органами исполнительной власти.
Своевременное и полное информирование о санитарно-эпидемиологической обстановке, о проводимых и (или) планируемых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, в том числе об ограничительных, о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и о массовых неинфекционных заболеваниях (отравлениях), а также подготовка и опубликование ежегодных государственных докладов о санитарно-эпидемиологической обстановке в РФ относится к полномочиям Роспотребнадзора (п. 5.5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека).
Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 19 октября 2007 г. N 656, предусматривает в частности, что информирование органов государственной власти РФ осуществляется Роспотребнадзором ежегодно в форме ежегодного доклада о санитарно-эпидемиологической обстановке в РФ (п. 2.3).
Юридическими фактами, являющимися основанием для информирования органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти и органов местного самоуправления о проводимых и (или) планируемых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, в том числе об ограничительных, являются:
возникновение оснований по данным Роспотребнадзора для введения (отмены) ограничительных мероприятий (карантина);
проведение (планирование проведения) санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на территории субъекта РФ или муниципального образования.
Основанием для информирования органов государственной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и населения о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и о массовых неинфекционных заболеваниях (отравлениях), является сообщение в Роспотребнадзор либо его территориальные органы информации о возникновении чрезвычайной ситуации санитарно-эпидемиологического характера.
Информирование населения о санитарно-эпидемиологической обстановке осуществляется Роспотребнадзором и его территориальными органами через электронные и печатные средства массовой информации, а также посредством размещения официальной информации на сайтах Роспотребнадзора и его территориальных органов.
Информирование органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления о чрезвычайных ситуациях санитарно-эпидемиологического характера осуществляется в соответствии с приложениями 2, 3 к Административному регламенту Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утвержденному приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 19 октября 2007 г. N 656 (о формах и сроках информирования см. п. 2.5-2.9 данного регламента; см. также приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 5 декабря 2006 г. N 383 «Об утверждении Порядка информирования органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах полученных при проведении социально-гигиенического мониторинга», указание Минздрава РФ от 12 октября 2001 г. N 2455-У «Об информационно-аналитическом обеспечении руководства Федерального округа по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения», письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 18 ноября 2005 г. N 0100/10185-05-32 «Об оперативном взаимодействии территориальных управлений Федеральной службы с органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления».
Роспотребнадзор, оперативно реагируя на изменение обстановки и характеристик окружающей среды, от которых зависит уровень санитарно-эпидемиологического благополучия населения, вправе издавать акты разъясняющего и рекомендательного характера, в том числе письма с информацией о реагировании на текущие изменения.
В качестве примера приведем письмо Роспотребнадзора от 26 июля 2012 г. N 01/8386-12-32 «Об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения Российской Федерации», изданное в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и профилактики нарушений санитарного законодательства, в условиях повышенной температуры и ситуацией, связанной с пожарами. В письме содержатся указания и рекомендации органам Роспотребнадзора по субъектам РФ и по железнодорожному транспорту.
Порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, утвержден приказом Минздрава РФ от 2 декабря 1999 г. N 429.
Порядок разработки и распространения ежегодного государственного доклада о состоянии здоровья населения Российской Федерации утвержден постановлением Совета Министров — Правительства РФ от 3 марта 1993 г. N 195.
Статья 6. Полномочия субъектов Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
1. Положениями комментируемой статьи определяются полномочия субъектов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Ряд полномочий являются общими с полномочиями РФ. Речь идет о полномочиях по принятию в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, введению и отмене на территории субъекта РФ ограничительных мероприятий (карантина), осуществлению мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни, обеспечению своевременного информирования населения о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, а также участию в проведении социально-гигиенического мониторинга.
Различие в указанных полномочиях проводится по различным признакам, например, территориальному принципу, ограниченностью полномочий субъекта РФ необходимостью соблюдения требований федерального законодательства в указанной сфере, специфике природных, экономических и иных условий субъектов РФ и пр.
Полномочия субъектов РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предусмотренные комментируемой статьей, можно классифицировать следующим образом:
1) нормотворческие полномочия:
а) принятие в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ;
б) право разработки, утверждения региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
2) контрольно-надзорные полномочия:
а) контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ;
б) введение и отмена на территории субъекта РФ ограничительных мероприятий (карантина);
в) участие в проведении социально-гигиенического мониторинга субъекта РФ;
3) организационно-управленческие полномочия:
а) реализация региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
б) право осуществления мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни;
в) обеспечение своевременного информирования населения субъекта РФ о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях.
2. Полномочия по принятию в соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ основано на положениях п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ.
По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ в соответствии с федеральными законами (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ).
Субъекты РФ утверждают нормы санитарного законодательства в форме законов (в том числе, Конституций, Уставов субъектов РФ), и подзаконных нормативных актов, которые не должны противоречить федеральным законам (подробнее см. комментарий к ст. 3). Так, Республики Башкортостан, Тыва, Дагестан имеют свои законы о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Так, Закон Республики Тыва от 13 июля 2006 г. N 1875 ВХ-1 «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения Республики Тыва» содержит определения основных понятий, используемых в законе; определяет отношения, регулируемые законом; полномочия органов государственной власти Республики Тыва в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц; регулирует вопросы организации и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на территории Республики Тыва; ограничительных мероприятия (карантин); производственный контроль; меры в отношении больных инфекционными заболеваниями; ответственность за нарушение санитарного законодательства на территории Республики.
Закон г. Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы» (ст. 74) предусматривает, что в соответствии с федеральным законодательством для обеспечения безопасности и общественного порядка в столице РФ, обеспечения условий функционирования федеральных органов государственной власти, представительств субъектов РФ, а также дипломатических представительств иностранных государств в РФ правовыми актами города могут устанавливаться особенности санитарно-эпидемиологических мер.
Например, Закон г. Москвы от 24 мая 2000 г. N 13 «О качестве и безопасности пищевых продуктов», постановление Управления Роспотребнадзора по Московской области от 1 февраля 2012 г. N 1 «О проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических мероприятий против кори на территории Московской области».
Отметим, что правовыми актами субъектов РФ предусматривается распределение полномочий в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Например, Закон Вологодской области от 17 июля 2006 г. N 1469-ОЗ «О разграничении полномочий в сфере здравоохранения между органами государственной власти области», Закон Забайкальского края от 16 октября 2008 г. N 46-ЗЗК «Об установлении отдельных полномочий высшего исполнительного органа государственной власти Забайкальского края», Областной закон Новгородской области от 7 ноября 2008 г. N 396-ОЗ «О разграничении полномочий областной Думы и Администрации области в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» и др.
Так, например, Уставный закон Калининградской области от 12 октября N 42 «О Правительстве Калининградской области» (ст. 11) предусматривает, что Правительство Калининградской области, в частности принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия.
Право разработки, утверждения и реализации региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения реализуется субъектами РФ по согласованию с территориальным органом Роспотребнадзора (см. например, приказ Департамента здравоохранения Воронежской области от 2 марта 2010 г. N 228 «Об утверждении Административного регламента департамента здравоохранения Воронежской области об исполнении государственной функции по разработке и реализации областных и ведомственных целевых программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, санитарно-гигиеническому образованию населения, обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, по лекарственному обеспечению и по другим вопросам в области охраны здоровья граждан и в сфере обращения лекарственных средств, а также утверждению ведомственных целевых программ»).
Например, постановление Правительства Воронежской области от 07 октября 2010 г. N 837 «Об утверждении долгосрочной областной целевой программы «Чистая вода Воронежской области на период 2011-2017 годов», постановление Правительства Ленинградской области от 7 октября 2011 г. N 323 «О долгосрочной целевой программе «Чистая вода Ленинградской области» на 2011-2017 годы» и др.
Контроль за исполнением законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ предполагает установление и применение мер ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение норм санитарного законодательства субъекта РФ. Например, ст. 18 Закона г. Москвы от 24 мая 2000 г. N 13 «О качестве и безопасности пищевых продуктов» предусматривает применение мер административной, уголовной и гражданско-правовой ответственности за нарушение данного закона. Меры административной ответственности предусмотрены, например, Законом г. Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях», Законом Калининградской области от 12 мая 2008 г. N 244 «Кодекс Калининградской области об административных правонарушениях», Законом Воронежской области от 31 декабря 2003 г. N 74-ОЗ «Об административных правонарушениях на территории Воронежской области» и др.
Введение и отмена на территории субъекта РФ ограничительных мероприятий (карантина) обеспечивается на основании предписаний территориального органа Роспотребнадзора.
Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» предусмотрены обязанности органов исполнительной власти субъекта РФ в случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний:
принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта РФ или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов;
утвердить план мероприятий по организации выполнения ограничительных (карантинных), профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий;
создать оперативный штаб по обеспечению выполнения указанного плана.
Указанные обязанности реализуются в срок, не превышающий 24 часа.
При устранении угрозы распространения и (или) ликвидации очага инфекционных заболеваний и выполнении утвержденного плана мероприятий орган исполнительной власти субъекта РФ на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, принимает решение об отмене ограничительных мероприятий (карантина).
В качестве примера правого акта субъекта РФ, регламентирующего и осуществление ограничительных мероприятий (карантина), см. постановление Правительства Ленинградской области от 19 мая 2006 г. N 155 «О порядке введения и осуществления ограничительных мероприятий (карантина), направленных на предупреждение распространения и ликвидацию очагов заразных и массовых незаразных болезней животных на территории Ленинградской области», приказ Департамента здравоохранения г. Москвы от 18 октября 2010 г. N 1850 «Об обеспечении мероприятий по предупреждению заноса и распространения инфекционных (паразитарных) болезней, требующих проведения мероприятий по санитарной охране территории города Москвы».
Полномочие по участию в проведении социально-гигиенического мониторинга субъекта РФ сформулировано в абз. 7 комментируемой статьи как право, а не обязанность органов исполнительной власти субъекта РФ. Это обстоятельство объясняется тем, что обязанности по осуществлению социально-гигиенического мониторинга возлагаются на РФ в лице Роспотребнадзора (см. ст. 5, 36, 45 комментируемого Закона).
Вместе с тем, законодательство субъектов РФ зачастую относит участие в проведении социально-гигиенического мониторинга к полномочиям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Например, подп. 3 п. 2 ст. 4 Закона Воронежской области от 19 октября 2009 г. N 113-ОЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в Воронежской области» относит участие в проведении социально-гигиенического мониторинга к полномочиям исполнительных органов государственной власти Воронежской области в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения Воронежской области (см. также п. 5 ч. 1 ст. 2 Областного закона Новгородской области от 07 ноября 2008 г. N 396-ОЗ «О разграничении полномочий областной Думы и Администрации области в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения».
3. Контроль реализации региональных программ обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обеспечивается органами исполнительной власти субъектов РФ (см. приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 7 июля 2011 г. N 653 «Об утверждении формы отраслевого статистического наблюдения N 6-11», которым утверждена соответствующая форма N 6-11 «Сведения о разработке и реализации региональных программ по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения».
Осуществление мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни, также как участие в проведении социально-гигиенического мониторинга субъекта РФ относится к числу прав, но не обязанностей органов исполнительной власти субъектов РФ.
Вместе с тем, законодательство ряда субъектов РФ относит осуществление мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни к числу функций органов исполнительной власти субъекта РФ. Так, п. 3.1 Административного регламента исполнения государственной функции «организация осуществления мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни», утвержденного распоряжением Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга от 22 марта 2010 г. N 120-р, предусматривает, что при исполнении данной государственной функции осуществляются следующие административные процедуры:
организация деятельности центров здоровья по формированию здорового образа жизни у жителей Санкт-Петербурга, включая сокращение потребления алкоголя и табака;
проведение мероприятий, направленных на пропаганду здорового образа жизни;
подготовка отчета о деятельности центров здоровья.
Кроме того, Положение об администрации района Санкт-Петербурга, утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 августа 2008 г. N 1078, также устанавливает обязанность администрации района Санкт-Петербурга проводить в установленном порядке работу по профилактике инфекционных заболеваний на территории района, осуществлять меры по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни (п. 3.3.37).
Обеспечение своевременного информирования населения субъекта РФ о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях относится к числу полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ.
Отметим, что в соответствии с п. 2 постановления Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» в связи с введением ограничительных мероприятий (карантина) орган исполнительной власти субъекта РФ обязан обеспечить своевременное и полное информирование населения об эпидемической обстановке, о проведении мероприятий, направленных на предупреждение распространения инфекционных заболеваний, и мерах индивидуальной профилактики.
В числе правовых актов субъектов РФ, регламентирующих осуществление данного полномочия можно назвать:
Устав Свердловской области от 23 декабря 2010 г. N 105-ОЗ (ст. 113);
постановление Губернатора Хабаровского края от 3 апреля 2006 г. N 79 «Об обеспечении своевременного информирования населения о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях» из информационного банка «Хабаровский край»;
приказ Министерства здравоохранения Хабаровского края от 14 июля 2009 г. N 45 «Об утверждении административного регламента министерства здравоохранения Хабаровского края по исполнению государственной функции «Информирование населения Хабаровского края о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах» и др.
Так, например, приказ Министерства здравоохранения Хабаровского края от 14 июля 2009 г. N 45 предусматривает, что население, индивидуальные предприниматели, юридические лица в соответствии с законодательством получают информацию о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, о распространенности социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих, об обстановке в зоне чрезвычайной ситуации и о принимаемых мерах через средства массовой информации: радио, телевидение, печать, на сайте министерства здравоохранения Хабаровского края.
Статья 7. Утратила силу с 1 января 2005 г.
Глава II. Права и обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Статья 8. Права граждан
1. Права граждан, перечисленные в комментируемой статье конкретизируют права, закрепленные в ст. 42 Конституции РФ о том, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.
Аналогичные права граждан также закреплены в ст. 23 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», где указано, что граждане имеют право на получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию о санитарно-эпидемиологическом благополучии района проживания, состоянии среды обитания, рациональных нормах питания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг.
Рассмотрим вышеперечисленные права более подробно.
Одно из важнейших прав граждан является право на благоприятную среду обитания, факторы которой не оказывают вредного воздействия на человека (абз. 2), т.е. должны быть созданы благоприятные условия жизнедеятельности человека.
Право граждан на благоприятные условия предполагает:
реальные возможности проживания в отвечающей международным стандартам, окружающей среде;
возможность участвовать в подготовке, обсуждении и принятия экологических решений;
возможность осуществлять контроль за их реализацией.
Право граждан на благоприятную среду обитания обеспечивается:
нормированием качества окружающей среды;
мерами по оздоровлению окружающей среды;
мерами по предупреждению и ликвидации аварий, катастроф;
организацией медицинского обслуживания граждан;
социальным страхованием граждан.
Не менее важным является право граждан получать в соответствии с законодательством РФ информацию о санитарно-эпидемической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции, опасности для здоровья человека (абз. 3).
Основными нормативными правовыми документами, регламентирующие отношения в сфере получения информации являются:
ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»;
приказ Минздрава РФ от 2 декабря 1999 г. N 429 «О порядке предоставления информации» (вместе с «Порядком предоставления гражданам и пользователям (потребителям) независимо от их правовой формы информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека, выполняемых работ и оказываемых услуг».
Понятие «информация», о которой идет речь в комментируемой норме, следует понимать в смысле, который ей придает ст. 2 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Под информацией понимаются сведения (сообщения, данные) независимо от их предоставления. При предоставлении информации должны соблюдаться два принципа: достоверность и своевременность ее предоставления.
Информация, в зависимости от категории доступа к ней, подразделяется на общедоступную, а также на информацию, доступ к которой ограничен.
К информационным услугам в области госсанэпидслужбы относятся:
справочная информация общего назначения, полученная и обработанная в установленном порядке;
специализированная информация.
Гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их организационно-правовой формы, информация общего назначения о санитарно — эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг предоставляется бесплатно по следующим разделам деятельности:
о действующих нормативных правовых актах в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
о заболеваемости населения, о результатах выполняемых в рамках госсанэпиднадзора лабораторных и инструментальных исследований объектов среды обитания в объеме, предусмотренном официально утвержденными формами государственного статистического наблюдения.
Информация общего назначения доводится до пользователей (потребителей) в виде текстов в письменной форме, таблиц и графиков по сетям электронной и почтовой связи, через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений или по запросам пользователей (потребителей).
Специализированная информация, для получения которой требуется анализ и обработка данных государственного статистического наблюдения, предоставляется за плату в установленном порядке.
Для информационного взаимодействия учреждений госсанэпидслужбы с населением, средствами массовой информации, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами в учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации создается пресс-служба.
Цели и задачи пресс-службы:
обеспечение эффективного взаимодействия со средствами массовой информации, только в пределах своего региона (территории);
своевременное информирование населения о возникновении инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;
информирование населения о состоянии среды обитания и выявляемых неблагоприятных факторах ее вредного воздействия на состояние здоровья человека, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, условий труда, быта, проживания, отдыха, воспитания и обучения.
Согласно норме абз. 4 комментируемой статьи, граждане могут обращаться в органы власти в связи с нарушениями требований санитарного законодательства. В данном случае речь фактически идет об осуществлении общественного контроля, хотя это понятие прямо не названо законодателем. Общественный контроль в рассматриваемой сфере является законным инструментом защиты от противозаконных действий органов власти, организаций, индивидуальных предпринимателей, других граждан.
Граждане могут обращаться к уполномоченным органам власти индивидуально или коллективно, в том числе через созданные ими общественные объединения (организации). Общественные организации являются добровольными объединениями граждан, объединившихся в установленном законом порядке на основе общности их интересов для удовлетворения духовных или иных нематериальных потребностей, для представления и защиты общих интересов и достижения иных не противоречащих закону целей (см. п. 1 ст. 123.4 ГК РФ).
В соответствии со ст. 5 Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Общественные объединения (организации) могут создаваться как юридические лица (статус юридического лица приобретается после государственной регистрации), так и как объединения физических лиц без прохождения процедуры государственной регистрации юридического лица.
Общественные и иным организациям могут создавать группы общественного контроля, которые наделяются полномочиями по выявлению нарушений требований санитарного законодательства, создающих угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, вреда окружающей среде и угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения. Цели и задачи деятельности, связанные с обеспечением санитарно-эпидемиологического благополучия населения, должны быть отражены в уставе общественной или иной организации.
Организации, так же как и отдельные граждане, вправе за счет собственных сил и средств осуществлять действия, направленные на выявление нарушений, собирать доказательства (например, обращаться в экспертную организацию для проверки качества приобретенной в магазине продукции). Закон оставляет за гражданами право самостоятельно принимать решение о выявленных нарушениях: по сути, обращение может быть адресовано к самому нарушителю с предложением о добровольном устранении выявленных нарушений, информация о нарушении может быть опубликована в средствах массовой информации и т.д. Конечно, как правило, выявленные нарушения требуют серьезных мер реагирования, поэтому должны стать известны органам, уполномоченных на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Граждане и их объединения при осуществлении своей деятельности вправе самостоятельно определять форму осуществления общественного контроля, который может проводиться в виде как непосредственно общественного контроля, так и мониторинга, опроса, систематического наблюдения и т.д.
Следующим правом граждан является право вносить в органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, предложения об обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения (абз. 5). Меры обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия приведены в ст. 2 комментируемого Закона. В соответствии с данной статьей граждане могут вносить свои предложения по профилактике заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения, а также предложения по контролю за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Данное право также закреплено в ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды», где сказано, что граждане имеют право обращаться в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и иные организации с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам, касающимся охраны окружающей среды, негативного воздействия на окружающую среду, и получать своевременные и обоснованные ответы.
Порядок обращения граждан с предложениями в соответствующие органы регламентируется Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан».
Логическим завершением прав граждан в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия является возмещение в полном объеме вреда, причиненного их здоровью или имуществу вследствие нарушения другими гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарного законодательства, а также при осуществлении санитарно-противоэпидемических мероприятий (абз. 6).
При определении величины вреда, причиненного здоровью учитываются следующие факторы: степень утраты трудоспособности, затраты на лечение и восстановление здоровья, затраты на уход за больным и т.д.
При определении ущерба имущества учитывается прямой ущерб, связанный с разрушением и снижением стоимости строений, жилых и производственных помещений, оборудования т.д.
Способы возмещения вреда регламентируются ст. 1082 ГК РФ.
Статья 9. Права индивидуальных предпринимателей и юридических лиц
Права индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения очень схожи с правами граждан Российской Федерации, которые изложены в ст. 8 комментируемого Закона. За индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами законодательно закреплено три правомочия в сфере санитарно-эпидемиологического законодательства. Это связано с другим правовым статусом субъектов.
В соответствии со ст. 48 ГК РФ, юридическим лицом признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам эти имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. К юридическим лицам относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения, на имущество которых их учредители имеют вещные права, а также корпоративные организации, в отношении которых их участники имеют корпоративные права (см. ст. 65.1 ГК РФ).
Индивидуальный предприниматель — это гражданин, который занимается на свой страх и риск деятельностью, направленной на систематическое извлечение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг без образования юридического лица и зарегистрированный в установленном законом порядке.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица, также как и граждане, имеют право на получении информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, санитарных правилах. Необходимо отметить, что по сравнению с гражданами, изменен объем предоставляемой информации, а также уменьшен перечень органов, которые должны предоставлять данную информацию.
Комментируемый Закон предоставил право всем индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам право на участие в разработке мероприятий по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Однако, данная норма закона носит декларативный характер, т.к. на сегодняшний момент механизм реализации данного права отсутствует. Фактически, индивидуальные предприниматели и юридические лица, так же как и граждане, могут обращаться в соответствующие органы со своими предложениями, направленных на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.
Также как и граждане, юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеют право на полное возмещение вреда.
Статья 10. Обязанности граждан
1. Рассмотрение прав граждан в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения будет неполным без анализа корреспондирующих им обязанностей. Установление юридических обязанностей нормами комментируемой статьи призвано обеспечить реализацию субъективных прав граждан, в частности, на благоприятную среду обитания (подробнее о правах граждан в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения см. ст. 8 комментируемого Закона).
Комментируемая статья устанавливает 3 основополагающих обязанности граждан в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Отметим, что применяя термин «граждане» в нормах комментируемой статьи следует учитывать, что в соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в РФ правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ, обязанности, закрепленные комментируемой нормой, могут быть возложены и на иностранных граждан и лиц без гражданства.
Таким образом, рассматриваемые обязанности граждан РФ в равной мере относятся и к находящимся на территории РФ иностранным гражданам и лицам без гражданства.
2. Необходимо учитывать, что обязанности выполнять требования санитарного законодательства, а также обязанности не осуществлять действия, влекущие за собой нарушение прав других граждан на охрану здоровья и благоприятную среду обитания взаимосвязаны, поскольку без исполнения первой обязанности невозможно исполнение второй.
Указанные обязанности граждан имеют в своей основе предусмотренную ст. 58 Конституции РФ обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, а также в самом общем виде установленную ст. 15 Конституции РФ обязанность органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы.
Обязанности граждан в области охраны окружающей среды регламентированы также ст. 11 ФЗ «Об охране окружающей среды».
Так, граждане обязаны:
сохранять природу и окружающую среду;
бережно относиться к природе и природным богатствам;
соблюдать иные требования законодательства.
Граждане также обязаны выполнять требования постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц.
О системе федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора см. ст. 44, 46-54 комментируемого Закона.
Так, в частности, Главные государственные санитарные врачи и их заместители наделены следующими полномочиями:
1) давать гражданам санитарно-эпидемиологические заключения (см. п. 2 ст. 42 комментируемого Закона);
2) давать гражданам предписания, обязательные для исполнения в установленные предписаниями сроки, о:
а) вызове в органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, граждан для рассмотрения материалов и дел о нарушениях санитарного законодательства;
б) проведении в соответствии с осуществляемой ими деятельностью санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок;
3) при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, выносить мотивированные постановления о:
а) госпитализации для обследования или об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;
б) проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих;
в) временном отстранении от работы лиц, которые являются носителями возбудителей инфекционных заболеваний и могут являться источниками распространения инфекционных заболеваний в связи с особенностями выполняемых ими работ или производства;
г) проведении профилактических прививок гражданам или отдельным группам граждан по эпидемическим показаниям;
д) введении (отмене) карантина в организациях и на объектах;
4) за нарушение санитарного законодательства выносить мотивированные постановления о:
а) наложении административных взысканий в виде предупреждений или штрафов;
б) направлении в правоохранительные органы материалов о нарушении санитарного законодательства для решения вопросов о возбуждении уголовных дел.
Приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 764 утвержден Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров. Названный регламент содержит сроки и последовательность административных процедур и административных действий, осуществляемых должностными лицами Роспотребнадзора при осуществлении государственного контроля за выполнением требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров. Санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска на российском участке внешней границы Таможенного союза осуществляется на основе Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия государственной функции по осуществлению санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска на российском участке внешней границы Таможенного союза, утв. приказом Роспотребнадзора от 17 июля 2012 г. N 767. Регламентом урегулированы последовательность и сроки проведения административных процедур при осуществлении санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска, расположенных на российском участке внешней границы Таможенного союза.
Отметим, что невыполнение в установленный срок предписания влечет за собой административную ответственность, предусмотренную ст. 19.5 КоАП РФ.
Возбуждение и рассмотрение дела об административном правонарушении в установленной сфере деятельности производится в порядке, установленным гл. 24-29 КоАП РФ.
Отметим, что лица имеют право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в вышестоящий орган государственного санитарно-эпидемиологического надзора, главному государственному санитарному врачу или в суд (подробнее см. ст. 54 комментируемого Закона).
3. На родителей в соответствии с положениями комментируемой статьи возлагается обязанность заботиться о здоровье, гигиеническом воспитании и об обучении своих детей.
Данная обязанность базируется на общих положениях о правах и обязанностях родителей и детей, предусмотренных разд. IV СК РФ.
Так, родители имеют равные права и несут равные обязанности в отношении своих детей (родительские права) (ст. 61 СК РФ).
Родители имеют право и обязаны воспитывать своих детей (ст. 63 СК РФ). Родители также обязаны заботиться о здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии своих детей.
О правах и обязанностях родителей по воспитанию и образованию детей см. также ст. 44 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
Родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка, в том числе научить ребенка бережному отношению к окружающей среде. При этом родители (законные представители) могут пользоваться помощью органов государственной власти и органы местного самоуправления, образовательных организаций в воспитании детей, охране и укреплении их физического и психического здоровья, развитии индивидуальных способностей и необходимой коррекции нарушений их развития.
Статья 11. Обязанности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц
1. Нормами комментируемой статьи регламентированы обязанности в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Подробнее об индивидуальных предпринимателях и юридических лицах как субъектах правоотношений в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения см. комментарий к ст. 4 настоящего Закона. Причем в ряде случаев, индивидуальные предприниматели и юридические лица выступают в отношениях в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия как работодатели. Например, применительно к выполнению обязанности осуществлять гигиеническое обучение работников.
Обязанность выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц аналогична соответствующим обязанностям, установленным ст. 10 комментируемого Закона в отношении граждан (см. комментарий к ст. 10 настоящего Закона).
Отметим, также, что в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц главные государственные санитарные врачи и их заместители уполномочены также:
1) при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), принимать меры по приостановлению:
а) проектирования, строительства, реконструкции, технического перевооружения объектов и ввода их в эксплуатацию;
б) эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг;
в) разработки, производства, реализации и применения (использования) продукции;
г) производства, хранения, транспортировки и реализации продовольственного сырья, пищевых добавок, пищевых продуктов, питьевой воды и контактирующих с ними материалов и изделий;
д) использования водных объектов в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также в лечебных, оздоровительных и рекреационных целях;
е) ввоза на территорию РФ продукции, не соответствующей санитарно-эпидемиологическим требованиям, или не зарегистрированных в установленном порядке потенциально опасных для человека химических, биологических, радиоактивных веществ, отдельных видов продукции, отходов, товаров, грузов;
2) вносить предложения:
а) в организации о приведении в соответствие с санитарным законодательством принятых ими решений, приказов, распоряжений и инструкций в части, касающейся вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
б) работодателям о применении дисциплинарных взысканий к работникам, допустившим нарушение санитарных правил;
в) индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам о возмещении вреда, причиненного гражданину вследствие допущенного ими нарушения санитарного законодательства, а также о возмещении дополнительно понесенных расходов федеральными государственными учреждениями, обеспечивающими деятельность органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, на проведение мероприятий по ликвидации инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), связанных с указанным нарушением санитарного законодательства.
2. В соответствии с положениями комментируемой статьи на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в соответствии с осуществляемой ими деятельностью возлагается обязанность разрабатывать и проводить санитарно-противоэпидемические профилактические) мероприятия.
О санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях см. ст. 1, 29-36 комментируемого Закона.
Конкретные требования к проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий закреплены нормативно (санитарными правилами и иными правовыми актами).
К отдельным видам санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, относятся в частности мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории РФ, введение ограничительных мероприятий (карантина), осуществление производственного контроля, проведение медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан и др.
В соответствии с п. 3 ст. 29 комментируемого Закона санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся в обязательном порядке индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами:
1) в соответствии с осуществляемой ими деятельностью;
2) при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) на основании предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (п. 2 ст. 50 комментируемого Закона).
О требованиях к проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в соответствии с осуществляемой деятельностью, см. например, СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. N 26. Названные санитарные правила устанавливают санитарно-эпидемиологические требования к условиям размещения дошкольных образовательных организаций, оборудованию и содержанию территории, помещениям, их оборудованию и содержанию, естественному и искусственному освещению помещений, отоплению и вентиляции, водоснабжению и канализации и т.п.
СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2010 г. N 58, СанПиН 3.2.1333-03 «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 105, СП 3.5.1378-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 9 июня 2003 г. N 131, СП 3.1.2.3117-13 «Профилактика гриппа и других острых респираторных вирусных инфекций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 ноября 2013 г. N 63, СП 3.1.958-00 «Профилактика вирусных гепатитов. Общие требования к эпидемиологическому надзору за вирусными гепатитами», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 1 февраля 2000 г., СП 3.1.1.3108-13 «Профилактика острых кишечных инфекций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09 октября 2013 г. N 53, СП 3.1.094-96, Ветеринарные правила ВП 13.3.1318-96 «Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. Иерсиниозы», утв. Департаментом ветеринарии Минсельхозпрода РФ и Госкомсанэпиднадзором РФ 31 мая, 18 июня 1996 г. и др.
Дошкольные образовательные организации независимо от своего вида, организационно-правовых форм и форм собственности при осуществлении деятельности по воспитанию, обучению, развитию и оздоровлению, уходу и присмотру, а также при осуществлении услуг по развитию детей (развивающие центры) обязаны руководствоваться СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. N 26. Речь в документе идет о требованиях к условиям размещения дошкольных образовательных организаций, оборудованию и содержанию территории, помещениям, их оборудованию и содержанию, освещению отоплению, вентиляции, и иным факторам, виляющим на санитарную обстановку.
Внимание уделяется также организации физического воспитания и личной гигиены персонала. Наряду с обязательными для исполнения требованиями, санитарные правила содержат рекомендации по созданию наиболее благоприятных и оптимальных условий содержания и воспитания детей, направленных на сохранение и укрепление их здоровья.
Необходимо отметить, что в настоящее время отсутствует единый перечень санитарно-эпидемиологических требований, необходимых при осуществлении деятельности, выполнении работ и оказании услуг, установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами. В этой связи отсутствует также унифицированный порядок разработки индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами плана организации и проведения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и плана (программы) производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
План санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий разрабатывается юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в обязательном порядке в соответствии с осуществляемой ими деятельностью, выполняемой работой, оказываемой услугой. Наличие и реализация этого плана свидетельствуют о добросовестности юридического лица и индивидуального предпринимателя при проведении контрольных мероприятий в рамках государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Выполнение санитарно-эпидемиологических требований при осуществлении ими деятельности, выполнении работ, оказании услуг контролируется путем организации и проведении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями производственного контроля, экспертного контроля по предписаниям главных государственных санитарных врачей и их заместителей, а также в процессе государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Отметим, что перечень видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека, при осуществлении которых обязательным требованием является наличие плана санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, а также организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, определен п. 2 ст. 40 комментируемого Закона. Наличие плана санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, обязательно также при выполнении работ и услуг, подлежащих обязательной сертификации в соответствии с законодательством РФ.
Примерная форма плана санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий приведена в частности в приложении 3 к постановлению главного государственного санитарного врача по г. Москве от 5 ноября 2001 г. N 11.
На индивидуальных предпринимателей и юридических лиц нормами комментируемой статьи возлагается обязанность осуществлять производственный контроль, являющийся неотъемлемой частью санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
Производственный контроль обеспечивается в частности посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при выполнении работ и оказании услуг, а также при производстве, транспортировке, хранении и реализации продукции.
Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном техническими регламентами или применяемыми до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов санитарными правилами.
Например, в соответствии со ст. 17 ТР на масложировую продукцию программа производственного контроля за соблюдением требований закона должна содержать:
перечень контролируемых параметров технологических процессов, связанных с соблюдением требований к масложировой продукции, установленных настоящим Федеральным законом;
данные о мероприятиях по производственному контролю и об их периодичности;
перечень контролируемых параметров безопасности сырья и пищевых добавок, упаковочных материалов, готовой продукции.
Программа производственного контроля утверждается руководителем организации, производящей масложировую продукцию, или уполномоченным в установленном порядке лицом.
План производственного контроля за соблюдением санитарных правил является составной частью плана санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий. Юридические лица и индивидуальные предприниматели назначают лиц, ответственных за организацию и проведение производственного контроля, обеспечивают их профессиональную подготовку. Планы-программы производственного контроля юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями согласуются с центрами госсанэпиднадзора.
Об осуществлении производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на предприятиях пищевой промышленности, общественного питания, продовольственной торговли см. МУ 5.1.008-01, утв. Главным государственным санитарным врачом по г. Москве 21 декабря 2001 г.
Подробнее о системе производственного контроля см. ст. 32 комментируемого Закона.
О привлечении к административной ответственности за неисполнение требования по организации и проведению производственного контроля, см. например, постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 7 декабря 2010 г. по делу N А78-5747/2010, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 1 октября 2010 г. N 07АП-8228/10 и др.
На уровне субъектов РФ осуществляется регламентация производственного контроля, например, Временный порядок организации и проведения производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий утвержден постановлением Правительства Москвы от 15 февраля 2000 г. N 118.
Обязанность проведения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий предполагает также исполнение обязанности работодателей осуществлять гигиеническое обучение работников.
О профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций см. приказ Минздрава РФ от 29 июня 2000 г. N 229.
Примерный перечень профессий должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения, обязанных проходить при поступлении на работу и в дальнейшем — периодическую профессиональную гигиеническую подготовку и аттестацию определен в письме Минздрава РФ от 7 августа 2000 г. N 1100/2196-0-117 «О направлении перечня профессий».
О системе гигиенического обучения работников подробнее см. ст. 36 комментируемого Закона.
Проведение работы по обоснованию безопасности для человека новых видов продукции и технологии ее производства, критериев безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания, а также разработка методов контроля за факторами среды обитания, являясь одной из форм осуществления производственно контроля относится в соответствии с положениями комментируемой статьи к обязанностям индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.
Так, например, ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880 предусматривает, что для обеспечения безопасности пищевой продукции в процессе ее производства (изготовления) должны разрабатываться, внедряться и поддерживаться следующие процедуры (п. 3 ст. 10):
выбор необходимых для обеспечения безопасности пищевой продукции технологических процессов производства (изготовления) пищевой продукции;
выбор последовательности и поточности технологических операций производства (изготовления) пищевой продукции с целью исключения загрязнения продовольственного (пищевого) сырья и пищевой продукции;
определение контролируемых этапов технологических операций и пищевой продукции на этапах ее производства (изготовления) в программах производственного контроля;
проведение контроля за продовольственным (пищевым) сырьем, технологическими средствами, упаковочными материалами, изделиями, используемыми при производстве (изготовлении) пищевой продукции, а также за пищевой продукцией средствами, обеспечивающими необходимые достоверность и полноту контроля;
проведение контроля за функционированием технологического оборудования в порядке, обеспечивающем производство (изготовление) пищевой продукции, соответствующей требованиям настоящего технического регламента и (или) технических регламентов ТС на отдельные виды пищевой продукции;
обеспечение документирования информации о контролируемых этапах технологических операций и результатов контроля пищевой продукции;
соблюдение условий хранения и перевозки (транспортирования) пищевой продукции и др.
Рассматриваемая обязанность реализуется, прежде всего, на стадии проведения работ по обоснованию безопасности для человека новых видов продукции и технологий производства.
Разработчик (изготовитель) новых видов продукции и технологий ее производства реализует обязанности по определению ее свойств и характеристик, представляющих потенциальную опасность для жизни и здоровья человека, обоснованию безопасности для человека, критериев безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания, а также разработка методов контроля за факторами среды. Так, например, в соответствии со ст. 14 ФЗ «О радиационной безопасности населения» при обращении с источниками ионизирующего излучения организации обязаны, в частности, планировать и осуществлять мероприятия по обеспечению радиационной безопасности, проводить работы по обоснованию радиационной безопасности новой (модернизируемой) продукции, материалов и веществ, технологических процессов и производств, являющихся источниками ионизирующего излучения, для здоровья человека. СП 2.6.1.2612-10 Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010) утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 40.
При разработке новых пищевых продуктов, материалов и изделий, новых технологических процессов их изготовления, упаковки, хранения, перевозок и реализации индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны обосновывать требования к качеству и безопасности таких пищевых продуктов, материалов и изделий, их упаковке, маркировке и информации о таких пищевых продуктах, материалах и изделиях, сохранению качества и безопасности таких пищевых продуктов, материалов и изделий при их изготовлении и обороте, разрабатывать программы производственного контроля за качеством и безопасностью таких пищевых продуктов, материалов и изделий, методики их испытаний, а также устанавливать сроки годности таких пищевых продуктов, материалов и изделий (ст. 16 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). Показатели качества и безопасности новых пищевых продуктов, материалов и изделий, сроки их годности, требования к их упаковке, маркировке, информации о таких пищевых продуктах, материалах и изделиях, условиям изготовления и оборота таких пищевых продуктов, материалов и изделий, программам производственного контроля за их качеством и безопасностью, методикам испытаний, способам утилизации или уничтожения некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий должны быть включены в технические документы.
Причем, требования утвержденных технических документов являются обязательными для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность по изготовлению и обороту конкретных видов пищевых продуктов, материалов и изделий.
Отдельные виды впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека, пищевых продуктов, материалов и изделий, изготавливаемых и предназначенных для реализации на территории РФ допускаются к изготовлению после государственной регистрации (подробнее см. ст. 43 комментируемого Закона, ст. 10 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
Государственная регистрация веществ и отдельных видов продукции проводится на основании:
оценки опасности веществ и отдельных видов продукции для человека и среды обитания;
установления гигиенических и иных нормативов содержания веществ, отдельных компонентов продукции в среде обитания;
разработки защитных мер, в том числе условий утилизации и уничтожения.
Далее следует иметь в виду, что соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, условий деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств удостоверяется наличием санитарно-эпидемиологического заключения.
Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 г. N 224. О выдаче санитарно-эпидемиологических заключений подробнее см. ст. 42 комментируемого Закона, письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 15 апреля 2011 г. N 01/4310-1-32 «О выдаче санитарно-эпидемиологических заключений».
Методические рекомендации к экономической оценке рисков для здоровья населения при воздействии факторов среды обитания МР 5.1.0029-11 утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 31 июля 2011 г.
3. Индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению.
Осуществление деятельности, связанной с выполнением работ и оказанием услуг должно основываться на строгом соблюдении санитарных правил. Продукция производственно-технического назначения, товары для личных и бытовых нужд, пищевые продукты не должны оказывать вредное воздействие на человека и среду обитания и соответствовать санитарным правилам.
Санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека, в том числе требования к безопасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению регламентированы положениями гл. III комментируемого Закона.
О требованиях к обеспечению безопасности пищевой продукции см. также ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов».
Неисполнение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязанностей по обеспечению безопасности влечет применение к ним мер административной ответственности в соответствии с положениями КоАП РФ.
4. Индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны своевременно информировать население, органы местного самоуправления, органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор о следующих случаях, создающих угрозу санитарно-эпидемиологического благополучию населения:
аварийные ситуации;
остановки производства;
нарушения технологических процессов.
В ряде случаев указанные ситуации могут подпадать признаки чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера (см. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»). Так, организации обязаны (ст. 14 указанного закона):
создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях (см. Методические рекомендации по созданию в районах размещения потенциально опасных объектов локальных систем оповещения, утв. МЧС РФ 24 декабря 2002 г.);
предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций;
предоставлять в МЧС, участки для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей, осуществлять в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, а также каналов связи, выделения эфирного времени и иными способами и др.
Инструкция о сроках и формах представления информации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утв. приложением 1 к приказу МЧС РФ от 7 июля 1997 г. N 382.
Отметим, что комментируемый Закон не уточняет, что понимается под термином своевременность информирования.
О представлении внеочередных донесений о возникновении чрезвычайных ситуаций в области общественного здравоохранения санитарно-эпидемиологического характера см. постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 24 февраля 2009 г. N 11 (см. также Положение об организации подготовки сообщений и информировании общественности в случае событий, влияющих на безопасность функционирования организаций, находящихся в ведении Росатома, утв. приказом Федерального агентства по атомной энергии от 19 февраля 2008 г. N 82, Положение об информационном обеспечении при чрезвычайных ситуациях и происшествиях в транспортном комплексе, утв. приказом Минтранса России от 19 июля 2005 г. N 84).
Порядок сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера утвержден постановлением Правительства РФ от 24 марта 1997 г. N 334.
Также отметим, что технические регламенты в числе обязанностей изготовителя, продавца по организации производственного контроля предусматривают обязанность информировать об опасности их возникновения федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, и (или) федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственного контроля (надзора) в сфере экологической безопасности, и орган местного самоуправления при возникновении или опасности возникновения аварийных ситуаций, нарушения процессов производства, создающих угрозу нанесения вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений. Следует иметь в виду, что сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни или здоровья людей влечет уголовную ответственность в соответствии со ст. 237 УК РФ.
Глава III. Санитарно-эпидемиологические требования обеспечения безопасности среды обитания для здоровья человека
Статья 12. Санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений
1. Пунктом 1 комментируемой статьи установлены основополагающие требования к деятельности по планировке и застройке городских и сельских поселений, заключающиеся в:
необходимости создания благоприятных условий для жизни и здоровья населения;
предупреждении и устранении вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Соблюдение указанных требований обеспечивается посредством комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер.
Под благоустройством территории следует понимать комплекс мероприятий по инженерной подготовке и обеспечению безопасности, озеленению, устройству покрытий, освещению, размещению малых архитектурных форм и объектов монументального искусства (см. Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2011 г. N 613).
Комплексное благоустройство территории представляет собой деятельность, направленную на обеспечение безопасности, удобства и художественной выразительности городской среды, осуществляемая с использованием средств пластической организации рельефа, покрытия поверхности земли, декоративного озеленения и обводнения, некапитальных сооружений, малых архитектурных форм, наружного освещения, визуальной информации, рекламы и иных средств (см. например, Нормы и правила проектирования комплексного благоустройства на территории города Москвы МГСН 1.02-02, утв. постановлением Правительства Москвы от 6 августа 2002 г. N 623-ПП).
Нормативной базой, устанавливающей требования к комплексному благоустройству территории, являются в частности:
СНиП III-10-75 «Благоустройство территорий», утв. постановлением Госстроя СССР от 25 сентября 1975 г. N 158;
СП 42.13330.2011 «СНиП 2.07.01-89. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 28 декабря 2010 г. N 820;
СНиП 21-01-97 «Пожарная безопасность зданий и сооружений», утв. постановлением Минстроя РФ от 13 февраля 1997 г. N 18-7;
СП 52.13330.2011 «СНиП 23-05-95. Естественное и искусственное освещение» утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2010 г. N 783;
СанПиН 2.1.5.980-00 «2.1.5. Водоотведение населенных мест, санитарная охрана водных объектов. Гигиенические требования к охране поверхностных вод», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22 июня 2000 г. и др.
Выполнение мер комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания базируется на соблюдении требований обеспечения устойчивого развития территории на основе территориального планирования и градостроительного зонирования.
Устойчивое развитие территорий предполагает обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (ст. 1 ГрК РФ). Например, см. постановление Правительства Московской области от 30 декабря 2003 г. N 743/48 «Об утверждении основных направлений устойчивого градостроительного развития Московской области».
ГрК РФ (ст. 1) рассматривает территориальное планирование как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.
Такое территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования (генеральном плане) назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений (ст. 9 ГрК РФ). На картах генерального плана определяются границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон (ст. 23 ГрК РФ).
Градостроительное зонирование в свою очередь представляет зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи предусмотрены требования соблюдения санитарных правил при осуществлении лицами следующих видов деятельности:
при разработке нормативов градостроительного проектирования;
при разработке схем территориального планирования;
при разработке генеральных планов городских и сельских поселений;
при разработке проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов;
при решении вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения;
при установлении их санитарно-защитных зон;
при выборе земельных участков под строительство;
при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов.
Рассмотрим, прежде всего, нормативно-правовую базу, содержащую санитарно-эпидемиологические требования к планировке и застройке городских и сельских поселений:
ТР о безопасности зданий и сооружений;
ФЗ «Об охране окружающей среды»;
ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
СанПиН 2.3.4.704-98 «Производство спирта этилового ректификованного и ликероводочных изделий», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 18 мая 1998 г. N 18;
СП 42.13330.2011 «СНиП 2.07.01-89. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений», утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 28 декабря 2010 г. N 820;
СП 2.2.1.1312-03 «Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 88;
СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03 «Гигиенические требования к естественному, искусственному и совмещенному освещению жилых и общественных зданий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 08 апреля 2003 г. N 34;
СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74;
СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01 «Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 октября 2001 г. N 29;
Методические рекомендации по разработке схем зонирования территории городов МДС 30-1.99, одобренные Госстроем РФ протокол от 10 июня 1999 г. N 01-НС-15/7 и др.
Разработка нормативов градостроительного проектирования относится к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ (региональные нормативы градостроительного проектирования, ст. 7 ГрК РФ, ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации») и органов местного самоуправления (местные нормативы градостроительного проектирования, ст. 8 ГрК РФ, ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Распределение полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере градостроительства базируется на ст. 7 и 8 ГрК РФ. В частности, подготовка и утверждение документов территориального планирования поселений, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, а также правил землепользования и застройки поселений относятся к полномочиям органов местного самоуправления, в то время как утверждение документации по планировке территории для размещения объектов регионального значения (в случаях, предусмотренных ГрК РФ), утверждение региональных нормативов градостроительного проектирования — входят в круг полномочий органов государственной власти субъектов РФ.
Нормативы градостроительного проектирования представляют собой нормативно-технические документы, разрабатываемые в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения соответствующего населенного пункта. Например, см. постановление Правительства Московской области от 16 января 2012 г. N 24/54 «Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Московской области», постановление Правительства Ленинградской области от 22 марта 2012 г. N 83 «Об утверждении Региональных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области».
Нормативы градостроительного проектирования содержат количественные показатели и качественные характеристики обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности населения, в том числе обеспечения объектами социального и коммунально-бытового назначения, доступности таких объектов для населения, обеспечения объектами инженерной инфраструктуры и благоустройства территории.
Такие нормативы устанавливают обязательные требования для всех субъектов градостроительных отношений при размещении объектов капитального строительства.
Так, например, ст. 20 Закона г. Москвы от 25 июня 2008 г. N 28 «Градостроительный кодекс города Москвы» предусматривает содержание норм и правил градостроительного проектирования в городе Москве.
О нормативах градостроительного проектирования см. например, Закон Ленинградской области от 14 декабря 2011 г. N 108-оз «О регулировании градостроительной деятельности на территории Ленинградской области в части вопросов территориального планирования», Закон Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 г. N 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге», постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 февраля 2011 г. N 209 «Об утверждении Положения о составе и порядке подготовки Региональных нормативов градостроительного проектирования, применяемых на территории Санкт-Петербурга», Распоряжение Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области от 23 марта 2009 г. N 14а «Об утверждении Методических рекомендаций по подготовке местных нормативов градостроительного проектирования с учетом пространственных особенностей структурно-функциональной организации территорий муниципальных образований Московской области» и Решение Совета депутатов городского округа Красноармейск Московской области от 21 сентября 2011 г. N 61-5 «О принятии Положения «О составе, порядке подготовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования», постановление Главы городского округа Юбилейный Московской области от 2 июля 2010 г. N 355 «Об утверждении Положения о местных нормативах градостроительного проектирования городского округа Юбилейный Московской области» и др.
Разработка схем территориального планирования осуществляется на основе региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, а также с учетом предложений заинтересованных лиц (см. ст. 9-21 ГрК РФ).
О составе схем территориального планирования Российской Федерации см. постановление Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. N 680.
Так, например, схема территориального планирования Московской области — основные положения градостроительного развития, утверждена постановлением Правительства Московской области от 11 июля 2007 г. N 517/23. Разработка генеральных планов городских и сельских поселений относится к компетенции органов местного самоуправления. Генеральные планы городских и сельских поселений являются документами территориального планирования муниципальных образований и являются обязательными для органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений (ст. 18, 36 ГрК РФ).
Методические рекомендации по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 26 мая 2011 г. N 244.
Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов документов территориального планирования муниципальных образований утв. постановлением Правительства РФ от 24 марта 2007 г. N 178.
Как документ территориального планирования генеральный план призван служить пространственным отображением программ (стратегий) социально-экономического развития субъекта РФ, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса, программных документов развития городских округов и муниципальных районов и определять стратегию градостроительного развития поселения, городского округа. Генеральный план является градостроительным документом, определяющим в интересах населения и государства условия формирования среды жизнедеятельности, направления и границы развития территорий поселений, городских округов, установление и изменение границ населенных пунктов в составе поселений и городских округов, функциональное зонирование территорий, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, градостроительные требования к сохранению объектов историко-культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, экологическому и санитарному благополучию.
Генеральный план включает следующие графические материалы:
карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;
карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;
карту функциональных зон поселения или городского округа.
К функциональным зонам могут быть отнесены общественно-деловые зоны, жилые зоны, рекреационные зоны, производственные и коммунальные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, пригородные и иные функциональные зоны.
Генеральные планы поселений и городских округов утверждаются на срок не менее чем 20 лет (см. например, Закон г. Москвы от 5 мая 2010 г. N 17 «О Генеральном плане города Москвы», Закон Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 г. N 728-99 «О Генеральном плане Санкт-Петербурга» и др.).
Проекты генеральных планов рассматриваются на публичных слушаниях с участием населения муниципального образования.
В проектах генеральных планов должны быть учтены градостроительные ограничения (требования к зонам с особыми условиями использования территорий (охранные, санитарно-защитные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, водоохранные зоны, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов и др.).
Конкретный состав и содержание ограничений (обременений) прав по использованию земельных участков может устанавливаться в зависимости от функционального назначения территориальной зоны и параметров режимообразующих объектов в соответствии с законодательством и нормативными правовыми актами РФ, нормативными правовыми актами субъекта РФ, актами местного самоуправления, нормативами, инструкциями и правилами соответствующих министерств и ведомств.
Отметим, что положения генеральных планов могут использоваться при комплексном решении вопросов социально-экономического развития, разработке и утверждении в установленном порядке программ в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, при разработке документации по планировке территории, схем охраны природы и природопользования, схем защиты территорий, подверженных воздействию чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и др.
Следует учитывать, что градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ).
Разработка проектов планировки общественных центров, жилых районов, магистралей городов осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, границ территорий вновь выявленных объектов культурного наследия, границ зон с особыми условиями использования территорий (ч. 10 ст. 45 ГрК РФ).
Подготовка документации по планировке территории осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий. Проект планировки территории является основой для разработки проектов межевания территорий.
Решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения, а также выбор земельных участков под строительство основываются на необходимости соблюдения требований территориального планирования и градостроительного зонирования.
Так, применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ст. 37-39 ГрК РФ). О подготовке градостроительных планов земельных участков см. ст. 44 ГрК РФ. О выборе земельных участков для строительства см. ст. 31-34 ЗК РФ.
Так, результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, а в необходимых случаях и для установления его охранной или санитарно-защитной зоны. К данному акту прилагаются утв. органом местного самоуправления схемы расположения каждого земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории в соответствии с возможными вариантами их выбора.
В случае предполагаемого изъятия, в том числе путем выкупа, земельного участка для государственных или муниципальных нужд к акту о выборе земельного участка также прилагаются расчеты убытков собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков.
Исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта, утверждающее акт о выборе земельного участка в соответствии с одним из вариантов выбора земельного участка, или об отказе в размещении объекта.
Решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Об обеспечении радиационной безопасности при выборе земельных участков для строительства см. ст. 15 ФЗ «О радиационной безопасности населения».
На территории земельного участка, предназначенного для строительства или реконструкции объекта должны быть выполнены химические, бактериологические и радиологические исследования уровней загрязнения почвы в соответствии с требованиями ГОСТ 17.4.2.01-81 «Почвы. Номенклатура санитарного состояния», утвержденного постановлением Государственного комитета СССР по стандартам от 20 марта 1981 г. N 1476.
Выбор земельного участка для размещения объекта должен быть согласован с органами государственного санитарно-эпидемиологического надзора и другими организациями в установленном порядке, см. например:
СанПиН 2.3.4.545-96 «Производство хлеба, хлебобулочных и кондитерских изделий», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 25 сентября 1996 г. N 20 (п. 3.2);
СанПиН 1.2.681-97 «Гигиенические требования к производству и безопасности парфюмерно-косметической продукции» (п. 3.2.1);
СанПиН 2.2.4.1329-03 «Требования по защите персонала от воздействия импульсных электромагнитных полей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2003 г. N 102 (п. 5.1);
Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утв. постановлением Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469 (п. 5.1);
СанПиН 2.6.1.2800-10 «Гигиенические требования по ограничению облучения населения за счет природных источников ионизирующего излучения», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 24 декабря 2010 г. N 171 (п. 4.2.2);
СанПиН 2.1.6.1032-01 «Гигиенические требования к обеспечению качества атмосферного воздуха населенных мест» «Атмосферный воздух и воздух закрытых помещений, санитарная охрана воздуха», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 17 мая 2001 г. (п. 3.2.5);
Ветеринарно-санитарные правила для специализированных свиноводческих предприятий, утв. Главным Управлением ветеринарии с Государственной ветеринарной инспекцией Госагропрома СССР, 4 ноября 1986 г. (п. 1.2);
СП 2.2.1.2513-09 «Гигиенические требования к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации и перепрофилированию объектов по уничтожению химического оружия, реконструкции зданий и сооружений и выводу из эксплуатации объектов по хранению химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2009 г. N 34 (п. 4.2) и др.
Например, при выборе земельного участка для размещения плавательных бассейнов, привязке типовых проектов, а также проектировании, строительстве и реконструкции бассейнов должны соблюдаться требования СанПиН 2.1.2.1188-03 «2.1.2. Проектирование, строительство и эксплуатация жилых зданий, предприятий коммунально-бытового обслуживания, учреждений образования, культуры, отдыха, спорта. Плавательные бассейны. Гигиенические требования к устройству, эксплуатации и качеству воды. Контроль качества», утвержденных постановлением Главным государственным санитарным врачом РФ 30 января 2003 г. N 4.
Установление санитарно-защитных зон имеет своими целями обеспечение безопасности населения в месте нахождения объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека.
Санитарно-защитная зона представляет собой специальную территорию с особым режимом использования, устанавливаемую вокруг объектов и производств, являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, размер которой обеспечивает уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух (химического, биологического, физического) до значений, установленных гигиеническими нормативами, а для предприятий I и II класса опасности — как до значений, установленных гигиеническими нормативами, так и до величин приемлемого риска для здоровья населения.
Так, требования СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. N 74, распространяются на проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека (п. 1.2).
Причем при применении данных санитарных правил необходимо учитывать, что источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека являются объекты, для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК и (или) ПДУ. Кроме того, указанные санитарные правила не распространяются на промышленные объекты и производства, являющиеся источниками ионизирующих излучений.
Требования к размеру санитарно-защитных зон для отдельных промышленных объектов и производств и (или) их комплексов, а также ограничения на использование территории санитарно-защитной зоны, требования к их организации и благоустройству, и требования к санитарным разрывам опасных коммуникаций (автомобильных, железнодорожных, авиационных, трубопроводных и т.п.) предопределятся классом опасности промышленных объектов и производств VII СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03). Критерием для определения размера санитарно-защитной зоны является непревышение на ее внешней границе и за ее пределами ПДК (предельно допустимых концентраций) загрязняющих веществ для атмосферного воздуха населенных мест, ПДУ (предельно допустимых уровней) физического воздействия на атмосферный воздух.
Таким образом, по своему функциональному назначению санитарно-защитная зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта в штатном режиме.
В соответствии с п. 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 проектирование санитарно-защитных зон осуществляется на всех этапах разработки градостроительной документации, проектов строительства, реконструкции и эксплуатации отдельного промышленного объекта и производства и (или) группы промышленных объектов и производств.
В проекте санитарно-защитной зоны должны быть определенны (п. 3.10 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03):
размер и границы санитарно-защитной зоны;
мероприятия по защите населения от воздействия выбросов вредных химических примесей в атмосферный воздух и физического воздействия;
функциональное зонирование территории санитарно-защитной зоны и режим ее использования.
Следует иметь в виду, что цели разработки проектов предельно допустимых выбросов и санитарно-защитных зон различны (см. решение Верховного Суда РФ от 7 декабря 2010 г. N ГКПИ10-1288). Так, указанным решением суда данное положение признано не противоречащим действующему законодательству в части, устанавливающей обязанность разработки проекта санитарно-защитной зоны для ферм крупного рогатого скота с численностью менее 1200 голов, гаражей и парков по ремонту, технологическому обслуживанию и хранению грузовых автомобилей и сельскохозяйственной техники, размер санитарно-защитной зоны которых установлен в проекте нормативов предельно допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферу, а также в части установления обязанности разработки проекта санитарно-защитной зоны для ферм крупного рогатого скота с численностью менее 1200 голов, гаражей и парков по ремонту, технологическому обслуживанию и хранению грузовых автомобилей и сельскохозяйственной техники, размер санитарно-защитной зоны которых установлен в проектной документации, положительно прошедшей государственную экспертизу, и не изменяется.
Организации, промышленные объекты и производства, группы промышленных объектов и сооружения, являющиеся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека, необходимо отделять санитарно-защитными зонами от территории жилой застройки, ландшафтно-рекреационных зон, зон отдыха, территорий курортов, санаториев, домов отдыха, стационарных лечебно-профилактических учреждений, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков (п. 2.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
Установление санитарно-защитных зон для промышленных объектов и иных производств в зависимости от класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача РФ (п. 4.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03) или субъекта РФ (п. 4.3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).
Об установлении размера санитарно-защитных зон см. например, постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 23 декабря 2011 г. N 148 «Об установлении размера санитарно-защитных зон имущественного комплекса группы промышленных объектов обустройства Кшукского и Нижне-Квакчикского газоконденсатных месторождений на территории Соболевского района Камчатского края», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 22 ноября 2011 г. N 145 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ООО «Томскнефтехим» на территории города Томска Томской области, Кузовлевский тракт, д. 2″, постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 22 ноября 2011 г. N 144 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны сибиреязвенного скотомогильника в г. Мариинске Кемеровской области», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 21 ноября 2011 г. N 143 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ООО «Порт Высоцкий» на территории г. Высоцка Ленинградской области», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 17 ноября 2011 г. N 141 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ОАО «Асфальтобетонный завод N 1″, производство N 1 на территории Калининского района г. Санкт-Петербурга», постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 7 ноября 2011 г. N 133 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ООО «Русско-Высоцкая птицефабрика» на территории Ломоносовского района Ленинградской области» и др.
Так, установление, изменение размеров установленных санитарно-защитных зон для промышленных объектов и производств I и II класса опасности осуществляется постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации на основании:
предварительного заключения Управления Роспотребнадзора по субъекту РФ;
действующих санитарно-эпидемиологических правил и нормативов;
экспертизы проекта санитарно-защитной зоны с расчетами рассеивания загрязнения атмосферного воздуха и физических воздействий на атмосферный воздух (шум, вибрация, электромагнитные поля (ЭМП) и др.), выполненной аккредитованными организациями;
оценки риска здоровью населения.
Об основаниях изменения размеров санитарно-защитных зон см. п. 4.5-4.8 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Правовой режим территории санитарно-защитной зоны регламентирован разд. V СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03. Так, например, в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также других территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования, объекты по производству лекарственных веществ, лекарственных средств и (или) лекарственных форм, склады сырья и полупродуктов для фармацевтических предприятий; объекты пищевых отраслей промышленности, оптовые склады продовольственного сырья и пищевых продуктов, комплексы водопроводных сооружений для подготовки и хранения питьевой воды, которые могут повлиять на качество продукции.
Вместе с тем, санитарно-защитная зона или какая-либо ее часть не может рассматриваться как резервная территория объекта и использоваться для расширения промышленной или жилой территории без соответствующей обоснованной корректировки границ санитарно-защитной зоны.
О спорах, связанных с установлением санитарно-защитных зон см., например, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 мая 2014 г. N 17АП-3652/2014-АК по делу N А50-17554/2013, апелляционное определение Свердловского областного суда от 18 июля 2014 г. по делу N 33-9102/2014, определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 октября 2011 г. N ВАС-12575/11 «Об отказе в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 21 сентября 2011 г. N Ф10-3062/11 по делу N А23-91/2011, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 июня 2011 г. N Ф09-3042/11 по делу N А60-33879/2010, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 4 октября 2011 г. N Ф09-5932/11 по делу N А50-8147/2011, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 30 июня 2011 г. N Ф08-3612/11 по делу N А32-11400/2010, постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 4 мая 2011 г. N Ф06-2456/11, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2012 г. N 17АП-13279/11, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2011 г. N 03АП-4927/11, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 октября 2011 г. N 13АП-15831/11, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 октября 2011 г. N 12АП-7689/11, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2011 г. N 17АП-7150/11, постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 июня 2011 г. N 20АП-2466/11, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 марта 2011 г. N 17АП-714/2011, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 4 февраля 2011 г. N 15АП-14371/2010, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2011 г. N 13АП-20785/2010, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2010 г. N 08АП-8887/2010, определение Свердловского областного суда от 1 ноября 2011 г. N 33-15541/2011, определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 14 апреля 2011 г. N 33-10713 и др.
Судом отказано в удовлетворении требований прокурора об обязании утвердить проект организации санитарно-защитной зоны. При этом установлено осуществление юридическим лицом деятельности, оказывающей негативное воздействие на здоровье человека, в отсутствие проекта организации и благоустройства санитарно-защитной зоны. Однако юридическим лицом в ответ на отрицательное заключение уполномоченного органа производятся работы по устранению выявленных в проекте санитарно-защитной зоны недостатков (см. апелляционное определение Свердловского областного суда от 18 июля 2014 г. по делу N 33-9102/2014).
Так, например, для проектируемых объектов возможность изменения размера СЗЗ отсутствует в связи с невозможностью натурных исследований (измерений) (см. постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 2 июня 2011 г. N Ф09-3042/11 по делу N А60-33879/2010).
Отметим, что в соответствии с п. 3 ст. 16 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией.
Так, при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселений должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий (п. 1 ст. 16 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»). При вводе в эксплуатацию новых и (или) реконструированных объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, должно обеспечиваться непревышение технологических нормативов выбросов и (или) предельно допустимых выбросов, предельно допустимых нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух.
Запрещено проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя атмосферы, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды.
От санитарно-защитных зон необходимо отличать:
зоны охраны объектов культурного наследия, устанавливаемые в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории, которые включают: охранную зону, зону регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зону охраняемого природного ландшафта. (см. ст. 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ, утв. постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. N 315;
водоохранные зоны, правовой статус которых регламентирован ВК РФ (ст. 65), ЛК РФ (ст. 104), Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 2.1.4.2625-10 «Зоны санитарной охраны источников питьевого водоснабжения г. Москвы», утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2010 г. N 45, санитарными правилами и нормами «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения» СанПиН 2.1.4.1110-02, утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10, ст. 18 комментируемого Закона;
рыбоохранные зоны (ст. 48 Федерального закона от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»);
зоны охраны охотничьих ресурсов (ст. 51 Федерального закона от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»);
охранные зоны объектов электросетевого хозяйства (постановление Правительства РФ от 27 февраля 2010 N 103);
охранные зоны железных дорог (постановление Правительства РФ от 12 октября 2006 г. N 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог»).
Указанные зоны отражаются в схемах территориального планирования РФ, субъектов РФ, муниципального района, генеральных планах поселений, городских округов, на картах градостроительного зонирования правил землепользования и застройки муниципальных образований, на схемах в составе материалов по обоснованию проекта планировки территории, на чертежах проектов межевания территории.
Комментируемой статьей устанавливается требование необходимости соблюдения санитарных правил при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, консервации и ликвидации промышленных, транспортных объектов, зданий и сооружений культурно-бытового назначения, жилых домов, объектов инженерной инфраструктуры и благоустройства и иных объектов.
Требования к указанной деятельности определяются гл. 6 ГрК РФ, ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральным законом от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», ФЗ «Об отходах производства и потребления», ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», ЗК РФ, ВК РФ, ЛК РФ и др.
Так, в частности, ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливаются требования о ведении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и других объектов с соблюдением санитарных требований, норм и правил, размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов с учетом требований санитарно-гигиенических норм, установлении санитарно-защитных зон (см. ст. 37, 42, 44, 52).
Отметим, что до вступления в силу Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании» предоставление земельных участков для строительства допускалось только при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам.
Проектирование и строительство (реконструкция) объектов осуществляется в соответствии с градостроительным планом, который представляет собой план земельного участка с указанием границ зон публичных сервитутов, минимальных отступов от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, сооружений, строений, информации о градостроительном регламенте, о разрешенном использовании земельного участка, требований к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства, о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия, о технических условиях подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (ст. 44, 56 ГрК РФ).
Градостроительный план земельного участка является одним из условий подготовки проектной документации на строительство и необходим для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.
На основании положений ст. 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации, подлежат государственной экспертизе (исключения предусмотрены нормами данной статьи).
Проектная документация представлена документацией, содержащей материалы в текстовой форме и в виде карт (схем), определяющей архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта (ст. 48 ГрК РФ).
Отметим, что проектная документация в соответствии с Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87, должна содержать в Разделе 2 «Схема планировочной организации земельного участка» обоснование границ санитарно-защитных зон объектов капитального строительства в пределах границ земельного участка, в Разделе 4 «Конструктивные и объемно-планировочные решения» — обоснование проектных решений и мероприятий, обеспечивающих снижение шума и вибраций, снижение загазованности помещений, удаление избытков тепла, соблюдение безопасного уровня электромагнитных и иных излучений, соблюдение санитарно-гигиенических условий и др., в Разделе 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» — результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду, перечень мероприятий по предотвращению и (или) снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду (результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам, обоснование решений по очистке сточных вод и утилизации обезвреженных элементов, по предотвращению аварийных сбросов сточных вод, мероприятия по охране атмосферного воздуха и др.).
Отметим, что оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности производится посредством процедуры государственной экспертизы (п. 27 постановления Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»).
Причем определение соответствия проектной документации санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям производится на основе анализа всего объема проектной документации, а не ее отдельных разделов (подробнее о государственной экспертизе проектной документации (см. ст. 49 ГрК РФ).
Государственная экспертиза проектной документации и государственная экспертиза результатов инженерных изысканий проводятся федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченными на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственными указанным органам государственными (бюджетными или автономными) учреждениями (приказ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от 16 марта 2007 г. N 64 «О государственном учреждении, уполномоченном на проведение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»).
Поскольку не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной ст. 49 ГрК РФ, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I-V класса опасности, искусственных земельных участков на водных объектах, санитарно-эпидемиологическая экспертиза проектной документации не производится.
Государственный строительный надзор осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление государственного строительного надзора (Ростехнадзор), и органами исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора. Необходимо отметить, что деятельность по надзору за проектами строительства объектов, непосредственно строительством (реконструкцией) объектов не относится к полномочиям Роспотребнадзора и его территориальных органов (см. п. 7 ст. 54 ГрК РФ). Вместе с тем, соблюдение при осуществлении строительства (реконструкции) требований санитарных правил осуществляется в рамках государственного строительного надзора (см. Положение об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54); см. также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 3 июня 2005 г. N 0100/4233-05-32 «О Градостроительном кодексе Российской Федерации».
3. Пунктом 4 комментируемой статьи регламентированы обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, ответственных за выполнение работ по проектированию и строительству объектов, их финансирование и (или) кредитование.
Речь идет о лицах, выполняющих функции проектировщика подрядчика. Так, в соответствии со ст. 751 ГК РФ подрядчик обязан при осуществлении строительства и связанных с ним работ соблюдать требования закона и иных правовых актов об охране окружающей среды и о безопасности строительных работ. Подрядчик несет ответственность за нарушение указанных требований.
Кроме того, подрядчик не вправе использовать в ходе осуществления работ материалы и оборудование, предоставленные заказчиком, или выполнять его указания, если это может привести к нарушению обязательных для сторон требований к охране окружающей среды и безопасности строительных работ.
В соответствии с ч. 3 ст. 52 ГрК РФ лицом, осуществляющим строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо. Лицо, осуществляющее строительство, организует и координирует работы по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, обеспечивает соблюдение требований проектной документации, технических регламентов, техники безопасности в процессе указанных работ и несет ответственность за качество выполненных работ и их соответствие требованиям проектной документации.
Лицом, осуществляющим подготовку проектной документации, может являться застройщик либо привлекаемое застройщиком или техническим заказчиком на основании договора физическое или юридическое лицо (ч. 5 ст. 48 ГрК РФ). Лицо, осуществляющее подготовку проектной документации, организует и координирует работы по подготовке проектной документации, несет ответственность за качество проектной документации и ее соответствие требованиям технических регламентов.
Лицо, осуществляющее строительство, проектирование вправе выполнять определенные виды работ по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства самостоятельно при условии соответствия такого лица установленным требованиям (см. Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 30 декабря 2009 г. N 624) и (или) с привлечением других соответствующих этим требованиям лиц.
Отметим также, что ч. 6 ст. 52 ГрК РФ предусмотрены требования к лицу, осуществляющему строительство осуществлять данную деятельность в соответствии с заданием застройщика или технического заказчика (в случае осуществления строительства, реконструкции, капитального ремонта на основании договора), проектной документацией, требованиями градостроительного плана земельного участка, требованиями технических регламентов и при этом обеспечивать безопасность работ для третьих лиц и окружающей среды, выполнение требований безопасности труда, сохранности объектов культурного наследия. Лицо, осуществляющее строительство, также о обеспечивать доступ на территорию, на которой осуществляются строительство, реконструкция, капитальный ремонт объекта капитального строительства, представителей застройщика или технического заказчика, органов государственного строительного надзора, предоставлять им необходимую документацию, проводить строительный контроль, обеспечивать ведение исполнительной документации, извещать застройщика или технического заказчика, представителей органов государственного строительного надзора о сроках завершения работ, которые подлежат проверке, обеспечивать устранение выявленных недостатков и не приступать к продолжению работ до составления актов об устранении выявленных недостатков, обеспечивать контроль за качеством применяемых строительных материалов.
О понятии субъектов инвестиционной деятельности см. ст. 2 Закона РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1488-I «Об инвестиционной деятельности в РСФСР», а также ст. 4 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (к ним, в частности, относятся инвесторы, заказчики, подрядчики, пользователи объектов капитальных вложений).
В соответствии с положениями п. 4 комментируемой статьи указанные лица обязаны в случае выявления нарушения санитарно-эпидемиологических требований или невозможности их выполнения приостановить либо полностью прекратить проведение указанных работ и их финансирование и (или) кредитование.
Отметим также, что в соответствии со ст. 52 ГрК РФ при необходимости прекращения работ или их приостановления более чем на 6 месяцев застройщик или заказчик должен обеспечить консервацию объекта капитального строительства. При возобновлении таких работ застройщик или заказчик заблаговременно, но не позднее чем за 7 рабочих дней до начала строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, должен направить в уполномоченные на осуществление государственного строительного надзора федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ извещение о начале таких работ с приложением соответствующих документов.
Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в том числе нарушение санитарно-эпидемиологических требований к планировке и застройке городских и сельских поселений, влечет применение административной ответственности в соответствии со ст. 6.3 КоАП РФ.
О судебной практике по применению положений комментируемой статьи см., например, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 марта 2011 г. N 13АП-23540/2010). Так, в данном деле было выявлено нарушение обществом требований, предъявляемых к организации строительных работ, содержащиеся в СанПиН 2.2.3.1384-03 «Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ».
Статья 13. Санитарно-эпидемиологические требования к продукции производственно-технического назначения, товарам для личных и бытовых нужд и технологиям их производства
1. Нормами комментируемой статьи определены важнейшие санитарно-эпидемиологические требования к продукции производственно-технического назначения, товарам для личных и бытовых нужд и технологиям их производства. О санитарно-эпидемиологических требованиях к пищевым продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, а также контактирующим с ними материалам и изделиям и технологиям их производства см. ст. 15 комментируемого Закона.
Термин «продукция производственно-технического назначения» применяется в различных правовых актах, например, в Федеральном законе от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», постановлении Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» и др. Однако, в указанных правовых актах не дается определение понятия продукции производственно-технического назначения. Так, Федеральный закон от 28 декабря 2009 г. N 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации» указывает, что применительно к сфере его действия, в качестве продукции допустимо рассматривать, например, продукцию производственно-технического назначения; товары народного потребления; здания, строения и сооружения, а также иную продукцию, перечень которой определяется в соответствующих технических регламентах.
Понятие «продукции» сформулировано в ст. 2 ФЗ «О техническом регулировании» как результат деятельности, представленный в материально-вещественной форме и предназначенный для дальнейшего использования в хозяйственных и иных целях.
Понятие продукции производственно-технического назначения предусмотрено п. 3.1.2 ГОСТ Р 15.201-2000 «Система разработки и постановки продукции на производство. Продукция производственно-технического назначения. Порядок разработки и постановки продукции на производство» (принят и введен в действие постановлением Госстандарта России от 17 октября 2000 г. N 263-ст). Под продукцией производственно-технического назначения понимается продукция, предназначенная для использования в качестве средств промышленного и сельскохозяйственного производства.
Понятие товаров для личных и бытовых нужд законодательство РФ не регламентирует. Вместе с тем, учитывая содержание п. 1 ст. 492 ГК РФ, можно сделать вывод, что под товарами для личных и бытовых нужд понимаются товары, предназначенные для личного, семейного, домашнего или иного использования, не связанного с предпринимательской деятельностью.
Отметим, что в соответствии со ст. 23 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» граждане имеют право на получение достоверной и своевременной информации о факторах, способствующих сохранению здоровья или оказывающих на него вредное влияние, включая информацию качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг. Порядок предоставления гражданам и пользователям (потребителям), независимо от их правовой формы, информации о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания, качестве и безопасности продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов, товаров для личных и бытовых нужд, потенциальной опасности для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, утвержден приказом Минздрава РФ от 2 декабря 1999 г. N 429.
2. Отсутствие вредного воздействия на человека и среду обитания является необходимым условием при производстве, транспортировке, хранении, применении (использовании) и утилизации продукции производственно-технического назначения, при которой требуется непосредственное участие человека, а также товаров для личных и бытовых нужд граждан.
Достижение безопасности указанной продукции достигается соответствием ее свойств и показателей санитарно-эпидемиологическим требованиям, выраженным в санитарных правилах, документах, принятых в соответствии с международными договорами РФ, и технических регламентах.
Прежде, чем перейти к непосредственному анализу указанных норм, рассмотрим нормативно-правовую базу санитарно-эпидемиологических требований, устанавливаемых в отношении безопасности продукции, продукции производственно-технического назначения, при которой требуется непосредственное участие человека, а также товаров для личных и бытовых нужд граждан, процессов их производства, хранения, перевозки, применения (использования) и утилизации. В самом общем виде данная база представлена:
международными договорами РФ;
техническими регламентами;
санитарными правилами.
О технических регламентах см. ст. 2, гл. 2 ФЗ «О техническом регулировании».
Необходимо отметить, что с 1 июля 2003 г. впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям (п. 1 ст. 46 ФЗ «О техническом регулировании»):
защиты жизни или здоровья граждан;
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений;
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей, в том числе потребителей.
Государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля 2003 г., признаны национальными стандартами со дня вступления в силу ФЗ «О техническом регулировании» (постановление Госстандарта РФ от 30 января 2004 г. N 4 «О национальных стандартах Российской Федерации»).
С каталогом действующих технических регламентов можно ознакомиться на официальном сайте Росстандарта: URL: http://www.gost.ru/wps/portal/pages/directions?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/gost/G OSTRU/directions/TechnicalRegulation/TechnicalRegulationses. На этом же сайте можно узнать о ходе разработки, утверждения и введения в действие новых технических регламентов.
К международным договорам РФ в рассматриваемой сфере относится, например, Соглашение между Министерством здравоохранения Российской Федерации и Министерством здравоохранения Республики Белоруссия о взаимном признании санитарно-эпидемиологических заключений Российской Федерации и удостоверений о государственной гигиенической регистрации Республики Белоруссия (Москва, 24 октября 2003 г.).
Санитарно-эпидемиологические требования в отношении продукции производственно-технического назначения, процессов ее производства, хранения, перевозки, применения (использования) и утилизации установлены также следующими нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти (подлежащими обязательному исполнению впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов только в части, соответствующей целям технического регулирования):
Санитарные правила для предприятий по производству лекарственных препаратов, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 14 марта 1986 г. N 4079-86;
СанПиН 2.2.4.548-96 «Гигиенические требования к микроклимату производственных помещений», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 1 октября 1996 г. N 21;
СанПиН 2.2.4/2.1.8.582-96 «Гигиенические требования при работах с источниками воздушного и контактного ультразвука промышленного, медицинского и бытового назначения», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1997 г. N 51;
СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации средств сухопутной подвижной радиосвязи», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 13 марта 2003 г. N 18;
СанПиН 2.6.1.1281-03 «Санитарные правила по радиационной безопасности персонала и населения при транспортировании радиоактивных материалов (веществ)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 апреля 2003 г. N 54;
СП 2.2.2.1327-03 «Гигиенические требования к организации технологических процессов, производственному оборудованию и рабочему инструменту», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 26 мая 2003 г. N 100;
СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 9 июня 2003 г. N 135;
СанПиН 2.5.2/2.2.4.1989-06 «Электромагнитные поля на плавательных средствах и морских сооружениях. Гигиенические требования безопасности», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 6 марта 2006 г. N 4;
СанПиН 1.2.2353-08 «Канцерогенные факторы и основные требования к профилактике канцерогенной опасности», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 апреля 2008 г. N 27;
СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 40;
СанПиН 2.6.1.2800-10 «Гигиенические требования по ограничению облучения населения за счет природных источников ионизирующего излучения», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 24 декабря 2010 г. N 171;
СП 2.3.3.2892-11 «Санитарно-гигиенические требования к организации и проведению работ с метанолом», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 12 июля 2011 г. N 99;
ГН 2.3.3.1019-01 «Предельно допустимое количество миграции альдегидов (в том числе формальдегида) из оболочки искусственной белковой подобно «Белкозин», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 13 февраля 2001 г.;
ГН 2.3.3.972-00 «Предельно допустимые количества химических веществ, выделяющихся из материалов, контактирующих с пищевыми продуктами», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 апреля 2000 г.;
ГН 2.2.6.2178-07 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) микроорганизмов-продуцентов, бактериальных препаратов и их компонентов в воздухе рабочей зоны», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Р от 6 марта 2007 г. N 10;
Отраслевой стандарт ОСТ 42-21-2-85 «Стерилизация и дезинфекция изделий медицинского назначения. Методы, средства и режимы», утв. приказом Минздрава СССР от 10 июня 1985 г. N 770;
Методические указания «Санитарно-химические исследования на промышленных предприятиях», утв. Главным государственным санитарным врачом СССР от 12 января 1976 г. N 1401-76;
МУК 4.2.801-99 «Методы микробиологического контроля парфюмерно-косметической продукции», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 27 декабря 1999 г.;
МУ 4.3.1517-03 «Санитарно-эпидемиологическая оценка и эксплуатация аэроионизирующего оборудования», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 июня 2003 г.;
МУ 2.1.2.1829-04 «Санитарно-гигиеническая оценка полимерных и полимерсодержащих строительных материалов и конструкций, предназначенных для применения в строительстве жилых, общественных и промышленных зданий», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 6 января 2004 г.;
МУ 4.3.2320-08 «Порядок подготовки и оформления санитарно-эпидемиологических заключений на передающие радиотехнические объекты», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22 января 2008 г. и др.
Санитарно-эпидемиологические требования в отношении товаров для личных и бытовых нужд граждан, процессов их производства, хранения, перевозки, применения (использования) и утилизации установлены также следующими нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти (подлежащими обязательному исполнению впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов только в части, соответствующей целям технического регулирования):
Предельно допустимые уровни плотности потока энергии, создаваемой микроволновыми печами, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 16 февраля 1983 г. N 2666-83;
СанПиН 2.4.7.007-93 «Производство и реализация игр и игрушек», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ 12 августа 1993 г. N 9;
Межгосударственные санитарные правила и нормы СанПиН 001-96 «Санитарные нормы допустимых уровней физических факторов при применении товаров народного потребления в бытовых условиях», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 19 января 1996 г. N 2 и Минздравом Республики Беларусь от 8 июня 1995 г. N 9-29-95;
СанПиН 1.2.676-97 «Гигиенические требования к производству, качеству и безопасности средств гигиены полости рта»;
СанПиН 1.2.681-97 «Гигиенические требования к производству и безопасности парфюмерно-косметической продукции»;
СанПиН 2.1.2.729-99 «Полимерные и полимерсодержащие строительные материалы, изделия и конструкции. Гигиенические требования безопасности», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27 января 1999 г. N 3;
ГН 2.3.3.972-00 «Предельно допустимые количества химических веществ, выделяющихся из материалов, контактирующих с пищевыми продуктами», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 апреля 2000 г.;
СанПиН 2.4.7.960-00 «Гигиенические требования к изданиям книжным и журнальным для детей и подростков», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 4 октября 2000 г.;
СанПиН 1.2.976-00 «Гигиенические требования к газетам для взрослых», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 4 октября 2000 г.;
СанПиН 1.1.998-00 «Гигиенические требования к журналам для взрослых», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 8 ноября 2000 г.;
Стандарт отрасли ОСТ 29.127-2002 «Издания книжные и журнальные для детей и подростков. Общие технические условия» (принят и введен в действие приказом МПТР РФ от 17 января 2003 г. N 10);
СанПиН 1.2.1253-03 «Гигиенические требования к изданиям книжным для взрослых», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10 апреля 2003 г. N 39;
СанПиН 2.4.7/1.1.1286-03 «Гигиенические требования к одежде для детей, подростков и взрослых», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 апреля 2003 г. N 51;
Методические указания по гигиенической оценке одежды и обуви из полимерных материалов, утв. заместителем Главного государственного санитарного врача СССР 31 августа 1976 г. N 1353-76;
МУ 2.1.674-97 «Санитарно-гигиеническая оценка стройматериалов с добавлением промотходов», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 8 августа 1997 г.;
МУК 4.1.994-00 «Санитарно-химическая оценка полимерных материалов, предназначенных для применения в видеодисплейных терминалах, персональных электронно-вычислительных машинах и элементах систем на их основе», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 октября 2000 г.;
МУ 1.2.1105-02 «Оценка токсичности и опасности дезинфицирующих средств», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 10 февраля 2002 г.;
МУ 1.2.1796-03 «Гигиеническая оценка и экспертиза материалов и товаров, содержащих природные и искусственные минеральные волокна», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 16 декабря 2003 г. и др.
Рассмотрим далее непосредственно санитарно-эпидемиологические требования к продукции производственно-технического назначения, при производстве, транспортировке, хранении, применении (использовании) и утилизации которой требуется непосредственное участие человека, товарам для личных и бытовых нужд граждан, процессам их производства, хранения, перевозки, применения (использования) и утилизации.
Санитарно-эпидемиологические требования призваны обеспечить соответствие указанной продукции допустимому содержанию химических (в том числе радиоактивных), биологических веществ и их соединений, микроорганизмов и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья нынешнего и будущих поколений, окружающей среды.
Продукция по своим свойствам (физические, механические, химические, электрические и др.) и показателям (органолептические, токсиколого-гигиенические, радиационной безопасности, воспламеняемость, микробиологические показатели) должна соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям.
Показатели безопасности продукции предусмотрены Едиными санитарно-эпидемиологическими и гигиеническими требованиями к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденными решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299, по следующим категориям продукции:
товарам детского ассортимента (разд. 2);
материалам, реагентам, оборудованию, используемым для водоочистки и водоподготовки (разд. 3);
парфюмерно-косметической продукции и средствам гигиены полости рта (разд. 4);
товарам бытовой химии и лакокрасочным материалам (разд. 5);
полимерным и полимерсодержащим строительным материалам и мебели (разд. 6);
продукции машиностроения, приборостроения и электротехники (разд. 7);
печатным книгам и другим изделиям полиграфической промышленности, предназначенным для детей и подростков (разд. 8);
материалам для изделий (изделиям), контактирующим с кожей человека, одежде, обуви (разд. 10);
продукции, изделиям, являющимся источником ионизирующего излучения, в том числе генерирующего, а также изделиям и товарам, содержащим радиоактивные вещества (разд. 11);
средствам личной гигиены (разд. 12);
средствам индивидуальной защиты (разд. 14);
пестицидам и агрохимикатам (разд. 15);
материалам и изделиям, изготовленным из полимерных и других материалов, предназначенных для контакта с пищевыми продуктами и средами (разд. 16);
оборудованию и материалам для воздухоподготовки, воздухоочистки и фильтрации (разд. 17);
изделиям медицинского назначения и медицинской технике (разд. 18);
химической и нефтехимической продукции производственного назначения (разд. 19);
дезинфицирующим, дезинсекционным и дератизационным средствам (разд. 20);
безопасности технологических вспомогательных средств (разд. 23).
Специальные требования к безопасности разного рода продукции определяются также вышеуказанными техническими регламентами, а также санитарными правилами.
Например, требования к показателям безопасности игрушек определены Техническим регламентом ТС «О безопасности игрушек» (ТР ТС 008/2011), утв. решением Комиссии ТС от 23 сентября 2011 г. N 798, СанПиН 2.4.7.007-93 «Производство и реализация игр и игрушек», утвержденными постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ 12 августа 1993 г. N 9. Так, игрушка должна быть разработана и изготовлена таким образом, чтобы при ее применении по назначению она не представляла опасности для жизни и здоровья детей, и лиц, присматривающих за ними, и обеспечивала отсутствие риска:
обусловленного конструкцией игрушки;
обусловленного применяемыми материалами;
связанного с использованием игрушки, который невозможно исключить при изменении конструкции игрушки без изменения ее функции и основных характеристик, замене материала.
Риск при использовании игрушек должен соотноситься с возрастными особенностями детей.
Продукция машиностроения, приборостроения, электротехники (далее машины и (или) оборудование) при эксплуатации не должна создавать на рабочих местах обслуживающего персонала и при использовании в быту уровни вредных факторов (физических, химических, биологических и радиологических), превышающих предельно допустимые в соответствии с требованиями санитарного законодательства (см. разд. 7 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299). Машины и (или) оборудование укомплектовываются всем необходимым для безопасной эксплуатации, регулировки, технического обслуживания.
Машины и (или) оборудование проектируются и производятся таким образом, чтобы сырье, материалы и вещества, используемые при их создании и эксплуатации, не угрожали безопасности жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, жизни или здоровью животных и растений. При использовании жидкостей исключается опасность, связанная с их использованием.
3. Пунктом 2 комментируемой статьи регламентированы условия обеспечения безопасности для человека и среды обитания, заключающиеся соответствии санитарно-эпидемиологическим требованиям процессов производства, применения (использования) и реализации населению новых видов продукции (впервые разрабатываемых или внедряемых).
Прежде всего, речь идет о соблюдении требования регистрации новых видов продукции (впервые разрабатываемых или внедряемых).
Процедуры государственной регистрации возложены на Роспотребнадзор (п. 5.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, постановление Правительства РФ от 28 августа 2012 г. N 866 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять государственную регистрацию товаров, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственной регистрации отдельных видов продукции»).
Так, Роспотребнадзор регистрирует:
впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств);
отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств);
отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию РФ.
Перечень товаров, подлежащих государственной регистрации, в частности, включает в себя минеральную воду, продукты детского питания, продукты для беременных и кормящих женщин, продукты диетического (лечебного и профилактического) питания, продукты для питания спортсменов (далее — специализированные пищевые продукты), биологически активные добавки к пище, пищевые продукты, полученные с использованием генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) организмов, в том числе генетически модифицированные микроорганизмы и др., названные в разделе II Единого перечня товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории таможенного союза, утв. решением Комиссии таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299).
На продукцию, прошедшую процедуру государственной регистрации, выдается свидетельство о государственной регистрации — документ, подтверждающий соответствие продукции, условий ее изготовления и оборота требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Сведения о зарегистрированной продукции вносятся в Государственный реестр продукции, разрешенной для изготовления на территории Российской Федерации или ввоза на территорию Российской Федерации и оборота, ведение которого осуществляется Роспотребнадзором. В случае если продукция ранее зарегистрирована и внесена в Государственный реестр, Роспотребнадзор оформляет письменное уведомление о факте государственной регистрации указанной продукции.
Потенциально опасные химические и биологические вещества подлежат государственной регистрации с внесением их в Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ. Потенциально опасным химическим и (или) биологическим веществом считается индивидуальное вещество (соединение) природного или искусственного происхождения, способное в условиях производства, применения, транспортировки, переработки, а также в бытовых условиях оказывать неблагоприятное воздействие на здоровье человека и окружающую природную среду. Государственной регистрации подлежат все индивидуальные химические и биологические вещества (соединения), в том числе входящие в состав смесевой продукции, производимые и (или) применяемые на территории Российской Федерации, а также ввозимые из-за рубежа.
Федеральный регистр потенциально опасных химических и биологических веществ ведется Роспотребнадзором на основании Положения о ведении федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, утв. постановлением Правительства РФ от 20 июля 2013 г. N 609. Государственная регистрация осуществляется Российским регистром потенциально опасных химических и биологических веществ для выявления, накопления физико-химической, токсиколого-гигиенической, эколого-токсикологической и другой информации, учета и регламентации этих веществ с целью предупреждения их вредного влияния на здоровье человека и окружающую природную среду.
Российский регистр потенциально опасных химических и биологических веществ имеет право в установленном порядке осуществлять обмен соответствующей информацией и заключать соглашения по вопросам, относящимся к его компетенции, с Международным и национальными регистрами потенциально токсичных химических веществ.
За государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов, потенциально опасных химических и биологических веществ взимается государственная пошлина, размеры которой установлены НК РФ. С 1 января 2015 г. госпошлина за государственную регистрацию пестицидов и агрохимикатов, потенциально опасных химических и биологических веществ установлена в размере 5 000 рублей; за внесение изменений в свидетельства о государственной регистрации — 350 рублей (подп. 102-103 п. 1 ст. 333.33 НК РФ).
Свидетельство о государственной регистрации потенциально опасного химического и биологического вещества оформляется по форме, утв. Инструкцией Минприроды РФ от 25 мая 1993 г. N 37-2-7/435, Госкомсанэпиднадзора от 25 мая 1993 г. N 01-19/22-22 «О порядке государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ» (приложение N 2).
Свидетельства о государственной регистрации, оформляемые по единой форме и действительные на всей территории ТС, выдаются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
В случае соответствия продукции (подконтрольных товаров) нормам Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденным Решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299, Роспотребнадзором (исключая территориальные органы) выдаются свидетельства о государственной регистрации, действующие на всей территории ТС.
Отметим, что в письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 июня 2010 г. N 01/9646-0-32 указано, что на продукцию, которая ранее подлежала санитарно-эпидемиологической экспертизе с выдачей санитарно-эпидемиологических заключений, но теперь не включена в перечень продукции, подлежащей государственной регистрации на территории ТС, будут оформляться документы, подтверждающие соответствие: преимущественно — декларации о соответствии, оформляемые с привлечением третьей стороны. Разъяснения по вопросам, связанным с подтверждением соответствия такой продукции, даются Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.
Не требуется представление свидетельства о государственной регистрации независимо от присвоения кода ТН ВЭД в соответствии с Перечнем товаров, подлежащих государственной регистрации, на следующую продукцию (разд. III Единого перечня товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории ТС):
образцы продукции, предназначенные исключительно для проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы с целью оформления свидетельств о государственной регистрации;
товары, предназначенные исключительно для использования в качестве лабораторных реактивов, лабораторная посуда, (за исключением радиационно-опасных и содержащих нативный инфекционный материал);
продукция, произведенная на территории ТС по заказам и нормативно-технической документации зарубежных фирм и предназначенная исключительно для реализации за ее пределами;
выставочные и рекламные образцы продукции, не предназначенные для реализации и использования;
продукция, бывшая в потреблении, в том числе реализуемая через магазины и отделы комиссионной торговли;
товары, реализуемые в магазинах беспошлинной торговли и помещаемые под режим беспошлинной торговли;
сувенирная продукция, косметические аксессуары;
гуманитарная помощь.
О государственной регистрации дезинфицирующих, дезинсекционных и дератизационных средств для применения в быту, в лечебно-профилактических учреждениях и на других объектах для обеспечения безопасности и здоровья людей см. также приказ Минздрава РФ от 10 ноября 2002 г. N 344.
Следует иметь в виду, что выполнение требований п. 2 комментируемой статьи при производстве продукции обеспечивается посредством подтверждения ее соответствия обязательным требованиям нормативных документов в порядке, установленном ФЗ «О техническом регулировании».
Отметим, что в соответствии со ст. 5.2 ФЗ «О техническом регулировании» особенности технического регулирования в области обеспечения безопасности продукции, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, применяемых на территории инновационного центра «Сколково», устанавливаются ФЗ «Об инновационном центре «Сколково» (ст. 13).
Оценка соответствия проводится в формах (ст. 7 ФЗ «О техническом регулировании»):
государственного контроля (надзора) (подробнее см. гл. 6 данного закона);
испытания;
регистрации (о государственной регистрации см. выше);
подтверждения соответствия (декларирование, сертификация) (подробнее см. гл. 4 данного закона);
в иной форме.
Правила по проведению сертификации парфюмерно-косметической продукции утв. постановлением Госстандарта РФ от 2 февраля 2001 г. N 11.
Об организации санитарно-эпидемиологического надзора за передающими радиотехническими объектами (ПРТО) см. письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20 октября 2011 г.
Единый перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии утвержден постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982.
Единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации утвержден постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982.
О знаке обращения на рынке см. постановление Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. N 696. Знак обращения на рынке представляет собой обозначение, служащее для информирования приобретателей, в том числе потребителей, о соответствии выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов (представляет собой сочетание букв «Т» (с точкой над ней) и «Р», вписанных в букву «С»).
Удостоверение соответствия или несоответствия санитарным правилам факторов среды обитания, условий деятельности лиц, а также используемых ими территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, транспортных средств производится также в форме выдачи федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора санитарно-эпидемиологических заключений.
Порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 г. N 224.
4. Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрены обязанности граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих разработку, производство, транспортировку, закупку, хранение и реализацию продукции, в том случае, когда установлено ее несоответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям.
Указанные лица обязаны:
приостановить разработку, производство, транспортировку, закупку, хранение и реализацию продукции;
изъять продукцию из оборота;
принять меры по применению (использованию) продукции в целях, исключающих причинение вреда человеку, или уничтожить ее.
Отметим, что обязанности изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов регламентированы также ст. 37, 38 ФЗ «О техническом регулировании».
Так, в течение 10 дней с момента получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов, если необходимость установления более длительного срока не следует из существа проводимых мероприятий, указанные лица обязаны:
сообщить об этом в орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией;
провести проверку достоверности полученной информации;
по требованию органа государственного контроля (надзора представить материалы указанной проверки в орган государственного контроля (надзора);
принять необходимые меры для того, чтобы до завершения проверки возможный вред, связанный с обращением данной продукции, не увеличился.
Кроме того, продавец (исполнитель, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя), получивший указанную информацию, в течение 10 дней обязан довести ее до изготовителя.
В том случае, когда достоверности информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов была подтверждена изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан:
разработать программу мероприятий по предотвращению причинения вреда;
согласовать ее с органом государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией;
на весь период действия программы мероприятий по предотвращению причинения вреда за свой счет обеспечить приобретателям возможность получения оперативной информации о необходимых действиях.
Срок для выполнения данной обязанности составляет 10 дней.
Устранение недостатков, а также доставка продукции к месту устранения недостатков и возврат ее приобретателям, в том числе потребителям, осуществляются изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) и за его счет.
Однако если угроза причинения вреда не может быть устранена путем проведения указанных мероприятий изготовитель (продавец, лицо, выполняющее функции иностранного изготовителя) обязан:
незамедлительно приостановить производство и реализацию продукции;
отозвать продукцию;
возместить приобретателям, в том числе потребителям, убытки, возникшие в связи с отзывом продукции.
Отметим также, что приостановление производства (реализации), изъятие из оборота и отзыв от потребителя (потребителей) товара, который причиняет или может причинить вред жизни, здоровью и имуществу потребителя, окружающей среде, предусмотрены также п. 5 ст. 7 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-I «О защите прав потребителей». Если причины вреда устранить невозможно, изготовитель (исполнитель) обязан снять такой товар (работу, услугу) с производства.
При невыполнении изготовителем (исполнителем) этой обязанности уполномоченный федеральный орган исполнительной власти принимает меры по отзыву такого товара (работы, услуги) с внутреннего рынка и (или) от потребителя или потребителей в порядке, установленном законодательством РФ.
Например, изъятые наркотические средства и психотропные вещества, а также этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, не отвечающие обязательным требованиям санитарных правил, подлежат направлению на переработку или уничтожению (п. 12 ст. 27.10 КоАП РФ, см. также постановление Правительства РФ от 18 июня 1999 г. N 647 «О порядке дальнейшего использования или уничтожения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также инструментов и оборудования, которые были конфискованы или изъяты из незаконного оборота либо дальнейшее использование которых признано нецелесообразным»).
В соответствии с п. 11 Положения об уничтожении конфискованных этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (утв. постановлением Правительства РФ от 22 мая 2013 г. N 430) переработка или уничтожение продукции осуществляется способами, определенными Федеральной службой по регулированию алкогольного рынка, с соблюдением требований комментируемого закона и законодательства в области охраны окружающей среды в присутствии должностного лица (должностных лиц) территориального органа и не менее двух понятых.
О прекращении реализации не соответствующей санитарным правилам или не имеющей санитарно-эпидемиологического заключения продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов могут выдаваться предписания должностные лицами, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор (п. 2 ст. 50 Закона). Главные государственные санитарные врачи и их заместители при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), уполномочены принимать меры по приостановлению эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг (см. комментарий к подп. 5 п. 1 ст. 51).
О правах органов государственного контроля (надзора) в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов см. ст. 39 ФЗ «О техническом регулировании».
Так, органы государственного контроля (надзора) в случае получения информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов в возможно короткие сроки проводят проверку достоверности полученной информации.
При признании достоверности информации о несоответствии продукции требованиям технических регламентов орган государственного контроля (надзора) в соответствии с его компетенцией в течение 10 дней выдает предписание о разработке изготовителем (продавцом, лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя) программы мероприятий по предотвращению причинения вреда, оказывает содействие в ее реализации и осуществляет контроль за ее выполнением.
Например, орган государственного контроля (надзора) уполномочен на принятие решения об обращении в суд с иском о принудительном отзыве продукции.
В том случае, если орган государственного контроля (надзора) получил информацию о несоответствии продукции требованиям технических регламентов и необходимо принятие незамедлительных мер по предотвращению причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции либо угрозы причинения такого вреда, орган государственного контроля (надзора) вправе:
выдать предписание о приостановке реализации этой продукции;
информировать приобретателей, в том числе потребителей, через средства массовой информации о несоответствии этой продукции требованиям технических регламентов и об угрозе причинения вреда жизни или здоровью граждан при использовании этой продукции.
Принудительный отзыв продукции регламентирован также ст. 40 ФЗ «О техническом регулировании». В случае удовлетворения иска о принудительном отзыве продукции суд обязывает ответчика совершить определенные действия, связанные с отзывом продукции, в установленный судом срок, а также довести решение суда не позднее 1 месяца со дня его вступления в законную силу до сведения приобретателей, в том числе потребителей, через средства массовой информации или иным способом.
Указанным органом является Роспотребнадзор (см. п. 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека). Споры о принудительном отзыве продукции подведомственны арбитражному суду (ст. 27 АПК РФ).
Об ответственности за неисполнение указанных обязанностей изготовителя (продавца, лица, выполняющего функции иностранного изготовителя) см. п. 1 ст. 19.5 (за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль)) КоАП РФ, ст. 315 УК РФ (за неисполнение судебного акта).
Об уничтожении продукции см. п. 15 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299, п. 4.1.2 СП 2.2.1.2513-09 «Гигиенические требования к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации и перепрофилированию объектов по уничтожению химического оружия, реконструкции зданий и сооружений и выводу из эксплуатации объектов по хранению химического оружия», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2009 г. N 34, п. 15.5.7 СП 3.3.2.1288-03 «Надлежащая практика производства медицинских иммунобиологических препаратов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 апреля 2003 г. N 60, п. 8.25 СП 2.3.6.1066-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 7 сентября 2001 г. N 23, п. 3.6.19 СанПиН 1.2.681-97, п. 9.8-9.9 СанПиН 1.2.676-97 «Гигиенические требования к производству, качеству и безопасности средств гигиены полости рта».
Так, продовольственное сырье и пищевые продукты, признанные не соответствующими требованиям нормативной и технической документации, представляющие опасность для здоровья населения, снимаются с реализации. Решение о возможности их дальнейшего использования или уничтожения принимается в соответствии с Положением о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использования или уничтожения, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. N 1263.
Некачественной и опасной признается пищевая продукция, которая:
не соответствует требованиям нормативных документов;
имеет явные признаки недоброкачественности, не вызывающие сомнений у представителей органов, осуществляющих государственный надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов (далее именуются — органы государственного надзора), при проверке такой продукции;
не соответствует представленной информации и в отношении которой имеются обоснованные подозрения о ее фальсификации;
не имеет установленных сроков годности (для пищевой продукции, установление сроков годности которой является обязательным) или сроки годности которой истекли;
не имеет маркировки, содержащей сведения, предусмотренные законом или нормативными документами, либо в отношении которой не имеется такой информации.
Наличие возможности дальнейшего использования или уничтожения такой продукции определяется путем проведения экспертизы.
Вся партия продукции, образцы которой были забракованы по результатам лабораторных исследований, изымается из обращения и (или) приостанавливается выпуск такой продукции до проведения корректирующих мероприятий по постановлению уполномоченных органов государственного санитарного надзора (контроля), не подлежит реализации по целевому назначению и должна быть отправлена поставщику, переработана, утилизирована или уничтожена (п. 15 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299).
Переработка, утилизация или уничтожение продукции осуществляется ее владельцем или лицом, которому владелец передает по договору право на выполнение этих работ.
Изъятая продукция до ее переработки, утилизации или уничтожения подлежит хранению в отдельном помещении на особом учете с точным указанием количества, способов и условий переработки, утилизации или уничтожения, ответственность за сохранность такой продукции несет ее владелец.
Владелец продукции предоставляет в орган, вынесший постановление о запрещении реализации или выпуске продукции, сведения об ее переработке, утилизации или уничтожении.
О судебной практике, связанной с применением норм комментируемой статьи см. постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 1 апреля 2010 г. N КА-А40/2587-10 по делу N А40-59226/09-152-457, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 марта 2010 г. N Ф07-2115/2010 по делу N А56-18671/2009, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 5 февраля 2009 г. N Ф09-187/09-С1, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 декабря 2009 г. N 13АП-10297/2009, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2009 г. N 12АП-299/2009, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 15 декабря 2008 г. N Ф09-8934/08-С1, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 24 октября 2008 г. N 17АП-7655/08, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 декабря 2008 г. N 12АП-7341/2008, определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 14 мая 2008 г. N 5635/08.
Статья 14. Санитарно-эпидемиологические требования к потенциально опасным для человека химическим, биологическим веществам и отдельным видам продукции
Комментируемая статья носит бланкетный характер, предусматривая требование проведения государственной регистрации в соответствии со ст. 43 комментируемого Закона потенциально опасных для человека химических, биологических веществ и отдельных видов продукции. Причем указанные виды веществ и продукции допускаются к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации и применению (использованию) исключительно после их государственной регистрации.
Таким образом, положения комментируемой статьи основаны на нормах ст. 43 комментируемого Закона, а также положениях иных правовых актов, например:
решении Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299 «О применении санитарных мер в ТС»;
решении Комиссии ТС от 7 апреля 2011 г. N 625 «Об обеспечении гармонизации правовых актов Таможенного союза в области применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер с международными стандартами»;
ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (ст. 10);
постановлении Правительства РФ от 20 июля 2013 г. N 609 «О ведении федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»;
постановлении Правительства РФ от 28 августа 2012 г. N 866 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять государственную регистрацию товаров, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственной регистрации отдельных видов продукции»;
приказе Минздрава РФ от 10 ноября 2002 г. N 344 «О государственной регистрации дезинфицирующих, дезинсекционных и дератизационных средств для применения в быту, в лечебно-профилактических учреждениях и на других объектах для обеспечения безопасности и здоровья людей»;
приказе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 18 июня 2004 г. N 2 «О государственной регистрации продукции, веществ, препаратов»;
приказе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 9 сентября 2004 г. N 13 «О Государственном реестре и информационной системе учета продукции, веществ, препаратов, прошедших государственную регистрацию»;
СанПиН 1.2.2584-10 «Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 2 марта 2010 г. N 17;
СанПиН 1.2.1330-03 «Гигиенические требования к производству пестицидов и агрохимикатов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2003 г. N 103;
СП 1.2.1170-02 «Гигиенические требования к безопасности агрохимикатов», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 октября 2002 г. N 36 и др.
Методические рекомендации «О порядке применения административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека исполнения государственной функции по государственной регистрации впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации» утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 3 апреля 2008 г. N 01/3062-8-34.
Следует иметь в виду, что в соответствии с Соглашением ТС по санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.) документом, подтверждающим безопасность продукции (товаров) является свидетельство о государственной регистрации, удостоверяющее соответствие продукции (товаров), подлежащей санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), требованиям безопасности для здоровья человека и выдаваемый уполномоченными органами. Свидетельства о государственной регистрации. Такие свидетельства действительны на всей территории ТС и выдаются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. См. также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 июня 2010 г. N 01/9646-0-32 «О вступлении в силу Соглашения ТС по санитарным мерам».
Кроме того, что Техническим регламентом ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденным решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880, предусмотрена процедура государственной регистрации специализированной пищевой продукции (ст. 24-26), в том числе биологически активных добавок к пище.
Статья 15. Санитарно-эпидемиологические требования к пищевым продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, а также контактирующим с ними материалам и изделиям и технологиям их производства
1. Нормами комментируемой статьи определены важнейшие санитарно-эпидемиологические требования к пищевым продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, а также контактирующим с ними материалам и изделиям и технологиям их производства.
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120, в числе основных задач обеспечения продовольственной безопасности называет обеспечение безопасности пищевых продуктов, а также достижение и поддержание физической и экономической доступности для каждого гражданина страны безопасных пищевых продуктов в объемах и ассортименте, которые соответствуют установленным рациональным нормам потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни (п. 3). Указанная Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов.
Осуществление комплекса мероприятий, направленных на создание условий, обеспечивающих удовлетворение в соответствии с требованиями медицинской науки потребностей различных групп населения в здоровом питании с учетом их традиций, привычек и экономического положения базируется также на нормах Основ государственной политики Российской Федерации в области здорового питания населения на период до 2020 года, утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2010 г. N 1873-р. Так, в частности, предполагается законодательное закрепление усиления ответственности производителя за выпуск не соответствующей установленным требованиям и фальсифицированной пищевой продукции, разработка национальных стандартов, обеспечивающих соблюдение требований технических регламентов, касающихся пищевых продуктов и продовольственного сырья и др.
Понятие пищевых продуктов предусмотрено ст. 1 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов». Так, в качестве пищевых продуктов рассматриваются продукты в натуральном или переработанном виде, употребляемые человеком в пищу, в том числе:
бутилированная питьевая вода;
алкогольная продукция (в том числе пиво);
безалкогольные напитки;
жевательная резинка;
продовольственное сырье;
пищевые добавки;
биологически активные добавки.
Понятие «пищевая продукция» в ст. 4 Технического регламента ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденного решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880 сформулировано более широко как продукты животного, растительного, микробиологического, минерального, искусственного или биотехнологического происхождения в натуральном, обработанном или переработанном виде, которые предназначены для употребления человеком в пищу, в том числе:
специализированная пищевая продукция;
питьевая вода, расфасованная в емкости;
питьевая минеральная вода;
алкогольная продукция (в том числе пиво и напитки на основе пива);
безалкогольные напитки;
биологически активные добавки к пище (БАД);
жевательная резинка;
закваски и стартовые культуры микроорганизмов;
дрожжи;
пищевые добавки;
ароматизаторы;
продовольственное (пищевое) сырье.
Выделяют также нутриенты (пищевые вещества), которыми являются вещества, являющиеся составными частями пищевой продукции, которые используются организмом человека как источники энергии, источники или предшественники субстратов для построения, роста и обновления органов и тканей, образования физиологически активных веществ, участвующих в регуляции процессов жизнедеятельности, и определяющие пищевую ценность пищевой продукции.
Также в Техническом регламенте ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденном решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880, пищевая продукция подразделяется на такие виды как:
непереработанная пищевая продукция животного происхождения;
пищевая продукция аквакультуры;
пищевая продукция обезвоженная;
пищевая продукция смешанного состава;
пищевая продукция диетического лечебного питания;
пищевая продукция диетического профилактического питания;
пищевая продукция для детского питания;
пищевая продукция для питания спортсменов;
пищевая продукция нового вида;
специализированная пищевая продукция.
Отметим, что специализированная пищевая продукция представляет собой пищевую продукцию, которая предназначена для целей безопасного употребления этой пищевой продукции отдельными категориями людей и для которой:
установлены требования к содержанию и (или) соотношению отдельных веществ или всех веществ и компонентов;
изменено содержание и (или) соотношение отдельных веществ относительно естественного их содержания в такой пищевой продукции;
в состав включены не присутствующие изначально вещества или компоненты (кроме пищевых добавок и ароматизаторов);
изготовитель заявляет об их лечебных и (или) профилактических свойствах.
К категории специализированной пищевой продукции относится:
пищевая продукция диетического питания;
пищевая продукция для питания спортсменов;
пищевая продукция для детского питания.
Особо выделяются продукты детского питания, то есть пищевые продукты, предназначенные для питания детей в возрасте до 14 лет и отвечающие физиологическим потребностям детского организма и не причиняющие вред здоровью ребенка соответствующего возраста. Пищевая продукция для детского питания является специализированной пищевой продукцией, предназначенной для детского питания для детей:
для детей раннего возраста от 0 до 3 лет;
детей дошкольного возраста от 3 до 6 лет;
детей школьного возраста от 6 лет и старше.
К продукции детского питания на молочной основе относится продукция для детей раннего возраста (от 0 до 3 лет), дошкольного возраста (от 3 до 6 лет), школьного возраста (от 6 лет и старше), адаптированные или частично адаптированные начальные или последующие молочные смеси (в том числе сухие), сухие кисломолочные смеси, молочные напитки (в том числе сухие) для питания детей раннего возраста, молочные каши, готовые к употреблению, и молочные каши сухие (восстанавливаемые до готовности в домашних условиях питьевой водой) для питания детей раннего возраста. Такое определение содержится в п. 2 ТР ТС 033/2013 «О безопасности молока и молочной продукции» (утв. решением Совета Евразийской экономической комиссии от 9 октября 2013 г. N 67).
В числе молочных продуктов выделяют:
во-первых, те на которые распространяется действие ТР ТС 033/2013 «О безопасности молока и молочной продукции»: сырое молоко; молочные продукты; молочные составные продукты; молокосодержащие продукты; побочные продукты переработки молока; функциональные компоненты, необходимые для производства продуктов переработки молока.
во-вторых, те, на которые действие технического регламента не распространяется, например, продукты, изготовленные на основе молока и молочной продукции, предназначенные для использования в специализированном питании (за исключением молока и молочной продукции для детского питания), молоко и молочная продукция, полученные гражданами в личных подсобных хозяйствах.
В то же время понятия, характеризующие конкретные продукты детского питания, устанавливаются национальными стандартами, с использованием установленных ТР молоко и молочную продукцию основных общих понятий продуктов переработки молока, в том числе продуктов детского питания. Исходя из положений названного выше технического регламента, молочную продукцию можно классифицировать на такие виды как «айран», «альбумин», «ацидофилин», «варенец», «восстановленное молоко», «вторичное молочное сырье», «зерненый творог», «йогурт», «казеин», «казеинат», «кислосливочная масляная паста», «питьевые сливки» и ряд других.
Продукты диетического питания предназначены для лечебного и профилактического питания. Выделяют:
пищевую продукцию диетического лечебного питания, то есть специализированную пищевую продукцию с заданной пищевой и энергетической ценностью, физическими и органолептическими свойствами и предназначенную для использования в составе лечебных диет;
пищевую продукцию диетического профилактического питания, то есть специализированную пищевую продукцию, предназначенную для коррекции углеводного, жирового, белкового, витаминного и других видов обмена веществ, в которой изменено содержание и (или) соотношение отдельных веществ относительно естественного их содержания и (или) в состав которой включены не присутствующие изначально вещества или компоненты, а также пищевую продукцию, предназначенную для снижения риска развития заболеваний.
Под лечебным понимается питание, обеспечивающее удовлетворение физиологических потребностей организма человека в пищевых веществах и энергии с учетом механизмов развития заболевания, особенностей течения основного и сопутствующего заболеваний и выполняющее профилактические и лечебные задачи.
О лечебном питании см. ст. 39 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации».
Особым видом специализированной пищевой продукции является пищевая продукция для питания спортсменов, к которой относится пищевая продукция заданного химического состава, повышенной пищевой ценности и (или) направленной эффективности, состоящая из комплекса продуктов или представленная их отдельными видами, которая оказывает специфическое влияние на повышение адаптивных возможностей человека к физическим и нервно-эмоциональным нагрузкам.
Отметим также, что Методическими рекомендациями МР 2.3.1.1915-04 «Рекомендуемые уровни потребления пищевых и биологически активных веществ», утвержденными Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 2 июля 2004 г, также предусмотрены термины «специализированные пищевые продукты», то есть пищевые продукты с заданным химическим составом за счет обогащения, иллиминации или замещения макро- и микронутриентов другими пищевыми компонентами для различных категорий населения (продукты для питания спортсменов, лактирующих и беременных женщин, пожилых лиц, детей и др.) (п. 3.7), а также «альтернативные источники пищевых и биологически активных веществ» — источники пищевых и биологически активных веществ, в установленном порядке разрешенные для пищевого и медицинского использования, получаемые из источников, не относящихся к безусловно традиционному пищевому сырью и пищевым продуктам (химический синтез, биотехнологические методы получения, лекарственные растения, природное минеральное сырье, продукты пчеловодства и др.) (п. 3.2).
Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» раскрывает также понятия продовольственное сырье, пищевые добавки, биологически активные добавки (ст. 1).
Продовольственное сырье представляет собой непосредственно сырье растительного, животного, микробиологического, минерального и искусственного происхождения и воду, используемые для изготовления пищевых продуктов.
Пищевыми добавками являются как природные, так и искусственные вещества и их соединения, специально вводимые в пищевые продукты в процессе их изготовления в целях придания пищевым продуктам определенных свойств и (или) сохранения качества пищевых продуктов.
Биологически активные добавки есть природные (идентичные природным) биологически активные вещества, предназначенные для употребления одновременно с пищей или введения в состав пищевых продуктов.
Биологически активные пищевые добавки к пище, наряду со специализированными продуктами питания, являются наиболее эффективным способом устранения дефицита витаминов, но при условии содержания биологических веществ в дозах, соответствующих физиологическим потребностям человека*(6). В большинстве случаев такие добавки относятся к классу естественных компонентов пищи и обладают выраженными физиологическими и фармакологическими влияниями на основные регуляторные и метаболические процессы человеческого организма.
МУК 2.3.2.721-98 «2.3.2. Пищевые продукты и пищевые добавки. Определение безопасности и эффективности биологически активных добавок к пище», утв. Главным Государственным санитарным врачом РФ 15 октября 1998 г., определяя термин «биологически активные добавки к пище», указывает также на то, что указанные композиции натуральных или идентичных натуральным биологически активных веществ, предназначены для непосредственного приема с пищей или введения в состав пищевых продуктов с целью обогащения рациона отдельными пищевыми или биологически активными веществами и их комплексами.
Выделяют следующие виды биологически активных добавок к пище (разд. 3, 11, 12 Методических указаний МУК 2.3.2.721-98 «2.3.2. Пищевые продукты и пищевые добавки. Определение безопасности и эффективности биологически активных добавок к пище», утвержденных Главным Государственным санитарным врачом РФ 15 октября 1998 г.):
нутрицевтики (применяемые для коррекции химического состава пищи человека (дополнительные источники нутриентов: белка, аминокислот, жиров, углеводов, витаминов, минеральных веществ, пищевых волокон);
парафармацевтики (применяемые для профилактики, вспомогательной терапии и поддержки в физиологических границах функциональной активности органов и систем);
эубиотики (в их входят живые микроорганизмы и (или) их метаболиты, оказывающие нормализующее воздействие на состав и биологическую активность микрофлоры пищеварительного тракта (пробиотики — синоним понятия эубиотики).
В этой связи необходимо упомянуть термин «обогащенная пищевая продукция», то есть пищевая продукция, в которую добавлены одно или более пищевые и (или) биологически активные вещества и (или) пробиотические микроорганизмы, не присутствующие в ней изначально, либо присутствующие в недостаточном количестве или утерянные в процессе производства (изготовления); при этом гарантированное изготовителем содержание каждого пищевого или биологически активного вещества, использованного для обогащения, доведено до уровня, соответствующего критериям для пищевой продукции — источника пищевого вещества или других отличительных признаков пищевой продукции, а максимальный уровень содержания пищевых и (или) биологически активных веществ в такой продукции не должен превышать верхний безопасный уровень потребления таких веществ при поступлении из всех возможных источников (при наличии таких уровней) (ст. 4 ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденного решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880).
Алкогольная продукция (в том числе пиво) также относится к числу пищевых продуктов.
Федеральный закон «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» (ст. 2) выделяет понятие спиртосодержащая пищевая продукция, то есть пищевая продукция (в том числе виноматериалы, любые растворы, эмульсии, суспензии, дистилляты (спиртосодержащее сырье) виноградный, плодовый, коньячный, кальвадосный, висковый) (за исключением алкогольной продукции) с содержанием этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, более 1,5% объема готовой продукции. В свою очередь алкогольная продукция определяется как пищевая продукция, которая произведена с использованием или без использования этилового спирта, произведенного из пищевого сырья, и (или) спиртосодержащей пищевой продукции, с содержанием этилового спирта более 0,5 процента объема готовой продукции, за исключением пищевой продукции в соответствии с перечнем, установленным Правительством Российской Федерации. Алкогольная продукция подразделяется на такие виды, как спиртные напитки (в том числе водка), вино, фруктовое вино, ликерное вино, игристое вино (шампанское), винные напитки, пиво и напитки, изготавливаемые на основе пива, сидр, пуаре, медовуха.
Отметим, что ГОСТ Р 51074-2003 «Продукты пищевые. Информация для потребителя. Общие требования», утв. постановлением Госстандарта РФ от 29 декабря 2003 г. N 401-ст, также регламентирует содержание терминов пищевой продукт (п. 2.4), продукт детского питания (п. 2.4.1), пищевая добавка (п. 2.5), биологически активная добавка (п. 2.5.1), ингредиент (компонент) (п. 2.6) (представляет собой вещество или продукт животного, растительного, микробиологического или минерального происхождения, а также природные или синтезированные пищевые добавки, используемые при подготовке или производстве пищевого продукта и присутствующие в готовом продукте в исходном или измененном виде).
ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденным решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880, введена категория «пищевая продукция нового вида» которой считается пищевая продукция (в том числе пищевые добавки и ароматизаторы), ранее не использовавшаяся человеком в пищу на таможенной территории ТС, за исключением пищевой продукции, полученной традиционными способами, находящейся в обращении и в силу опыта считающейся безопасной. Речь идет о новой пищевой продукции, пищевой продукции с преднамеренно измененной первичной молекулярной структурой, пищевой продукции, полученной из ГМО или с их использованием, а также о наноматериалах и продуктах нанотехнологий.
2. Пунктом 1 комментируемой статьи определены исходные требования к пищевым продуктам. Так, пищевые продукты должны удовлетворять физиологическим потребностям человека и не должны оказывать на него вредное воздействие.
Физиологическая потребность в энергии и пищевых веществах представляет собой необходимую совокупность алиментарных факторов для поддержания динамического равновесия между человеком, как сформировавшимся в процессе эволюции биологическим видом, и окружающей средой, и направленная на обеспечение жизнедеятельности, сохранения и воспроизводства вида и поддержания адаптационного потенциала (см. MP 2.3.1.2432-08 «Нормы физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах для различных групп населения Российской Федерации», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 18 декабря 2008 г.).
Удовлетворение физиологических потребностей человека в необходимых веществах и энергии является важнейшим требованием к пищевым продуктам, предназначенным для реализации (п. 1 ст. 15 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). Данное требование базируется на определении норм физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах, которые рассматриваются как усредненная величина необходимого поступления пищевых и биологически активных веществ, обеспечивающая оптимальную реализацию физиолого-биохимических процессов, закрепленных в генотипе человека (см. MP 2.3.1.2432-08 «Нормы физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах для различных групп населения Российской Федерации», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 18 декабря 2008 г.).
Нормы физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах представляют собой уровень суточного потребления пищевых веществ, достаточный для удовлетворения физиологических потребностей не менее чем 97,5% населения с учетом возраста, пола, физиологического состояния и физической активности (ст. 4 ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденного решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880). ).
Указанные нормы представляют величины потребности в энергии для лиц в каждой выделяемой (в зависимости от пола, возраста, профессии, условий быта и т.п.) группе, а также рекомендуемые величины потребления пищевых веществ, которые должны обеспечивать потребность соответствующей категории населения. Так, выделены следующие половозрастные группы: мужчины и женщины 18-29 лет, 30-39 лет, 40-59 лет, а также лица пожилого возраста: мужчины и женщины старше 60 лет. Возрастная периодизация детского населения, принятая в РФ, разработана с учетом двух факторов: биологического (онтогенетического) и социального критерия, учитывающего особенности обучения и воспитания в нашей стране.
Нормы физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах для различных групп населения РФ являются научной базой при планировании питания в организованных коллективах и лечебно-профилактических учреждениях, разработке рекомендаций по питанию для различных групп населения и мер социальной защиты, обосновании составов специализированных и обогащенных пищевых продуктов и др. См. также Нормы физиологических потребностей в пищевых веществах и энергии для различных групп населения СССР, утв. Главным санитарным врачом СССР 28 мая 1991 г. N 5786-91, МР 2.3.1.1915-04 «Рекомендуемые уровни потребления пищевых и биологически активных веществ», утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 2 июля 2004 г.
Отметим также, что совокупность свойств пищевого продукта, при наличии которых удовлетворяются физиологические потребности человека в необходимых веществах и энергии определяется в правовых актах как пищевая ценность пищевого продукта (ст. 1 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
В соответствии с п. 2 ст. 15 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» пищевая ценность продуктов детского питания должна соответствовать функциональному состоянию организма ребенка с учетом его возраста. См. Методические рекомендации Минздрава РФ и Российской академии медицинских наук «Ассортимент и условия реализации пищевых продуктов, предназначенных для дополнительного питания учащихся образовательных учреждений», утв. Межведомственным научным советом по педиатрии и Межведомственным научным советом по гигиене и охране здоровья детей и подростков 2 июля 2002 г. протокол N 4, Методические рекомендации N 0100/8606-07-34 «Рекомендуемый ассортимент пищевых продуктов для реализации в школьных буфетах», утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 24 августа 2007 г.
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, также предусматривает термин «рациональные нормы потребления пищевых продуктов», то есть рацион, представленный в виде набора продуктов, включающего пищевые продукты в объемах и соотношениях, отвечающих современным научным принципам оптимального питания, учитывающий сложившуюся структуру и традиции питания большинства населения.
О действующих нормативных и методических документах по гигиене питания см. письмо Минздрава РФ от 21 января 2004 г. N 2510/493-04-32.
На территории РФ действуют санитарные правила, нормы и гигиенические нормативы, утв. бывшим Министерством здравоохранения СССР, в части, не противоречащей санитарному законодательству РФ, бывшим Госкомсанэпиднадзором России, а также действуют документы, утв. Минздравом России. Например, СанПин 42-123-4717-88 «Рекомендуемые (регламентируемые) уровни содержания витаминов в витаминизированных пищевых продуктах», утв. Главным государственным санитарным врачом 1 ноября 1988 г.
В соответствии со ст. 1 комментируемого Закона вредное воздействие на человека представляет собой воздействие факторов среды обитания, создающее угрозу жизни или здоровью человека либо угрозу жизни или здоровью будущих поколений. Данное требование неразрывно связано с такими понятиями как качество и безопасность пищевых продуктов.
Так, качество пищевых продуктов является совокупностью их характеристик, способных удовлетворять потребности человека в пище при обычных условиях их использования (ст. 1 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
Безопасность пищевых продуктов ст. 1 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» определяет как состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений (при обычных условиях их использования).
Несколько иначе определяет безопасность пищевой продукции ст. 4 ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденного решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880. Так, безопасность пищевой продукции рассматривается как состояние пищевой продукции, свидетельствующее об отсутствии недопустимого риска, связанного с вредным воздействием на человека и будущие поколения.
В свою очередь вредное воздействие на человека пищевой продукции представляет воздействие неблагоприятных факторов, связанных с наличием в пищевой продукции контаминантов, загрязнителей, создающих угрозу жизни или здоровью человека, либо угрозу для жизни и здоровья будущих поколений.
Отметим, что МУК 2.3.2.721-98 «2.3.2. Пищевые продукты и пищевые добавки. Определение безопасности и эффективности биологически активных добавок к пище», утв. Главным Государственным санитарным врачом РФ 15 октября 1998 г. (разд. 3), рассматривают качество биологически активных добавок к пище как совокупность характеристик, которые обусловливают потребительские свойства, эффективность и безопасность биологически активных добавок к пище, а безопасность биологически активных добавок к пище как отсутствие опасности для жизни и здоровья людей нынешнего и будущих поколений.
О противопоказаниях для применения товаров при отдельных видах заболеваний см. постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 27 августа 1997 г. N 19.
Обеспечение безопасности пищевых продуктов включает действия, направленные на обеспечение максимально возможной безопасности всех пищевых продуктов на этапах от производства до потребления.
3. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям. Причем данное правило распространяется на этапы их производства, хранения, транспортировки и реализации населению.
Необходимо отметить, что понятие пищевых продуктов (ст. 1 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов») охватывает по своему содержанию пищевые добавки и продовольственное сырье. В данном контексте будут далее рассматриваться требования к пищевым продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, процессам их производства, реализации, хранения и перевозки.
Прежде, чем перейти к непосредственному анализу указанных норм, сначала определим необходимую нормативно-правовую базу санитарно-эпидемиологических требований, устанавливаемых в отношении безопасности продукции, процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, применения (использования) и утилизации. В целом данная база представлена:
международными договорами РФ;
техническими регламентами.
В соответствии с нормой п. 7 комментируемой статьи к отношениям, связанным с обеспечением безопасности пищевых продуктов, а также материалов и изделий, контактирующих с пищевыми продуктами, применяются положения законодательства РФ о техническом регулировании.
Технические регламенты в соответствии со ст. 2 ФЗ «О техническом регулировании» представляют собой документы, которые приняты международным договором РФ, или федеральным законом, или указом Президента РФ, или постановлением Правительства РФ, или нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, хранения, перевозки, реализации и утилизации). О технических регламентах см. также гл. 2 ФЗ «О техническом регулировании».
В настоящее время применительно к положениям комментируемой статьи действуют следующие технические регламенты Российской Федерации:
ТР на масложировую продукцию;
ТР на молоко и молочную продукцию;
ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей.
На основании требований указанных технических регламентов приняты перечни применяемых национальных стандартов:
Перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимых для применения и исполнения ФЗ «ТР на молоко и молочную продукцию» и осуществления оценки соответствия, утв. распоряжением Правительства РФ от 15 декабря 2008 г. N 1866-р;
Перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей и осуществления оценки соответствия, утв. распоряжением Правительства РФ от 19 мая 2009 г. N 690-р;
Перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения ТР на масложировую продукцию и осуществления оценки соответствия, утв. распоряжением Правительства РФ от 27 декабря 2008 г. N 2008-р;
Перечень национальных стандартов и (или) сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей, утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28 апреля 2009 г. N 1540;
Перечень национальных стандартов и (или) сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований ТР на молоко и молочную продукцию, утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 31 октября 2008 г. N 3468;
Перечень национальных стандартов и (или) сводов правил, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований ТР «О требованиях к масложировой продукции», утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 29 декабря 2010 г. N 5492.
Кроме того, действуют Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции» (ТР ТС 033/2013), а также Перечень стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения требований технического регламента Таможенного союза «О безопасности молока и молочной продукции» (ТР ТС 033/2013) и осуществления оценки (подтверждения) соответствия продукции, утв. решением Евразийской экономической комиссии от 26 мая 2014 г. N 80.
В настоящее время Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерации находятся в процессе создания единой системы технического регулирования. См. Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 г.), Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.), Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории ТС (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.).
Органы государственной власти указанных стран передают свои полномочия по принятию технических регламентов Комиссии ТС, которая осуществляет координацию мер в сфере технического регулирования. Отметим, что с момента вступления в силу технических регламентов ТС национальные нормы прекращают свое действие. Технические регламенты имеют прямое действие на территории стран ТС (ст. 2 Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер).
Продукция, соответствующая требованиям вступивших в силу технических регламентов ТС и прошедшая установленные процедуры оценки (подтверждения) соответствия, маркируется единым знаком обращения продукции на рынке государств-членов ТС. Унифицированные формы документов — единая форма сертификата соответствия требованиям технического регламента Таможенного союза и единая форма декларации о соответствии требованиям технического регламента Таможенного союза (с правилами их оформления) утв. решением Евразийской экономической комиссии от 25 декабря 2012 г. N 293.
Среди технических регламентов ТС в отношении пищевой продукции, пищевых добавок, продовольственного сырья, а также контактирующих с ними материалов и изделий, отметим:
ТР ТС N 029/2012 «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств», утв. решением Комиссии ТС от 20 июля 2012 г. N 58;
ТР ТС 027/2012 «О безопасности отдельных видов специализированной пищевой продукции, в том числе диетического лечебного и диетического профилактического питания», утв. решением Комиссии ТС от 20 июля 2012 г. N 34;
ТР ТС «ТР на масложировую продукцию» (ТР ТС 024/2011), утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 883;
ТР ТС 022/2011 «Пищевая продукция в части ее маркировки», утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 881;
ТР ТС 023/2011 «ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей», утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 882;
ТР ТС «О безопасности упаковки» ТР ТС 005/2011, утв. решением Комиссии ТС от 16 августа 2011 г. N 769;
ТР ТС «О безопасности зерна» (ТР ТС 015/2011), утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 874;
ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880;
ТР ТС 033/2013 «О безопасности молока и молочной продукции», утв. решением Комиссии ТС от 09 октября 2013 г. N 67;
ТР ТС 029/2012 «Требования безопасности пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств», утв. решением Комиссии ТС от 20 июля 2012 г. N 58;
ТР ТС 027/2012 «О безопасности отдельных видов специализированной пищевой продукции, в том числе лечебного и диетического профилактического питания», утв. решением Комиссии ТС от 15 июня 2012 г. N 34;
ТР ТС 034/2013 «О безопасности мяса и мясной продукции», утв. решением Комиссии ТС от 9 октября 2013 г. N 68.
Санитарно-эпидемиологические требования к пищевой продукции, пищевым добавкам, продовольственному сырью, а также контактирующим с ними материалам и изделиям, установлены также следующими нормативными правовыми актами РФ и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти (подлежащими обязательному исполнению впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов только в части, соответствующей целям технического регулирования):
СанПиН 2.3.2.1078-01 «Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 6 ноября 2001 г. (постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 14 ноября 2001 г. N 36);
СанПиН 2.3.2.1293-03 «Гигиенические требования по применению пищевых добавок», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 апреля 2003 г. N 59;
СанПиН 2.3.2.1324-03 «Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 21 мая 2003 г. (постановление Главного государственного санитарного врача от 22 мая 2003 г. N 98);
СанПин 42-123-4717-88 «Рекомендуемые (регламентируемые) уровни содержания витаминов в витаминизированных пищевых продуктах» (утв. Главным государственным санитарным врачом 1 ноября 1988 г.) и др.
Рассмотрим далее непосредственно сами санитарно-эпидемиологические требования к пищевой продукции, контактирующим с ней материалам и изделиям.
Санитарно-эпидемиологические требования призваны обеспечить соответствие пищевой продукции, а также контактирующих с ними материалов и изделий допустимому содержанию химических (в том числе радиоактивных), биологических веществ и их соединений, микроорганизмов и других биологических организмов, представляющих опасность для здоровья нынешнего и будущих поколений.
Пищевые продукты не должны иметь посторонних запахов, привкусов, включений, отличаться по цвету и консистенции, присущих данному виду продукта (п. 3.3 СанПиН 2.3.2.1078-01). Органолептические свойства пищевых продуктов не должны изменяться при их хранении, транспортировке и в процессе реализации.
Показатели безопасности пищевой продукции, находящейся в обращении на таможенной территории ТС определены также в Приложениях 1-6 к ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции». Единые санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) утв. решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299.
Установлены следующие общие требования к пищевой продукции:
расфасовка и упаковка только в материалы, разрешенные для контакта с пищевыми продуктами и такими способами, которые позволяют обеспечить сохранность их качества и безопасность;
не допускается для обработки тушек птицы использование растворов, содержащих хлор в концентрациях, превышающих требования для питьевой воды;
не допускается использование мяса птицы, кроме охлажденного, мяса птицы механической обвалки и коллагенсодержащего сырья из мяса птицы для производства продуктов детского питания, диетического (лечебного и профилактического) питания, специализированных пищевых продуктов для питания беременных и кормящих женщин, деликатесной продукции из мяса птицы (пастрома, сыровяленые и сырокопченые изделия);
не допускается использование мяса птицы, кроме охлажденного, для производства охлажденных натуральных полуфабрикатов из мяса птицы и пищевых продуктов из мяса птицы, не прошедших термическую обработку.
Безопасность пищевых продуктов (в том числе, пищевых добавок, продовольственного сырья) в микробиологическом и радиационном отношении, а также по содержанию химических загрязнителей определяется их соответствием гигиеническим нормативам, установленным п. 1.5 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299, разд. III СанПиН 2.3.2.1078-01.
Гигиенические нормативы распространяются на потенциально опасные химические соединения и биологические объекты, присутствие которых в пищевых продуктах не должно превышать допустимых уровней их содержания в заданной массе (объеме) исследуемого продукта. В пищевых продуктах контролируется содержание основных химических загрязнителей, представляющих опасность для здоровья человека.
Гигиенические требования к допустимому уровню содержания токсичных элементов предъявляются ко всем видам продовольственного сырья и пищевых продуктов. Так, гигиенические требования безопасности пищевых продуктов определены приложением 1 к СанПиН 2.3.2.1078-01.
Гигиенические нормативы по микробиологическим показателям безопасности пищевых продуктов см. в п. 51 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299).
О требованиях безопасности пищевых добавок и ароматизаторов см. разд. 22 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299, п. 3.30-3.36 СанПиН 2.3.2.1078-01, СанПиН 2.3.2.1293-03 «Гигиенические требования по применению пищевых добавок», утвержденными Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 18 апреля 2003 г.
Так, в частности, биологически активные добавки не должны содержать психотропные, наркотические, ядовитые, сильнодействующие вещества, определенные действующим законодательством государств-членов ТС и допинговые вещества, определенные действующим списком WADA (п. 55 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299).
Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов, обогащенных витаминами и минеральными веществами, регламентированы разд. VIII СанПиН 2.3.2.1078-01. Обогащение пищевых продуктов производится путем добавления 1 или нескольких витаминов, макро- и (или) микроэлементов. Например, в соответствии с требованиями п. 8.1.1 СанПиН 2.3.2.1078-01 обогащению подлежат пищевые продукты массового потребления, используемые регулярно и повсеместно в повседневном питании взрослого населения и детей старше 3 лет, а также пищевые продукты, подвергающиеся рафинированию и другим технологическим воздействиям, приводящим к существенным потерям витаминов и минеральных веществ.
Существует также перечень пищевых продуктов, рекомендуемых к обогащению витаминами и минеральными веществами (см. в приложении 19 к СанПиН 2.3.2.1078-01).
Вместе с тем, по ряду продуктов не допускается их обогащение витаминами и минеральными веществами (п. 8.1.4 СанПиН 2.3.2.1078-01). К таковым относятся пищевые продукты, не подвергающиеся технологической переработке, а также напитки брожения и напитки, содержащие более 1,2% алкоголя (за исключением слабоалкогольных тонизирующих напитков).
О санитарно-эпидемиологических требованиях к пищевым добавкам см. также постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 20 мая 2009 г. N 36 «О надзоре за биологически активными добавками к пище (БАД)». МУК 2.3.2.721-98 «2.3.2. Пищевые продукты и пищевые добавки. Определение безопасности и эффективности биологически активных добавок к пище», утв. Главным Государственным санитарным врачом РФ 15 октября 1998 г., Методические рекомендации МР 2.3.1.1915-04 «Рекомендуемые уровни потребления пищевых и биологически активных веществ», утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 2 июля 2004 г., СанПиН 2.3.2.1290-03 «Гигиенические требования к организации производства и оборота биологически активных добавок к пище (БАД)», утв. Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 17 апреля 2003 г.
Техническими регламентами РФ определены требования к группам пищевой продукции:
соковой продукции из фруктов и (или) овощей (ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей, гл. 2);
сырому молоку, продуктам его переработки, функционально необходимым компонентам, используемым при производстве продуктов переработки молока (ТР на молоко и молочную продукцию: требования безопасности к сырому молоку, сырому обезжиренному молоку, сырым сливкам (гл. V), требования безопасности при производстве, хранении, перевозке, реализации и утилизации сырого молока, сырого обезжиренного молока, сырых сливок (гл. VI), требования безопасности к молочной продукции (гл. VII), требования безопасности к функциональным компонентам, необходимым для производства продуктов переработки молока (гл. VIII) и др.);
масложировой продукции (ТР на масложировую продукцию, гл. 2).
О применении положений технических регламентов см. выше.
Далее рассмотрим требования к контактирующим с пищевой продукцией материалам и изделиям.
Указанные требования регламентированы:
разд. 16 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299;
ГН 2.3.3.972-00.2.3.3. «Гигиена питания. Тара, посуда, упаковка, оборудование и другие виды продукции, контактирующие с пищевыми продуктами. Предельно допустимые количества химических веществ, выделяющихся из материалов, контактирующих с пищевыми продуктами. Гигиенические нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 апреля 2000 г.;
ГН 2.3.3.1019-01 «Предельно допустимое количество миграции альдегидов (в том числе формальдегида) из оболочки искусственной белковой подобно «Белкозин», утвержденным Главным государственным санитарным врачом РФ 13 февраля 2001 г.
Также см. письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 30 декабря 2009 г. N 01/20338-9-32 «О химических веществах-добавках, разрешенных в производстве упаковочных бумаг и картона».
Отметим, что основным критерием оценки при проведении санитарно-химических исследований продукции, предназначенной для использования в контакте с продуктами питания, является показатель допустимых количеств миграции химических веществ (ДКМ (мг/л).
Пищевые продукты должны быть расфасованы и упакованы такими способами, которые позволяют обеспечить сохранение качества и безопасность при их хранении, перевозках и реализации (см. ст. 18 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). Лица, осуществляющие расфасовку и упаковку пищевых продуктов, обязаны соблюдать требования нормативных документов к расфасовке и упаковке пищевых продуктов, их маркировке, а также к используемым для упаковки и маркировки пищевых продуктов материалам.
Молоко и молочная продукция, соответствующая требованиям ТР ТС 033/2013 «О безопасности молока и молочной продукции» и прошедшая оценку (подтверждение) соответствия установленным требованиям должны иметь маркировку. Маркировка единым знаком обращения продукции на рынке государств — членов Таможенного союза осуществляется перед выпуском молока и молочной продукции в обращение на рынок государств-членов. Единый знак обращения продукции на рынке государств — членов Таможенного союза наносится на упаковку либо товаросопроводительную документацию.
Молоко и молочная продукция должны сопровождаться информацией для потребителей, соответствующей требованиям технических регламентов. На каждую единицу упаковки молока или молочной продукции наносится маркировка, содержащая информацию для потребителей:
товарный знак (торговая марка) (при наличии), массу нетто (масса брутто — на усмотрение изготовителя), номер партии молока или молочной продукции, предупредительные надписи или манипуляционные знак, а также некоторые др. На рынке государств — членов Таможенного союза используется маркировка единым знаком обращения продукции.
О требованиях требования к упаковке, маркировке молока и продуктов его переработки см. гл. XI, XII Технического регламента Таможенного союза 033/2013 «О безопасности молока и молочной продукции»; масложировой продукции — ст. 6, 7 ТР на масложировую продукцию, соковой продукции из фруктов и (или) овощей — ст. 6, 11, 12 ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей.
Общие требования к маркировке пищевых продуктов определены п. 17-20 разд. 1 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299.
О требованиях к упаковке и маркировке пищевой продукции см. также ТР ТС «О безопасности упаковки» ТР ТС 005/2011, утв. решением Комиссии ТС от 16 августа 2011 г. N 769, ТР ТС 022/2011 «Пищевая продукция в части ее маркировки» утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 881. Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента ТС «О безопасности упаковки» (ТР ТС 005/2011), утвержден решением Комиссии ТС от 16 августа 2011 г. N 769.
Безопасность упаковки должна обеспечиваться совокупностью требований к (п. 3 ст. 5 Технического регламента ТС «О безопасности упаковки» ТР ТС 005/2011):
применяемым материалам, контактирующим с пищевой продукцией, в части санитарно-гигиенических показателей;
механическим показателям;
химической стойкости;
герметичности.
4. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи при производстве пищевых продуктов могут быть использованы контактирующие с ними материалы и изделия, пищевые добавки, разрешенные в порядке, установленном Правительством РФ. Отметим, что в связи с вступлением с 1 июля 2010 г. в силу Соглашения ТС по санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.) прекращена выдача свидетельств о государственной регистрации территориальными органами Роспотребнадзора.
Свидетельства о государственной регистрации, оформляемые по единой форме (утв. Решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299) и действительные на всей территории ТС, выдаются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека. Оформление названного свидетельства по единой форме, утвержденной решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299, подтверждено п. 1 решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 июня 2012 г. N 82 «О форме свидетельства о государственной регистрации продукции, подлежащей оценке соответствия в форме государственной регистрации в соответствии с требованиями технических регламентов Таможенного союза».
В случае соответствия продукции (подконтрольных товаров) нормам Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденным Решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299, Роспотребнадзором (исключая территориальные органы) выдаются свидетельства о государственной регистрации, действующие на всей территории ТС.
Отметим, что в письме Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 июня 2010 г. N 01/9646-0-32 указано, что на продукцию, которая ранее подлежала санитарно-эпидемиологической экспертизе с выдачей санитарно-эпидемиологических заключений, но теперь не включена в перечень продукции, подлежащей государственной регистрации на территории ТС, будут оформляться документы, подтверждающие соответствие: преимущественно — декларации о соответствии, оформляемые с привлечением третьей стороны. Разъяснения по вопросам, связанным с подтверждением соответствия такой продукции, даются Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии.
Не требуется представление свидетельства о государственной регистрации независимо от присвоения кода ТН ВЭД в соответствии с Перечнем товаров, подлежащих государственной регистрации, на следующую продукцию (разд. III Единого перечня товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории ТС):
образцы продукции, предназначенные исключительно для проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы с целью оформления свидетельств о государственной регистрации;
товары, предназначенные исключительно для использования в качестве лабораторных реактивов, лабораторная посуда, (за исключением радиационно-опасных и содержащих нативный инфекционный материал);
пищевое сырье (яйцо куриное, гусиное и пр.), используемое исключительно для приготовления питательных сред;
продукция, произведенная на территории ТС по заказам и нормативно-технической документации зарубежных фирм и предназначенная исключительно для реализации за ее пределами;
выставочные и рекламные образцы продукции, не предназначенные для реализации и использования;
продукция, бывшая в потреблении, в том числе реализуемая через магазины и отделы комиссионной торговли;
коллекции, созданные учащимися и студентами учреждений образования, предназначенные для участия в национальных и международных фестивалях.
Регистрация впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств) осуществляется Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (см. п. 5.3 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека).
О санитарно-эпидемиологической экспертизе биологически активных добавок см. постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 15 августа 2003 г. N 146.
Положение о Государственном реестре и информационной системе учета продукции, веществ, препаратов (кроме лекарственных средств), прошедших государственную регистрацию в Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека утв. приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 9 сентября 2004 г. N 13. Также см. постановление Правительства РФ от 20 июля 2013 г. N 609 «О ведении федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
Отметим, что ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденным решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880, предусмотрена процедура государственной регистрации специализированной пищевой продукции (ст. 24-26), в том числе биологически активных добавок к пище.
О порядке государственной регистрации специализированной пищевой продукции см. ст. 25 ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утвержденного решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880.
5. Рассмотрим далее основные санитарно-эпидемиологические требования к производству, реализации, хранению, транспортировке пищевых продуктов, а также контактирующих с ними материалов и изделий (п. 4 и 5 комментируемой статьи).
В самом общем виде требования к процессу изготовления пищевых продуктов контактирующих с ними материалов и изделий предусматривают (см. ст. 16, 17 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», п. 2.5 СанПиН 2.3.2.1078-01, п. 7 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299):
обоснование их качества и безопасности (разработка и утверждение технических документов, государственная регистрация впервые изготавливаемых и предназначенных для реализации на территории РФ пищевых продуктов, материалов и изделий);
разработка программ производственного контроля за качеством и безопасностью, методики их испытаний (разработка системы менеджмента качества);
подтверждение соответствия обязательным требованиям нормативных документов.
Изготовление пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляется в соответствии с техническими документами, требования которых являются обязательными для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих указанную деятельность (ст. 17 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
Отметим, что в технические документы должны быть включены:
показатели качества и безопасности новых пищевых продуктов, материалов и изделий;
сроки их годности;
требования к их упаковке, маркировке, информации о таких пищевых продуктах, материалах и изделиях;
условиям изготовления и оборота;
программам производственного контроля за их качеством и безопасностью, методикам испытаний;
способам утилизации или уничтожения некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий.
Изготовитель пищевых продуктов, материалов и изделий в целях обеспечения их качества и безопасности разрабатывает и внедряет системы менеджмента качества в соответствии с требованиями нормативных документов (см. ГОСТ Р 51705.1-2001 «Системы качества. Управление качеством пищевых продуктов на основе принципов ХАССП. Общие требования» (принят постановлением Госстандарта РФ от 23 января 2001 г. N 31-ст).
В силу ст. 11 комментируемого Закона, а также ст. 22 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны осуществлять производственный контроль, в том числе посредством проведения лабораторных исследований и испытаний, за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в том числе, при хранении и реализации продукции (см. также п. 2.4 СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемиологических (профилактических) мероприятий», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 13 июля 2001 г. N 18).
Производственный контроль за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий проводится в соответствии с программой производственного контроля. Указанной программой определяются порядок осуществления производственного контроля за качеством и безопасностью пищевых продуктов, материалов и изделий, методики такого контроля и методики проверки условий их изготовления и оборота.
Так, например, суд апелляционной инстанции не принял в качестве надлежащего доказательства соблюдения лицом требований действующего законодательства протокол осмотра продукции, составленный работниками, полномочия которых на осуществление производственного контроля не подтверждены из содержания которого нельзя было сделать достоверный вывод о выполнении названными лицами методики контроля за соответствием органолептических показателей, определенных, п. 5.1.2 ГОСТ Р 52522-2006 «Спирт этиловый из пищевого сырья, водки и ликероводочные изделия. Методы органолептического анализа» (см. постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 1 сентября 2011 г. N Ф10-2597/11 по делу N А14-10704/2010/350/29). С учетом данных обстоятельств суд пришел к выводу о доказанности материалами дела наличия в действиях лица события и состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.14 КоАП РФ.
Для изготовления пищевых продуктов может применяться только продовольственное сырье, пищевые добавки и биологически активные добавки, материалы и изделия, качество и безопасность которого соответствует требованиям нормативных документов (подробнее см. п. 3 комментария), в необходимых случаях прошедших государственную регистрацию (подробнее см. п. 4 комментария).
Импортные пищевые продукты подлежат оценке на соответствие Единым санитарным требованиям до их ввоза на территорию государств-членов ТС.
Гигиеническая экспертиза пищевой продукции осуществляется Научно-исследовательским институтом питания РАН, а также учреждениями-соисполнителями: Институтом вакцин и сывороток им. И.И. Мечникова РАМН, Московским научно-исследовательским институтом гигиены им. Ф.Ф. Эрисмана Минздрава России. Медико-генетическая оценка пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных источников, осуществляется Головным центром «Биоинженерия» РАН, а также учреждением-соисполнителем Медико-генетическим научным центром РАН. РАН является правопреемником Российской академии медицинских наук и Российской академии сельскохозяйственных наук (подробнее см. п. 1 устава федерального государственного бюджетного учреждения «Российская академия наук», утв. постановлением Правительства РФ от 27 июня 2014 г. N 589).
Технологическая оценка пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных источников, осуществляется Московским государственным университетом прикладной биотехнологии. Организацию гигиенической оценки пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных источников, и выдача регистрационного удостоверения, а также ведение федерального реестра осуществляет Центр санитарно-эпидемиологического нормирования, гигиенической сертификации и экспертизы Минздрава России (переименован в «Информационно-методический центр «Экспертиза» Роспотребнадзора на основании распоряжения Правительства РФ от 17 января 2005 г. N 32-р)*(7).
Проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, организационно-технических мероприятий, связанных с санитарно-эпидемиологической экспертизой и оформлением санитарно-эпидемиологических заключений, выдаваемых руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека обеспечивает ФГУЗ «Информационно-методический центр «Экспертиза» Роспотребнадзора.
О проведении микробиологической и молекулярно-генетической экспертизы генетически модифицированных микроорганизмов, используемых в производстве пищевых продуктов см. постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 16 сентября 2003 г. N 149. Этим же постановлением утвержден Примерный перечень продукции, полученной с использованием генетически модифицированных микроорганизмов, подлежащей санитарно-эпидемиологической экспертизе в названном центре, а также Примерный перечень документов и образцов, необходимых для проведения микробиологической и молекулярно-генетической экспертизы генетически модифицированных микроорганизмов, используемых в производстве пищевых продуктов.
Положение о порядке проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы пищевых продуктов, полученных из генетически модифицированных источников, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 8 ноября 2000 г. N 14.
Порядок организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 г. N 224.
О порядке аккредитации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организаций и аттестации экспертов на право проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний, токсикологических, гигиенических и иных видов оценок продукции (изделий) специального назначения и проектных материалов см. ст. 42 и комментарий к ней.
О проведении гигиенической экспертизы пищевой продукции, полученной из генетически модифицированных источников, см. также Федеральный закон от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности», МУ 2.3.2.1935-04 «Порядок и организация контроля за пищевой продукцией, полученной из (или) с использованием генетически модифицированных микроорганизмов и микроорганизмов, имеющих генетически модифицированные аналоги», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 1 октября 2004 г.
Специальные требования к процессам производства предъявляются действующими техническими регламентами в отношении 3 групп пищевых продуктов:
молоко и молочная продукция;
соковая продукция из фруктов и овощей;
масложировая продукция.
О требованиях безопасности при производстве молока и молочной продукции см. гл. VI-X ТР ТС «О безопасности молока и молочной продукции».
Кроме того, специальные технологические процессы, применяемые при производстве сырого молока, условия содержания, кормления, доения сельскохозяйственных животных, условия сбора, охлаждения, хранения сырого молока, сырого обезжиренного молока, сырых сливок должны соответствовать требованиям Закона РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-I «О ветеринарии».
Основные принципы процессов производства соковой продукции из фруктов и (или) овощей определены ст. 13 ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей).
Производство пищевой масложировой продукции должно основываться на требованиях ст. 10-17 ТР на масложировую продукцию.
Отметим, также, выполнение требований п. 5 комментируемой статьи при производстве пищевой продукции обеспечивается посредством подтверждения соответствия пищевых продуктов, материалов и изделий обязательным требованиям нормативных документов в порядке, установленном ФЗ «О техническом регулировании».
Пищевые продукты, поступающие и находящиеся в обороте на территории государств-членов ТС должны сопровождаться документом изготовителя (поставщика), подтверждающим их безопасность, который выдается уполномоченными органами на основании результатов оценки на соответствие Единым санитарным требованиям (п. 9, 10 Единых санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований к товарам, утвержденных решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299).
ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции», утв. решением Комиссии ТС от 9 декабря 2011 г. N 880 (гл. 4), регламентирует формы и процедуры оценки (подтверждения) соответствия пищевой продукции и процессов производства (изготовления), хранения, перевозки (транспортировки), реализации и утилизации. Такими формами оценки (подтверждения) соответствия являются:
подтверждение (декларирование) соответствия пищевой продукции;
государственная регистрация (о государственной регистрации см. выше);
ветеринарно-санитарная экспертиза.
Кроме того, оценка (подтверждение) соответствия пищевой продукции непромышленного изготовления и пищевой продукции предприятий питания (общественного питания), предназначенной для реализации при оказании услуг, а также процессов реализации указанной пищевой продукции проводится в форме государственного надзора (контроля) за соблюдением требований к пищевой продукции.
Декларирование соответствия пищевой продукции осуществляется путем принятия по выбору заявителя декларации о соответствии на основании собственных доказательств и (или) доказательств, полученных с участием третьей стороны, по одной из схем, установленных техническим регламентом.
Одной из форм подтверждения соответствия является ветеринарно-санитарная экспертиза, которой подлежит непереработанная пищевая продукция животного происхождения перед выпуском в обращение на таможенную территорию ТС, если иное не установлено техническим регламентом ТС на пищевую рыбную продукцию (ст. 30 ТР ТС 021/2011 «О безопасности пищевой продукции»).
Следует иметь в виду, что документы об оценке (подтверждении) соответствия, выданные или принятые в отношении продукции, являющейся объектом технического регулирования, до 1 июля 2013 г., действительны до окончания срока их действия, но не позднее 15 февраля 2015 г.
Государственной регистрации до 15 февраля 2015 г. подлежит природная столовая минеральная вода; бутилированная питьевая вода, расфасованная в емкости; тонизирующие напитки и ряд иных товаров, названных в п. 3.5 ТР ТС 021/2011.
Оценка (подтверждение) соответствия молока и молочной продукции требованиям ТР ТС 021/2011 осуществляется в четырех формах: декларирование соответствия; государственная регистрация продуктов детского питания — в соответствии с требованиями ТР ТС 021/2011; государственная регистрация молочной продукции нового вида — в соответствии с положениями ТР ТС 021/2011; ветеринарно-санитарная экспертиза сырого молока, сырого обезжиренного молока и сырых сливок, поставляемых на предприятие для дальнейшей переработки.
Для отдельных видов молочной продукции, прошедшей оценку (подтверждение) соответствия требованиям настоящего технического регламента, принятие декларации о соответствии не требуется. При этом оценка (подтверждение) соответствия процессов производства, хранения, перевозки и реализации молока и молочной продукции требованиям технического регламента осуществляется в форме государственного контроля (надзора).
Декларирование соответствия молочной продукции требованиям настоящего технического регламента осуществляется путем принятия по выбору заявителя декларации о соответствии на основании собственных доказательств и (или) доказательств, полученных с участием третьей стороны. В большинстве случаев применяется схема декларирования «1д» для серийно выпускаемой продукции, которая включает в себя формирование и анализ технической документации и доказательственных материалов; осуществление производственного контроля; проведение испытаний образцов продукции; принятие и регистрация декларации о соответствии; нанесение единого знака обращения продукции на рынке государств — членов Таможенного союза. После оформления декларации на молочную продукцию наносится единый знак обращения продукции на рынке государств — членов Таможенного союза. Срок действия декларации о соответствии молочной продукции, выпускаемой серийно, составляет не более 3 лет.
Существует еще четыре схемы декларирования — еще одна для партии молочной продукции, для серийно выпускаемой молочной продукции, для партии молочной продукции, а также для серийно выпускаемой молочной продукции при наличии у изготовителя сертифицированной системы качества и безопасности, основанной на принципах ХАССП (в английской транскрипции НАССР — Hazard Analysis and Critical Control Points — система анализа рисков и определение критических контрольных точек).
О требованиях к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, ввоз которых осуществляется на территорию РФ см. также ст. 21 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», Положение о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора (контроля) за лицами и транспортными средствами, пересекающими таможенную границу ТС, подконтрольными товарами, перемещаемыми через таможенную границу ТС и на таможенной территории ТС, утв. решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299, письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 июня 2010 г. N 01/9644-0-23 «О реализации Соглашения по санитарным мерам на таможенной границе ТС».
О выдаче санитарно-эпидемиологических заключений см. также письма Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 1 октября 2009 г. N 01/14529-9-32, от 13 марта 2008 г. N 01/2180-8-32, от 13 сентября 2007 г. N 0100/9370-07-32.
Обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на розничную продажу алкоголя является представление санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления деятельности. При этом санитарно-эпидемиологические экспертизы, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок в целях государственного санитарно-эпидемиологического надзора, лицензирования, социально-гигиенического мониторинга проводятся бесплатно. К осуществлению санитарно-эпидемиологических экспертиз могут привлекаться ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» в субъектах РФ. Санитарно-эпидемиологические экспертизы и выдача санитарно-эпидемиологических заключений управлениями Роспотребнадзора по субъектам РФ в этих случаях также осуществляется на безвозмездной основе.
Далее рассмотрим требования к реализации пищевых продуктов.
Деятельность по реализации пищевых продуктов, материалов и изделий также связана с необходимостью соблюдения требований нормативных документов (см. ст. 20 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
Так, в розничной торговле не допускается продажа не расфасованных и неупакованных пищевых продуктов, за исключением определенных видов пищевых продуктов, перечень которых устанавливается Министерством промышленности и торговли РФ по согласованию с Роспотребнадзором. Указанный перечень до настоящего времени не утвержден.
За продажу не расфасованных и неупакованных пищевых продуктов виновные лица могут привлекаться к ответственности по ст. 14.43 КоАП РФ «Нарушение изготовителем, исполнителем (лицом, выполняющим функции иностранного изготовителя), продавцом требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям».
Информацию для потребителя о пищевых продуктах, полученных из генетически модифицированных источников, наносят на потребительскую тару, этикетку, контрэтикетку, ярлык, лист-вкладыш в виде надписей «генетически модифицированный… (наименование продукта)…», «… (наименование продукта)… получен на основе генетически модифицированных источников», «… (наименование продукта)… содержит компоненты, полученные из генетически модифицированных источников».
Реализация на продовольственных рынках пищевых продуктов непромышленного изготовления допускается только после проведения ветеринарно-санитарной экспертизы и получения продавцами заключений о соответствии таких пищевых продуктов требованиям ветеринарных правил и норм.
Требования к реализации соковой продукции из фруктов и (или) овощей предусмотрены гл. 2 ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей.
Отметим, также, что ТР на масложировую продукцию устанавливая требования к производству, хранению и перевозке масложировой продукции не предусматривает специальных требований к ее реализации.
Требования к реализации пищевых продуктов определены также СП 2.3.6.1066-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов» (постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 7 сентября 2001 г. N 23). Так, в торговом зале или отделе, осуществляющем торговлю новыми видами продукции, должна быть размещена информация о потребительских свойствах продуктов питания, входящих в их состав компонентах, пищевых добавках, а также рекомендации по приготовлению и использованию (п. 8.2 СП 2.3.6.1066-01).
О гигиенических требованиях к мелкорозничной сети см. п. 9.1-9.14 СП 2.3.6.1066-01. О требованиях к содержанию помещений и оборудования см. п. 10.1-10.5 СП 2.3.6.1066-01.
Рассмотрим также требования к хранению и перевозке пищевых продуктов.
Хранение и перевозки пищевых продуктов, материалов и изделий должны осуществляться в условиях, обеспечивающих сохранение их качества и безопасность (ст. 19 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). В этой связи, лица, осуществляющие хранение, перевозки пищевых продуктов, материалов и изделий, обязаны соблюдать требования нормативных документов к условиям хранения и перевозок пищевых продуктов, материалов и изделий и подтверждать соблюдение таких требований соответствующими записями в товарно-сопроводительных документах.
Хранение пищевых продуктов, материалов и изделий допускается в специально оборудованных помещениях, сооружениях, которые должны соответствовать требованиям нормативных документов. Например, см. СанПиН 2.3.2.1324-03 «Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов», СП 2.3.6.1066-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов» (постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 7 сентября 2001 г. N 23).
О санитарно-эпидемиологических требованиях к транспортировке пищевых продуктов см. п. 11.1-11.10 СП 2.3.6.1066-01. Так, например, для транспортировки пищевых продуктов используются специально предназначенные или специально оборудованные транспортные средства. Не допускается транспортировка продовольственных пищевых продуктов совместно с непродовольственными товарами.
Транспортные средства, используемые для перевозки пищевых продуктов, должны иметь санитарный паспорт, выданный в установленном порядке, быть чистыми, в исправном состоянии. Внутренняя поверхность кузова машины должна иметь гигиеническое покрытие, легко поддающееся мойке и дезинфекции.
О личной медицинской книжке и санитарном паспорте на транспортные средства для перевозки пищевых продуктов см. приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20 мая 2005 г. N 402. Личные медицинские книжки выдаются по унифицированной форме для работников отдельных профессий, производств и организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения. И личные медицинские книжки, и санитарные паспорта оформляются на бланках, являющихся защищенной полиграфической продукцией и выдаются центрами гигиены и эпидемиологии.
Условия транспортировки (температура, влажность) должны соответствовать требованиям нормативной и технической документации на каждый вид пищевых продуктов, а также правилам перевозок скоропортящихся грузов разным видом транспорта.
О требованиях к перевозке пищевых продуктов, см. также постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 26 декабря 2007 г. N 95 «Об обеспечении санитарно-эпидемиологической безопасности при перевозке продуктов питания железнодорожным транспортом». Требования к обеспечению безопасности молока и молочной продукции в процессе ее производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации установлены гл. IX ТР ТС «О безопасности молока и молочной продукции».
Требования к процессам перевозки и хранения соковой продукции из фруктов и (или) овощей предусмотрены ст. 19 ТР на соковую продукцию из фруктов и овощей.
Требования к процессам перевозки и хранения масложировой продукции регламентированы ст. 13, 18-20 ТР на масложировую продукцию. Так, не допускается хранение пищевой масложировой продукции вместе с иной продукцией, если это может привести к загрязнению пищевой масложировой продукции. Так, например, помещения для хранения пищевой масложировой продукции с регламентированными условиями хранения и установленное в них оборудование должны быть оснащены контрольно-измерительными приборами для контроля условий хранения. Пищевая масложировая продукция, находящаяся на хранении, должна сопровождаться документами, обеспечивающими прослеживаемость, а также информацией об условиях хранения, о дате изготовления и сроке годности данной продукции.
Отметим, что осуществление реализации товаров с нарушением требований технических регламентов и санитарных правил при продаже продуктов питания (нарушение условий хранения и реализации продуктов питания, реализации продуктов с истекшим сроком годности) служит основанием для привлечения данного лица к ответственности по ст. 14.4 КоАП РФ. К ответственности могут привлекаться как юридические лица и индивидуальные предприниматели, так и лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (см. постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 26 января 2011 г. по делу N А29-8188/2010, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2009 г. по делу N А82-8907/2009, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2010 г. по делу N А33-4461/2010, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2011 г. N 07АП-9289/2011 по делу N А03-11360/2011, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2011 г. N 07АП-6694/2011 по делу N А03-6590/2011, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 22 декабря 2011 г. N 07АП-9656/11 по делу N А03-10930/2011, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2011 г. N 07АП-6694/2011 по делу N А03-6590/2011, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2010 г. по делу N А56-20402/2010, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 09 сентября 2011 г. по делу N А26-3064/2011, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2010 г. по делу N А56-83486/2009).
6. Согласно положениям п. 6 комментируемой статьи пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия немедленно снимаются с производства или реализации в случае:
их несоответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям;
опасности для человека.
Пунктом 2 ст. 3 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» установлены признаки, свидетельствующие о том, что пищевые продукты, материалы и изделия являются некачественными и опасными, а, следовательно, не подлежат реализации, утилизируются или уничтожаются.
Так, например, как было указано в постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа от 1 сентября 2011 г. N Ф10-2597/11 по делу N А14-10704/2010/350/29, организации, занимающиеся оборотом алкогольной продукции, могут и должны определять соответствие алкогольной продукции государственным стандартам и СанПиН по органолептическим показателям (по внешнему виду, цвету, запаху). В данном споре при проведении проверки принадлежащего продавцу магазина было установлено нахождение в обороте алкогольной продукции, не соответствующей требованиям ГОСТ Р 51355-99 и СанПиН 2.3.2.1078-01 по органолептическим показателям (наличие в такой продукции посторонних механических включений в виде стекла). Такая продукция не подлежала реализации и должна была быть уничтожена продавцом.
Как было установлено в другом деле, факт несоответствия русского перевода этикеток их английскому содержанию в силу закона не является основанием для отказа в допуске мяса к ввозу на территорию ТС (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 15 ноября 2011 г. N 05АП-7582/11). Суд пришел к выводу, что спорный пищевой продукт (мясо) соответствовал требованиям нормативных документов, сопровождался сертификатом страны происхождения, не имел признаков недоброкачественности, сопровождался маркировкой, следовательно, спорный товар не мог быть признан некачественным и опасным грузом, поскольку маркировка на иностранном языке была правильная и содержала все необходимые сведения, а неправильный ее перевод на русский язык не свидетельствует о некачественности продукта.
Об определении соответствия пищевых продуктов, а также контактирующих с ними материалов и изделий санитарно-эпидемиологическим требованиям, см., например требования, МУК 2.3.2.721-98 «2.3.2. Пищевые продукты и пищевые добавки. Определение безопасности и эффективности биологически активных добавок к пище», утвержденных Главным государственным санитарным врачом РФ 15 октября 1998 г., ГН 2.3.3.972-00. «2.3.3. Гигиена питания. Тара, посуда, упаковка, оборудование и другие виды продукции, контактирующие с пищевыми продуктами. Предельно допустимые количества химических веществ, выделяющихся из материалов, контактирующих с пищевыми продуктами. Гигиенические нормативы», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 апреля 2000 г., ГН 2.3.3.1019-01. «2.3.3. Гигиена питания, тара, посуда, упаковка, оборудование и другие виды продукции, контактирующие с пищевыми продуктами. Предельно допустимое количество миграции альдегидов (в том числе формальдегида) из оболочки искусственной белковой подобно «Белкозин», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 13 февраля 2001 г., Методические рекомендации MP 1.2.0023-11 «Контроль наноматериалов в пищевой продукции» (утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 17 июня 2011 г.)
Отметим, что на основе системного анализа смысла и содержания гл. IV ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», а также положений п. 6 комментируемой статьи можно сделать вывод о том, что обязанность по изъятию некачественной продукции, а также ее уничтожению может быть возложена как на владельца (согласно ст. 24 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»), так и на ее изготовителя в силу п. 8 ст. 17 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» (о судебной практике по применению данного положения см., например, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2011 г. N 08АП-261/11).
Согласно нормам п. 8 ст. 17 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» на изготовителя пищевых продуктов, материалов и изделий возлагается обязанность немедленно приостановить изготовление некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий на срок, необходимый для устранения причин, повлекших за собой изготовление таких пищевых продуктов, материалов и изделии.
И только в том случае, если устранить такие причины невозможно изготовитель обязан:
прекратить изготовление некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий;
изъять их из оборота, обеспечив возврат от покупателей, потребителей таких пищевых продуктов, материалов и изделий;
организовать в установленном порядке проведение их экспертизы, утилизацию или уничтожение.
На лиц, осуществляющие реализацию, в случае нарушения при осуществлении данной деятельности, приведшего к утрате пищевыми продуктами, материалами и изделиями соответствующего качества и приобретению ими опасных свойств возлагается обязанность (см. п. 4 ст. 20 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»):
снять соответствующие пищевые продукты, материалы и изделия с реализации;
обеспечить их отзыв от потребителей;
направить некачественные и опасные пищевые продукты, материалы и изделия на экспертизу, организовать их утилизацию или уничтожение.
Отметим также, что если при хранении, перевозках пищевых продуктов, материалов и изделий допущено нарушение, приведшее к утрате пищевыми продуктами, материалами и изделиями соответствующего качества и приобретению ими опасных свойств, лица, осуществляющие хранение, перевозки пищевых продуктов, материалов и изделий, обязаны информировать об этом владельцев и получателей пищевых продуктов, материалов и изделий (п. 5 ст. 19 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). Указанные пищевые продукты, материалы и изделия не подлежат реализации, направляются на экспертизу, в соответствии с результатами которой они утилизируются или уничтожаются.
О требованиях к изъятию из оборота некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий см. ст. 24 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов». Так, владелец некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий обязан изъять их из оборота самостоятельно или на основании предписания органов государственного надзора и контроля.
Необходимо учитывать, что пищевые продукты, материалы и изделия, владелец которых не может подтвердить их происхождение, которые имеют явные признаки недоброкачественности и представляют в связи с этим непосредственную угрозу жизни и здоровью человека, подлежат утилизации или уничтожению без проведения экспертизы.
Некачественные и опасные пищевые продукты, материалы и изделия, изъятые из оборота, подлежат соответствующей экспертизе (санитарно-эпидемиологической, ветеринарно-санитарной, товароведческой и другой), проводимой органами государственного надзора в соответствии со своей компетенцией, в целях определения возможности утилизации или уничтожения таких пищевых продуктов, материалов и изделий.
Экспертиза некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов производится в соответствии с Положением о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении, утвержденным постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. N 1263, Инструкцией по проведению экспертизы зерна и продуктов его переработки, непригодных для использования в пищу, утвержденной приказом Росгосхлебинспекции при Правительстве РФ от 5 апреля 2002 г. N 28, Инструкцией о порядке проведения гигиенической экспертизы пищевых продуктов в учреждениях санитарно-эпидемиологической службы, утвержденной Главным государственным санитарным врачом СССР 30 сентября 1980 г. N 2255-80. О порядке проведения экспертизы продукции с истекшим сроком годности см. также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 17 августа 2006 г. N 0100/8881-06-32.
Вопрос о проведении экспертизы зачастую встает перед органами и прокуратуры и МВД при выявлении фактов, имеющих признаки административных правонарушений, предусмотренных ст. 25.9, 25.14, 26.2, 26.4, 26.5 КоАП РФ. Роспотребнадзор пояснил по этому вопросу, что согласно ч. 4 ст.25.9 КоАП РФ единственными основаниями для отказа от проведения экспертной оценки и подготовки соответствующего заключения являются случаи, связанные с постановкой вопросов, выходящих за пределы специальных познаний эксперта или предоставления ему материалов недостаточных для дачи заключения. Экспертиза некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий, изъятых из оборота, проводится органами государственного надзора и контроля в соответствии со своей компетенцией, в целях определения возможности утилизации и уничтожения таких пищевых продуктов, материалов и изделий.
Исследование товаров по истечении установленного срока годности, а также в тех случаях когда сроки годности должны быть установлены на товар, но не установлены, не является обязательным в силу п. 5 ст. 5 Закона РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 «О защите прав потребителей», однако может проводиться с целью установить возможность ее дальнейшего использования для промышленной переработки, на корм скоту и т.п. Решение данного вопроса должно приниматься уже на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении уполномоченным должностным лицом, органом, судьей.
О рассмотрении спора о признании незаконным акта лаборатории ветеринарно-санитарной экспертизы о снятии принадлежащих предпринимателю рыбных изделий с реализации в связи с отсутствием сопроводительных ветеринарных документов на ряд наименований продукции см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 февраля 2010 г. по делу N А56-39838/2008 (в передаче дела в Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ для пересмотра в порядке надзора отказано, см. определение Высшего Арбитражного Суда РФ N ВАС-7918/10 от 1 июля 2010 г.).
Расходы на экспертизу, хранение, перевозки, утилизацию или уничтожение некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий оплачиваются их владельцем (п. 4 ст. 25 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
Результаты проведенной экспертизы оформляются в виде заключения. В заключении экспертизы отражаются сведения о несоответствии пищевой продукции требованиям нормативных документов, а также определяется возможность ее утилизации или уничтожения.
По результатам экспертизы некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий соответствующий орган государственного надзора (Роспотребнадзор, Россельхознадзор) принимает постановление об их утилизации или уничтожении (см. Положение о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Положение о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327).
Так, по одному из дел на основании заявления гражданина о недоброкачественности рыбных консервов, продаваемых в магазине, Роспотребнадзором проведена выездная проверка. В дальнейшем факт несоответствия консервов Единым санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контроля) от 28 мая 2010 г. N 299, требованиям СаНПиН 2.3.2.1078-01 «Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов», ГОСТ 13272-2009 подтвержден материалами дела. В ходе проверки в печени трески обнаружены посторонние червеобразные включения, что подтверждено экспертным заключением ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Тульской области», протоколом о взятии проб и образцов, протоколом лабораторных испытаний.
Правильным признан вывод суда первой инстанции, что у территориального отдела Управления Роспотребнадзора имелись достаточные правовые основания для вынесения постановления об уничтожении консервов (см. постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2013 г. по делу N А68-4736/2013).
Как мы видим, постановление Роспотребнадзора об уничтожении по таким делам основывается на результатах проверок и экспертиз.
Здесь необходимо отметить, что понятия утилизация и уничтожение являются разными по своему содержанию. Так, утилизация представляет собой использование некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий в целях, отличных от целей, для которых они предназначены и обычно используются (ст. 1 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»). В соответствии с п. 16 Положения о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. N 1263, запрещенная для употребления в пищу, может быть использована на корм скоту, в качестве сырья для переработки или для технической утилизации. При вынесении решения об уничтожении продукции, ее владелец обязан обосновать возможные способы и условия ее уничтожения и согласовать их с органами Роспотребнадзора (п. 12 Положения о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. N 1263). Уничтожение производится в присутствии комиссии, созданной владельцем пищевой продукции, совместно с организацией, ответственной за ее уничтожение.
О судебной практике, связанной с признанием недействительным постановлений Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека о запрещении использования пищевой продукции по назначению, ее утилизации или уничтожении см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2014 г. N 05АП-14866/2013 по делу N А59-3068/2013, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 7 апреля 2011 г. по делу N А46-11923/2010, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2011 г. по делу N А46-10430/2010, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2011 г. по делу N А46-11937/2010, постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 сентября 2010 г. по делу N А05-6095/2010, постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 22 июня 2011 г. по делу N А68-10170/10, постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 ноября 2011 г. N Ф10-3859/11 по делу N А68-10170/10, постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 марта 2009 г. N 20АП-876/2009.
Так, например, судом кассационной инстанции отменено решение арбитражного суда первой инстанции и отказано в удовлетворении требования производителя о признании недействительным постановления Управления Роспотребнадзора о запрещении использования по назначению и утилизации (уничтожении) партии конфет (постановление Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 ноября 2011 г. N Ф10-3859/11 по делу N А68-10170/10). В данном деле, основанием для вывода о несоответствии качества продукции, в частности, требованиям нормативных документов, являются результаты экспертизы, содержащие соответствующий вывод. Суд первой инстанции, оценив протокол о взятии проб и образцов, признал их не допустимыми доказательствами, поскольку понятые (работники фабрики), не отрицающие подписание актов изъятия проб и опрошенные в качестве свидетелей в судебном заседании, отрицали фактическое участие в отборе проб. Однако, как указано в постановлении Федерального арбитражного суда Центрального округа от 7 ноября 2011 г., собранные по делу доказательства подтверждают изготовление конфет с нарушением требований ГОСТ 4570-93 по микробиологическим показателям, в связи с чем они не подлежали использованию по назначению. Кроме того, составив акт утилизации спорной партии конфет общество тем самым признало необходимость изъятия их из оборота. Руководителем, подписавшим материалы проверки, в т.ч. акты отбора проб, не было указано на недостоверность отобранных проб.
Также необходимо учитывать, что снятые с производства или реализации пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия могут быть использованы их владельцами только в целях, исключающих причинение вреда человеку. В противном случае такие пищевые продукты, пищевые добавки, продовольственное сырье, а также контактирующие с ними материалы и изделия в соответствии с требованиями комментируемой статьи должны быть уничтожены.
При вынесении указанного постановления владелец некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий осуществляет выбор способов и условий их утилизации или уничтожения в соответствии с требованиями нормативных либо технических документов и согласовывает с органом государственного надзора, вынесшим постановление способы и условия их утилизации или уничтожения.
Вместе с тем, возможность использования некачественных и (или) опасных пищевых продуктов в качестве корма животных согласовывается с органами, уполномоченными на осуществление государственного ветеринарного надзора.
Владелец некачественных и опасных пищевых продуктов, материалов и изделий обязан представить в орган государственного надзора, вынесший постановление об их утилизации или уничтожении, документ (нотариально заверенную копию), подтверждающие факт утилизации или уничтожения таких пищевых продуктов, материалов и изделий. Факт уничтожения пищевой продукции оформляется актом о списании товаров по форме N ТОРГ-16, утвержденной постановлением Госкомстата РФ от 25 декабря 1998 г. N 132, один экземпляр которого в 3-дневный срок представляется органу государственного надзора и контроля, принявшему решение об ее уничтожении.
Следует иметь в виду, что необходимость утилизации пищевой продукции с оформлением акта установленной формы обусловлена ее потенциальной опасностью и проводится под контролем органов государственного надзора. В этой связи, самостоятельная утилизация товара продавцом является нарушением положений норм закона п. 1 ст. 24, п. 1 ст. 25 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», п. 16, 17 Положения о проведении экспертизы некачественных и опасных продовольственного сырья и пищевых продуктов, их использовании или уничтожении, утвержденного постановлением Правительства РФ от 29 сентября 1997 г. N 1263 (см. также постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2011 г. N 19АП-1504/11, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 30 июня 2011 г. N 02АП-2912/11).
Необходимо учитывать, что если владелец некачественных и (или) опасных пищевых продуктов, материалов и изделий не принял меры по их изъятию из оборота, такие пищевые продукты, материалы и изделия конфискуются в порядке, установленном законодательством РФ.
Конфискация применяется при привлечении к административной ответственности как особый вид административного наказания (ст. 3.7 КоАП РФ). Конфискацией орудия совершения или предмета административного правонарушения является принудительное безвозмездное обращение в федеральную собственность или в собственность субъекта РФ, не изъятых из оборота вещей. Конфискация назначается судьей (см. также Положение о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, утв. постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. N 694).
В особом, строго регламентированном порядке, производится переработка и уничтожение алкогольной продукции. Переработка или уничтожение изъятых из незаконного оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции регламентированы Положением, утв. постановлением Правительства РФ от 22 мая 2013 г. N 430.
Сдача для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, регламентирована Положением о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче, утв. постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. N 694. К изъятым вещам, подвергающимся быстрой порче, п. 2 Положения относит, во-первых, вещи с ограниченным сроком годности, если этот срок истекает либо есть основания полагать, что срок истечет к моменту вступления постановления об административном правонарушении в законную силу и вещи будут непригодны для реализации, а во-вторых, вещи, требующие для сохранения своих товарных и потребительских качеств и обеспечения безопасности специальных температурных режимов или иных условий хранения, соблюдение которых затруднено или издержки по обеспечению которых соизмеримы со стоимостью изъятых вещей.
Отметим, что изъятие из незаконного владения лица, совершившего административное правонарушение, предметов административного правонарушения, изъятых из оборота и подлежащих обращению в доход государства или уничтожению, не является конфискацией (ч. 3 ст. 3.7 КоАП РФ), см. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25 ноября 2008 г. N Ф08-7035/2008 по делу N А53-8056/2008-С4-19. При вынесении постановления по делу об административном правонарушении судья в соответствии должен решить вопрос об этих вещах независимо от привлечения лица к административной ответственности (ч. 3 ст. 29.10 КоАП РФ).
Статья 16. Санитарно-эпидемиологические требования к продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации
1. Положениями комментируемой статьи определяются основные санитарно-эпидемиологические требования к обеспечению безопасности продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации.
Речь идет о продукции, предназначенной для реализации населению, а также для применения (использования) в промышленности, сельском хозяйстве, гражданском строительстве, на транспорте, в процессе которого требуется непосредственное участие человека (п. 1 комментируемой статьи). Указанная продукция не должна оказывать вредное воздействие на человека и среду обитания.
Отметим, что международными договорами РФ и правовыми актами ТС используется термин «подконтрольные товары», под которым понимаются товары, химические, биологические и радиоактивные вещества, отходы и иные грузы, представляющие опасность для человека, пищевые продукты, материалы и изделия, перемещаемые через таможенную границу ТС и на таможенной территории ТС, подлежащие государственному санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) в соответствии с законодательством государств сторон (см. например, Соглашение ТС по санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г., Соглашение таможенного союза по ветеринарно-санитарным мерам от 11 декабря 2009 г., решение Комиссии ТС от 18 июня 2010 г. N 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в ТС»). Причем речь идет о продукции, включенной в Единый перечень товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории ТС, утв. приложением 1 к решению Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299.
Ввоз товаров на таможенную территорию ТС в свою очередь рассматривается как совершение действий, связанных с пересечением таможенной границы, в результате которых товары прибыли на таможенную территорию ТС любым способом, включая пересылку в международных почтовых отправлениях, использование трубопроводного транспорта и линий электропередачи, до их выпуска таможенными органами (п. 1 ст. 4 Таможенного кодекса ТС (ТК ТС) (приложение к Договору о Таможенном кодексе ТС, принятому решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27 ноября 2009 г. N 17).
Товары перемещаются через таможенную границу в порядке, установленном таможенным законодательством ТС (ст. 10 ТК ТС).
Местами перемещения товаров через таможенную границу являются пункты пропуска через государственные (таможенные) границы государств-членов ТС либо иные места, определенные законодательством государств-членов ТС.
Основные положения о ввозе товаров в определяются также гл. 22 Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации».
2. Безопасность продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации, обеспечивается в самом общем виде (п. 2 комментируемой статьи):
соответствием санитарно-эпидемиологическим требованиям;
в некоторых случаях — проведением государственной регистрации (подробнее см. ст. 13, 43 комментируемого Закона).
Нормативно-правовая база санитарно-эпидемиологических требований к обеспечению безопасности продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации, представлена, прежде всего, международными договорами РФ (например, Международные медико-санитарные правила (одобрены 58 сессией Всемирной ассамблеи здравоохранения 23 мая 2005 г.), Соглашение о порядке взаимодействия при гигиенической оценке потенциально опасной продукции, импортируемой в государства-участники Содружества Независимых Государств (Чолпон-Ата, 16 апреля 2004 г.).
Так, например, в соответствии со ст. 8 Соглашения о порядке взаимодействия при гигиенической оценке потенциально опасной продукции, импортируемой в государства-участники Содружества Независимых Государств обязательным условием для ввоза импортируемой продукции является наличие положительного гигиенического заключения стороны-экспортера. Причем под гигиеническим заключением (гигиеническим сертификатом, регистрационным свидетельством, удостоверением, санитарно-эпидемиологическим заключением и т.п.) понимается документ, выданный органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы сторон и удостоверяющий соответствие потенциально опасной продукции санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям.
Отметим также международные договоры РФ в рамках ТС, например, Соглашение о ТС (Москва, 20 января 1995 г.), Соглашение о применении единого знака обращения продукции на рынке государств-членов Евразийского экономического сообщества (Минск, 19 мая 2006 г.), Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (Москва, 25 января 2008 г.), Договор о создании единой таможенной территории и формировании ТС (Душанбе, 6 октября 2007 г.), Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории ТС (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.), Соглашение ТС по санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.), Соглашение ТС по ветеринарно-санитарным мерам (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.), Соглашение ТС о карантине растений (Санкт-Петербург, 11 декабря 2009 г.), Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 г.) и др. О международных договорах РФ как источнике санитарного законодательства см. комментарий к ст. 3 настоящего Закона.
Напомним, что под единой таможенная территорией в данном случае следует понимать — территорию, состоящую из таможенных территорий Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации. К товарам, ввозимым на единую таможенную территорию из третьих стран, применяется единый таможенный тариф — свод ставок таможенных пошлин, систематизированный в соответствии с Единой товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности. А потому следует отметить значительную роль нормативно-правовых актов принятых в рамках ТС. Так, с 1 июля 2010 г. на единой таможенной территории ТС действует единое правовое поле в области санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер, предусматривающее применение единых перечней подконтрольной продукции и требований к ней, а также единого порядка ее ввоза и обращения на единой таможенной территории (Решения Межгоссовета ЕврАзЭС от 21 мая 2010 г. N 38 и N 39).
Причем, норма законодательства ТС в области применения санитарных, ветеринарных и фитосанитарных мер являются нормами прямого действия, и национальные законодательства государств-членов ТС применяется только в части, не противоречащей им.
К нормативно-правовой базе санитарно-эпидемиологических требований к обеспечению безопасности продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации, в рамках ТС можно отнести следующие правовые акты:
решение Межгосударственного Совета ЕврАзЭС от 21 мая 2010 г. N 39 «О применении санитарных, ветеринарно-санитарных и фитосанитарных мер в ТС в рамках Евразийского экономического сообщества»;
решение Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299 «О применении санитарных мер в ТС»;
решение Комиссии ТС от 18 июня 2010 г. N 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в ТС»;
решение Комиссии ТС от 18 июня 2010 г. N 319 «О техническом регулировании в ТС»;
решение Комиссии ТС от 17 августа 2010 г. N 340 «О вопросах обеспечения карантина растений на таможенной территории ТС»;
решение Комиссии ТС от 17 августа 2010 г. N 342 «О вопросах в сфере ветеринарного контроля (надзора) в ТС»;
решение Комиссии ТС от 17 августа 2010 г. N 343 «О вопросах технического регулирования в ТС»;
решение Комиссии ТС от 17 августа 2010 г. N 344 «О применении части первой статьи 6 Соглашения об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории ТС от 11 декабря 2009 года»;
решение Комиссии ТС от 14 октября 2010 г. N 423 «О контроле за перемещением условно патогенных и патогенных генно-инженерных организмов, взрывчатых веществ, взрывных устройств и средств взрывания промышленного назначения»;
решение Комиссии ТС от 7 апреля 2011 г. N 607 «О формах Единых ветеринарных сертификатов на ввозимые на таможенную территорию ТС подконтрольные товары из третьих стран»;
решение Комиссии ТС от 7 апреля 2011 г. N 620 «О новой редакции Единого перечня продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия в рамках ТС с выдачей единых документов, утвержденного Решением Комиссии ТС от 18 июня 2010 г. N 319»;
решение Комиссии ТС от 7 апреля 2011 г. N 621 «О Положении о порядке применения типовых схем оценки (подтверждения) соответствия требованиям технических регламентов ТС»;
решение Комиссии ТС от 7 апреля 2011 г. N 624 «О Положении о порядке формирования и ведения реестра организаций и лиц, осуществляющих производство, переработку и (или) хранение товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), ввозимых на таможенную территорию ТС»;
решение Комиссии ТС от 28 января 2011 г. N 526 «О Едином перечне продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках ТС»;
решение Комиссии ТС от 28 января 2011 г. N 527 «О нормативных актах Комиссии ТС в сфере технического регулирования»;
решение Комиссии ТС от 22 июня 2011 г. N 721 «О применении международных стандартов, рекомендаций и руководств»;
решение Комиссии ТС от 18 октября 2011 г. N 833 «Об эквивалентности систем проверки объектов ветеринарного контроля (надзора)»;
решение Комиссии ТС от 18 октября 2011 г. N 834 «О Положении о едином порядке проведения совместных проверок объектов и отбора проб товаров (продукции), подлежащих ветеринарному контролю (надзору)» и др.
Смотри также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной таможенной службы от 27 июля 2010 г. NN 01/11144-10-32, 01-11/36775 «О применении Соглашения ТС по санитарным мерам», письмо Роспотребнадзора от 24 ноября 2010 г. N 01/16571-0-23 «О реализации соглашения ТС по санитарным мерам».
Правила осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации утв. постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 500.
Правила осуществления государственного ветеринарного надзора в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 501.
Отметим, что в случае отсутствия документов ТС или документов национального законодательства, действующих на территории ТС, устанавливающих обязательные ветеринарные (ветеринарно-санитарные) требования к живым животным и продуктам животного происхождения; обязательные фитосанитарные требования к растениям и растительной продукции; обязательные санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования к продуктам животного и растительного происхождения, подлежат применению стандарты, рекомендации и руководства Международного эпизоотического бюро, Международной конвенции по карантину и защите растений, Комиссии «Кодекс Алиментариус» соответственно (см. решение Комиссии ТС от 22 июня 2011 г. N 721 «О применении международных стандартов, рекомендаций и руководств»).
В случае, если ветеринарные, фитосанитарные и санитарно-эпидемиологические и гигиенические требования, действующие на территории ТС, являются более ограничительными чем соответствующие международные стандарты, при отсутствии научного обоснования риска жизни или здоровью человека, животных или растений в соответствующей части применяются международные стандарты.
О санитарно-эпидемиологических требованиях к обеспечению безопасности продукции см. ст. 13, 15 комментируемого Закона. О требованиях к обеспечению качества и безопасности пищевых продуктов, материалов и изделий, ввоз которых осуществляется на территорию Российской Федерации см. также ст. 21 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов».
О технических регламентах ТС, регулирующих отношения, связанные с обеспечением безопасности продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации см. комментарий к ст. 3, 13, 15 комментируемого Закона.
Отметим, что с момента вступления в силу технических регламентов ТС национальные нормы прекращают свое действие (ст. 2 Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер).
Следует иметь в виду, что обязательные требования в рамках ТС устанавливаются в отношении продукции, включенной в Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках ТС, утв. решением Комиссии ТС от 28 января 2011 г. N 526. Вместе с тем, для продукции, включенной в единый перечень, в отношении которой не вступили в силу технические регламенты ТС или технические регламенты Евразийского экономического сообщества, действуют нормы законодательства ТС и законодательств сторон в сфере технического регулирования (ст. 3 Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер).
Оценка (подтверждение) соответствия выпускаемой в обращение продукции требованиям технических регламентов ТС осуществляется до выпуска ее в обращение. Причем, для целей оценки (подтверждения) соответствия требованиям технического регламента ТС могут применяться международные, региональные стандарты, а в случае их отсутствия (до принятия региональных стандартов) — национальные (государственные) стандарты сторон (ст. 6 Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер).
Итак, продукция, в отношении которой принят ТР (технические регламенты) ТС, выпускается в обращение на таможенной территории ТС при условии, что она прошла необходимые процедуры оценки (подтверждения) соответствия, установленные техническим регламентом (техническими регламентами) ТС. Формами такой оценки (подтверждения) соответствия продукции могут выступать;
регистрация;
испытания;
подтверждения соответствия (декларирование соответствия, сертификация);
экспертизы;
и (или) иные формы.
Процедуры оценки (подтверждения) соответствия устанавливаются в технических регламентах ТС на основе типовых схем оценки (подтверждения) соответствия. Положение о порядке применения типовых схем оценки (подтверждения) соответствия в технических регламентах ТС, утв. решением Комиссии ТС от 7 апреля 2011 г. N 621.
Обязательное подтверждение соответствия продукции осуществляется в формах декларирования соответствия или сертификации.
Сертификаты соответствия могут использоваться в качестве доказательственных материалов при принятии декларации о соответствии, регистрации и одобрении (утверждении) типа продукции, если данный порядок устанавливается в техническом регламенте.
Типовая схема подтверждения соответствия обычно включает в себя следующие действия:
анализ технической документации;
идентификация, испытания продукции, исследования типа продукции;
оценка производства, производственный контроль;
выдача сертификата соответствия, принятие декларации о соответствии техническим регламентам по единой форме, утвержденной Комиссией Таможенного союза;
регистрация декларации о соответствии;
нанесение единого знака обращения продукции на рынке государств — членов Таможенного союза;
инспекционный контроль.
Состав технической документации, подтверждающей соответствие продукции требованиям технического регламента, устанавливается в конкретном техническом регламенте, и, как правило, включает в себя:
технические условия/описания (при наличии);
эксплуатационные документы (при наличии);
перечень взаимосвязанных с техническим регламентом стандартов, требованиям которых соответствует данная продукция (при их применении изготовителем);
описание принятых технических решений, подтверждающих выполнение требований технического регламента, если взаимосвязанные с техническим регламентом стандарты отсутствуют или не применялись;
протоколы приемочных, приемосдаточных и других испытаний, проведенных заявителем и/или аккредитованными испытательными лабораториями (центрами), подтверждающие соответствие продукции требованиям технического регламента;
документы, подтверждающие безопасность продукции в соответствии с законодательными актами Таможенного союза и государств — членов Таможенного союза;
сертификаты соответствия на системы менеджмента;
сертификаты соответствия или протоколы испытаний на сырье, материалы, комплектующие изделия или составные части изделия;
другие документы, подтверждающие безопасность продукции.
Декларации о соответствии подлежат регистрации по уведомительному принципу в соответствии с порядком, установленным Комиссией Таможенного союза. Вместе с тем, контроль за продукцией, соответствие которой подтверждено декларацией о соответствии, осуществляется в рамках государственного контроля (надзора).
Работы по оценке (подтверждению) соответствия продукции установленным в техническом регламенте требованиям в рамках ТС осуществляют аккредитованные органы по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательные лаборатории (центры), включенные в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) ТС, формируемый в соответствии с Соглашением об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории ТС от 11 декабря 2009 года.
О признании результатов работ по аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия), испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия продукции см. Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия от 11 декабря 2009 г.
Продукция, соответствующая требованиям технических регламентов и прошедшая установленные техническими регламентами процедуры оценки (подтверждения) соответствия, маркируется единым знаком обращения продукции на рынке государств-членов ТС.
Единые формы сертификата соответствия и декларации о соответствии техническим регламентам Таможенного союза с правилами их оформления утв. решением Евразийской экономической комиссии от 25 декабря 2012 г. N 293.
Изображение единого знака обращения продукции на рынке государств-членов ТС и Положение о едином знаке обращения продукции на рынке государств-членов ТС утв. решением Комиссии ТС от 15 июля 2011 г. N 711. Единый знак обращения наносится на каждую единицу продукции, упаковку или сопроводительную документацию.
Условия ввоза в Российскую Федерацию продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, регламентированы также ст. 29 ФЗ «О техническом регулировании».
Порядок ввоза в Российскую Федерацию продукции, подлежащей обязательному подтверждению соответствия, устанавливается таможенным законодательством ТС.
В ряде случаев правовыми актами Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека приостанавливается ввоз определенной продукции на территорию РФ, а также действие соответствующих санитарно-эпидемиологических заключений (см. например, письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 25 марта 2006 г. N 0100/3267-06-23 «О ввозе и реализации алкогольной продукции», письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 декабря 2009 г. N 01/20323-9-32 «О ввозе мяса птицы и продуктов его переработки», письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 6 мая 2010 г. N 01/7048-10-32 «О направлении дополнительной информации по ввозу сухофруктов и орехов из Республики Таджикистан»). Так, например, письмом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 декабря 2009 г. N 01/20323-9-32 «О ввозе мяса птицы и продуктов его переработки» ввоз замороженного мяса на территорию Российской Федерации, а также действие санитарно-эпидемиологических заключений, выданных на мясо птицы и продукты его переработки, при производстве которых использовались хлорсодержащие препараты, были приостановлены с 1 января 2010 г.
При перемещении между сторонами товаров, указанных в Едином перечне товаров, подлежащих ветеринарному контролю (надзору), утвержденном решением Комиссии ТС от 18 июня 2010 г. N 317 «О применении ветеринарно-санитарных мер в ТС», подтверждается ветеринарным сертификатом, который выдается на подконтрольные товары, подлежащие перемещению (перевозке), уполномоченным органом. Названным документом удостоверяется безопасность товаров в ветеринарно-санитарном отношении и благополучие административных территорий мест производства этих товаров по заразным болезням животных, в том числе болезней общих для человека и животных.
Ветеринарные сертификаты при ввозе подконтрольных товаров на таможенную территорию Таможенного союза должны быть оформлены на русском языке, а также на языке страны-экспортера и/или английском языке.
При проведении ветеринарного контроля (надзора) для оформления ветеринарных сертификатов на соответствие Единым ветеринарным требованиям принимаются протоколы лабораторных испытаний (исследований), проведенных в аккредитованных лабораториях государств Таможенного союза.
Ввоз, перевозка и использование лекарственных средств и кормовых добавок для применения в ветеринарии на таможенной территории таможенного союза осуществляется при условии их регистрации уполномоченными органами государств Таможенного союза.
Ветеринарного сертификата при ввозе, перевозке лекарственных средств, а также кормовых добавок химического и микробиологического синтеза не требуется при условии наличия сопроводительного документа, подтверждающего их качество и безопасность, выдаваемого предприятием-изготовителем.
При ввозе, вывозе и транзите в отношении подконтрольных товаров применяются три вида контроля: документарный, физический, лабораторный. По результатам контроля должностным лицом пограничного контрольно-ветеринарного пункта принимается в отношении подконтрольных товаров: принимается решение о пропуске либо о приостановке движения, либо о запрете ввоза, либо о возврате.
При ввозе на таможенную территорию таможенного союза подкарантинной продукции, а также при ее вывозе с таможенной территории применяется решение Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 318 «Об обеспечении карантина растений в таможенном союзе». Речь идет о продукции, включенной в Перечень подкарантинной продукции (подкарантинных грузов, подкарантинных материалов, подкарантинных товаров), подлежащей карантинному фитосанитарному контролю (надзору) на таможенной границе таможенного союза и на таможенной территории таможенного союза, утверждаемый Комиссией таможенного союза.
Ввоз подконтрольных ветеринарному надзору товаров на единую таможенную территорию Таможенного союза из третьих стран допускается при условии наличия разрешения на ввоз, выданного уполномоченным органом государства, на территорию которого ввозится товар в сопровождении ветеринарного сертификата, выданного компетентным органом страны отправления (если иное не предусмотрено законом).
Карантинный фитосанитарный контроль (надзор) при ввозе на территорию России осуществляется в целях проверки соответствия ввозимой подкарантинной продукции российским карантинным фитосанитарным требованиям.
Подкарантинная продукция высокого фитосанитарного риска ввозится на таможенную территорию таможенного союза в сопровождении фитосанитарного сертификата на ввозимую партию указанной продукции.
Карантинный фитосанитарный контроль (надзор) при ввозе по месту завершения таможенного оформления предусматривает проведение ряда контрольных мероприятий, к которым относятся:
документарная проверка;
осмотр транспортных средств — если местом завершения таможенного оформления является место прибытия подкарантинной продукции;
осмотр подкарантинной продукции — в отношении подкарантинной продукции низкого фитосанитарного риска;
осмотр или досмотр подкарантинной продукции — в отношении подкарантинной продукции высокого фитосанитарного риска, выборочно, с учетом системы управления фитосанитарным риском;
досмотр подкарантинной продукции — после проведения обеззараживания подкарантинной продукции, если решение об обеззараживании подкарантинной продукции было принято должностным лицом уполномоченного органа по результатам ее осмотра или досмотра.
По итогам такого контроля (надзора) уполномоченным должностным лицом проставляется штампа на фитосанитарном сертификате (при его наличии) и транспортном (перевозочном) документе, составляется акт карантинного фитосанитарного контроля (надзора).
Ввоз партий подкарантинной продукции на единую таможенную территорию ТС осуществляется в сопровождении фитосанитарного сертификата страны-экспортера и на основании импортных карантинных разрешений, выданных уполномоченным органом страны-получателя, на подкарантинную продукцию с высоким фитосанитарным риском, в соответствии с Перечнем подкарантинной продукции (подкарантинных грузов, подкарантинных материалов, подкарантинных товаров), подлежащей карантинному фитосанитарному контролю (надзору) на таможенной границе ТС и таможенной территории ТС, утвержденным решением Комиссии ТС от 18 июня 2010 г. N 318.
Перемещение на единой таможенной территории ТС (между Сторонами) подкарантинной продукции, включенной в Перечень, осуществляется в сопровождении фитосанитарного сертификата на каждую партию подкарантинной продукции с высоким фитосанитарным риском, в соответствии с Перечнем. Оформление импортного карантинного разрешения не требуется.
В местах завершения таможенного оформления подкарантинная продукция, поступающая на единую таможенную территорию ТС из третьих стран, а также перемещаемая по единой таможенной территории ТС подлежит карантинному фитосанитарному контролю.
Ответственность за несоблюдение требований технических регламентов ТС, а также за нарушение процедур проведения оценки (подтверждения) соответствия продукции требованиям технических регламентов ТС устанавливается законодательством каждой стороны (ст. 9 Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер).
При обнаружении продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, поступающей или находящейся в обращении без документа об оценке (подтверждении) соответствия и (или) без маркировки единым знаком обращения продукции уполномоченные органы государств принимают меры по недопущению выпуска данной продукции в обращение, по изъятию ее из обращения в соответствии с законодательством соответствующего государства, а также по информированию об этом других сторон Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер.
Отметим также, что в случае, если пищевые продукты, материалы и изделия, ввоз которых осуществляется на территорию РФ, вызывают у должностных лиц, осуществляющих санитарно-карантинный контроль и ветеринарный контроль, обоснованные сомнения в их безопасности, указанные лица принимают решение о временном приостановлении оформления ввоза на территорию РФ таких пищевых продуктов, материалов и изделий.
Если пищевые продукты, материалы и изделия, ввоз которых осуществляется на территорию РФ, признаются опасными, должностные лица, осуществляющие санитарно-карантинный контроль и ветеринарный контроль, запрещают ввоз таких пищевых продуктов, материалов и изделий на территорию РФ и делают отметку в их товарно-сопроводительных документах о том, что такие пищевые продукты, материалы и изделия опасны для здоровья человека и не подлежат реализации.
Владелец опасных пищевых продуктов, материалов и изделий обязан в течение 10 дней вывезти их за пределы территории РФ. Если опасные пищевые продукты, материалы и изделия в установленный срок не вывезены за пределы территории РФ, они конфискуются, направляются на экспертизу, в соответствии с результатами которой утилизируются или уничтожаются (см. ст. 21 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»).
О судебной практике по применению положений комментируемой статьи см. например, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2011 г. N 15АП-8657/11, постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 октября 2011 г. N Ф07-7956/11 по делу N А56-34725/2010, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2011 г. N 05АП-6587/11, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 октября 2011 г. N 16АП-914/11, постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 25 ноября 2011 г. N Ф05-12132/11 по делу N А40-5293/2011, постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2011 г. N 16АП-1043/11, постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 16 января 2012 г. N 09АП-33419/11.
4. Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрены специальные требования к содержанию договоров (контрактов) поставок продукции ввозимой на территорию Российской Федерации. Так, существенными условиями указанных договоров являются обязательства о выполнении санитарно-эпидемиологических требований к продукции, а также гарантии соблюдения указанных требований при поставке каждой партии такой продукции.
Поскольку в соответствии со ст. 432 ГК РФ договор считается заключенным, если между сторонами, в требуемой в подлежащих случаях форме, достигнуто соглашение по всем существенным условиям договора, при отсутствии в договорах (контрактах) поставок продукции ввозимой на территорию Российской Федерации указанных в п. 3 комментируемой статьи условий свидетельствует о незаключенности соответствующих договоров. О содержании внешнеторговых контрактов см. также Конвенцию Организации Объединенных Наций о договорах международной купли-продажи товаров (Вена, 11 апреля 1980 г.), Рекомендации по минимальным требованиям к обязательным реквизитам и форме внешнеторговых контрактов (утв. МВЭС РФ 29 февраля 1996 г.).
Статья 17. Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания населения
1. Комментируемая статья предусматривает основные санитарно-эпидемиологические требования к организации питания населения, которые сгруппированы по 3 направлениям требований:
к организации питания населения в специально оборудованных местах (столовых, ресторанах, кафе, барах и других);
к организации питания в дошкольных и других образовательных организациях, медицинских организациях, оздоровительных учреждениях и организациях социального обслуживания (до 1 января 2015 г. — учреждениях социальной защиты);
к установлению норм пищевого довольствия для военнослужащих, норм питания для лиц, находящихся в следственных изоляторах или отбывающих наказание в исправительных учреждениях, а также минимальных социальных стандартов уровня жизни населения, гарантируемых государством.
Классификация предприятий общественного питания регламентирована ГОСТ Р 50762-2007*(8) «Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания», утвержденным приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. N 475-ст (разд. 4).
Так, предприятия общественного питания в зависимости от характера их деятельности подразделяются на:
предприятия, организующие производство продукции общественного питания (заготовочные фабрики, цеха по производству полуфабрикатов и кулинарных изделий, специализированные кулинарные цеха, предприятия (цеха) бортового питания и др.) с возможностью доставки потребителям;
предприятия, организующие производство, реализацию продукции общественного питания и обслуживание потребителей с потреблением на месте и на вынос (вывоз) с возможностью доставки (рестораны, кафе, бары, закусочные, столовые, предприятия быстрого обслуживания, кофейни);
предприятия, организующие реализацию продукции общественного питания (с возможным потреблением на месте) (магазины кулинарии, буфеты, кафетерии, предприятия мелкорозничной торговой сети);
предприятия выездного обслуживания;
предприятия, организующие доставку и обслуживание потребителей в номерах гостиниц и других средствах размещения.
Кроме того, ГОСТ Р 50762-2007 устанавливает классификацию предприятий общественного питания по следующим типам: ресторан, бар, кафе, столовая, закусочная, предприятие быстрого обслуживания, буфет, кафетерий, кофейня, магазин кулинарии.
Рассмотрим, прежде всего, нормативно-правовую базу санитарно-эпидемиологических требований при организации питания населения в специально оборудованных местах (столовых, ресторанах, кафе, барах и других), в том числе при приготовлении пищи и напитков, их хранении и реализации населению.
О нормативно-правовой базе санитарно-эпидемиологических требований, устанавливаемых в отношении безопасности продукции, процессов ее производства, хранения, перевозки, реализации, применения (использования) и утилизации см. ст. 15 комментируемого Закона и комментарий к ней.
Санитарно-эпидемиологические требования при организации питания населения в специально оборудованных местах предусмотрены также следующими правовыми актами:
Правила оказания услуг общественного питания, утв. постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. N 1036;
приказ Минздрава РФ от 29 июня 2000 г. N 229 «О профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций»;
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30 июля 2002 г. N 26 «О введении программ производственного контроля»;
приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20 мая 2005 г. N 402 «О личной медицинской книжке и санитарном паспорте»;
приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12 апреля 2011 г. N 302н «Об утверждении перечней вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), и Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда»;
СанПиН 2.2.4.548-96 «Гигиенические требования к микроклимату производственных помещений», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 1 октября 1996 г. N 21;
СП 2.3.6.1066-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 7 сентября 2001 г. N 23;
СП 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 8 ноября 2001 г. N 31;
СанПиН 2.3.2.1078-01 «Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 ноября 2001 г. N 36;
СанПиН 2.1.4.1175-02 «Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 ноября 2002 г. N 40;
СП 3.5.3.1129-02 «Санитарно-эпидемиологические требования к проведению дератизации», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 июля 2002 г. N 24;
СанПиН 2.2.4.1294-03 «Гигиенические требования к аэроионному составу воздуха производственных и общественных помещений», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 апреля 2003 г. N 64;
СанПиН 2.3.2.1324-03 «Гигиенические требования к срокам годности и условиям хранения пищевых продуктов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 мая 2003 г. N 98;
СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 декабря 2013 г. N 65;
СП 3.5.1378-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 9 июня 2003 г. N 131;
Методические указания по санитарно-бактериологическому контролю на предприятиях общественного питания и торговли пищевыми продуктами, утв. заместителем Главного государственного санитарного врача СССР 31 декабря 1982 г. N 2657;
Методические рекомендации по учету и оформлению операции приема, хранения и отпуска товаров в организациях торговли, утв. письмом Роскомторга от 10 июля 1996 г. N 1-794/32-5;
МУ 2.3.975-00 «Применение ультрафиолетового бактерицидного излучения для обеззараживания воздушной среды помещений организаций пищевой промышленности, общественного питания и торговли продовольственными товарами», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 19 мая 2000 г. и др.
Рассмотрим непосредственно санитарно-эпидемиологические требования при организации питания населения в специально оборудованных местах (столовых, ресторанах, кафе, барах и других), в том числе при приготовлении пищи и напитков, их хранении и реализации населению.
Санитарно-эпидемиологические требования к размещению организаций общественного питания, к водоснабжению и канализации основаны на положениях СП 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 8 ноября 2001 г. N 31 (разд. II, III).
Так, размещение указанных организаций может производиться в отдельно стоящем здании, или в пристроенном, встроенно-пристроенном к жилым и общественным зданиям, в нежилых этажах жилых зданий, в общественных зданиях, а также на территории промышленных и иных объектов для обслуживания работающего персонала.
Общие требования к размещению организаций общественного питания:
не допустимость ухудшения условий проживания, отдыха, лечения, труда людей;
соблюдение гигиенических нормативов уровней шума, инфразвука, вибрации, электромагнитных полей в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки, а также предельно-допустимых концентраций и ориентировочных безопасных уровней воздействия загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест;
ориентация, размещение производственных и складских помещений, их планировка и оборудование должны обеспечивать соблюдение требований санитарного законодательства, технологических регламентов производства;
наличие раздельных контейнеров с крышками, установленных на площадках с твердым покрытием для сбора мусора и пищевых отходов;
площадки для временной парковки транспорта персонала и посетителей должны размещаться со стороны проезжей части автодорог;
наличие систем внутреннего водопровода и канализации;
не допустимость сброса в открытые водоемы и на прилегающую территорию неочищенных сточных вод, а также устройство поглощающих колодцев и др.
Требования для организаций общественного питания, осуществляющих свою деятельность в жилых домах:
мусоросборники должны располагаться на расстоянии не менее 25 м от жилых домов, площадок для игр и отдыха;
не допускается размещение площадок для временной парковки транспорта персонала и посетителей во дворах жилых домов;
сети бытовой и производственной канализации не должны объединяться с хозяйственно-фекальной канализацией жилого дома;
устройство и оборудование выбросов систем местной вытяжной вентиляции не должны влиять на ухудшение условий проживания и пребывания людей в жилых домах;
соблюдение допустимых уровней шума и вибрации на рабочих местах в производственных помещениях, обеденных залах и площадках организаций;
наличие входа, изолированного от жилой части здания;
не допустимость приема продовольственного сырья и пищевых продуктов со стороны двора жилого дома, где расположены окна и входы в квартиры;
загрузка продовольственного сырья и пищевых продуктов с торцов жилых зданий, не имеющих окон, из подземных туннелей со стороны магистралей при наличии специальных загрузочных помещений и др.
Отметим, что постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 31 марта 2011 г. N 29 «Об утверждении СП 2.3.6.2867-11 «Изменения и дополнения N 4 к СП 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья» были изменены ряд требований к размещению организаций общественного питания. Например, исключены нормы, в отношении площади (не более 700 кв. м), посадочных мест (не более 50), наличия эвакуационных выходов, изолированных от жилой части здания.
Общие требования к предприятиям общественного питания предусмотрены также разд. 5 ГОСТ Р 50762-2007 «Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания», утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. N 475-ст.
Так, предприятия общественного питания всех типов и классов должны быть оснащены инженерными системами и оборудованием, обеспечивающими необходимый уровень комфорта по ГОСТ 30494-96 «Здания жилые и общественные. Параметры микроклимата в помещениях» (введен в действие постановлением Госстроя РФ от 6 января 1999 г. N 1), в том числе иметь искусственное и естественное освещение, горячее и холодное водоснабжение, канализационную, отопительную, вентиляционную системы, телефонную связь.
Предприятия общественного питания всех типов обязаны в наглядной и доступной форме довести до сведения потребителей необходимую и достоверную информацию об оказываемых услугах, обеспечивающую возможность их правильного выбора, в том числе: фирменное наименование (наименование) своей организации, место ее нахождения (адрес), тип, класс и режим работы, размещая указанную информацию на вывеске и в других местах, удобных для ознакомления потребителей (см. п. 11-13 Правил оказания услуг общественного питания, утв. постановлением Правительства РФ от 15 августа 1997 г. N 1036).
Отметим также, что на строящихся и реконструируемых предприятиях общественного питания для обслуживания инвалидов должны быть предусмотрены наклонные пандусы у входных дверей для проезда инвалидных колясок, лифты, площадки для разворота инвалидной коляски в залах, специально оборудованные туалетные комнаты согласно действующим строительным нормам и правилам.
О требованиях к устройству и содержанию помещений, а также оборудованию, инвентарю, посуде и таре организаций общественного питания см. разд. V, VI СП 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья».
Так, объемно-планировочные и конструкторские решения помещений должны предусматривать последовательность (поточность) технологических процессов, исключающих встречные потоки сырья, сырых полуфабрикатов и готовой продукции, использованной и чистой посуды, а также встречного движения посетителей и персонала (см. также п. 5.11 ГОСТ Р 50762-2007 «Услуги общественного питания. Классификация предприятий общественного питания»).
О требованиях к уборке помещений см. п. 5.11-5.15 СП 2.3.6.1079-01, оборудования, инвентаря, посуды и тары п. 6.7-6.22 СП 2.3.6.1079-01.
Требования к условиям работы в производственных помещениях регламентированы разд. IV СП 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья», Санитарными правилами и нормами СанПиН 2.2.4.548-96 «Гигиенические требования к микроклимату производственных помещений», утвержденными постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 1 октября 1996 г. N 21, Санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами СанПиН 2.2.4.1294-03 «Гигиенические требования к аэроионному составу воздуха производственных и общественных помещений», утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ 18 апреля 2003 г., Санитарными нормами СН 2.2.4/2.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки», утвержденными постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 36, Государственным стандартом СССР ГОСТ 12.1.036-81 (СТ СЭВ 2834-80) «Система стандартов безопасности труда. Шум. Допустимые уровни в жилых и общественных зданиях», утвержденным постановлением Госстандарта СССР от 31 декабря 1981 г. N 5895.
Условия труда работников организаций общественного питания должны отвечать требованиям действующих нормативных документов в области гигиены труда, а санитарно-бытовое обеспечение работающих осуществляется в соответствии с действующими санитарными правилами, строительными нормами для административных и бытовых зданий.
Санитарно-эпидемиологические требования к организации производственного процесса организаций общественного питания предполагают выполнение требований к:
транспортировке, приему и хранению сырья, пищевых продуктов (разд. VII СП 2.3.6.1079-01);
обработке сырья и производству продукции (разд. VIII СП 2.3.6.1079-01);
раздаче блюд и отпуску полуфабрикатов и кулинарных изделий, выработке кондитерских изделий с кремом, мягкого мороженого (разд. IX-XI СП 2.3.6.1079-01);
организации производственного контроля (разд. XIV СП 2.3.6.1079-01, постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 30 июля 2002 г. N 26 «О введении программ производственного контроля»);
личной гигиене персонала организации, мероприятиям по борьбе с насекомыми и грызунами (разд. XII, XIII СП 2.3.6.1079-01, СП 3.5.3.1129-02 «Санитарно-эпидемиологические требования к проведению дератизации», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 12 июля 2002 г.).
Отметим, что порядок и периодичность производственного контроля, в том числе лабораторных исследований, определяются с учетом санитарно-эпидемиологической характеристики производства, наличия вредных производственных факторов, степени их влияния на здоровье человека и среду его обитания и устанавливается организацией по согласованию с органами и учреждениями госсанэпидслужбы.
При получении неудовлетворительных результатов лабораторных исследований разрабатываются и проводятся необходимые санитарно-гигиенические и противоэпидемические мероприятия. Также см. МУ 5.1.008-01 «Порядок и методика осуществления производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на предприятиях пищевой промышленности, общественного питания, продовольственной торговли», утв. Главным государственным санитарным врачом по г. Москве 21 декабря 2001 г.
Требования безопасности услуг общественного питания определены также разд. 6 ГОСТ Р 52113-2003 «Услуги населению. Номенклатура показателей качества», утвержденного постановлением Госстандарта РФ от 28 июля 2003 г. N 253-ст, ГОСТ Р 50763-2007 «Услуги общественного питания. Продукция общественного питания, реализуемая населению. Общие технические условия», утвержденного приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. N 474-ст*(9).
Указанные технологические документы утверждает руководитель организации общественного питания, срок их действия не ограничен.
Технологическая карта на продукцию общественного питания определяет рецептуру и описание технологического процесса изготовления продукции, оформления и подачи блюда (изделия).
Технологическая инструкция по производству (и (или) доставке) продукции общественного питания устанавливает требования к процессам изготовления, хранения, транспортирования сырья, полуфабрикатов и готовых блюд (изделий) или доставке. Технологическую инструкцию разрабатывают для конкретного вида или группы однородной продукции общественного питания.
Технико-технологическая карта разрабатывается на новую продукцию и устанавливает требования к качеству сырья и пищевых продуктов, рецептуру продукции, требования к технологическому процессу изготовления, к оформлению, реализации и хранению, показатели качества и безопасности, а также пищевую ценность продукции общественного питания.
Отметим, что лица, осуществляющие производственный контроль, несут ответственность за своевременность, полноту и достоверность его осуществления (п. 3 ст. 32 комментируемого Закона, ст. 6.3, 6.6 КоАП РФ). О примерах привлечения к ответственности за отсутствие производственного контроля см. например, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 марта 2011 г. по делу N А03-12750/2010, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 сентября 2010 г. N Ф09-7616/10-С1 по делу N А60-14196/2010-С9, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 16 декабря 2010 г. N Ф09-10291/10-С1 по делу N А60-18071/2010-С9, постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 18 августа 2010 г. по делу N А33-1306/2010, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2011 г. N 03АП-92/2011, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2011 г. N 03АП-249/2011, постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 5 августа 2010 г. N 08АП-4657/2010, постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 3 мая 2011 г. N 07АП-3099/11.
Так, по одному из дел о признании незаконным и отмене постановления о признании виновным юридического лица в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.3 КоАП РФ и назначения административного наказания в виде административного штрафа. Проверкой установлены следующие нарушения: виновное лицо (порт) организовало новые объекты (производства) соответствующих степеней опасности, являющиеся источниками выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух; вокруг вышеуказанных объектов (производств) не установлены специальные территории с особым режимом использования (санитарно — защитная зона); в отношении вышеуказанных объектов (производств) не разработан и не утвержден проект санитарно-защитной зоны, отсутствует решение Главного государственного санитарного врача РФ об установлении (изменении) санитарно-защитной зоны и санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии санитарным правилам проекта санитарно-защитной зоны. Кроме того, не разработаны и не осуществляются планы организационно-технических и иных мероприятий, направленных на обеспечения качества атмосферного воздуха, а также не обеспечивается проведение лабораторных исследований загрязнения атмосферного воздуха в зоне влияния выбросов объектов (производств) и не получено санитарно — эпидемиологическое заключение на изменения технологического процесса.
Суд установил, что наличие в действиях общества события административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.3 КоАП РФ, документально подтверждено, в то время как доказательств, подтверждающих отсутствие у заявителя реальной возможности соблюдать требования указанного законодательства в целях предотвращения совершения административного правонарушения, в материалах дела не имеется (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2014 г. по делу N А51-756/2014).
Как мы видим из приведенного примера, производственный контроль включает в себя комплекс обязательных мероприятий, несоблюдение которых является основанием для привлечения к ответственности.
Необходимо также отметить, что лица, поступающие на работу в организации общественного питания, проходят предварительные при поступлении и периодические медицинские осмотры, профессиональную гигиеническую подготовку и аттестацию в установленном порядке (п. 13.1 СП 2.3.6.1079-01). Также см. ГОСТ Р 50935-2007 «Услуги общественного питания. Требования к персоналу», утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. N 473-ст.
На каждого работника заводится личная медицинская книжка, в которую вносятся результаты медицинских обследований и лабораторных исследований, сведения о перенесенных инфекционных заболеваниях, отметка о прохождении гигиенической подготовки и аттестации (см. приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20 мая 2005 г. N 402 «О личной медицинской книжке и санитарном паспорте»).
О правилах личной гигиены для работников организации см. п. 13.4 СП 2.3.6.1079-01.
Специальные санитарно-эпидемиологические требования предусмотрены для временных организаций общественного питания быстрого обслуживания (разд. XVI СП 2.3.6.1079-01, СП 2.3.6.1066-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям торговли и обороту в них продовольственного сырья и пищевых продуктов»), организаций общественного питания на полевых станах (разд. XVII СП 2.3.6.1079-01), организаций бортового питания авиапассажиров и членов экипажей воздушных судов гражданской авиации (разд. XVIII СП 2.3.6.1079-01).
Нормативно-правовая база санитарно-эпидемиологических требований при организации питания населения в дошкольных и других образовательных организациях, медицинских организациях, оздоровительных учреждениях и организациях социального обслуживания (до 1 января 2015 г. — учреждениях социальной защиты) включает в себя, в частности:
СанПиН 2.4.4.2599-10 «Гигиенические требования к устройству, содержанию и организации режима в оздоровительных учреждениях с дневным пребыванием детей в период каникул», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 апреля 2010 г. N 25;
СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. N 26 (которые устанавливают санитарно-эпидемиологические требования к условиям размещения дошкольных образовательных организаций, оборудованию и содержанию территории, помещениям, их оборудованию и содержанию, естественному и искусственному освещению помещений, отоплению и вентиляции и проч.);
СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29 декабря 2010 г. N 189;
СанПиН 2.1.2.2564-09 «Гигиенические требования к размещению, устройству, оборудованию, содержанию объектов организаций здравоохранения и социального обслуживания, предназначенных для постоянного проживания престарелых и инвалидов, санитарно-гигиеническому и противоэпидемическому режиму их работы», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 ноября 2009 г. N 71;
СанПиН 2.4.5.2409-08 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2008 г. N 45;
СанПиН 2.3.2.1940-05 «Организация детского питания», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 января 2005 г. N 3;
СанПиН 2.4.1201-03 «Гигиенические требования к устройству, содержанию, оборудованию и режиму работы специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 марта 2003 г. N 13;
СанПиН 2.4.4.3155-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации работы стационарных организаций отдыха и оздоровления детей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27 декабря 2013 г. N 73 (которые устанавливают санитарно-эпидемиологические требования к размещению, устройству, содержанию и организации работы стационарных организаций отдыха и оздоровления детей летнего, сезонного и круглогодичного функционирования, т.е. детских оздоровительных лагерей);
СП 2.5.3157-14 «Санитарно-эпидемиологические требования к перевозке железнодорожным транспортом организованных групп детей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 января 2014 г. N 3;
СанПиН 2.4.1201-03 «Гигиенические требования к устройству, содержанию, оборудованию и режиму работы специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 марта 2003 г. N 13;
СП 2.4.990-00 2.4. «Гигиена детей и подростков. Гигиенические требования к устройству, содержанию, организации режима работы в детских домах и школах-интернатах для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 1 ноября 2000 г.;
Инструкцию по организации лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях, утвержденная приказом Минздрава РФ от 5 августа 2003 г. N 330;
постановление Минтруда РФ от 15 февраля 2002 г. N 12 «Об утверждении методических рекомендаций по организации питания в учреждениях (отделениях) социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов»;
Методические рекомендации по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, утв. приказом Минздравсоцразвития России N 213н, Минобрнауки России N 178 от 11 марта 2012 г.;
Методические рекомендации Минздрава РФ и Российской академии медицинских наук «Ассортимент и условия реализации пищевых продуктов, предназначенных для дополнительного питания учащихся образовательных учреждений», утв. Межведомственным научным советом по педиатрии и Межведомственным научным советом по гигиене и охране здоровья детей и подростков 2 июля 2002 г. протокол N 4;
Методические рекомендации N 0100/8606-07-34 «Рекомендуемый ассортимент пищевых продуктов для реализации в школьных буфетах», утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 24 августа 2007 г.;
Методические рекомендации N 0100/8605-07-34 «Примерные меню горячих школьных завтраков и обедов для организации питания детей 7-11 и 11-18 лет в государственных образовательных учреждениях», утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 24 августа 2007 г.;
Методические рекомендации «Гигиеническая оценка рационов питания обучающихся (воспитанников)», утв. НИИ гигиены детей и подростков ГУ НЦЗД РАМН и Управлением Роспотребнадзора по г. Москве от 25 февраля 2008 г.;
Методические рекомендации «Специализированное лечебное питание в лечебно-профилактических учреждениях», утв. Научным советом по медицинским проблемам питания при Министерстве здравоохранения и социального развития РФ и Российской академии медицинских наук 25 июля 2005 г.;
Методические рекомендации «Организация лечебного питания в лечебно-профилактических учреждениях», утв. Департаментом развития медицинской помощи и курортного дела 3 февраля 2005 г. и др.
О судебной практике по применению норм комментируемой статьи см., например, определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 9 августа 2011 г. N ВАС-10072/11, определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 2 марта 2011 г. N ВАС-2166/11, постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 27 октября 2011 г. N Ф06-8729/11 по делу N А12-3685/2011, решение Верховного Суда Республики Мордовия от 22 сентября 2011 г. N 7.2-83/11, постановление Пермского краевого суда от 16 августа 2011 г. по делу N 44-А-780, решение Верховного Суда УР от 6 июня 2011 г. по делу N 7-152, постановление Кировского областного суда от 5 мая 2011 г. N 7-А-108/2011, постановление Верховного Суда Республики Татарстан от 11 февраля 2011 г. N 7а-62, решение Московского городского суда от 20 января 2011 г. по делу N 7-83/11, решение Московского городского суда от 8 декабря 2010 г. по делу N 7-2093, постановление Нижегородского областного суда от 6 августа 2010 г. N 7п-497/10.
Так, в частности, обучающихся и воспитанников образовательных организаций необходимо обеспечивать всеми пищевыми веществами, необходимыми для нормального роста и развития, обеспечения эффективного обучения и адекватного иммунного ответа с учетом физиологических норм потребностей в пищевых веществах и энергии, рекомендуемых среднесуточных рационов (наборов) питания для соответствующих образовательных организаций. Обучающихся и воспитанников образовательных организаций следует обеспечивать среднесуточными наборами (рационами) питания в соответствии с действующими санитарными правилами и нормативами:
воспитанники дошкольных образовательных организаций — среднесуточными наборами (рационами) питания для детей возрастных групп в соответствии с СанПиН 2.4.1.3049-13;
обучающиеся общеобразовательных организаций — среднесуточными наборами (рационами) питания для обучающихся общеобразовательных организаций в возрасте с 7 до 11, с 11 лет и старше — в соответствии с СанПиН 2.4.5.2409-08;
обучающиеся образовательных организаций начального и среднего профессионального образования — среднесуточными наборами (рационами) питания для обучающихся образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования в соответствии с СанПиН 2.4.5.2409-08;
обучающиеся, получающие высшее образование по очной форме обучения в образовательных организациях высшего образования, — среднесуточными наборами (рационами) питания для обучающихся образовательных учреждений начального и среднего профессионального образования в соответствии с СанПиН 2.4.5.2409-08;
обучающиеся с ограниченными возможностями здоровья в специальных (коррекционных) организациях — среднесуточными наборами (рационами) питания в соответствии с видом образовательной организации (общеобразовательная школа, общеобразовательная школа-интернат);
дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, — среднесуточными наборами (рационами) питания в соответствии с СП 2.4.990-00.
Обратим внимание на то, что многие действующие СанПиН используют понятие «образовательные учреждения», которые использовалось в законодательстве до вступления в силу Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Названный закон оперирует понятиями «дошкольная образовательная организация», «общеобразовательная организация», «профессиональная образовательная организация» «образовательная организация высшего образования» (определения понятий приводятся в ч. 2 ст. 23).
Так, для обеспечения обучающихся здоровым питанием, составными частями которого являются оптимальная количественная и качественная структура питания, гарантированная безопасность, физиологически технологическая и кулинарная обработка продуктов и блюд, физиологически обоснованный режим питания, следует разрабатывать рацион питания.
Необходимо составление примерного меню на период не менее 2 недель в соответствии с рекомендуемой формой составления примерного меню, а также раскладок, содержащих количественные данные о рецептуре блюд.
При разработке примерного меню учитывают продолжительность пребывания обучающихся в общеобразовательном учреждении, возрастную категорию и физические нагрузки обучающихся.
Примерное меню должно содержать информацию о количественном составе блюд, энергетической и пищевой ценности, включая содержание витаминов и минеральных веществ в каждом блюде. Обязательно приводятся ссылки на рецептуры используемых блюд и кулинарных изделий в соответствии со сборниками рецептур.
Образовательные организации используют Примерное меню горячих завтраков и обедов для организации питания детей 7-10 и 11-18 лет в государственных образовательных учреждениях, приведенное в приложении 1 к письму Минобрнауки России от 12 апреля 2012 г. N 06-731.
При организации питания в образовательных организациях необходимо проводить профилактику витаминной и микроэлементной недостаточности согласно СанПиН 2.4.5.2409-08.
Ассортимент пищевых продуктов, составляющих основу питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, составляется в соответствии с требованиями и СанПиН 2.4.5.2409-08.
Пищеблок дошкольной организации должен быть оборудован необходимым технологическим, холодильным и моечным оборудованием. При этом дезинсекция и дератизация проводится специализированными организациями. Прием пищевых продуктов и продовольственного сырья в дошкольные образовательные организации осуществляется при наличии документов, подтверждающих их качество и безопасность.
Питание должно удовлетворять физиологические потребности детей в основных пищевых веществах и энергии и быть не меньше установленных значений. Требования к оборудованию пищеблока, инвентарю, посуде дошкольных образовательных организаций, к условиям хранения, приготовления и реализации пищевых продуктов и кулинарных изделий, а также к составлению меню для организации питания детей разного возраста предусмотрено гл. XIII-XV СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций».
В соответствии с п. 15 Методических рекомендаций по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России N 213н, Минобрнауки России N 178 от 11 марта 2012 г., для обучающихся и воспитанников образовательных организаций рекомендуется организовывать двухразовое горячее питание (завтрак и обед), а интервалы между приемами пищи не должны превышать 3-4 часов. Для обучающихся и воспитанников образовательных организаций, посещающих группу продленного дня в общеобразовательных организациях, дополнительно рекомендуется организовать полдник.
Кроме того, в образовательных организациях (кроме дошкольных) может осуществляться торговля пищевой продукцией с использованием торговых автоматов. В ассортиментный перечень пищевых продуктов для торговли через торговые автоматы могут включаться пищевые продукты согласно перечню, приведенному в п. 16 Методических рекомендаций по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, утвержденных приказом Минздравсоцразвития России N 213н, Минобрнауки России N 178 от 11 марта 2012 г.
Нормы физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах для детей и подростков разного возраста приведены в табл. 1, 2 Методических рекомендаций «Формирование культуры здорового питания обучающихся, воспитанников для детей и подростков разного возраста», доведенных письмом Минобрнауки России от 12 апреля 2012 г. N 06-731.
В федеральном государственном образовательном стандарте начального общего образования, утв. приказом Минобрнауки России от 6 октября 2009 г. N 373, предусматривается необходимость разработки образовательной организацией программы формирования культуры здорового и безопасного образа жизни (п. 19.7).
Работа по формированию культуры здорового питания как составной части здорового образа жизни в образовательной организации должна носить системный характер, обеспечивающий преемственность и непрерывность данного процесса на различных ступенях образования, вестись с учетом возрастных и индивидуальных особенностей обучающихся, регионального и этнокультурного компонентов.
3. Пунктом 2 комментируемой статьи предусмотрены случаи применения физиологических норм питания человека:
при организации питания в дошкольных и других образовательных организациях, лечебно-профилактических учреждениях, оздоровительных учреждениях и организациях социального обслуживания (до 1 января 2015 г. — учреждениях социальной защиты);
при установлении норм пищевого довольствия для военнослужащих;
при установлении норм питания для лиц, находящихся в следственных изоляторах или отбывающих наказание в исправительных учреждениях;
при установлении минимальных социальных стандартов уровня жизни населения, гарантируемых государством.
О понятии норм физиологических потребностей см. п. 2 комментария к ст. 15 комментируемого Закона, Методические рекомендации MP 2.3.1.2432-08 «Нормы физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах для различных групп населения Российской Федерации», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 18 декабря 2008 г., Методические рекомендации МР 2.3.1.1915-04 «Рекомендуемые уровни потребления пищевых и биологически активных веществ», утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 2 июля 2004 г.
Нормы физиологических потребностей в пищевых веществах и энергии для различных групп населения СССР, утв. Главным санитарным врачом СССР 28 мая 1991 г. N 5786-91. Рекомендуемые (регламентируемые) уровни содержания витаминов в витаминизированных пищевых продуктах определены Санитарно-гигиеническими нормами СанПин 42-123-4717-88, утвержденными Главным государственным санитарным врачом 1 ноября 1988 г.
Физиологические нормы питания представляют собой научно обоснованные и утв. в законодательном порядке нормы потребления пищевых веществ, при которых полностью удовлетворяется потребность практически всех здоровых людей в необходимых пищевых веществах и энергии (Модельный закон «О продовольственной безопасности» (принят постановлением на четырнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ от 16 октября 1999 г. N 14-10).
Необходимо отличать термин «рациональные нормы потребления пищевых продуктов», представляющие усредненную величину (расчеты произведены на душу населения) необходимого поступления пищевых и биологически активных веществ, обеспечивающих оптимальную реализацию физиолого-биохимических процессов в организме человека. Рекомендации по рациональным нормам потребления пищевых продуктов, отвечающим современным требованиям здорового питания утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 2 августа 2010 г. N 593н. Отметим, что рациональные нормы потребления пищевых продуктов соответствуют «Нормам физиологических потребностей в энергии и пищевых веществах для различных групп населения Российской Федерации» (MP 2.3.1.2432-08). В соответствии с приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 2 августа 2010 г. N 593н, Рекомендации могут использоваться гражданами при формировании индивидуальных рационов питания и не предназначены для организации питания в организованных коллективах (лечебно-профилактических учреждениях, учреждениях Министерства обороны РФ, Министерства внутренних дел РФ и других).
В соответствии с п. 8 Требований к условиям пребывания детей в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, утвержденных постановлением Правительства РФ от 7 июля 2011 г. N 558, организация питания детей осуществляется в соответствии с физиологическими нормами, возрастом и состоянием здоровья детей. См. также Методические рекомендации N 0100/8604-07-34 «Рекомендуемые среднесуточные наборы продуктов для питания детей 7-11 и 11-18 лет», Методические рекомендации N 0100/8606-07-34 «Рекомендуемый ассортимент пищевых продуктов для реализации в школьных буфетах», Методические рекомендации N 0100/8605-07-34 «Примерные меню горячих школьных завтраков и обедов для организации питания детей 7-11 и 11-18 лет в государственных образовательных учреждениях», утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 24 августа 2007 г. Указанные документы разработаны с учетом необходимости обеспечения удовлетворения физиологических норм потребности в основных пищевых веществах и энергии.
СанПиН 2.4.1201-03 «Гигиенические требования к устройству, содержанию, оборудованию и режиму работы специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 6 марта 2003 г. определяют физиологические нормы суточной и потребности основных пищевых веществ для детей разного возраста (п. 4.1).
Об организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях Российской Федерации см. также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 14 апреля 2009 г. N 01/4830-9-23.
Нормы продовольственного обеспечения военнослужащих и некоторых других категорий лиц в мирное время утв. постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. N 946. Руководство по продовольственному обеспечению военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации и некоторых других категорий лиц, а также обеспечению кормами (продуктами) и подстилочными материалами штатных животных воинских частей в мирное время, утв. приказом Минобороны РФ от 21 июня 2011 г. N 888.
Нормы питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, на мирное время утв. приказом Минюста РФ от 2 августа 2005 г. N 125. О минимальных нормах питания и материально-бытового обеспечения осужденных к лишению свободы, а также о нормах питания и материально-бытового обеспечения подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, находящихся в следственных изоляторах Федеральной службы исполнения наказаний, в изоляторах временного содержания подозреваемых и обвиняемых органов внутренних дел Российской Федерации и пограничных органов федеральной службы безопасности, на мирное время см. постановление Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. N 205.
Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. N 120, определяет термин «продовольственная безопасность Российской Федерации» как состояние экономики страны, при котором обеспечивается продовольственная независимость РФ, гарантируется физическая и экономическая доступность для каждого гражданина страны пищевых продуктов, соответствующих требованиям законодательства о техническом регулировании, в объемах не меньше рациональных норм потребления пищевых продуктов, необходимых для активного и здорового образа жизни. В соответствии с решением Межгосударственного совета Евразийского экономического сообщества от 11 декабря 2009 г. N 464 «О Концепции продовольственной безопасности Евразийского экономического сообщества» продовольственная независимость, составляющая основу продовольственной безопасности государств, определяется как состояние экономики, при котором производство жизненно важных пищевых продуктов за год составляет в соответствии с рекомендациями FAO порядка 80% годовой потребности населения в этих пищевых продуктах в соответствии с физиологическими нормами питания. Концепция повышения продовольственной безопасности государств-участников СНГ утв. решением Совета глав правительств СНГ о Концепции повышения продовольственной безопасности государств-участников СНГ от 19 ноября 2010 г.
Нормы физиологических потребностей в пищевых веществах для трудоспособного населения применяются при формировании минимального набора продуктов питания используются, пенсионеров и детей в составе потребительской корзины.
Статья 18. Санитарно-эпидемиологические требования к водным объектам
1. Пунктом 1 комментируемой статьи определены основные принципы построения санитарно-эпидемиологических требований к водным объектам. Так, водные объекты не должны являться источниками биологических, химических и физических факторов вредного воздействия на человека.
Водный объект представляет собой природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима, предполагающего изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте (ст. 1 ВК РФ)
Водные объекты в зависимости от особенностей их режима, физико-географических, морфометрических и других особенностей подразделяются на (ст. 5 ВК РФ):
1) поверхностные водные объекты:
а) моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие);
б) водотоки (реки, ручьи, каналы);
в) водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища);
г) болота;
д) природные выходы подземных вод (родники, гейзеры);
е) ледники, снежники;
2) подземные водные объекты:
а) бассейны подземных вод;
б) водоносные горизонты.
Водные объекты используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных вод и (или) дренажных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных целей (см. гл. 5 ВК РФ).
В нормах комментируемой статьи речь идет о следующих формах использования водных объектов:
В целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (используются защищенные от загрязнения и засорения поверхностные водные объекты и подземные водные объекты, пригодность которых для указанных целей определяется на основании санитарно-эпидемиологических заключений, ст. 43 ВК РФ);
в лечебных, оздоровительных целях (водные объекты, содержащие природные лечебные ресурсы, то есть минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, другие природные объекты и условия, используемые для лечения и профилактики заболеваний и организации отдыха, см. ст. 49 ВК РФ, гл. III ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»);
в рекреационных целях (для отдыха, туризма, спорта, использование осуществляется с учетом правил использования водных объектов, устанавливаемых органами местного самоуправления).
Отметим, что проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию и эксплуатация зданий, строений, сооружений для рекреационных целей, в том числе для обустройства пляжей, осуществляются в соответствии с водным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности (ст. 55, 56, 60-61 ВК РФ, гл. 3-6 ГрК РФ, «Лечебные пляжи. Санитарные правила устройства, оборудования и эксплуатации», утв. заместителем Главного государственного санитарного врача СССР 26 декабря 1985 г. N 4060-85 и др.).
2. В п. 2 комментируемой статьи содержится отсылочная норма, согласно которой, санитарными правилами устанавливаются критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов. Указанные критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов определяют, в частности, предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, а также уровень радиационного фона.
Итак, критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов определены следующими документами:
ГН 2.1.5.2947-11 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) О-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфоната (зомана) в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ 21 июля 2011 г. N 103;
ГН 2.1.5.2738-10 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) О-изопропилметилфторфосфоната (зарина) в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 сентября 2010 г. N 119;
ГН 2.1.5.2307-07 «Ориентировочные допустимые уровни (ОДУ) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. N 90;
ГН 2.1.5.2122-06 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) 2-хлорвинилдихлорарсина (люизита) в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования районов размещения объектов хранения и уничтожения химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 августа 2006 г. N 22;
Гигиенические нормативы предельно допустимых концентраций (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования в зонах защитных мероприятий объектов хранения и уничтожения химического оружия ГН 2.1.5.1373-03, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 5 июня 2003 г. N 123 (постановлением Главного государственного санитарного врача РФ 21 июля 2011 г. N 103 признаны утратившими силу с момента введения ГН 2.1.5.2947-11 в части, касающейся гигиенического норматива на О-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфонат (зоман), постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 сентября 2010 г. N 119 признаны утратившими силу с момента введения ГН 2.1.5.2738-10 в части, касающейся гигиенического норматива на О-изопропилметилфторфосфонат (зарин);
ГН 2.1.5.1315-03 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в воде водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового водопользования», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 78;
СП 2.1.5.1059-01 «Гигиенические требования к охране подземных вод от загрязнения», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ 25 июля 2001 г.
Отметим, что термин качество воды, под которым понимается характеристика состава и свойств воды, определяющая пригодность ее для конкретных видов водопользования, является более общим по отношению к определению безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов (ГОСТ 17.1.1.01-77 (СТ СЭВ 3544-82) «Охрана природы. Гидросфера. Использование и охрана вод. Основные термины и определения», утв. постановлением Госстандарта СССР от 16 сентября 1977 г. N 2237).
Критерий качества воды определяется как признак или комплекс признаков, по которым производится оценка качества воды, а норы качества воды — как установленные значения показателей качества воды для конкретных видов водопользования (см. ГОСТ 27065-86 (CT СЭВ 5184-85) «Качество вод. Термины и определения» (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 29 октября 1986 г. N 3306).
3. Под использованием водных объектов (водопользованием) ст. 1 ВК РФ рассматривает использование различными способами водных объектов для удовлетворения потребностей Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, физических лиц, юридических лиц. Цели использования водных объектов определены ст. 37 ВК РФ. Водные объекты используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и (или) дренажных вод, производства электрической энергии, водного и воздушного транспорта, сплава древесины и иных целей.
О видах водопользования см. ст. 38 ВК РФ. В частности, по способу использования водных объектов водопользование подразделяется на:
водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов при условии возврата воды в водные объекты;
водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов из водных объектов без возврата воды в водные объекты;
водопользование без забора (изъятия) водных ресурсов из водных объектов.
В соответствии с нормами п. 3 комментируемой статьи использование водного объекта в конкретно указанных целях допускается при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта. Так, например, на основании санитарно-эпидемиологических заключений определяется пригодность использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ч. 1 ст. 43 ВК РФ).
Форма указанных санитарно-эпидемиологических заключений определена приложением 3 к приказу Минздрава РФ от 27 октября 2000 г. N 381 «О бланках типовых документов, используемых центрами Госсанэпиднадзора». О выдаче санитарно-эпидемиологических заключений подробнее см. ст. 42 комментируемого Закона и комментарий к ней, приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 г. N 224 «О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок», письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 3 октября 2011 г. N 01/12592-1-32 «Об объектах и видах деятельности, подлежащих санитарно-эпидемиологической экспертизе».
Так, санитарно-эпидемиологические заключения выдаются, в частности:
на проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях;
на проекты организации и обоснования размера санитарно-защитных зон;
на проекты нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользования.
Указанные санитарно-эпидемиологические заключения действуют бессрочно (п. 9 приложения 2 к приказу Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 г. N 224).
О судебной практике по применению положений п. 3 комментируемой статьи см. например, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 12 марта 2010 г. по делу N А03-12768/2009, постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 марта 2010 г. по делу N А12-16891/2009, определение Ленинградского областного суда от 27 октября 2011 г. N 33-5105/2011, постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2011 г. N 18АП-4461/11, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2011 г. N 03АП-1806/11.
4. Важнейшие положения об охране водных объектов определены п. 4, 5 комментируемой статьи.
Охрана водных объектов обеспечивается посредством:
установления нормативов предельно допустимых вредных воздействий на водные объекты, нормативов предельно допустимых сбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в водные объекты;
утверждения, при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам, проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях;
принятия органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами мер по ограничению, приостановлению или запрещению использования водных объектов в случае, если они представляют опасность для здоровья населения.
Основой для разработки нормативов допустимого воздействия на водные объекты являются предельно допустимые концентрации в водных объектах химических, биологических веществ, микроорганизмов, а также уровень радиационного фона, представляющие критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов (см. п. 2 комментария к настоящей статье).
Нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатывает Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах и в соответствии с методическими указаниями по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты (подробнее см. постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881 «О порядке утверждения нормативов допустимого воздействия на водные объекты»). Утверждение указанных нормативов производится при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Нормативы допустимого воздействия на водные объекты (допустимого совокупного воздействия всех источников, расположенных в пределах речного бассейна или его части, на водный объект или его часть) разрабатывает Федеральное агентство водных ресурсов с участием Федерального агентства по рыболовству, Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды и Роспотребнадзора. При разработке используются значения предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах. Указанные нормативы утверждаются при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.
Методические указания по разработке нормативов допустимого воздействия на водные объекты утв. приказом МПР РФ от 12 декабря 2007 г. N 328.
Отметим также, что в соответствии с постановлением Правительства РФ от 23 июля 2007 г. N 469 «О порядке утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей» нормативы допустимых сбросов веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей утверждаются Федеральным агентством водных ресурсов по согласованию с Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральным агентством по рыболовству и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования на основании предложений водопользователей, подготовленных в соответствии с нормативами допустимого воздействия на водные объекты, разработанными в порядке, установленном постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. N 881.
В случае невозможности соблюдения указанных нормативов Федеральная служба по надзору в сфере природопользования может устанавливать лимиты на сбросы веществ (за исключением радиоактивных веществ) и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов и при условии наличия согласованных со Службой планов снижения таких сбросов.
Нормативы допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты для водопользователей утверждаются Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору по согласованию с Федеральным агентством водных ресурсов, Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральным агентством по рыболовству в соответствии с методикой разработки нормативов допустимых сбросов радиоактивных веществ в водные объекты для водопользователей, утверждаемой Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору.
Методика разработки нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей утв. приказом МПР РФ от 17 декабря 2007 г. N 333.
Методические указания по разработке нормативов качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектов рыбохозяйственного значения утв. приказом Федерального агентства по рыболовству от 4 августа 2009 г. N 695.
Нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ в водах водных объектах рыбохозяйственного значения утв. приказом Федерального агентства по рыболовству от 18 января 2010 г. N 20 (см. также Руководящий документ РД 52.24.689-2009 «Рассмотрение и согласование проектов нормативов допустимого сброса вредных веществ в водные объекты», утв. Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды 10 ноября 2009 г.).
5. Утверждение проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях является полномочием органов государственной власти субъектов РФ (см. например, постановление Администрации Магаданской области от 12 сентября 2013 г. N 854-па «Об утверждении проекта зон санитарной охраны и установлении границ и режима зоны санитарной охраны водозабора Хасынского района электросетей (ХРЭС) Филиала ОАО «Магаданэнерго» «Южные электрические сети», приказ управления ЖКХ Липецкой области от 11 июня 2014 г. N 01-03/112 «Об утверждении проекта зон санитарной охраны для водозаборов ООО «Липецккурортресурсы» и об установлении границ и режимов зон санитарной охраны для водозаборов ООО «Липецккурортресурсы» на период с 2014 года по 2041 год», распоряжение Управления природных ресурсов и охраны окружающей среды Алтайского края от 12 апреля 2012 г. N 30-В «Об утверждении проекта зон санитарной охраны источника питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения, используемого для производственной деятельности ОАО «БарнаулПассажирТранс» (город Барнаул)», постановление администрации Магаданской области от 2 февраля 2012 г. N 49-па «Об утверждении проекта зоны санитарной охраны и установлении границ и режима действующего водозабора подземных вод в поселке Сокол», постановление Правительства Самарской области от 9 февраля 2011 г. N 27 «Об утверждении проекта «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения для объектов закрытого акционерного общества «Самарская управляющая теплоэнергетическая компания»).
Кроме того, в соответствии с п. 5 комментируемой статьи к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ относится также установление границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (см. например, постановление Правительства Карачаево-Черкесской Республики от 28 мая 2013 г. N 180 «О Порядке утверждения проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, расположенных на территории Карачаево-Черкесской Республики, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, а также установления границ и режима зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения», приказ Комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 22 июля 2011 г. N 32 «Об утверждении административного регламента по предоставлению Комитетом по природным ресурсам Ленинградской области государственной услуги по рассмотрению и утверждению проектов округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях», постановление Главы администрации (губернатор) Краснодарского края от 27 января 2011 г. N 51 «Об утверждении границ и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Ейск в Краснодарском крае», постановление главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19 июля 2011 г. N 771 «Об утверждении границ и режима округа горно-санитарной охраны курорта краевого значения Горячий Ключ в Краснодарском крае», приказ Минприроды УР от 15 августа 2011 г. N 113 «Об утверждении границ и режима зон санитарной охраны водозаборных скважин NN 47794, 47795, расположенных на водозаборном участке нефтеперекачивающей станции «Сюмси» в Сюмсинском районе Удмуртской Республики».
Необходимым условием реализации данных полномочий комментируемая статья называет наличие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам.
Зоны, округа санитарной охраны водных объектов устанавливаются в целях охраны водных объектов, водные ресурсы которых являются природными лечебными ресурсами, в соответствии с законодательством о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах (ст. 64 ВК РФ).
Зоны санитарной охраны устанавливаются также для водных объектов, используемых для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ч. 2 ст. 43 ВК РФ).
Таким образом, зоны, округа санитарной охраны водных объектов представляют собой особую категорию охраняемых территорий, для статуса которых характерны:
природоохранные цели создания;
наличие границ, утвержденных правовыми актами и выделенных на местности;
наличие особого правового режима использования, характеризующегося ограничениями хозяйственной и иной деятельности более строгими, чем на прилегающих территориях.
Так, например, в соответствии с ч. 2 ст. 43 ВК РФ в зонах санитарной охраны источников питьевого водоснабжения осуществление деятельности и отведение территории для жилищного строительства, строительства промышленных объектов и объектов сельскохозяйственного назначения запрещаются или ограничиваются в случаях и в порядке, которые установлены санитарными правилами и нормами в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
О понятии водоохранных зон и прибрежных защитных полос см. ст. 65 ВК РФ, письмо Министерства экономического развития РФ от 20 июля 2011 г. N ОГ-Д23-508 «О водоохранных зонах».
Округ санитарной (горно-санитарной) охраны представляет собой особо охраняемую природную территорию с установленным в соответствии с законодательством РФ режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения (ст. 1 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»).
Причем округа горно-санитарной охраны устанавливаются для лечебно-оздоровительных местностей и курортов, где природные лечебные ресурсы относятся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие), а в остальных случаях устанавливаются округа санитарной охраны. Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности, курорта, курортного региона (района).
Округа санитарной охраны устанавливаются, если (п. 4 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения):
в лечебно-оздоровительных местностях и на курортах федерального значения в комплексе природных лечебных факторов имеются объекты, относящиеся к недрам (минеральные воды, лечебные грязи и другие полезные ископаемые, отнесенные к категории лечебных);
лечебно-оздоровительная местность или курорт федерального значения находится в районе с повышенной сейсмичностью, развитым карстом или в районе, где происходят оползневые, селевые и другие процессы.
В соответствии с п. 2 ст. 16 ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством РФ, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения — исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.
В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон, различающихся по режиму хозяйственной деятельности:
на территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности (за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий);
на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду;
на территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды.
О границах и режиме округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения см. п. 10-19 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
Проектируемые в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны объекты подлежат государственной экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизе (см. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», ст. 42 комментируемого Закона).
Перечень природных ресурсов (объектов), подлежащих защите в пределах округов санитарной и горно-санитарной охраны защите определен п. 5 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения.
Требования к разработке проектов округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения (п. 8, 9 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения):
задание на разработку проектов округов санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения должно быть согласовано с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органом исполнительной власти субъекта РФ;
задание на разработку проектов округов горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения — также с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;
для согласования задания на разработку проекта требуется наличие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии выбранного участка требованиям санитарного законодательства, выданного Роспотребнадзором;
проект округа санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения подлежит согласованию с Федеральной службой по надзору в сфере природопользования и органом исполнительной власти субъекта РФ;
проект округа горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительной местности и курорта федерального значения подлежит согласованию также с Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору;
для согласования проекта требуется наличие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии проекта требованиям санитарного законодательства, выданного Роспотребнадзором.
Отметим, что обязанности по обеспечению установленного режима санитарной (горно-санитарной) охраны в первой зоне возлагаются на пользователей, а во второй и третьей зонах на пользователей, землепользователей и проживающих в этих зонах граждан.
Вынесение на местность установленных границ округа санитарной или горно-санитарной охраны осуществляет орган местного самоуправления не позднее чем через 6 месяцев после утверждения округа.
Оповещение физических и юридических лиц об установленных границах и о режиме, действующем в каждой из зон округа санитарной или горно-санитарной охраны, производится в установленном порядке (п. 21 Положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425).
Отметим, что субъекты РФ также принимают нормативные акты, устанавливающие особенности использования различных зон округов (см. постановление Правительства РФ от 28 апреля 2007 г. N 253 «О порядке ведения государственного водного реестра», приказ Министерства природных ресурсов РФ от 21 августа 2007 г. N 215 «Об утверждении порядка представления и состава сведений, представляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для внесения в государственный водный реестр»).
Санитарно-эпидемиологические требования к организации и эксплуатации зон санитарной охраны (ЗСО) источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения определен СанПиН 2.1.4.1110-02 «Зоны санитарной охраны источников водоснабжения и водопроводов питьевого назначения», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 марта 2002 г. N 10.
В соответствии с п. 1.4 СанПиН 2.1.4.1110-02 зоны санитарной охраны организуются на всех водопроводах, вне зависимости от ведомственной принадлежности, подающих воду как из поверхностных, так и из подземных источников.
Основной целью создания и обеспечения режима в ЗСО является санитарная охрана от загрязнения источником водоснабжения и водопроводных сооружений, а также территорий, на которых они расположены. Согласно п. 3.2 СанПиН 2.1.4.1110-02 целью данного мероприятия является сохранение постоянства природного состава воды в водозаборе путем устранения и предупреждения возможности ее загрязнения.
Принципиальное решение о возможности организации ЗСО принимается на стадии проекта районной планировки или генерального плана, когда выбирается источник водоснабжения. В генеральных планах застройки населенных мест зоны санитарной охраны источников водоснабжения указываются на схеме планировочных ограничений.
При выборе источника хозяйственно-питьевого водоснабжения для отдельного объекта возможность организации ЗСО должна определяться на стадии выбора площадки для строительства водозабора. Причем, акт о выборе площадки (трассы) подписывается при наличии положительного санитарно-эпидемиологического заключения центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Объем материалов, необходимых для получения положительного санитарно-эпидемиологического заключения определен приложением 1 к СанПиН 2.1.4.1110-02.
Отметим также, что в соответствии с п. 5.1.12 СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 40, санитарно-эпидемиологические заключения на проекты округов и зон санитарной охраны водных объектов, используемых для питьевого, хозяйственно-бытового водоснабжения и в лечебных целях, оформляются с учетом результатов оценки соответствия питьевой воды требованиям радиационной безопасности.
Пунктом 1.6 СанПиН 2.1.4.1110-02 установлено, что организации ЗСО должна предшествовать разработка ее проекта, в который включаются:
определение границ зоны и составляющих ее поясов;
план мероприятий по улучшению санитарного состояния территории ЗСО и предупреждению загрязнения источника;
правила и режим хозяйственного использования территорий трех поясов ЗСО.
При разработке проекта ЗСО для крупных водопроводов предварительно создается положение о ЗСО, содержащее гигиенические основы их организации для данного водопровода.
Определение границ поясов ЗСО регламентировано разд. II СанПиН 2.1.4.1110-02.
Согласно п. 2.1.2. СанПиН 2.1.4.1110-02 при определении размеров поясов ЗСО необходимо учитывать время выживаемости микроорганизмов (2 пояс), а для химического загрязнения — дальность распространения, принимая стабильным его состав в водной среде (3 пояс).
Пунктом 2.3.1.1. СанПиН 2.1.4.1110-02 установлено, что граница первого пояса ЗСО водопровода с поверхностным источником устанавливается, с учетом конкретных условий.
В соответствии с п. 2.3.2.1. СанПиН 2.1.4.1110-02 границы второго пояса ЗСО водотоков (реки, канала) и водоемов (водохранилища, озера) определяются в зависимости от природных, климатических и гидрологических условий.
Границы третьего пояса ЗСО поверхностных источников водоснабжения на водотоке вверх и вниз по течению совпадают с границами второго пояса (п. 2.3.3.1. СанПиН 2.1.4.1110-02). Боковые границы должны проходить по линии водоразделов в пределах 3-5 километров, включая притоки. Границы третьего пояса поверхностного источника на водоеме полностью совпадают с границами второго пояса.
Граница первого пояса ЗСО водопроводных сооружений принимается на расстоянии: от стен запасных и регулирующих емкостей, фильтров и контактных осветлителей — не менее 30 м; от водонапорных башен — не менее 10 м; от остальных помещений (отстойники, реагентное хозяйство, склад хлора, насосные станции и др.) — не менее 15 м (п. 2.4.2. СанПиН 2.1.4.1110-02).
В соответствии с п. 2.4.3. СанПиН 2.1.4.1110-02 ширину санитарно-защитной полосы следует принимать по обе стороны от крайних линий водопровода:
при отсутствии грунтовых вод — не менее 10 м при диаметре водоводов до 1000 мм и не менее 20 м при диаметре водоводов более 1000 мм;
при наличии грунтовых вод — не менее 50 м вне зависимости от диаметра водоводов.
В случае необходимости допускается сокращение ширины санитарно-защитной полосы для водоводов, проходящих по застроенной территории, по согласованию с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Кроме того, по согласованию с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора первый пояс ЗСО для отдельно стоящих водонапорных башен, в зависимости от их конструктивных особенностей, может не устанавливаться (примечание к п. 2.4.2. СанПиН 2.1.4.1110-02).
Не допускается спуск любых сточных вод, в том числе сточных вод водного транспорта, а также купание, стирка белья, водопой скота и другие виды водопользования, оказывающие влияние на качество воды (п. 2.4.2. СанПиН 2.1.4.1110-02).
Акватория первого пояса ограждается буями и другими предупредительными знаками. На судоходных водоемах над водоприемником должны устанавливаться бакены с освещением.
Перечень основных мероприятий на территории ЗСО определен разд. III СанПиН 2.1.4.1110-02. Мероприятия предусматриваются для каждого пояса ЗСО в соответствии с его назначением. Они могут быть единовременными, осуществляемыми до начала эксплуатации водозабора, либо постоянными, режимного характера. Объем указанных ниже основных мероприятий на территории ЗСО при наличии соответствующего обоснования должен быть уточнен и дополнен применительно к конкретным природным условиям и санитарной обстановке с учетом современного и перспективного хозяйственного использования территории в районе ЗСО.
О судебной практике, связанной с установлением округов и зон санитарной охраны водных объектов, а также определением их правового режима см. например, постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 20 сентября 2011 г. N Ф06-7979/11 по делу N А12-1258/2011, постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2011 г. N 10АП-3283/11, определение Ленинградского областного суда от 27 октября 2011 г. N 33-5105/2011, Кассационное определение СК по гражданским делам Саратовского областного суда от 21 января 2010 г.
Также см. постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2013 г. по делу N А27-15580/2012 об отмене постановления о привлечении к ответственности по ч. 2 ст. 7.3 КоАП РФ в отношении юридического лица, осуществляющего недропользование путем использования (забора) подземных вод из двух водозаборных скважин на основании лицензии.
6. Пунктом 5 комментируемой статьи определены обязанности органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц принять меры по ограничению, приостановлению или запрещению использования водных объектов в случае, если водные объекты представляют опасность для здоровья населения.
Отметим, что водопользование может быть приостановлено или ограничено в случаях, регламентированных ст. 41 ВК РФ, а именно при:
угрозе причинения вреда жизни или здоровью человека;
возникновении радиационной аварии или иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера;
причинении вреда окружающей среде;
установлении охранных зон гидроэнергетических объектов;
в иных предусмотренных федеральными законами случаях.
Ограничение водопользования устанавливается:
нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти;
нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;
решением суда.
Приостановление водопользования осуществляется:
в судебном порядке в случаях, предусмотренных КоАП РФ (административное приостановление деятельности, см. ст. 3.12 КоАП РФ);
исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии с федеральными законами в иных случаях приостановление водопользования.
Так, административное приостановление деятельности может применяться в качестве санкции при следующих административных правонарушениях области природопользования:
нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде (ст. 6.5 КоАП РФ);
нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3 КоАП РФ);
нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам земельных участков, лесов в водоохранных зонах и режима их использования (ст. 8.12 КоАП РФ);
несоблюдение условия обеспечения свободного доступа граждан к водному объекту общего пользования и его береговой полосе (ст. 8.12.1 КоАП РФ);
нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13 КоАП РФ);
нарушение правил водопользования (ст. 8.14 КоАП РФ);
нарушение правил эксплуатации водохозяйственных или водоохранных сооружений и устройств (ст. 8.15 КоАП РФ);
нарушение правил охраны водных биологических ресурсов (ст. 8.38 КоАП РФ);
нарушение норм и правил безопасности гидротехнических сооружений (ст. 9.2 КоАП РФ);
нарушение требований к обеспечению безопасности при проектировании, строительстве, капитальном ремонте, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации гидротехнических сооружений (ст. 9.12 КоАП РФ);
нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства (ст. 9.4 КоАП РФ);
нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию (ст. 9.5 КоАП РФ) и др.
Об ограничении, приостановлении водопользования, см. например, разд. 3, 4 решения Совета депутатов городского округа Лосино-Петровский Московской области от 27 октября 2010 г. N 35/6 «О принятии правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд на территории городского округа Лосино-Петровский», разд. 3, 4 решения Совета депутатов городского округа Ивантеевка Московской области от 8 декабря 2011 г. N 369/35 «О принятии Правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирования населения об ограничениях использования таких водных объектов на территории города Ивантеевка Московской области», Закон Московской области от 11 января 2007 г. N 5/2007-ОЗ «О регулировании водных отношений на территории Московской области» и др.
Запрещение использования водных объектов регламентировано, например, ст. 44, 48, 53, 56, 57 ВК РФ, ст. 6 Федерального закона от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ «Об охране озера Байкал» (см. Перечень видов деятельности, запрещенных в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, утв. постановлением Правительства РФ от 30 августа 2001 г. N 643), постановлением СМ РСФСР от 9 июля 1976 г. N 378 «О порядке частичного или полного запрещения использования водных объектов, имеющих особое государственное значение либо особую научную или культурную ценность», постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425, п. 2.4 постановления Главы Можайского муниципального района Московской области от 4 февраля 2011 г. N 81-П «О Правилах использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории Можайского муниципального района для личных и бытовых нужд», распоряжением Администрации Курортного района Санкт-Петербурга от 9 июня 2011 г. N 590-р «Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории Курортного района, для личных и бытовых нужд», распоряжением Администрации Колпинского района Санкт-Петербурга от 1 июля 2011 г. N 764-р «Об утверждении Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории Колпинского района Санкт-Петербурга, для личных и бытовых нужд», Правила использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд и информирование населения об ограничениях использования таких водных объектов, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам, на территории Владивостокского городского округа, принятый Думой г. Владивостока Приморского края от 5 марта 2012 г. N 358-мпа, и др.
Приведем примеры ограничений, которые могут быть установлены на основании комментируемой статьи. Так, п. 3-4 Правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территории сельского поселения Костровское, для личных и бытовых нужд (утв. Главой сельского поселения Костровское Московской области) устанавливает, что купание людей на водных объектах общего пользования осуществляется в соответствии с требованиями, установленными правилами охраны жизни людей на воде в Московской области, утвержденными постановлением Правительства Московской области от 28 сентября 2007 г. N 732/21 «О правилах охраны жизни людей на водных объектах в Московской области»; купание на водных объектах общего пользования разрешается только в специально установленных местах, выбор которых производится в соответствии с гигиеническими требованиями к зонам рекреации и требованиями к охране источников хозяйственно-питьевого водоснабжения от загрязнений; любительское и спортивное рыболовство на рыбопромысловых участках может быть запрещено в случае несогласия пользователей рыбопромысловыми участками в соответствии с Федеральным законом от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
В соответствии с ч. 4 ст. 6 ВК РФ на водных объектах общего пользования могут быть запрещены забор (изъятие) водных ресурсов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, купание, использование маломерных судов, водных мотоциклов и других технических средств, предназначенных для отдыха на водных объектах, водопой, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством РФ и законодательством субъектов РФ. Информация об ограничении водопользования на водных объектах общего пользования предоставляется гражданам органами местного самоуправления через средства массовой информации и посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов. Могут быть также использованы иные способы предоставления такой информации.
Отметим, что решением Верховного Суда РФ от 4 февраля 2011 г. N ГКПИ10-1751 (см. также определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 29 марта 2011 г. N КАС11-128) были признаны недействующими абз. 3 п. 4.1.2., п. 6.6 Санитарных правил и норм 2.1.5.980-00 «Гигиенические требования к охране поверхности вод», утвержденных Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 22 июня 2000 г., в части, устанавливающей запрет на сброс сточных вод в черте населенного пункта, в связи с противоречием ч. 3 ст. 44 ВК РФ, так как эта статья не содержит запрета на сброс сточных вод в водные объекты в черте населенных пунктов.
Статья 19. Санитарно-эпидемиологические требования к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению
1. Комментируемая статья содержит санитарно-эпидемиологические требования к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению.
Пункт 1 устанавливает, что питьевая вода должна быть:
безопасной в эпидемиологическом отношении;
безопасной в радиационном отношении. Радиационная безопасность питьевой воды определяется ее соответствием нормативам по показателям общей альфа- и бета- активности. Идентификация присутствующих в воде радионуклидов и измерение их индивидуальных концентраций проводится при превышении нормативов общей активности. Оценка обнаруженных концентраций проводится в соответствии с гигиеническими нормативами (п. 3.6 СанПиНа 2.1.4.1074-01);
безвредной по химическому составу. В силу п. 3.4 СанПиНа 2.1.4.1074-01 безвредность питьевой воды по химическому составу определяется ее соответствием нормативам по: обобщенным показателям и содержанию вредных химических веществ, наиболее часто встречающихся в природных водах на территории Российской Федерации, а также веществ антропогенного происхождения, получивших глобальное распространение; содержанию вредных химических веществ, поступающих и образующихся в воде в процессе ее обработки в системе водоснабжения; содержанию вредных химических веществ, поступающих в источники водоснабжения в результате хозяйственной деятельности человека;
должна иметь благоприятные органолептические свойства.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие эксплуатацию централизованных, нецентрализованных систем питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также иных систем, обязаны обеспечить соответствие качества питьевой воды указанных систем санитарным правилам. На данную ному часто ссылаются судебные органы при рассмотрении дел о правомерности привлечения к административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде. Примером может служить дело, рассматриваемое по заявлению МУП «Комплекс» о признании недействительным предписания Управления Роспотребнадзора по Нижегородской области, согласно которому предприятие обязано Предприятие устранить выявленные нарушения, в том числе довести качество водопроводной воды в домах по содержанию железа, цветности и мутности до требуемых нормативов СанПиН 2.1.4.1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества». Доводы МУП «Комплекс» о том, что в жилые дома подается не питьевая вода, а вода для хозяйственно-бытовых нужд, признаны судом несостоятельными, поскольку ни один нормативный правовой акт в Российской Федерации не предусматривает возможность поставки в многоквартирные жилые дома воды именно для хозяйственно-бытовых нужд. Несоответствие качества холодной водопроводной воды нормативным документам делает невозможным ее использование и употребление населением и может повлечь угрозу возникновения инфекционных и неинфекционных заболеваний среди населения (см. постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2014 г. по делу N А43-8699/2013).Для этих целей в настоящее время действуют следующие санитарные нормы и правила — постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25 ноября 2002 г. N 40 «О введении в действие санитарных правил «Гигиенические требования к качеству воды нецентрализованного водоснабжения. Санитарная охрана источников. СанПиН 2.1.4.1175-02». Данные требования имеют целью предупреждение и устранение загрязнения воды источников нецентрализованного водоснабжения общего и индивидуального пользования. Документ устанавливает гигиенические требования к качеству воды источников нецентрализованного водоснабжения, к выбору места расположения, оборудованию и содержанию водозаборных сооружений и прилегающей к ним территории.
При этом централизованным водоснабжением является использование для питьевых и хозяйственных нужд населения воды подземных источников, забираемой с помощью различных сооружений и устройств, открытых для общего пользования или находящихся в индивидуальном пользовании, без подачи ее к месту расходования. Источниками нецентрализованного водоснабжения являются подземные воды, захват которых осуществляется путем устройства и специального оборудования водозаборных сооружений (шахтные и трубчатые колодцы, каптажи родников) общего и индивидуального пользования.
Другим документом, который необходимо упомянуть в рассматриваемом контексте, является постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 19 марта 2002 г. N 12 «О введении в действие санитарно-эпидемиологических правил и нормативов «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды, расфасованной в емкости. Контроль качества. СанПиН 2.1.4.1116-02». Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды, расфасованной в емкости. Контроль качества» устанавливают гигиенические требования к качеству питьевой воды, расфасованной в емкости: бутыли, контейнеры, пакеты (далее — расфасованных вод), предназначенной для питьевых целей и приготовления пищи, а также требования к организации контроля ее качества и имеют целью обеспечить население высококачественной и оптимальной по содержанию биогенных элементов расфасованной водой для укрепления здоровья и предотвратить появление в торговой сети и специальных службах жизнеобеспечения (при чрезвычайных ситуациях) некачественных расфасованных вод, потребление которых может привести к нарушению здоровья населения.
Следует указать и на СанПиН 2.1.4.1074-01 «Питьевая вода. Гигиенические требования к качеству воды централизованных систем питьевого водоснабжения. Контроль качества. Гигиенические требования к обеспечению безопасности систем горячего водоснабжения» (утверждены Главным государственным санитарным врачом РФ 26 сентября 2001 г. N 24). Данные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы устанавливают гигиенические требования к качеству питьевой воды, а также правила контроля качества воды, производимой и подаваемой централизованными системами питьевого водоснабжения.
СанПиН 2.1.4.1074-01 предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, деятельность которых связана с проектированием, строительством, эксплуатацией систем водоснабжения и обеспечением населения питьевой водой, а также для органов и учреждений, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор. СанПиН 2.1.4.1074-01 применяются в отношении воды, подаваемой системами водоснабжения и предназначенной для потребления населением в питьевых и бытовых целях, для использования в процессах переработки продовольственного сырья и производства пищевых продуктов, их хранения и торговли, а также для производства продукции, требующей применения воды питьевого качества.
Требования СанПиН 2.1.4.1074-01 должны выполняться при разработке государственных стандартов, строительных норм и правил в области питьевого водоснабжения населения, проектной и технической документации систем водоснабжения, а также при строительстве и эксплуатации систем водоснабжения. На основании требований СанПиН 2.1.4.1074-01 индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, осуществляющее эксплуатацию системы водоснабжения, разрабатывает рабочую программу производственного контроля качества воды. Рабочая программа согласовывается с центром государственного санитарно-эпидемиологического надзора в городе или районе и утверждается на соответствующей территории.
Так, по одному из дел организация была привлечена к административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, так как не проводились контроль качества воды в принадлежащей ей скважине и радиологический контроль воды, кроме того, отсутствует проект зоны санитарной охраны и санитарно-эпидемиологическое заключение в отношении водной скважины и зоны ее охраны (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 10 ноября 2009 г. по делу N А02-606/2009).
Питьевая вода должна быть безопасна в эпидемическом и радиационном отношении, безвредна по химическому составу и иметь благоприятные органолептические свойства. Качество питьевой воды должно соответствовать гигиеническим нормативам перед ее поступлением в распределительную сеть, а также в точках водоразбора наружной и внутренней водопроводной сети. Безопасность питьевой воды в эпидемическом отношении определяется ее соответствием нормативам по микробиологическим и паразитологическим показателям, представленным в таблице 1 (п. 3.1, 3.2 и 3.3 СанПиН). При этом безвредность питьевой воды по химическому составу определяется ее соответствием нормативам по обобщенным показателям и содержанию вредных химических веществ, наиболее часто встречающихся в природных водах на территории России, а также веществ антропогенного происхождения, получивших глобальное распространение. Благоприятные органолептические свойства питьевой воды определяются ее соответствием нормативам, а также нормативам содержания веществ, оказывающих влияние на органолептические свойства воды, приведенным в соответствующих таблицах и приложениях указанным к СанПиН 2.1.4.1074-01.
По одному из дел суд установил, что для выдачи спорного предписания имелись соответствующие правовые основания, а довод Предприятия об отсутствии финансовой возможности для исполнения предписания признал несостоятельным. Оказывая услуги населению по поставке воды, Предприятие взяло на себя обязательство оказать указанную услугу, качество которой соответствует установленным государственным стандартам, санитарным правилам и нормам. Как следует из материалов дела, Предприятие получает от жителей плату за холодную водопроводную воду. Факт несоответствия холодной водопроводной питьевой воды требованиям СанПиН подтвержден документально и не оспорен заявителем (см. постановление ФАС ВВО от 9 июня 2014 г. по делу N А43-8699/2013).
В качестве существенных условий договора холодного водоснабжения указываются определенное, во-первых, качество холодной (питьевой и (или) технической) воды, а во-вторых, порядок контроля качества питьевой воды. При этом в обязанности организации водопроводно-канализационного хозяйства вменяется обеспечение питьевого водоснабжения в соответствии с требованиями законодательства РФ о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и очистка сточных вод в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, а также контроль за составом и свойствами принимаемых в канализационную сеть сточных вод и соблюдением нормативов по объему и составу отводимых в централизованную систему водоотведения сточных вод, нормативов допустимых сбросов абонентов, а также требований, установленных в целях предотвращения негативного воздействия на работу централизованной системы водоотведения (п. 34 Правил).
За нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, предусмотрена административная ответственность. В ст. 6.3 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемиологических мероприятий. Статья 6.5 КоАП РФ содержит специальную самостоятельную норму, предусматривающую ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде и водоснабжению населения.
Так, по одному из дел судами обеих инстанций установлено факт несоответствия качества поставляемой питьевой холодной воды в местах водоразбора (квартиры многоквартирного дома) гигиеническим нормативам по такому показателю, как концентрация железа, чем допущено нарушение п. 3.4.1 и 3.5 СанПиН 2.1.4.1074-01. Названные обстоятельства подтверждены экспертным заключением ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Амурской области», протоколами лабораторных исследований. Кроме того, из содержания протокола лабораторных исследований следует, что качество питьевой воды на вводе в дом также не соответствует требованиям санитарного законодательства по концентрации железа.
При этом суд установил, что ООО «Жилсервис УК» обязано осуществлять производственный контроль, контроль качества питьевой и горячей воды, причем возможность по соблюдению норм действующего законодательства у юридического лица имелась. Исходя из изложенного, суды обеих инстанций пришли к выводу о наличии в действиях ООО «Жилсервис УК» состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.5 КоАП РФ, и вины в его совершении, поскольку юридическим лицом не были приняты все зависящие от него меры по соблюдению соответствующих норм и правил (см. постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 6 августа 2014 г. N Ф03-2561/2014).
Как мы видим из приведенного примера, за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к питьевой воде, а также к питьевому и хозяйственно-бытовому водоснабжению нарушители могут быть подвергнуты административному наказанию по ст. 6.5 КоАП РФ.
Факт несоответствия качества питьевой воды санитарным требованиям свидетельствует о несоблюдении ресурсоснабжающей организацией всех необходимых и достаточных мер по обеспечению ее качества и является основанием для привлечения к ответственности по ст. 6.5 КоАП РФ (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 ноября 2009 г. по делу N А67-4146/2009). В свою очередь факт несоответствия качества питьевой воды санитарным требованиям свидетельствует о несоблюдении ресурсоснабжающей организацией всех необходимых и достаточных мер по обеспечению ее качества и является основанием для привлечения к ответственности по ст. 6.5 КоАП РФ (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 ноября 2009 г. по делу N А67-4146/2009).
3. В п. 3 комментируемой статьи содержится декларативная норма о том, что население городских и сельских поселений должно обеспечиваться питьевой водой в приоритетном порядке в количестве, достаточном для удовлетворения физиологических и бытовых потребностей.
С целью создания условий по обеспечению потребителей доброкачественной питьевой водой, как одного из факторов санитарно-эпидемиологического благополучия, повышение эффективности, надежности и качества работы систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации Госстроем России утверждены Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации (см. приказ от 30 декабря 1999 г. N 168).
Правила технической эксплуатации систем и сооружений коммунального водоснабжения и канализации регламентируют технические требования по эксплуатации объектов водопроводно-канализационного хозяйства и обязательны для организаций ВКХ, обслуживающих населенные пункты, независимо от их ведомственной принадлежности, формы собственности и организационно-правовых форм.
Статья 20. Санитарно-эпидемиологические требования к атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, воздуху в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях
1. Комментируемая статья устанавливает санитарно-эпидемиологические требования к атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, а также требования к воздуху в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях.
Так, в ч. 1 установлено, что атмосферный воздух в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, а также воздух в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях не должен оказывать вредное воздействие на человека. Напомним, что вредным воздействием на человека является воздействие факторов среды обитания, создающее угрозу жизни или здоровью человека либо угрозу жизни или здоровью будущих поколений. В силу п. 1 ст. 12 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания.
Помимо этого в комментируемой норме дается понятие термина «места постоянного или временного пребывания человека». Под ними понимаются территории городских и сельских поселений, территории промышленных организаций, в рабочие зоны производственных помещений, жилые и другие помещения.
Так, по одному из дел судом установлен факт того, что промышленное предприятие по добыче природного газа и газового конденсата, производству нефтепродуктов, сжижению и регазификации природного газа (заявитель) не приняло всех зависящих от него мер к не нарушению комментируемого Закона, СанПиН 1.2.2353-08, СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, СП 1.1.1058-01, СП 2.2.2.1327-03, Санитарных правил по гигиене труда водителей автомобилей, приложения N 3 приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12 апреля 2011 г. N 302н, при этом совершив несколько правонарушений, в том числе: невыполнение плана-графика контроля нормативов предельно допустимых веществ на источниках выброса, отсутствие санитарно-гигиенического паспорта канцерогеноопасного производства (МУ 2.2.9.2493-09), отсутствие должного контроля за канцерогенным фактором (бензапирен), которая согласно плану-графику контроля составляет 1 раз в год (см. постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 29 сентября 2014 г. по делу N А58-7335/2013).В контексте приведенного выше примера несколько слов скажем об санитарных нормах, действующих на рабочих зонах производственных помещений.
В соответствии с пунктом 1.6 СанПиН 1.2.2353-08 «Канцерогенные факторы и основные требования к профилактике канцерогенной опасности. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 апреля 2008 г. N 2, юридические лица и индивидуальные предприниматели при осуществлении ими деятельности обязаны проводить санитарно-противоэпидемические мероприятия по обеспечению требований названых санитарных правил в целях профилактики онкологической заболеваемости. В рамках мероприятий социально-гигиенического мониторинга с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в канцерогеноопасных организациях проводится санитарно-гигиеническая паспортизация, по результатам которой формируется база данных о канцерогеноопасных организациях. В случае невозможности устранения воздействия канцерогенных факторов, включенных в санитарные правила, организациями принимаются меры по снижению их воздействия на человека, включая установление предельно допустимых концентраций или предельно допустимого уровня с учетом канцерогенного эффекта в соответствии с критериями установления гигиенических нормативов. Обеспечивается регулярный контроль за их соблюдением.
Периодичность контроля за содержанием канцерогенных веществ в различных средах устанавливается в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами.
В качестве примера можно привести апелляционное определение ВС Республики Карелия от 27 июня 2014 г. по делу N 33-2347/2014. Лицу, отбывающему наказание в исправительном учреждении, отказано в удовлетворении требований о взыскании компенсации морального вреда к ОАО «Сегежский целлюлозно-бумажный комбинат», которые мотивированы физическими и моральными страданиями из-за невыносимого запаха, при котором невозможно дышать, наступает тошнота и рвота. Отказывая в удовлетворении требований, суд правильно исходил из того, что ОАО «Сегежский ЦБК» является предприятием, которому в установленном порядке разрешены выбросы в атмосферу вредных веществ в допустимой концентрации. Уровень веществ, выбрасываемых в атмосферу, находится в пределах, установленных ГН 2.1.6.1338-03 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в атмосферном воздухе населенных мест».
В соответствии с п. 5.1 СП 1.1.1058-01 юридическое лицо, индивидуальный предприниматель при выявлении нарушений санитарных правил на объекте производственного контроля должен принять меры, направленные на устранение выявленных нарушений и недопущение их возникновения, в том числе:
приостановить либо прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг;
прекратить использование в производстве сырья, материалов, не соответствующих установленным требованиям и не обеспечивающих выпуск продукции, безопасной (безвредной) для человека, снять с реализации продукцию, не соответствующую санитарным правилам и представляющую опасность для человека, и принять меры по применению (использованию) такой продукции в целях, исключающих причинение вреда человеку, или ее уничтожению;
информировать орган, уполномоченный на осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора о мерах, принятых по устранению нарушений санитарных правил;
принять другие меры, предусмотренные действующим законодательством.
2. Критерии безопасности и (или) безвредности для человека атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека, в том числе предельно допустимые концентрации (уровни) химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздухе, устанавливаются санитарными правилами.
В этой связи следует назвать следующие документы:
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. N 92 «Об утверждении ГН 2.1.6.2309-07»;
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2007 г. N 89 «Об утверждении ГН 2.2.5.2308-07»;
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 6 марта 2007 г. N 10 «Об утверждении гигиенических нормативов ГН 2.2.6.2178-07»;
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 6 марта 2007 г. N 9 «Об утверждении гигиенических нормативов ГН 2.1.6.2177-07»;
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 9 марта 2004 г. N 11 «О введении в действие гигиенических нормативов Аварийные пределы воздействия (АПВ(Т)_а.в.) 1,1-диметилгидразина (НДМГ) в атмосферном воздухе населенных мест»;
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 9 марта 2004 г. N 12 «О введении в действие гигиенических нормативов «Аварийные пределы воздействия (АПВ(Т)_р.з.) 1,1-диметилгидразина (НДМГ) в воздухе рабочей зоны»;
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 22 апреля 2003 г. N 64 «О введении в действие санитарных правил и нормативов СанПиН 2.2.4.1294-03».
3. Нормативы предельно допустимых выбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздух, проекты санитарно-защитных зон утверждаются при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии указанных нормативов и проектов санитарным правилам.
Осуществление выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух от стационарных источников: котельной, ремонтно-строительного участка, гаража, технологического оборудования — без специального разрешения влечет назначение обществу административного наказания (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 2 сентября 2010 г. по делу N А27-554/2010).
В то же время, по другому делу признавая незаконным привлечение ООО, осуществляющего эксплуатацию канализационно-очистных сооружений, к административной ответственности за отсутствие проекта санитарно-защитной зоны и санитарно-эпидемиологического заключения, суд исходил из факта принятия обществом мер по соблюдению санитарно-эпидемиологических правил, а также принял во внимание социальную значимость эксплуатируемого ООО объекта и невозможность остановки его эксплуатации в виду угрозы экологической катастрофы (см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 21 сентября 2010 г. по делу N А56-83/2010).
В случае выявления факта нарушения, как правило, применяются две меры реагирования: во-первых, выдача предписания об устранении правонарушения в установленный срок, а во-вторых, привлечение виновного лица к административной ответственности.
Так, в ходе проведенного административного расследования, должностным лицом административного органа выявлено нарушение требований ст. 12, 20 комментируемого Федерального закона, абз. 2 п. 2.1, абз. 2 п. 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.11200-03; п. 4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.2555-09 «Изменения N 2 к СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. Новая редакция», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06 октября 2009 г. N 61, выразившиеся в том, что для объекта общества являющегося источником воздействия на среду обитания, не разработан проект обоснования размера санитарно-защитной зоны, определяющий границы и размеры санитарно-защитной зоны. По результатам проведенного административного расследования должностным лицом административного органа составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 6.3 КоАП РФ, а также вынесено предписание об устранении выявленных нарушений. Предписание было обжаловано в суде, однако суд пришел к выводу о правомерности его выдачи (см. постановление Третьего Арбитражного апелляционного суда от 17 мая 2013 г. по делу N А33-18628/2012).
По рассматриваемой категории дел о привлечении к ответственности юридических лиц, допустивших нарушения санитарно-эпидемиологических требований к атмосферному воздуху, следует учитывать, что для привлечения к административной ответственности суду достаточно установить, что юридическим лицом не приняты всех зависящие от него меры к не нарушению, и это является достаточным для квалификации противоправного деяния юридического по ст. 6.3 КоАП РФ. Этот вывод можно сделать исходя из анализа постановлений Пленума ВАС РФ. В п. 16.1 постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» разъяснено, что понятие вины юридических лиц раскрывается в ч. 2 ст. 2.1 Кодекса. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (ст. 2.2) не выделяет. Поэтому «в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению». Как прямо отмечено Судом, обстоятельства, указанные в ч. 1 или ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат. Кроме того, выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ.
Только в случае если установлено, что юридическое лицо предпринимало меры для стабилизации и изменения обстановки во избежание наступления экологической катастрофы, сообщало о кризисном положении существующих очистных сооружений, которые работают с перегрузкой сверх проектной мощности, то в его действиях отсутствует состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 6.3 КоАП РФ (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 июня 2010 г. по делу N А56-83/2010).
4. Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица в соответствии со своими полномочиями обязаны осуществлять меры по предотвращению и снижению загрязнения атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека, обеспечению соответствия атмосферного воздуха в городских и сельских поселениях, воздуха в местах постоянного или временного пребывания человека санитарным правилам.
Так, организация была привлечена к административной ответственности, так как она допускала сверхлимитные выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух на протяжении длительного времени, не предпринимая никаких мер для определения выброса загрязняющих веществ или для его уменьшения до допустимого уровня (см. постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 ноября 2009 г. по делу N А45-12215/2009).
Отсутствие у предприятия плана мероприятий, направленных на обеспечение качества атмосферного воздуха, в соответствии с которым данным предприятием должны осуществляться систематические мероприятия, направленные на устранение негативного воздействия на атмосферный воздух в процессе осуществления им хозяйственной деятельности, образует состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 2 марта 2010 г. по делу N А56-73507/2009). Кроме того, отсутствие проекта организации санитарно-защитной зоны на автозаправочной станции является основанием для привлечения к административной ответственности, предусмотренной ст. 6.3 КоАП РФ (см. постановление ФАС Поволжского округа от 16 мая 2008 г. по делу N А57-17039/2007-45).
В то же время судебная практика исходит из того, что непредставление доказательств проведения замеров уровней загрязнения атмосферного воздуха и неблагоприятного воздействия физических факторов, создаваемых юридическим лицом, свидетельствует о том, что данное лицо не является источником негативного воздействия на среду обитания и здоровье человека, и исключает основания для привлечения его к ответственности, предусмотренной ст. 6.3 КоАП РФ (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 января 2010 г. по делу N А56-47807/2009).
Статья 21. Санитарно-эпидемиологические требования к почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок
1. Комментируемая статья посвящена регламентации 2 групп санитарно-эпидемиологических требований:
санитарно-эпидемиологические требования к почвам городских и сельских поселений и сельскохозяйственных угодий;
санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок.
Оценка опасности загрязненной почвы населенных пунктов определяется, во-первых, ее эпидемической значимостью, а во-вторых, ролью ее как источника вторичного загрязнения приземного слоя атмосферного воздуха и при непосредственном контакте с человеком. В законодательстве используются такие понятия как «санитарное состояние почвы», «химическое загрязнение почвы, «биологическое загрязнение почв», «показатели санитарного состояния почв».
Под санитарным состоянием почвы понимается совокупность физико-химических и биологических свойств почвы, определяющих качество и степень ее безопасности в эпидемическом и гигиеническом отношениях. При химическом загрязнении изменяется химический состав почвы, что вызвано прямым или косвенным воздействием промышленного, сельскохозяйственного и (или) коммунального фактора землепользования. Биологическое загрязнение почв, как правило, обусловлено диссеминацией возбудителей инфекционных и инвазионных болезней, а также вредными насекомыми и клещами, переносчиками возбудителей болезней человека, животных и растений.
Показателями санитарного состояния почв являются санитарно-химические, микробиологические, гельминтологические и энтомологические характеристики почвы. Соответственно, санитарная характеристика почв населенных мест основывается на лабораторных санитарно-химических, санитарно-бактериологических, санитарно-гельминтологических, санитарно-энтомологических показателях. Для понимания комментируемой статьи также следует принимать во внимание понятие «предельно допустимая концентрация химического вещества в почве», которое характеризует комплексный показатель безвредного для человека содержания химических веществ в почве.
Итак, санитарно-эпидемиологические требования к почвам городских и сельских поселений и сельскохозяйственных угодий основываются на соблюдении установленных санитарными правилами предельно допустимых концентраций (уровней) содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, биологических и микробиологических организмов, а также радиационного фона.
Указанные требования регламентированы следующими правовыми актами:
ГН 2.1.7.2751-10 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) О-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфоната (зомана) и О-изопропилметилфторфосфоната (зарина) в почве районов размещения объектов хранения и уничтожения химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 октября 2010 г. N 140;
ГН 2.1.7.2511-09 «Ориентировочно допустимые концентрации (ОДК) химических веществ в почве», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2009 г. N 32;
ГН 2.1.7.2041-06 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) химических веществ в почве», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 января 2006 г. N 1;
ГН 2.1.7.2121-06 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) 2-хлорвинилдихлорарсина (люизита) в почве районов размещения объектов хранения и уничтожения химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 августа 2006 г. N 21;
ГН 2.1.7.2035-05 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) о-изобутил-бета-N-диэтиламиноэтантиолового эфира метилфосфоновой кислоты в почве районов размещения объектов хранения и уничтожения химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 12 декабря 2005 г. N 29;
СанПиН 2.1.7.1287-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к качеству почвы», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 апреля 2003 г. N 53;
СанПиН 42-128-4433-87 «Санитарные нормы допустимых концентраций химических веществ в почве», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача СССР от 30 октября 1987 г. N 4433-87;
МУ 2.1.7.730-99 «Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 7 февраля 1999 г. и др.
Санитарно-эпидемиологические требования предъявляются к жилым территориям, рекреационным и курортным зонам, зонам санитарной охраны водоемов и прибрежных водоемов, территориям сельскохозяйственного назначения и другим, где возможно влияние загрязненных почв на здоровье человека и условия проживания (п. 2.2 СанПиН 2.1.7.1287-03).
Необходимо отметить, что гигиенические требования к качеству почв устанавливаются с учетом их специфики, почвенно-климатических особенностей населенных мест, фонового содержания химических соединений и элементов.
В качестве фоновых значений концентраций химических веществ п. 2.5 СанПиН 2.1.7.1287-03 предписывает использовать региональные показатели почв.
Так, в почвах на территориях жилой застройки не допускается:
по санитарно-токсикологическим показателям — превышение предельно допустимых концентраций (ПДК) или ориентировочно допустимых концентраций (ОДК) химических загрязнений;
по санитарно-бактериологическим показателям — наличие возбудителей каких-либо кишечных инфекций, патогенных бактерий, энтеровирусов;
по санитарно-паразитологическим показателям — наличие возбудителей кишечных паразитарных заболеваний (геогельминтозы, лямблиоз, амебиаз и др.), яиц геогельминтов, цист (ооцисты), кишечных, патогенных, простейших;
по санитарно-энтомологическим показателям — наличие преимагинальных форм синантропных мух;
по санитарно-химическим показателям — санитарное число должно быть не ниже 0,98 (относительные единицы).
Требования к почвам населенных мест определяются в зависимости от приоритетности компонентов загрязнения в соответствии со списком ПДК (ОДК) химических веществ в почве и их класса опасности (см. п. 3.3 СанПиН 2.1.7.1287-03, Перечень предельно допустимых концентраций (ПДК) и ориентировочно допустимых количеств (ОДК) химических веществ в почве, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 19 ноября 1991 г. N 6229-91).
В отношении почв, отвечающих указанным требованиям, применяется термин «чистая».
В целом по степени опасности в санитарно-эпидемиологическом отношении почвы населенных мест классифицируются на следующие категории по уровню загрязнения (см. подробнее разд. IV СанПиН 2.1.7.1287-03):
чистая;
допустимая;
умеренно опасная;
опасная;
чрезвычайно опасная.
Почвы сельскохозяйственного назначения по степени загрязнения химическими веществами разделены на следующие категории (п. 3.7 СанПиН 2.1.7.1287-03):
допустимая категория почв;
умеренно опасная категория почв;
опасная категория почв;
чрезвычайно опасная категория почв.
С учетом степени химического, бактериологического, паразитологического и энтомологического загрязнения почв разрабатываются рекомендации об их использовании (см. разд. V СанПиН 2.1.7.1287-03).
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи санитарными правилами регламентированы требования по содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок. Так, организация рациональной системы сбора, временного хранения, регулярного вывоза твердых и жидких бытовых отходов и уборки территорий должна удовлетворять требованиям Санитарных правил и норм СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест», утвержденных Минздравом СССР 5 августа 1988 г. N 4690-88 (см. также ФЗ «Об отходах производства и потребления», СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2001 г. N 16, СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 30 апреля 2003 г.).
Очистка территорий населенных пунктов — одно из важнейших мероприятий, направленных на обеспечение экологического и санитарно-эпидемиологического благополучия населения и охрану окружающей среды. О санитарном состоянии территорий населенных мест см. письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 24 ноября 2005 г. N 0100/10391-05-32.
Система мероприятий по содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок должна предусматривать рациональный сбор, быстрое удаление, надежное обезвреживание и экономически целесообразную утилизацию бытовых отходов в соответствии с генеральной схемой очистки населенного пункта (см. Методические рекомендации МДК 7-01.2003 «О порядке разработки генеральных схем очистки территорий населенных пунктов Российской Федерации», утв. постановлением Госстроя РФ от 21 августа 2003 г. N 152).
Генеральная схема очистки территорий населенных пунктов разрабатывается в составе градостроительной документации и утверждается органами местного самоуправления по согласованию с органами жилищно-коммунального хозяйства и санитарно-эпидемиологической службы. Как правило, генеральная схема очистки разрабатывается в составе генерального плана города на срок до 5 лет с выделением первой очереди мероприятий, а прогноз может охватывать срок до 10-20 лет.
Генеральная схема определяет объемы работ, методы сбора, удаления, обезвреживания и переработки бытовых отходов и приравненных к ним отходов, необходимое количество спецмашин, механизмов, оборудования и инвентаря для системы очистки и уборки городских территорий, целесообразность строительства, реконструкции или расширения объектов, очередность выполняемых мероприятий.
Отметим, что отходы, образующиеся при строительстве, ремонте, реконструкции жилых и общественных зданий, а также объектов культурно-бытового назначения, вывозят транспортом строительных организаций на специально выделенные участки (п. 1.3 СанПиН 42-128-4690-88). Неутилизируемые отходы промышленных предприятий вывозят транспортом этих предприятий на специальные полигоны или сооружения для их обезвреживания и захоронения.
Необходимо отметить, что согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора в населенных пунктах возложена на муниципальные образования (подп. 18 п. 1 ст. 14), а утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов — на муниципальный район (подп. 14 п. 1 ст. 15).
О мерах по улучшению санитарного состояния территорий населенных мест см. письмо Минздрава РФ от 26 марта 2004 г. N 1100/919-04-111.
О санитарно-эпидемиологических требованиях к сбору и обезвреживанию твердых, жидких бытовых и пищевых отходов см. разд. 2, 3 СанПиН 42-128-4690-88. Так, объектами очистки являются: территория домовладений, уличные и микрорайонные проезды, объекты культурно-бытового назначения, территории различных предприятий, учреждений и организаций, парки, скверы, площади, места общественного пользования, места отдыха.
Специфическими объектами очистки ввиду повышенного эпидемического риска и опасности для здоровья населения являются: медицинские организации, особенно инфекционные, кожно-венерологические, туберкулезные больницы и отделения, ветеринарные объекты, пляжи.
Как показывает судебная практика, органы Роспотребнадзора нередко составляют протоколы об административных правонарушениях привлечении администрации населенных пунктов по ст. 6.3 КоАП РФ.
Так, по одному из дел Управление Роспотребнадзора по Пермскому краю основанием для вынесения протокола явилось неоднократное выявление того, что на территории Орджоникидзевского района г. Перми у жилых домов размещены контейнеры для сбора твердых бытовых отходов ООО «ЭкоСистема» вне специальных площадок для их размещения; вокруг контейнеров на расстоянии 10 метров разбросаны пакеты с мусором, пластиковые бутылки, что является нарушением санитарных правил содержания территорий населенных мест. В действиях заявителя доказано наличие состава административного правонарушения, поскольку «из обстоятельств дела не следует, что администрация не имела объективной возможности соблюдения требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в силу чрезвычайных событий или иных обстоятельств, которые она не могла предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени осмотрительности, которая требовалась от нее» (см. постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 августа 2014 г. N 17АП-9185/2014-АКу).
Также см. постановление ФАС Уральского округа от 15 января 2014 г. N Ф09-14280/13 О санитарно-эпидемиологических требованиях к уборке населенных мест см. разд. 4, 5 СанПиН 42-128-4690-88.
В некоторых случаях суды считают возможной квалификацию правонарушений в рассматриваемой сфере по ст. 2.9 КоАП РФ (малозначительность совершенного административного правонарушении), в связи с чем освобождают лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиваются устным замечанием.
Так, по делу N А56-1128/2014 (см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июля 2014 г.) суд, применив ст. 2.9 КоАП РФ, указал, что своими действиями предприятие не создало существенной угрозы охраняемым общественным отношениям в сфере природоохранного законодательства. Как следует из материалов дела, предприятием, осуществляющим деятельность по управлению многоквартирным жилым домом установлено нарушение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, выразившееся в том, что на территории, прилегающей к многоквартирному дому отсутствует контейнерная площадка для сбора бытовых отходов и мусора на расстоянии не более 100 м от жилого здания. Суд также принял во внимание, что место расположения мусорных контейнеров устанавливается Администрацией МО «Назиевское городское поселение Муниципального образования Кировский муниципальный район Ленинградской области».
О судебной практике по применению положений п. 2 комментируемой статьи см. постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2011 г. N 02АП-1892/11; постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2012 г. N 20АП-6613/11; постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 февраля 2011 г. N 15АП-659/2011; решение Ленинградского областного суда от 13 сентября 2011 г. N 7-701/2011; определение Свердловского областного суда от 30 августа 2011 г. N 33-12174/2011 и др.
Статья 22. Санитарно-эпидемиологические требования к сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства и потребления
1. Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» внес в комментируемую статью ряд изменений, которые направлены на устранение несоответствий в понятийном аппарате ФЗ «Об отходах производства и потребления», «Об охране окружающей среды», комментируемого Закона и других законодательных актов, затрагивающих вопросы, связанные с отходами производства и потребления.
Также отметим, что указанным законом в ФЗ «Об отходах производства и потребления» введено новое определение понятия «отходы производства и потребления», под которыми понимаются вещества или предметы, образованные в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с ФЗ «Об отходах производства и потребления». Корректировке подверглись и некоторые другие понятия ФЗ «Об отходах производства и потребления».
О понятиях «отходы», «обращение с отходами», «отходы производства», «отходы потребления», «отходы опасные», «отходы твердые бытовые», «хранение отходов», «переработка отходов», «ликвидация отходов», «утилизация отходов», «удаление отходов», «размещение отходов» см. также ст. 2 Модельного закона «Об отходах производства и потребления» (принят постановлением на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ от 31 октября 2007 г. N 29-15), Базельскую конвенцию о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.), ГОСТ 30772-2001 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения» (введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 2001 г. N 607-ст).
Санитарно-эпидемиологические требования к сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства и потребления регламентированы следующими правовыми актами:
ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
Правила предоставления услуг по вывозу твердых и жидких бытовых отходов, утв. постановлением Правительства РФ от 10 февраля 1997 г. N 155;
Санитарные правила по сбору, хранению, транспортировке и первичной обработке вторичного сырья, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 22 января 1982 г. N 2524-82;
СанПиН 42-128-4690-88 «Санитарные правила содержания территорий населенных мест», утв. Минздравом СССР 5 августа 1988 г. N 4690-88;
СанПиН 2.6.1.993-00 «Гигиенические требования к обеспечению радиационной безопасности при заготовке и реализации металлолома», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 октября 2000 г.;
СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2001 г. N 16;
Санитарные правила обращения с радиоактивными отходами (СПОРО-2002) СП 2.6.6.1168-02, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 октября 2002 г. N 33;
СанПиН 2.1.7.1322-03 «Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 80;
СП 2.1.7.1386-03 «Санитарные правила по определению класса опасности токсичных отходов производства и потребления», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 июня 2003 г. N 144;
СП 2.6.6.2572-2010 «Обеспечение радиационной безопасности при обращении с промышленными отходами атомных станций, содержащими техногенные радионуклиды», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 января 2010 г. N 4;
СанПиН 2.1.7.2790-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к обращению с медицинскими отходами», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 9 декабря 2010 г. N 163;
ГН 2.1.7.2611-10 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) мышьяка в отходах строительных конструкций объектов по уничтожению отравляющих веществ кожно-нарывного действия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 30;
ГН 2.1.7.2608-10 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) 2,2 — дихлордиэтилсульфида (иприта) и 2-хлорвинилдихлорарсина (люизита) в отходах после печей объектов по уничтожению отравляющих веществ кожно-нарывного действия, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 33;
ГН 2.1.7.2607-10 «Предельно допустимые уровни (ПДУ) загрязнения 2,2′-дихлордиэтилсульфидом (ипритом) и 2-хлорвинилдихлорарсином (люизитом) металлических отходов объектов по уничтожению отравляющих веществ кожно-нарывного действия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 34;
ГН 2.1.7.2606-10 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) 2,2′- дихлордиэтилсульфида (иприта) и 2-хлорвинилдихлорарсина (люизита) в материалах строительных конструкций объектов по уничтожению отравляющих веществ кожно-нарывного действия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 35;
ГН 2.1.7.2726-10 «Предельно допустимый уровень (ПДУ) загрязнения мышьяком отходов металлических конструкций объектов по уничтожению отравляющих веществ кожно-нарывного действия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 сентября 2010 г. N 110;
ГН 2.1.7.2727-10 «Предельно допустимые уровни (ПДУ) загрязнения О-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфанатом (зоманом) и О-изопропилметилфторфосфонатом (зарином) металлических отходов (лом химических боеприпасов, металлические емкости, технологическое оборудование), контактировавших с отравляющими веществами», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 сентября 2010 г. N 118;
МУК 2.6.1.1087-02 2.6.1. Ионизирующее излучение, радиационная безопасность «Радиационный контроль металлолома», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 4 января 2002 г.;
МУ 2.1.7.1185-03 «Сбор, транспортирование, захоронение асбестсодержащих отходов», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 23 января 2003 г. и др.
О действующих нормативных и методических документах по коммунальной гигиене см. также письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 10 апреля 2007 г. N 0100/3637-07-32.
Так, СанПиН 2.1.7.1322-03 устанавливают гигиенические требования к размещению, устройству, технологии, режиму эксплуатации и рекультивации мест централизованного использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления (объектов).
Вместе с тем, требования СанПиН 2.1.7.1322-03 не распространяются на (п. 1.4):
полигоны захоронения радиоактивных отходов (см. СП 2.6.6.1168-02, СП 2.6.6.2572-2010);
полигоны твердых бытовых и смешанных отходов (см. СП 2.1.7.1038-01);
могильники для органических веществ и трупов животных;
склады просроченных и непригодных к использованию лекарственных препаратов и пестицидов.
Обезвреживание и захоронение трупов павших животных, конфискатов и отходов ветлечебниц и мясокомбинатов производится в соответствии с действующими правилами ветеринарно-санитарной службы, а в случаях эпидемиологической опасности в соответствии с санитарно-эпидемиологическим заключением.
Временный классификатор токсичных промышленных отходов и методические рекомендации по определению класса токсичности промышленных отходов утвержден приложением 3 к Правилам по охране труда при использовании химических веществ ПОТ Р М-004-97, утвержденным постановлением Минтруда РФ от 17 сентября 1997 г. N 44.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются опасные отходы для окружающей природной среды и которые обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности для окружающей природной среды, обязаны использовать Критерии отнесения опасных отходов к классу опасности для окружающей природной среды утв. приказом МПР РФ от 15 июня 2001 г. N 511.
Отходы производства и потребления в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются на следующие классы опасности (ст. 4.1 ФЗ «Об отходах производства и потребления»):
I класс — чрезвычайно опасные;
II класс — высокоопасные;
III класс — умеренно опасные;
IV класс — малоопасные;
V класс — практически неопасные.
Определение класса опасности отхода осуществляется аккредитованными для данного вида работ организациями. При этом состав отхода определяется производителем (собственником) отхода самостоятельно или с привлечением аккредитованных в установленном порядке организаций.
Критериями гигиенической безопасности функционирования эксплуатируемых или закрытых объектов складирования являются предельно допустимые концентрации химических веществ в воздухе рабочей зоны, атмосферном воздухе, в воде открытых водоемов и в почве, а также предельно допустимые уровни физических факторов.
Отметим, что поскольку право собственности на отходы принадлежит собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались, ответственность за обращение с отходами до момента их отчуждения в собственность другого лица несет собственник отходов.
Собственник отходов I-IV класса опасности вправе отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами I-IV класса опасности, должны иметь лицензию на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов (см. постановление Правительства РФ от 28 марта 2012 г. N 255 «О лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности»).
Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Однако, индивидуальные предприниматели и юридические лица, отнесенные в соответствии с законодательством РФ к субъектам малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в соответствующие территориальные органы Росприроднадзора отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) в уведомительном порядке.
Все виды отходов, образующихся в результате деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, должны быть указаны в проекте нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются территориальными органами Росприроднадзора на основании комплекта обосновывающих расчетов, материалов и документов — проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение утвержден приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. N 50.
Лимитами на размещение отходов для субъектов малого и среднего предпринимательства являются количества отходов, фактически направленные на размещение в соответствии с отчетностью об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности).
Нормативы образования отходов и лимиты на их размещение утверждаются сроком на 5 лет при условии ежегодного подтверждения индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами неизменности производственного процесса и используемого сырья в виде технического отчета, представляемого в уведомительном порядке в территориальные органы Росприроднадзора, утвердившие нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.
Для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, которые размещают отходы I-IV класса опасности на эксплуатируемых ими объектах размещения отходов, нормативы образования отходов I-IV класса опасности и лимиты на их размещение утверждаются на срок действия лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности.
В случае отсутствия у индивидуальных предпринимателей, юридических лиц лимита отходов на их размещение весь объем отходов учитывается как сверхлимитный.
Лица, которые допущены к обращению с отходами I-IV класса опасности, обязаны иметь профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с данными отходами.
Статья 14 ФЗ «Об отходах производства и потребления», предусматривает ведение паспорта отхода, под которым понимается документ, достоверно свидетельствующим о степени и видах опасности отхода, его основных свойствах и ресурсосберегающих, безопасных для окружающей среды и людей направлениях его ликвидации (см. также п. 4.1 ГОСТ Р 53691-2009 «Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Паспорт отхода I-IV класса опасности. Основные требования», утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 15 декабря 2009 г. N 1091-с).
С 1 августа 2014 г. применяется постановление Правительства РФ от 16 августа 2013 г. N 712 «О порядке проведения паспортизации отходов I-IV классов опасности», которым утверждена новая типовая форма паспорта отхода I-IV классов опасности. Согласно п. 3 Порядка такой паспорт составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, а также оценки их опасности в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду. Составление паспорта обязательно для всех индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются отходы I-IV классов опасности. Обратим внимание на то, что на отходы I-IV классов опасности, включенные в федеральный классификационный каталог отходов, индивидуальные составляется паспорт по форме, утв. постановлением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. N 712.
Отметим, что копии зарегистрированного паспорта отхода в обязательном порядке предоставляют предприятию, транспортирующему данную партию или любую часть партии отходов, а также каждому грузополучателю данной партии (части партии) отходов.
Однако, при любой обработке полученной партии отходов, включая смешение ее с другими материалами, грузополучатель обязан в случае транспортирования за пределы своего предприятия оформить и зарегистрировать новый паспорт на данную партию (часть партии) отходов.
Правилами СанПиН 2.1.7.1322-03 установлено, что обращение с каждым видом отходов производства и потребления зависит от их происхождения, агрегатного состояния, физико-химических свойств субстрата, количественного соотношения компонентов и степени опасности для здоровья населения и среды обитания человека (п. 2.3).
Необходимо отметить, что организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления (ст. 13 ФЗ «Об отходах производства и потребления»). Органами местного самоуправления определяется порядок сбора отходов на территориях муниципальных образований, предусматривающий их разделение на виды (пищевые отходы, текстиль, бумага и другие). Например, Порядок обращения с отходами производства и потребления на территории Лотошинского муниципального района Московской области утвержден постановлением Главы Лотошинского муниципального района Московской области от 18 июля 2011 г. N 549.
Собственники, землепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков должны регулярно проводить работы по очистке территории своих участков от отходов, предотвращая образование несанкционированных свалок, навалов мусора.
Правила обращения с ломом и отходами цветных металлов и их отчуждения утв. постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 370. Правила обращения с ломом и отходами черных металлов и их отчуждения утв. постановлением Правительства РФ от 11 мая 2001 г. N 369.
Транспортирование отходов I-IV класса опасности должно осуществляться при следующих условиях (ст. 16 ФЗ «Об отходах производства и потребления»):
наличие паспорта отходов;
наличие специально оборудованных и снабженных специальными знаками транспортных средств;
соблюдение требований безопасности к транспортированию отходов;
наличие документации для транспортирования и передачи отходов с указанием количества транспортируемых отходов, цели и места назначения их транспортирования.
Ответственность за мероприятия по безопасному хранению и избавлению от опасных отходов несет собственник отходов в лице руководителя предприятия и (или) владельца опасных отходов, на территории которого они находятся.
Требования к осуществлению производственного контроля в области обращения с отходами регламентированы ст. 26 ФЗ «Об отходах производства и потребления», Методическими рекомендациями по организации проведения и объему лабораторных исследований, входящих в комплекс мероприятий по производственному контролю над обращением с отходами производства и потребления, утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ 26 июня 2003 г. N 17ФЦ/3329.
Отходы производства и потребления подлежат захоронению, обезвреживанию, использованию при условии соблюдения экологических, санитарных и иных требований в области охраны окружающей среды и здоровья человека.
Хранение и захоронение отходов (размещение отходов) должны осуществляться только на объектах, предназначенных для размещения отходов, обустроенных в соответствии с требованиями санитарно-эпидемиологических, экологических и иных норм и правил и внесенных в государственный реестр объектов размещения отходов.
Ведение государственного реестра объектов размещения отходов осуществляется в порядке, установленном приказом Минприроды России от 30 сентября 2011 г. N 792 «Об утверждении Порядка ведения государственного кадастра отходов». Государственный кадастр отходов включает в себя федеральный классификационный каталог отходов, государственный реестр объектов размещения отходов, банк данных об отходах и о технологиях использования и обезвреживания отходов различных видов и ведется по единой для России системе.
Названный кадастр предназначен для информационного обеспечения органов власти и хозяйствующих субъектов, в ходе деятельности которых осуществляется обращение с отходами или имеет место эксплуатация объектов размещения отходов. Большая часть информации, содержащейся у реестре, за исключением информации ограниченного доступа является открытой. государственный реестр объектов размещения отходов.
Государственный реестр объектов размещения отходов формируется на основе информации об объектах размещения отходов, полученной в результате их инвентаризации, проведенной в соответствии с Правилами инвентаризации объектов размещения отходов, утвержденными приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. N 49. О требованиях к объектам размещения отходов см. ст. 12 ФЗ «Об отходах производства и потребления».
Размещение отходов на объекте размещения отходов осуществляется на основании договора, заключенного между собственником отходов и лицом, в собственности и (или) во владении (пользовании) которого находится объект размещения отходов.
В обязанности лиц, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов входит, в частности:
разработка регламента (инструкции) о порядке размещения отходов;
осуществление входного контроля поступающих на объект отходов с занесением данных в учетные документы (журналы учета поступающих отходов, акты сдачи-приемки, накладные и т.д.);
выдача собственнику отходов или лицу, которое передало отходы на размещение, документ, подтверждающий факт размещения отходов на объекте;
проведение мониторинга состояния окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами;
после окончания эксплуатации объектов проводить контроль за их состоянием и воздействием на окружающую среду и работы по восстановлению нарушенных земель и др.
Правилами СанПиН 2.1.7.1322-03 установлено, что временное складирование и транспортировка отходов производства и потребления определяются проектом развития промышленного предприятия или самостоятельным проектом обращения с отходами (п. 3.1); временное хранение отходов на производственной территории предназначается: для селективного сбора и накопления отдельных разновидностей отходов, для использования отходов в последующем технологическом процессе с целью обезвреживания (нейтрализации), частичной или полной переработки и утилизации на вспомогательных производствах (п. 3.3); накопление и временное хранение промотходов на производственной территории осуществляется по цеховому принципу или централизованно, при этом хранение твердых промотходов I класса разрешается исключительно в герметичных оборотных (сменных) емкостях (контейнеры, бочки, цистерны), II — в надежно закрытой таре (полиэтиленовых мешках, пластиковых пакетах); III — в бумажных мешках и ларях, хлопчатобумажных мешках, текстильных мешках; IV — навалом, насыпью, в виде гряд (п. 3.6); при временном хранении отходов в нестационарных складах, на открытых площадках без тары (навалом, насыпью) или в негерметичной таре должны соблюдаться следующие условия: поверхность площадки должна иметь искусственное водонепроницаемое и химически стойкое покрытие (асфальт, керамзитобетон, полимербетон, керамическая плитка и др.); по периметру площадки должна быть предусмотрена обваловка и обособленная сеть ливнестоков с автономными очистными сооружениями; допускается ее присоединение к локальным очистным сооружениям в соответствии с техническими условиями (п. 3.7).
Вместе с тем, приоритетным направлением деятельности по обращению с отходами является использование отходов в качестве вторичного сырья, заключающееся в переработке или иных действиях, направленных на получение энергии, материалов, предметов, пригодных для повторного использования.
Обезвреживанию подлежат отходы I-III классов опасности, и только при невозможности обезвреживания таких они могут быть захоронены на специализированных промышленных полигонах. Обезвреживание отходов производится на специальных установках или объектах.
Организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора относится к вопросам местного значения городских, сельских поселений (см. ч. 1 ст. 8 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», ч. 1 ст. 7 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и п. 18 ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Частью 2 ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» предусмотрено, что организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством. Органы местного самоуправления могут выступать, с одной стороны, как юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами, а, с другой стороны, являются органами, осуществляющими организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях соответствующих муниципальных образований.
Нарушение требований комментируемой статьи может повлечь за собой привлечение к ответственности по ст. 8.2 КоАП РФ за несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при сборе, накоплении, использовании, обезвреживании, транспортировании, размещении и ином обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами.
При этом решение вопроса о лице, виновном в совершении правонарушения, имеет основополагающее значение своевременного привлечения виновного к административной ответственности. Установление виновности предполагает доказывание не только вины лица, но и его непосредственной причастности к совершению противоправного действия (бездействия), то есть объективной стороны деяния.
По одному из дел ВС РФ прекратил в отношении должностного лица администрации С. производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст. 8.2 КоАП РФ в связи с отсутствием состава административного правонарушения. Суд счел, что в материалах дела об административном правонарушении не имеется доказательств того, что администрация осуществляет хозяйственную деятельность в области обращения с отходами по утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Суд указал, что полномочия администрации сельского поселения по организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования являются властно-распорядительной функцией данного органа, неисполнение которых не охватывается диспозицией статьи 8.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Однако администрацией заключены договоры на вывоз твердых бытовых отходов, договоры на оказание работ (услуг) по специализированному хранению отработанных ртутьсодержащих отходов и их доставке по мере накопления к месту демеркуризации (утилизации) в специализированную организацию, а также договор на оказание работ (услуг) по специализированному сбору, хранению и транспортировке отходов I — IV классов опасности по мере их накопления, к месту переработки, обезвреживания и уничтожения (утилизации) в специализированной организации. На основании этого, ВС РФ сделал вывод, что должностное лицо администрации не является субъектом административного правонарушения (см. постановление ВС РФ от 3 марта 2014 г. N 18-АД13-37).
О привлечении к ответственности по ст. 6.4 и 8.2 КоАП РФ за нарушения, связанные с несоблюдением санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами, см. постановление ВС РФ от 29 сентября 2014 г. по делу N 303-АД14-450, А73-15783/2013, постановление ВС РФ от 10 сентября 2014 г. N 80-АД14-6, постановление ВС РФ от 12 августа 2014 г. N 71-АД14-8, постановление ВС РФ от 12 февраля 2014 г. N 20-АД14-1, постановление ВС РФ от 11 июня 2013 г. N 80-АД13-1.
Также о судебной практике по применению положений п. 1 комментируемой статьи см., например, постановление ФАС Волго-Вятского округа от 05 февраля 2014 г. по делу N А28-3701/2013, постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 января 2012 г. N 12АП-10245/11, постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 января 2012 г. N 20АП-6613/11, постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 7 февраля 2011 г. N 05АП-7735/2010.
2. Пунктом 3 комментируемой статьи установлено требование осуществления радиационного контроля в местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов производства и потребления.
Радиационная безопасность персонала, населения и окружающей среды считается обеспеченной, если соблюдаются основные принципы радиационной безопасности (обоснование, оптимизация, нормирование) и требования радиационной защиты, установленные ФЗ «О радиационной безопасности населения», СанПиН 2.6.1.2523-09 «Нормы радиационной безопасности НРБ-99/2009» и иными санитарными правилами (см. СП 2.6.6.2572-2010 «Обеспечение радиационной безопасности при обращении с промышленными отходами атомных станций, содержащими техногенные радионуклиды», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 января 2010 г. N 4).
Радиационный контроль в местах централизованного использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов производства и потребления является частью производственного контроля (см. ст. 20 ФЗ «Об отходах производства и потребления», СанПиН 2.6.1.993-00 «Гигиенические требования к обеспечению радиационной безопасности при заготовке и реализации металлолома, утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 октября 2000 г., Санитарные правила и нормативы СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности» (ОСПОРБ-99/2010), утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 40, МУК 2.6.1.1087-0 «Радиационный контроль металлолома», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 4 января 2002 г.).
Так, СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности» (ОСПОРБ-99/2010) устанавливают требования к обеспечению радиационной безопасности персонала, населения и окружающей среды при обращении с твердыми промышленными отходами атомных станций, загрязненными или содержащими радионуклиды техногенного происхождения, но не являющимися радиоактивными отходами.
Отметим, что к радиоактивным отходам относятся не подлежащие дальнейшему использованию вещества, материалы, смеси, изделия, удельная активность техногенных радионуклидов в которых превышает минимально значимую удельную активность радионуклидов (МЗУА) (Сумма отношений удельных активностей техногенных радионуклидов к их МЗУА превышает 1) (п. 3.12.1 СП 2.6.1.2612-10). Значения МЗУА приведены в приложении 4 к Санитарным правилам и нормативам СанПиН 2.6.1.2523-09 «Нормы радиационной безопасности НРБ-99/2009», утвержденным постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 7 июля 2009 г. N 47.
При неизвестном радионуклидном составе отходы являются радиоактивными, если суммарная удельная активность техногенных радионуклидов в них больше (п. 3.12.1 СП 2.6.1.2612-10):
100 кБк/кг — для бета-излучающих радионуклидов;
10 кБк/кг — для альфа-излучающих радионуклидов (за исключением трансурановых);
1,0 кБк/кг — для трансурановых радионуклидов.
В соответствии с п. 3 комментируемой статьи в том случае, когда при осуществлении радиационного контроля отходов производства и потребления, выявлено превышение установленного санитарными правилами уровня радиационного фона, такие отходы подлежат использованию, обезвреживанию, хранению и захоронению в соответствии с законодательством РФ в области обеспечения радиационной безопасности:
ФЗ «О радиационной безопасности населения»;
Федеральный закон от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
СанПиН 2.6.1.2523-09 «Нормы радиационной безопасности НРБ-99/2009», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 7 июля 2009 г. N 47;
ГОСТ 12.1.048-85 «Система стандартов безопасности труда. Контроль радиационный при захоронении радиоактивных отходов. Номенклатура контролируемых параметров», утв. постановлением Госстандарта СССР от 18 декабря 1985 г. N 4135 и др.
Отметим, что порядок проведения производственного контроля контроль за обеспечением радиационной безопасности определяется для каждой организации с учетом особенностей и условий выполняемых ею работ и согласовывается с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление, государственный надзор и контроль в области обеспечения радиационной безопасности (ст. 11 ФЗ «О радиационной безопасности населения»).
Должностные лица, осуществляющие производственный контроль за обеспечением радиационной безопасности, вправе приостанавливать проведение работ с источниками ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарно-эпидемиологических требований, правил радиационной безопасности, и иных обязательных требований до устранения обнаруженных нарушений (п. 3 ст. 11 ФЗ «О радиационной безопасности населения»).
Итак, органы местного самоуправления являются органами, осуществляющими организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях соответствующих муниципальных образований; организация сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов является исключительной компетенцией муниципальных образований.
Отдельно хотелось бы обратить внимание на особенности обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп. Согласно п. 8 Правил обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп, ненадлежащие сбор, накопление, использование, обезвреживание, транспортирование и размещение которых может повлечь причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям и окружающей среде (утв. постановлением Правительства РФ от 3 сентября 2010 г. N 681) органы местного самоуправления организуют сбор и определяют место первичного сбора и размещения отработанных ртутьсодержащих ламп у потребителей ртутьсодержащих ламп (кроме потребителей ртутьсодержащих ламп, являющихся собственниками, нанимателями, пользователями помещений в многоквартирных домах и имеющих заключенный собственниками указанных помещений договор управления многоквартирными домами или договор оказания услуг и (или) выполнения работ по содержанию и ремонту общего имущества в таких домах), а также их информирование.
Вместе с тем согласно п. 7.8 СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций» все источники искусственного освещения должны содержаться в исправном состоянии. Неисправные и перегоревшие лампы хранятся в отдельном помещении и утилизируются в порядке, установленном законодательством РФ. Согласно п. 7.2.10 СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях» неисправные, перегоревшие люминесцентные лампы собираются в контейнер в специально выделенном помещении и направляют на утилизацию в соответствии с действующими нормативными документами. Использованные ртутьсодержащие приборы, лампы (люминесцентные и др.) собираются в маркированные емкости с плотно прилегающими крышками и хранятся в специально выделенных помещениях.
Суд счел доказанными доводы о нарушении Администрацией города Екатеринбурга санитарных правил и гигиенических нормативов, которые выразились в том, что надлежащим образом выбраны места первичного сбора и размещения отработанных ртутьсодержащих ламп, потребителей ртутьсодержащих ламп и организован их сбор. Администрации города Екатеринбурга выдано предписание привести в соответствие с нормативными требованиями систему обращения с отходами производства и потребления в части осветительных устройств, электрических ламп на территории города Екатеринбурга.
Суд сослался на п. 29, 30 разд. 3 приложения к постановлению Администрации города Екатеринбурга от 01 декабря 2011 г. N 5086 «Об утверждении долгосрочной целевой программы «Экология и природные ресурсы города Екатеринбурга на 2012-2014 годы», согласно которым Комитет по экологии и природопользованию является ответственным за обеспечение работ по сбору и обезвреживанию отработанных ртутных ламп и других ртутьсодержащих отходов, образующихся в муниципальных бюджетных учреждениях, у населения, передачу специализированным организациям для последующего использования обезвреживания, захоронения ртутьсодержащих и других опасных отходов, обнаруженных при устранении последствий аварийных ситуаций и выявленных при обследовании учреждений социальной сферы, а также на ст. 3 Положения об организации деятельности по сбору, вывозу, утилизации и переработке бытовых и промышленных отходов на территории муниципального образования города Екатеринбурга (утв. решением Екатеринбургской городской Думы от 27 марта 2007 N 18/39), которым предусмотрены требования к сбору, хранению и обезвреживанию отходов, и признал Администрацию города Екатеринбурга органом, ответственным за обеспечение ртутной безопасности на территории муниципального образования (см. решение Арбитражного суда Свердловской области от 3 октября 2014 г. по делу N А60-17940/2014).
Специализированные контейнеры обычно устанавливаются в муниципальных организациях — детских садах, школах и больницах.
Статья 23. Санитарно-эпидемиологические требования к жилым помещениям
1. Комментируемой статьей регламентированы важнейшие санитарно-эпидемиологические требования к жилым помещениям.
В соответствии с п. 2 ст. 15 ЖК РФ под жилым помещением понимается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан. Причем признак пригодности для постоянного проживания граждан определяется через соответствие жилого помещения установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.
Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 (в соответствии с Общероссийским строительным каталогом данному правовому акту присвоен шифр МДС 13-21.2007).
Отметим, что п. 4 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47, определяя жилое помещение, указывает также на такие признаки как назначение жилого помещения (предназначено для проживания граждан), а также пригодность для проживания (а не только для постоянного проживания как в п. 2 ст. 15 ЖК РФ). Эта же Комиссия уполномочена признавать многоквартирный дом аварийным и подлежащим сносу или реконструкции. При оценке соответствия находящегося в эксплуатации помещения установленным требованиям проверяется его фактическое состояние. При этом проводится многоплановая оценка, в том числе оценка степени и категории технического состояния строительных конструкций и жилого дома в целом, санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов, содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, качества атмосферного воздуха, уровня радиационного фона и физических факторов источников шума, вибрации, наличия электромагнитных полей, параметров микроклимата помещения, а также месторасположения жилого помещения.
Жилым помещением признается (ст. 16 ЖК РФ, п. 5 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47) жилой дом, часть жилого дома, квартира, часть квартиры, или комната.
Отметим также, что под многоквартирным домом понимается совокупность двух и более квартир, имеющих самостоятельные выходы либо на земельный участок, прилегающий к жилому дому, либо в помещения общего пользования в таком доме (п. 6 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47). Многоквартирный дом содержит в себе элементы общего имущества собственников помещений в таком доме в соответствии с жилищным законодательством.
Причем, абз. 2 п. 6 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47, установлен запрет на использование в качестве жилых помещений:
помещений вспомогательного использования;
помещений, входящие в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме.
В соответствии с п. 1 комментируемой статьи жилые помещения должны соответствовать санитарно-эпидемиологическим требованиям в целях обеспечения безопасных и безвредных условий проживания независимо от его срока.
Причем непосредственно санитарно-эпидемиологические требования к жилым помещениям подразделяются на требования:
к площади;
планировке;
освещенности;
инсоляции;
микроклимату;
воздухообмену;
уровням шума;
уровням вибрации;
уровням ионизирующих и неионизирующих излучений.
Рассмотрим, прежде всего, нормативно-правовую базу санитарно-эпидемиологических требований к жилым помещениям:
комментируемый Закон;
ЖК РФ;
ТР о требованиях пожарной безопасности;
ТР о безопасности зданий и сооружений;
СанПиН 2.1.2/3041-96 «Устройство, оборудование и содержание центров временного размещения иммигрантов — иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 12 января 1996 г. N 1;
СН 2.2.4/2.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 36;
СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01 «Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 октября 2001 г. N 29;
СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03 «Гигиенические требования к естественному, искусственному и совмещенному освещению жилых и общественных зданий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 8 апреля 2003 г. N 34;
ГН 2.1.8/2.2.4.2262-07 «Предельно допустимые уровни магнитных полей частотой 50 Гц в помещениях жилых, общественных зданий и на селитебных территориях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 августа 2007 г. N 60;
СанПиН 2.1.2.2564-09 «Гигиенические требования к размещению, устройству, оборудованию, содержанию объектов организаций здравоохранения и социального обслуживания, предназначенных для постоянного проживания престарелых и инвалидов, санитарно-гигиеническому и противоэпидемическому режиму их работы», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 ноября 2009 г. N 71;
СанПиН 2.1.2.2645-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям проживания в жилых зданиях и помещениях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10 июня 2010 г. N 64;
Ведомственные строительные нормы ВСН 58-88 (р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения», утв. приказом Госкомархитектуры РФ при Госстрое СССР от 23 ноября 1988 г. N 312;
СНиП 31-02-2001 «Дома жилые одноквартирные» (приняты постановлением Госстроя РФ от 22 марта 2001 г. N 35);
СНиП 31-01-2003 «Здания жилые многоквартирные» (приняты постановлением Госстроя РФ от 23 июня 2003 г. N 109)
Строительные нормы и правила РФ СНиП 23-02-2003 «Тепловая защита зданий» (приняты постановлением Госстроя РФ от 26 июня 2003 г. N 113);
Строительные нормы и правила РФ СНиП 41-01-2003 «Отопление, вентиляция и кондиционирование» (приняты постановлением Госстроя РФ от 26 июня 2003 г. N 115);
ГОСТ 12.1.036-81 (СТ СЭВ 2834-80) «Система стандартов безопасности труда. Шум. Допустимые уровни в жилых и общественных зданиях» (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 31 декабря 1981 г. N 5895);
ГОСТ 30494-96 «Здания жилые и общественные. Параметры микроклимата в помещениях», утвержден постановлением Госстроя РФ от 6 января 1999 г. N 1;
ГОСТ Р 53778-2010 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния», утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 25 марта 2010 г. N 37-ст и др.
Рассмотрим далее санитарно-эпидемиологические требования к жилым помещениям.
В соответствии со ст. 10 ТР о безопасности зданий и сооружений здание или сооружение должно быть спроектировано и построено таким образом, чтобы:
1) при проживании и пребывании человека в здании или сооружении не возникало вредного воздействия на человека в результате физических, биологических, химических, радиационных и иных воздействий;
2) в процессе эксплуатации здания или сооружения обеспечивались безопасные условия для проживания и пребывания человека в зданиях и сооружениях по следующим показателям:
качество воздуха в жилых и иных помещениях зданий и сооружений;
качество воды, используемой в качестве питьевой и для хозяйственно-бытовых нужд;
инсоляция и солнцезащита помещений жилых зданий;
естественное и искусственное освещение помещений;
защита от шума в помещениях жилых зданий;
микроклимат помещений;
регулирование влажности на поверхности и внутри строительных конструкций;
уровень вибрации в помещениях жилых зданий;
уровень напряженности электромагнитного поля в помещениях жилых зданий, а также на прилегающих территориях;
уровень ионизирующего излучения в помещениях жилых зданий, а также на прилегающих территориях.
Так, физическими воздействиями являются шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловые и иные излучения. Физические опасные и вредные производственные факторы включают разрушающиеся конструкции, повышенную запыленность и загазованность воздуха, отсутствие или недостаток естественного света и др. (п. 1.1.1 ГОСТ 12.0.003-74 «Система стандартов безопасности труда. Опасные и вредные производственные факторы. Классификация», утвержденного постановлением Госстандарта СССР от 13 ноября 1974 г. N 2551). Химические воздействия подразделяются на токсические, раздражающие, сенсибилизирующие, канцерогенные, мутагенные, влияющие на репродуктивную функцию (см. п. 1.1.2-1.1.3 ГОСТ 12.0.003-74). К биологическим воздействиям относятся патогенные микроорганизмы (бактерии, вирусы, риккетсии, спирохеты, грибы, простейшие) и продукты их жизнедеятельности. К радиационным воздействиям относится ионизирующее излучение, которое создается при радиоактивном распаде, ядерных превращениях, торможении заряженных частиц в веществе и образует при взаимодействии со средой ионы разных знаков (см. ФЗ «О радиационной безопасности населения»).
Требования к площади и планировке жилых помещений.
Пунктом 5 ст. 15 ЖК РФ общая площадь жилого помещения определяется как сумма площади всех частей такого помещения, включая площадь помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в жилом помещении, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас.
Жилищное законодательство предусматривает нормы предоставления и учетные нормы площади жилого помещения (ст. 50 ЖК РФ). Так, нормой предоставления площади жилого помещения по договору социального найма является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется размер общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма. Норма предоставления устанавливается органом местного самоуправления в зависимости от достигнутого в соответствующем муниципальном образовании уровня обеспеченности жилыми помещениями, предоставляемыми по договорам социального найма, и других факторов (см. например, п. 13 Порядка предоставления отдельным категориям граждан жилых помещений в собственность бесплатно или по договору социального найма, утвержденного постановлением Правительства Ленинградской области от 17 августа 2011 г. N 258 (18 квадратных метров общей площади жилого помещения на одного человека).
Учетной нормой площади жилого помещения является минимальный размер площади жилого помещения, исходя из которого определяется уровень обеспеченности граждан общей площадью жилого помещения в целях их принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях. Учетная норма также устанавливается органом местного самоуправления (см. например, ст. 9 Закона г. Москвы от 14 июня 2006 г. N 29 «Об обеспечении права жителей города Москвы на жилые помещения», ст. 3 Закона Санкт-Петербурга от 19 июля 2005 г. N 407-65 «О порядке ведения учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставлении жилых помещений по договорам социального найма в Санкт-Петербурге»).
СП 54.13330.2011 «СНиП 31-01-2003. Здания жилые многоквартирные», утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 24 декабря 2010 г. N 778, определяет требования к квартирам и их элементам.
Отметим, что нормы СНиП 31-02-2001 распространяются как на жилые одноквартирные дома, так и на блокированные дома, жилые блоки которых являются автономными и рассматриваются как отдельные одноквартирные дома, если они:
не имеют помещений, расположенных над помещениями других жилых блоков;
не имеют общих входов, вспомогательных помещений, чердаков, подполий, шахт коммуникаций;
имеют самостоятельные системы отопления и вентиляции, а также индивидуальные вводы и подключения к внешним сетям централизованных инженерных систем.
В частности п. 5.2 СП 54.13330.2011 определены рекомендуемые минимальные размеры квартир по числу комнат и их площади (без учета площади балконов, террас, веранд, лоджий, холодных кладовых и приквартирных тамбуров) в зданиях государственного и муниципального жилищных фондов, жилищного фонда социального использования. Кроме того, число комнат и площадь квартир для конкретных регионов и городов уточняется органами местного самоуправления с учетом демографических требований, достигнутого уровня обеспеченности населения жилищем и ресурсообеспеченности жилищного строительства.
По общему правилу, квартиры в жилых зданиях следует проектировать исходя из условий заселения их одной семьей (п. 5.1 СП 54.13330.2011).
Габариты жилых комнат и помещений вспомогательного использования квартиры определяются в зависимости от необходимого набора предметов мебели и оборудования, размещаемых с учетом требований эргономики.
Минимально допустимые площади помещений квартиры в многоквартирных жилых домах определены п. 5.7, 5.8 СП 54.13330.2011. Минимальные требования к площади жилых одноквартирных домов, блокированных домов определены п. 4.4, 4.5 СНиП 31-02-2001.
В жилых домах состав помещений и площадь квартир многоквартирных жилых домов устанавливаются заказчиком-застройщиком в задании на проектирование. В доме должны быть созданы условия для отдыха, сна, гигиенических процедур, приготовления и приема пищи, а также для другой деятельности, обычно осуществляемой в жилище (п. 4.4 СНиП 31-02-2001).
Отметим, что Правила определения площади здания и его помещений, площади застройки, этажности и строительного объема регламентированы приложением В СП 54.13330.2011.
В отношении планировки в соответствии с п. 5.3 СП 54.13330.2011 в квартирах необходимо предусматривать жилые помещения (комнаты) и подсобные: кухню (или кухню-нишу), переднюю, ванную комнату (или душевую) и туалет (или совмещенный санузел), кладовую (или хозяйственный встроенный шкаф) (см. также п. 5.4, 5.5, 5.9, 5.10 СП 54.13330.2011). Требования к планировке жилых одноквартирных домов, блокированных домов определены п. 4.4, 4.6 СНиП 31-02-2001.
При проектировании и строительстве дома должны быть обеспечены условия для маломобильных жителей, а при необходимости — также для инвалидов, пользующихся креслами-колясками. С этой целью должны быть предусмотрены необходимых габаритов дорожки на участке и пандусы, а также соответствующие размеры дверей, тамбуров, коридоров и кухонь, уборных и ванных комнат.
О планировке жилых помещений см. также п. 10-24 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47.
Для обеспечения выполнения санитарно-эпидемиологических требований в проектной документации зданий с помещениями с постоянным пребыванием людей, за исключением объектов индивидуального жилищного строительства, должно быть предусмотрено устройство систем водоснабжения, канализации, отопления, вентиляции, энергоснабжения (ст. 19 ТР о безопасности зданий и сооружений).
Требования к освещенности жилых помещений.
В расположенных в надземных этажах зданий и сооружений помещениях с постоянным пребыванием людей должно быть обеспечено естественное или совмещенное, а также искусственное освещение, а в подземных этажах — искусственное освещение, достаточное для предотвращения угрозы причинения вреда здоровью людей (см. ст. 23 ТР о безопасности зданий и сооружений).
Естественное освещение подразделяется на следующие типы (п. 2.1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03): боковое, верхнее и комбинированное (верхнее и боковое).
СП 52.13330.2011 «СНиП 23-05-95. Естественное и искусственное освещение», утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2010 г. N 783 (приложение В), предусматривает определения терминов:
естественное освещение;
верхнее естественное освещение;
боковое естественное освещение;
двустороннее боковое естественное освещение;
дополнительное искусственное освещение;
заливающее освещение;
комбинированное искусственное освещение;
комбинированное естественное освещение;
совмещенное освещение и др.
Так, под естественным освещением понимается освещение помещений светом неба (прямым или отраженным), проникающим через световые проемы в наружных ограждающих конструкциях.
Искусственное освещение подразделяется на рабочее и аварийное, а искусственное освещение помещений — на общее и комбинированное (п. 3.1.1, 3.1.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03).
Естественное освещение должно быть обеспечено в жилых комнатах и кухне (п. 8.9 СНиП 31-02-2001, п. 25 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47).
Причем, отношение площади световых проемов к площади пола жилых помещений и кухонь следует принимать с учетом светотехнических характеристик окон и затенения противостоящими зданиями, но не более 1:5,5 и не менее 1:8, а для верхних этажей со световыми проемами в плоскости наклонных ограждающих конструкций — не менее 1:10.
Естественного освещения могут не иметь другие помещения вспомогательного использования, предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, а также помещения, входящие в состав общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме (коридоры, вестибюли, холлы и др.).
Необходимость естественного освещения для встроенных помещений общественного назначения устанавливается по СНиП 31-06-2009 «Общественные здания и сооружения», утвержденным приказом Министерства регионального развития РФ от 1 сентября 2009 г. N 390. Уровень естественного освещения этих помещений должен соответствовать требованиям СП 52.13330.2011 «СНиП 23-05-95. Естественное и искусственное освещение», утвержденного приказом Министерства регионального развития РФ от 27 декабря 2010 г. N 783.
Требования к освещению помещений жилых, зданий (КЕО, нормируемая освещенность, цилиндрическая освещенность, объединенный показатель дискомфорта и коэффициент пульсации освещенности) регламентированы п. 4.3, табл. 2 и приложением к СП 52.13330.2011.
Требования к естественному освещению помещений жилых зданий регламентированы п. 2.2 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03.
Гигиенические требования к искусственному освещению помещений жилых зданий определены разд. III СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03. Общедомовые помещения должны быть обеспечены общим искусственным освещением.
Совмещенное освещение помещений жилых и общественных зданий допускается предусматривать в случаях, когда это требуется по условиям выбора рациональных объемно-планировочных или градостроительных решений, за исключением жилых комнат домов и общежитий, гостиных и номеров гостиниц, спальных помещений санаториев и домов отдыха, групповых и игральных детских дошкольных учреждений, палат лечебно-профилактических учреждений, палат и спальных комнат объектов социального обеспечения (интернатов, пансионатов для престарелых и инвалидов и т.п.). Гигиенические требования к совмещенному освещению помещений жилых зданий регламентированы разд. IV СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03.
Измерения яркости при приемке в эксплуатацию и контроле в процессе эксплуатации за состоянием освещения в зданиях и сооружениях осуществляются по нормам ГОСТ 26824-2010 «Здания и сооружения. Методы измерения яркости» (введен в действие приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 19 апреля 2011 г. N 49-ст). Стандарт устанавливает методы измерения яркости рабочих поверхностей в зданиях и сооружениях, дорожных покрытий улиц, дорог и площадей, фасадов зданий и сооружений, рекламных установок.
Требования к инсоляции жилых помещений.
Инсоляция является важным фактором, оказывающим оздоравливающее влияние на среду обитания человека. Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых зданий и территорий регламентированы СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01.
Под инсоляцией понимаются требования к облучению поверхностей и пространств прямыми солнечными лучами (п. 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01).
Причем требования инсоляции предъявляются при размещении объектов, в проектах планировки и застройки микрорайонов и кварталов, проектов строительства и реконструкции отдельных зданий и сооружений и при осуществлении надзора за строящимися и действующими объектами.
Здания должны быть спроектированы таким образом, чтобы в жилых помещениях была обеспечена достаточная продолжительность инсоляции или солнцезащита в целях создания безопасных условий проживания независимо от его срока (ст. 22 ТР о безопасности зданий и сооружений).
Непосредственно выполнение требований норм инсоляции достигается размещением и ориентацией зданий по сторонам горизонта, а также их объемно-планировочными решениями.
Нормативная продолжительность инсоляции устанавливается на определенные календарные периоды с учетом географической широты местности (см. п. 2.4 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01).
Нормируемая продолжительность непрерывной инсоляции для помещений жилых зданий устанавливается дифференцированно в зависимости от типа квартир, функционального назначения помещений, планировочных зон города, географической широты (см. п. 2.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01).
О требованиях к инсоляции жилых зданий см. разд. 3 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01. Так, в самом общем виде требования к инсоляции жилых зданий заключаются в:
необходимости обеспечения продолжительность инсоляции в жилых зданиях не менее чем в одной комнате 1-3-комнатных квартир и не менее чем в двух комнатах 4-х и более комнатных квартир;
допустимой прерывистости продолжительности инсоляции, при которой один из периодов должен быть не менее 1 часа, но суммарная продолжительность нормируемой инсоляции должна увеличиваться на 0,5 часа соответственно для каждой зоны;
возможности снижения продолжительности инсоляции на 0,5 часа для северной и центральной зон в двухкомнатных и трехкомнатных квартирах, где инсолируется не менее двух комнат, и в многокомнатных квартирах (четыре и более комнаты), где инсолируется не менее трех комнат, а также при реконструкции жилой застройки, расположенной в центральной, исторической зонах городов, определенных их генеральными планами развития.
Расчет продолжительности инсоляции регламентирован разд. 7 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01.
Взаимосвязанным с инсоляцией является требование солнцезащиты, то есть требование по ограничению избыточного теплового воздействия инсоляции, распространяющееся на жилые комнаты отдельных квартир или комнаты коммунальных квартир, общежитий и др. помещений, имеющих юго-западную и западную ориентации светопроемов (подробнее см. разд. 6 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01). Ограничение избыточного теплового воздействия инсоляции помещений и территорий в жаркое время года должно обеспечиваться соответствующей планировкой и ориентацией зданий, благоустройством территорий, а при невозможности обеспечения солнцезащиты помещений ориентацией необходимо предусматривать конструктивные и технические средства солнцезащиты (кондиционирование, внутренние системы охлаждения, жалюзи и т.д.). Ограничение теплового воздействия инсоляции территорий должно обеспечиваться затенением от зданий, специальными затеняющими устройствами и рациональным озеленением.
В силу п. 1 ст. 22 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» здания должны быть спроектированы таким образом, чтобы в жилых помещениях была обеспечена достаточная продолжительность инсоляции или солнцезащита в целях создания безопасных условий проживания независимо от его срока.
В соответствии с ч. 1 ст. 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, подлежат экспертизе (за некоторыми исключениями). Как правило, застройщик или технический заказчик по своему выбору направляет проектную документацию и результаты инженерных изысканий на государственную экспертизу или негосударственную экспертизу. Предметом экспертизы являются оценка соответствия проектной документации требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям. Результатом государственной экспертизы проектной документации является заключение о соответствии (положительное заключение) или несоответствии (отрицательное заключение) проектной документации требованиям технических регламентов и результатам инженерных изысканий, требованиям к содержанию разделов проектной документации.
В связи с изложенным приведем пример. Суды, исследуя материалы дела, установили, что строительный паспорт индивидуального одноэтажного жилого дома не может быть принят к рассмотрению в качестве обоснования графического расчета инсоляции, так как степень строительства названного жилого дома, указанная в расчете продолжительности инсоляции, не соответствует степени готовности, указанной в свидетельстве о государственной регистрации права. Довод общества, изложенный в кассационной жалобе, о том, что жилой дом является объектом незавершенного строительства, в связи с чем правильность выбора расчетных точек может быть подтверждена строительным паспортом индивидуального жилого дома, обоснованно отклонен судами. В связи с этим отрицательное заключение государственной экспертизы от по проектной документации объекта капитального строительства суд посчитал справедливым (см. постановление ФАС Уральского округа от 24 февраля 2014 г. N Ф09-186/14).
Требования к микроклимату жилых помещений.
Под микроклиматом помещений понимается состояние внутренней среды помещения, оказывающее воздействие на человека, характеризуемое показателями температуры воздуха и ограждающих конструкций, влажностью и подвижностью воздуха (разд. 2 ГОСТ 30494-96 «Здания жилые и общественные. Параметры микроклимата в помещениях» (введен в действие постановлением Госстроя РФ от 6 января 1999 г. N 1).
Параметры микроклимата подразделяют на:
оптимальные — сочетание значений показателей микроклимата, которые при длительном и систематическом воздействии на человека обеспечивают нормальное тепловое состояние организма при минимальном напряжении механизмов терморегуляции и ощущение комфорта не менее чем у 80% людей, находящихся в помещении;
допустимые — сочетания значений показателей микроклимата, которые при длительном и систематическом воздействии на человека могут вызвать общее и локальное ощущение дискомфорта, ухудшение самочувствия и понижение работоспособности при усиленном напряжении механизмов терморегуляции и не вызывают повреждений или ухудшения состояния здоровья.
Требуемые параметры микроклимата: оптимальные, допустимые или их сочетания — следует устанавливать в нормативных документах в зависимости от назначения помещения и периода года.
Параметры, характеризующие микроклимат помещений (п. 3.3 ГОСТ 30494-96):
температура воздуха;
скорость движения воздуха;
относительная влажность воздуха;
результирующая температура помещения;
локальная асимметрия результирующей температуры.
О требованиях к микроклимату помещения см. ст. 29 ТР о безопасности зданий и сооружений.
Так, в проектной документации здания или сооружения должны быть:
определены значения характеристик ограждающих конструкций и приняты конструктивные решения, обеспечивающие соответствие расчетных значений следующих теплотехнических характеристик требуемым значениям, установленным исходя из необходимости создания благоприятных санитарно-гигиенических условий в помещениях;
предусмотрены меры по предотвращению переувлажнения ограждающих строительных конструкций, накопления влаги на их поверхности и по обеспечению долговечности этих конструкций.
технические решения по обеспечению тепловой и гидравлической устойчивости систем отопления при изменениях внешних и внутренних условий эксплуатации здания или сооружения в течение всех периодов года;
возможность автономного регулирования параметров микроклимата помещений.
Оптимальные и допустимые нормы микроклимата в обслуживаемой зоне помещений (в установленных расчетных параметрах наружного воздуха) должны соответствовать значениям, приведенным в табл. 1, 2 ГОСТ 30494-96. Гигиенические требования к микроклимату помещений определены разд. IV СанПиН 2.1.2.2645-10, п. 9.3-9.10, 9.18-9.20, 11.1 СП 54.13330.2011, разд. 8 СНиП 31-02-2001.
Здание должно быть запроектировано и возведено таким образом, чтобы при выполнении установленных требований к внутреннему микроклимату помещений и другим условиям проживания обеспечивалось эффективное и экономное расходование энергетических ресурсов при его эксплуатации. В частности, требования касаются системы отопления и вентиляции. В зданиях, возводимых в районах с расчетной температурой наружного воздуха минус 40°С и ниже, должен предусматриваться обогрев поверхности полов жилых комнат и кухонь, а также помещений общественного назначения с постоянным пребыванием людей, расположенных над холодными подпольями, или следует предусматривать теплозащиту в соответствии с требованиями СП 50.13330.
Требования к воздухообмену жилых помещений.
О требованиях к обеспечению качества воздуха см. также ст. 20 ТР о безопасности зданий и сооружений.
Требования к воздухообмену в помещениях регламентированы п. 9.2, табл. 9.1 СП 54.13330.2011, п. 8.3-8.10, разд. IV СанПиН 2.1.2.2645-10, СНиП 31-02-2001, СНиП 41-01-2003, п. 12, 14, 32 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47.
Система вентиляции должна поддерживать чистоту (качество) воздуха в помещениях и равномерность его распространения. При устройстве системы кондиционирования воздуха оптимальные параметры должны обеспечиваться и в теплый период года.
Требования к уровням шума жилых помещений.
Требования к обеспечению защиты от шума предполагают размещение здания на местности, проектные значения характеристик строительных конструкций, характеристики принятых в проектной документации типов инженерного оборудования, предусмотренные в проектной документации мероприятия по благоустройству прилегающей территории, которые должны обеспечивать защиту людей от (ст. 24 ТР о безопасности зданий и сооружений):
воздушного шума, создаваемого внешними источниками (снаружи здания);
воздушного шума, создаваемого в других помещениях здания или сооружения;
ударного шума;
шума, создаваемого оборудованием;
чрезмерного реверберирующего шума в помещении.
Под допустимым уровнем шума понимается такой его уровень, который не вызывает у человека значительного беспокойства и существенных изменений показателей функционального состояния систем и анализаторов, чувствительных к шуму (п. 3.4 Санитарных норм СН 2.2.4/2.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки», утвержденных постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 36).
Необходимо отметить, что описание архитектурно-строительных мероприятий, обеспечивающих защиту помещений от шума, включается в текстовую часть разд. 3 проектной документации «Архитектурные решения», а обоснование проектных решений и мероприятий, обеспечивающих снижение шума — в текстовую часть разд. 4 «Конструктивные и объемно-планировочные решения» (подп. «е» п. 13, подп. «л» п. 14 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87).
Важнейшими нормативными документами, определяющими выполнение требований по защите от шума являются, в частности, Санитарные нормы СН 2.2.4/2.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 36.
Гигиенические требования к уровням шума, ультразвука и инфразвука регламентированы также разд. VI СанПиН 2.1.2.2645-10. Предельно допустимые уровни звукового давления, эквивалентные и максимальные уровни звука в помещениях жилых зданий и на территории жилой застройки приведены в приложении 3 к СанПиН 2.1.2.2645-10. Уровни шума от внешних источников в жилых помещениях оцениваются с учетом их измерения при открытых форточках, фрамугах, узких створках окон.
В дневное время в жилых помещениях допустимо превышение нормативных уровней на 5 дБ.
Предельно допустимые уровни инфразвука на территории жилой застройки и в жилых зданиях приведены в приложении 5 к СанПиН 2.1.2.2645-10.
Требования к уровням вибрации жилых помещений.
Допустимый уровень вибрации в жилых и общественных зданиях — это уровень фактора, который не вызывает у человека значительного беспокойства и существенных изменений показателей функционального состояния систем и анализаторов, чувствительных к вибрационному воздействию (п. 3.2 Санитарных норм СН 2.2.4/2.1.8.566-96 «Производственная вибрация, вибрация в помещениях жилых и общественных зданий», утвержденных постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 40).
Отметим, что в зависимости от способа передачи на человека различают общую вибрацию, передающуюся через опорные поверхности на тело сидящего или стоящего человека, и локальную вибрацию, передающуюся через руки человека (см. п. 3.2, 4.1 СН 2.2.4/2.1.8.566-96 «Вибрация на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки», утвержденных постановлением Госкомсанэпиднадзора России от 31 октября 1996 N 40).
В процессе эксплуатации здания подвергаются воздействию вибрации как естественной (связанной с такими явлениями, как ветер или землетрясение), так и техногенной (вызванной деятельностью человека, например строительными работами, движением транспорта) природы. Вибрация может стать причиной повреждения конструкции здания, снизив ее эксплуатационную надежность: уменьшить устойчивость, ухудшить несущую способность перекрытий (см. ГОСТ Р 52892-2007 «Вибрация и удар. Вибрация зданий. Измерение вибрации и оценка ее воздействия на конструкцию», утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 27 декабря 2007 г. N 586-ст).
В проектной документации здания и сооружения должны быть предусмотрены меры для того, чтобы вибрация в здании и сооружении не причиняла вреда здоровью людей (ст. 26 ТР о безопасности зданий и сооружений). Необходимо отметить, что описание архитектурно-строительных мероприятий, обеспечивающих защиту помещений от вибрации, включается в текстовую часть разд. 3 проектной документации «Архитектурные решения», а обоснование проектных решений и мероприятий, обеспечивающих снижение вибрации — в текстовую часть разд. 4 «Конструктивные и объемно-планировочные решения» (подп. «е» п. 13, подп. «л» п. 14 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87).
При проектировании зданий целям защиты от вибрации служит планировка и размещение помещений в здании (см., например, п. 3.13 СНиП 31-06-2009).
Гигиенические требования к уровням вибрации регламентированы разд. VI СанПиН 2.1.2.2645-10. Например, предельно допустимые уровни вибрации в жилых помещениях приведены в приложении 4 к СанПиН 2.1.2.2645-10.
О требованиях к звукоизоляции жилых помещений, см. п. 9.24-9.26а СП 54.13330.2011, п. 8.8 СНиП 31-02-2001.
Так, межквартирные стены и перегородки должны иметь индекс изоляции воздушного шума не ниже 52 дБ (п. 9.24 СП 54.13330.2011), а стены, разделяющие жилые блоки блокированного дома, должны иметь индекс изоляции воздушного шума не ниже 50 дБ (п. 8.8 СНиП 31-02-2001).
Требования к уровням ионизирующих и неионизирующих излучений жилых помещений.
Гигиенические требования к уровням электромагнитных полей и излучений, ионизирующего излучения шума регламентированы разд. VI СанПиН 2.1.2.2645-10.
О предельно допустимых уровнях электромагнитных полей (ЭМП) при воздействии на население см. п. 6.4 СанПиН 2.1.2.2645-10. Так, предельно допустимый уровень ослабления геомагнитного поля в помещениях жилых зданий устанавливается равным 1,5, предельно допустимый уровень напряженности электростатического поля в жилых помещениях — 15 кВ/м.
Допустимая напряженность переменного магнитного поля приведена в приложении 7 к СанПиН 2.1.2.2645-10.
О требованиях по обеспечению защиты от воздействия электромагнитного поля см. также ст. 27 ТР о безопасности зданий и сооружений, ГН 2.1.8/2.2.4.2262-07 «Предельно допустимые уровни магнитных полей частотой 50 Гц в помещениях жилых, общественных зданий и на селитебных территориях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 августа 2007 г. N 60.
О допустимых уровнях ионизирующего излучения см. п. 6.5 СанПиН 2.1.2.2645-10. Например, мощность эффективной дозы гамма-излучения внутри зданий не должна превышать мощности дозы на открытой местности более чем на 0,2 мкЗв/час.
О мерах, предпринимаемых для снижения поступления радиации (радона) от грунта см. п. 9.34 СП 54.13330.2011.
О требованиях по обеспечению защиты от ионизирующего излучения см. также ст. 28 ТР о безопасности зданий и сооружений.
О судебной практике по применению требований к содержанию жилых помещений см., например, постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 декабря 2013 г. по делу N А05-4123/2013, постановление ФАС Поволжского округа от 10 декабря 2013 г. по делу N А12-4528/2013, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 9 июня 2010 г. N Ф09-4367/10-С1 по делу N А60-5012/2010-С6, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2012 г. N 17АП-10904/11, определение Рязанского областного суда от 6 октября 2010 г. N 33-1695 и др.
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи не допускается заселение жилых помещений, равно как и предоставление гражданам для постоянного или временного проживания, нежилых помещений, признанных в соответствии с санитарным законодательством РФ непригодными для проживания.
Положение о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции утв. постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47 (в соответствии с Общероссийским строительным каталогом присвоен шифр МДС 13-21.2007). Отметим, что решением Верховного Суда РФ от 17 октября 2011 г. N ГКПИ11-1477 (оставленным без изменения определением Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 29 ноября 2011 г. N КАС11-659) данный правовой акт признан не противоречащим действующему законодательству.
Основания для признания жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции регламентированы разд. III Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47.
Так, в самом общем виде основанием для признания жилого помещения непригодным для проживания является наличие выявленных вредных факторов среды обитания человека, которые не позволяют обеспечить безопасность жизни и здоровья граждан. Указанные факторы среды обитания могут возникнуть вследствие:
ухудшения в связи с физическим износом в процессе эксплуатации здания в целом или отдельными его частями эксплуатационных характеристик, приводящего к снижению до недопустимого уровня надежности здания, прочности и устойчивости строительных конструкций и оснований;
изменения окружающей среды и параметров микроклимата жилого помещения, не позволяющих обеспечить соблюдение необходимых санитарно-эпидемиологических требований и гигиенических нормативов в части содержания потенциально опасных для человека химических и биологических веществ, качества атмосферного воздуха, уровня радиационного фона и физических факторов наличия источников шума, вибрации, электромагнитных полей.
Основаниями для жилых помещений непригодными для проживания являются:
1) признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции:
вследствие наличия в жилых помещениях, расположенных в полносборных, кирпичных и каменных домах, а также в деревянных домах и домах из местных материалов деформации фундаментов, стен, несущих конструкций, значительной степени биологического повреждения элементов деревянных конструкций, которые свидетельствуют об исчерпании несущей способности и опасности обрушения;
нахождение жилых помещений в опасных зонах схода оползней, селевых потоков, снежных лавин, а также на территориях, которые ежегодно затапливаются паводковыми водами и на которых невозможно при помощи инженерных и проектных решений предотвратить подтопление территории;
нахождение жилых помещений в определяемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти зоне вероятных разрушений при техногенных авариях, если при помощи инженерных и проектных решений невозможно предотвратить разрушение жилых помещений;
при получении повреждения в результате взрывов, аварий, пожаров, землетрясений, неравномерной просадки грунтов, а также в результате других сложных геологических явлений, — если проведение восстановительных работ технически невозможно или экономически нецелесообразно и техническое состояние этих домов и строительных конструкций характеризуется снижением несущей способности и эксплуатационных характеристик, при которых существует опасность для пребывания людей и сохранности инженерного оборудования;
2) превышение показателей санитарно-эпидемиологической безопасности в части физических факторов (шум, вибрация, электромагнитное и ионизирующее излучение), концентрации химических и биологических веществ в атмосферном воздухе и почве — в случаях, когда инженерными и проектными решениями невозможно минимизировать критерии риска до допустимого уровня (в том числе, комнаты, окна которых выходят на магистрали, при уровне шума выше предельно допустимой нормы);
3) нахождение жилых помещений на территориях, прилегающих к воздушной линии электропередачи переменного тока и другим объектам, создающим на высоте 1,8 м от поверхности земли напряженность электрического поля промышленной частоты 50 Гц более 1 кВ/м и индукцию магнитного поля промышленной частоты 50 Гц более 50 мкТл;
Вместе с тем не может служить основанием для признания жилого помещения непригодным для проживания:
отсутствие системы централизованной канализации и горячего водоснабжения в одно- и двухэтажном жилом доме;
отсутствие в жилом доме свыше 5 этажей лифта и мусоропровода, если этот жилой дом вследствие физического износа находится в ограниченно работоспособном состоянии и не подлежит капитальному ремонту и реконструкции;
несоответствие объемно-планировочного решения жилых помещений и их расположения минимальной площади комнат и вспомогательных помещений квартиры в эксплуатируемом жилом доме, спроектированном и построенном по ранее действующей нормативной документации, принятым в настоящее время объемно-планировочным решениям, если это решение удовлетворяет требованиям эргономики в части размещения необходимого набора предметов мебели и функционального оборудования.
Признание помещения жилым помещением, пригодным (непригодным) для проживания граждан, а также многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции осуществляется межведомственной комиссией, создаваемой в этих целях, на основании оценки соответствия указанных помещения и дома установленным требованиям (см. п. 7, 8 Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47).
В состав комиссии входят представители органов, уполномоченных на проведение регионального жилищного надзора (муниципального жилищного контроля), государственного контроля и надзора в сферах санитарно-эпидемиологической, пожарной, промышленной, экологической и иной безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека, на проведение инвентаризации и регистрации объектов недвижимости, находящихся в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях, в необходимых случаях органов архитектуры, градостроительства и соответствующих организаций.
По результатам работы комиссия принимает одно из следующих решений:
о соответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, и его пригодности для проживания;
о необходимости и возможности проведения капитального ремонта, реконструкции или перепланировки (при необходимости с технико-экономическим обоснованием) с целью приведения утраченных в процессе эксплуатации характеристик жилого помещения в соответствие с установленными в Положении требованиями и после их завершения — о продолжении процедуры оценки;
о несоответствии помещения требованиям, предъявляемым к жилому помещению, с указанием оснований, по которым помещение признается непригодным для проживания;
о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу;
о признании многоквартирного дома аварийным и подлежащим реконструкции.
О процедуре признания помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу или реконструкции см. разд. IV Положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 28 января 2006 г. N 47.
По окончании работы комиссия составляет в 3 экземплярах заключение о признании помещения пригодным (непригодным) для постоянного проживания. В случае обследования помещения комиссия составляет в 3 экземплярах акт обследования помещения.
3. Содержание жилых помещений должно отвечать санитарным правилам. О нормативно-правовой базе санитарно-эпидемиологических требований к содержанию жилых помещений см. п. 1 комментария к данной статье.
В соответствии с ч. 1 ст. 36 ТР о безопасности зданий и сооружений безопасность здания в процессе эксплуатации должна обеспечиваться посредством:
технического обслуживания;
периодических осмотров и контрольных проверок и (или) мониторинга состояния основания, строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения;
текущих ремонтов.
Параметры и другие характеристики строительных конструкций и систем инженерно-технического обеспечения в процессе эксплуатации здания или сооружения должны соответствовать требованиям проектной документации (см. также ГОСТ Р 53778-2010 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния», утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 25 марта 2010 г. N 37-ст).
Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда утв. постановлением Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г. N 170 (в соответствии с Общероссийским строительным каталогом присвоен шифр МДК 2-03.2003); см. также Методическое пособие по содержанию и ремонту жилищного фонда МДК 2-04.2004, утв. Госстроем РФ от 1 января 2004 г. N 2-04.2004.
Об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения см. также Ведомственные строительные нормы ВСН 58-88 (р), утв. приказом Госкомархитектуры РФ при Госстрое СССР от 23 ноября 1988 г. N 312.
Пользование жилым помещением должно осуществляться с учетом соблюдения прав и законных интересов проживающих в этом жилом помещении граждан, соседей, требований пожарной безопасности, санитарно-гигиенических, экологических и иных требований законодательства, а также в соответствии с правилами пользования жилыми помещениями, утвержденными уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (см. п. 4 ст. 17 ТР о безопасности зданий и сооружений, Правила пользования жилыми помещениями, утв. постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. N 25, ст. 15 ЖК РФ).
Требования к содержанию жилых помещений регламентированы разд. IX СанПиН 2.1.2.2645-10.
Так, при эксплуатации жилых зданий и помещений не допускается:
использование жилого помещения для целей, не предусмотренных проектной документацией;
хранение и использование в жилых помещениях и в помещениях общественного назначения, размещенных в жилом здании, опасных химических веществ, загрязняющих воздух;
выполнение работ, являющихся источниками повышенных уровней шума, вибрации, загрязнения воздуха, либо нарушающих условия проживания граждан в соседних жилых помещениях;
захламление, загрязнение и затопление жилых помещений, подвалов и технических подполий, лестничных пролетов и клеток, чердачных помещений.
При эксплуатации жилых помещений требуется:
своевременно принимать меры по устранению неисправностей инженерного и другого оборудования, расположенного в жилом помещении (систем водопровода, канализации, вентиляции, отопления, мусороудаления, лифтового хозяйства и других), нарушающих санитарно-гигиенические условия проживания;
проводить мероприятия, направленные на предупреждение возникновения и распространения инфекционных заболеваний, связанных с санитарным состоянием жилого здания, по уничтожению насекомых и грызунов (дезинсекция и дератизация).
При прекращении эксплуатации здания или сооружения собственник здания должен принять меры, предупреждающие причинение вреда населению и окружающей среде, в том числе меры, препятствующие несанкционированному доступу людей в здание или сооружение, а также осуществить мероприятия по утилизации строительного мусора (ст. 36 ТР о безопасности зданий и сооружений).
О судебной практике по применению требований к содержанию жилых помещений см., например, постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 3 августа 2010 г. N Ф09-5697/10-С1 по делу N А60-6558/2010-С9, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 января 2011 г. N 17АП-12807/2010, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2012 г. N 17АП-10904/11, постановление Федерального арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 января 2011 г. N А27-7808/2010, определение Свердловского областного суда от 20 сентября 2011 г. N 33-13683/2011, определение СК по гражданским делам Московского городского суда от 20 декабря 2010 г. N 33-38559 и др.
О привлечении к административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений см. постановление заместителя председателя Свердловского областного суда от 27 августа 2013 г. N 4а-489/2013, постановление Тамбовского областного суда от 26 марта 2014 г. по делу N 4-а-30, апелляционное определение Владимирского областного суда от 27 февраля 2014 г. по делу N 33-632/2014.
Например, решением Свердловского областного суда от 16 января 2014 г. по делу N 71-12/2014 гражданин привлечен к ответственности по ст. 6.4 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений, которое выразилось в поражении конструкций подвального помещения жилого дома грибком, поскольку факт правонарушения установлен, а гражданин в силу служебных обязанностей является лицом, ответственным за санитарное состояние жилого фонда.
По другому делу суд отказал в удовлетворении требования об отмене актов о привлечении к ответственности, предусмотренной ст. 6.4 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта, поскольку факт совершения административного правонарушения подтвержден материалами дела и порядок привлечения к административной ответственности не нарушен (см. постановление Хабаровского краевого суда от 22 августа 2014 г. по делу N 4а-394/14).
Статья 24. Санитарно-эпидемиологические требования к эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта
1. Пунктом 1 комментируемой статьи регламентированы основные санитарно-эпидемиологические требования к эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта, предполагающие:
осуществление санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, в том числе мероприятия по введению ограничительные мероприятия (карантин), осуществлению производственного контроля, мер в отношении больных инфекционными заболеваниями, проведению медицинских осмотров, профилактических прививок, гигиенического воспитания и обучения граждан;
обеспечение безопасных для человека условий труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ.
Нормативно-правовую базу санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта составляют:
комментируемый Закон;
ТР о требованиях пожарной безопасности;
ТР о безопасности зданий и сооружений;
СН 2.5.2.047-96 «Уровни шума на морских судах», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 21 февраля 1996 г. N 3;
СанПиН 2.1.2/3041-96 «Устройство, оборудование и содержание центров временного размещения иммигрантов — иностранных граждан, лиц без гражданства и беженцев», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 12 января 1996 г. N 1;
СН 2.2.4/2.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 36;
СанПиН 2.2.1/2.1.1.1076-01 «Гигиенические требования к инсоляции и солнцезащите помещений жилых и общественных зданий и территорий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 25 октября 2001 г. N 29;
СП 2.5.1.1107-02 «Гигиенические требования к условиям и организации труда диспетчеров по управлению воздушным движением гражданской авиации», утв. постановлением Главного Государственного санитарного врача РФ от 21 февраля 2002 г. N 7;
СанПиН 2.1.2.1188-03 «Плавательные бассейны. Гигиенические требования к устройству, эксплуатации и качеству воды. Контроль качества», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 января 2003 г. N 4;
СП 2.5.1198-03 «Санитарные правила по организации пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 4 марта 2003 г. N 12;
СП 2.5.3157-14 «Санитарно-эпидемиологические требования к перевозке железнодорожным транспортом организованных групп детей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 января 2014 г. N 3;
СП 2.5.1250-03 «Санитарные правила по организации грузовых перевозок на железнодорожном транспорте», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 4 апреля 2003 г. N 32;
СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03 «Гигиенические требования к естественному, искусственному и совмещенному освещению жилых и общественных зданий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 8 апреля 2003 г. N 34;
СанПиН 2.2.4.1329-03 «Требования по защите персонала от воздействия импульсных электромагнитных полей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2003 г. N 102;
СанПиН 2.1.2.1331-03 «Гигиенические требования к устройству, эксплуатации и качеству воды аквапарков», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2003 г. N 104;
СП 2.5.1337-03 «Санитарные правила эксплуатации метрополитенов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 110;
СП 2.5.1334-03 «Санитарные правила по проектированию, размещению и эксплуатации депо по ремонту подвижного состава железнодорожного транспорта», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 111;
СП 2.5.1336-03 «Санитарные правила по проектированию, изготовлению и реконструкции локомотивов и специального подвижного состава железнодорожного транспорта», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 112;
СП 2.5.1335-03 «Санитарные правила для формирований железнодорожного транспорта специального назначения», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 113;
СанПиН 2.2.3.1385-03 «Гигиенические требования к предприятиям производства строительных материалов и конструкций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 июня 2003 г. N 142;
ГН 2.1.8/2.2.4.2262-07 «Предельно допустимые уровни магнитных полей частотой 50 Гц в помещениях жилых, общественных зданий и на селитебных территориях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 августа 2007 г. N 60;
СП для автотранспортного предприятия с топливозаправочным пунктом, осуществляющего заправку и эксплуатацию автомобилей на диметиловом эфире СП 2.2.1.2263-07, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27 августа 2007 г. N 62;
СанПиН 2.2.2506-09 «Гигиенические требования к организациям химической чистки изделий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27 апреля 2009 г. N 26;
СанПиН 2.1.2.2564-09 «Гигиенические требования к размещению, устройству, оборудованию, содержанию объектов организаций здравоохранения и социального обслуживания, предназначенных для постоянного проживания престарелых и инвалидов, санитарно-гигиеническому и противоэпидемическому режиму их работы», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 ноября 2009 г. N 71;
СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2010 г. N 58;
СанПиН 2.1.2.2631-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к размещению, устройству, оборудованию, содержанию и режиму работы организаций коммунально-бытового назначения, оказывающих парикмахерские и косметические услуги», утв. постановлением Главного государственного врача РФ от 18 мая 2010 г. N 59;
СанПиН 2.1.2.2646-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, оборудованию, содержанию и режиму работы прачечных», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 10 июня 2010 г. N 65;
ГН 2.1.7.2946-11 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) О-(1,2,2-триметилпропил)метилфторфосфоната (зомана) и О-изопропилметилфторфосфоната (зарина) в материалах строительных конструкций объектов по уничтожению химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ т 21 июля 2011 г. N 104;
СанПиН 2.1.2882-11 «Гигиенические требования к размещению, устройству и содержанию кладбищ, зданий и сооружений похоронного назначения», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июня 2011 г. N 84;
Ведомственные строительные нормы ВСН 58-88 (р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения», утв. приказом Госкомархитектуры РФ при Госстрое СССР от 23 ноября 1988 г. N 312;
ГОСТ 12.1.036-81 (СТ СЭВ 2834-80) «Система стандартов безопасности труда. Шум. Допустимые уровни в жилых и общественных зданиях» (введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 31 декабря 1981 г. N 5895);
постановление Госстроя РФ от 6 января 1999 г. N 1 «О введении в действие в Российской Федерации межгосударственного стандарта «Здания жилые и общественные. Параметры микроклимата в помещениях» (которым введен в действие ГОСТ 30494-96 «Здания жилые и общественные. Параметры микроклимата в помещениях»;
ГОСТ Р 53778-2010 «Здания и сооружения. Правила обследования и мониторинга технического состояния», утв. приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 25 марта 2010 г. N 37-ст и др.
Об осуществлении санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий см. комментарий к ст. 1, гл. IV комментируемого Закона.
Критерии безопасности и (или) безвредности условий работ с источниками физических факторов воздействия на человека, в том числе предельно допустимые уровни воздействия, устанавливаются санитарными правилами.
О санитарно-эпидемиологических требованиях к условиям труда подробнее см. ст. 25-27 комментируемого Закона и комментарий к ним.
Требования к обеспечению безопасности зданий и сооружений в процессе эксплуатации регламентированы ст. 36 ТР о требованиях пожарной безопасности.
Нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта влечет административную ответственность, предусмотренную ст. 6.4 КоАП РФ. Объектом посягательства в данном случае являются установленные государством санитарно-эпидемиологические требования к эксплуатации общественных помещений.
Вместе с тем, ст. 6.3 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, выразившееся в нарушении действующих санитарных правил и гигиенических нормативов, невыполнении санитарно-гигиенических и противоэпидемических мероприятий. Объектом посягательства в данном случае являются санитарно-эпидемиологические требования, установленные в действующих санитарных правилах и гигиенических нормативах.
Таким образом, состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ, характеризуется более общим объектом посягательств по сравнению со ст. 6.4 КоАП РФ, следовательно, ст. 6.4 КоАП РФ является специальной нормой по отношению к ст. 6.3 КоАП РФ.
Так, например, суд, учитывая доказанность объективной стороны административного правонарушения по ст. 6.4 КоАП РФ, сделал вывод об отсутствии основания для квалификации допущенных обществом нарушений ст. 6.3 КоАП РФ, устанавливающей общие требования к соблюдению законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (см. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10 ноября 2011 г. N 03АП-4569/11).
Одновременно с привлечением к ответственности уполномоченными органами, как правило, выносятся предписания об устранении нарушений требований санитарно-эпидемиологических правил, которые должны быть выполнены к установленному сроку.
Так, судом установлено, что обществом в добровольном порядке не исполнено предписание уполномоченного органа об устранении нарушений требований санитарно-эпидемиологических правил. В связи с этим в суд было направлено требование о запрете осуществлять загрузку товаров в магазин через сквозные (арочные) проезды в здании.
Заявленное требование удовлетворено, так как избранный обществом способ загрузки товаров в магазин не соответствует санитарно-эпидемиологическим правилам, которые предусматривают исчерпывающий перечень способов загрузки, не представлено заключение уполномоченного органа о том, что избранный способ загрузки является единственно возможным с учетом планировочных решений здания (подробнее см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 16 октября 2014 г. N Ф09-6523/14 по делу N А50-25703/2013).
О судебной практике по применению положений п. 1 комментируемой статьи см. например, постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 13 августа 2014 г. N Ф03-3306/2014 г. по делу N А73-14485/2013, постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 10 октября 2014 г. по делу N А44-6350/2013, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 октября 2011 г. N 03АП-3753/11 и др. Например, суд апелляционной инстанции отказал в удовлетворении заявления об отмене постановления административного органа о привлечении к ответственности по ст. 6.4 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации здания отказано правомерно, поскольку шумы от работы вентиляционного оборудования таможенного органа превышают допустимые значения, создают значительную нагрузку на нервную систему людей, проживающих вблизи здания таможенного органа, оказывают неблагоприятное психологическое воздействие и создают угрозу причинения вреда здоровью и жизни граждан (постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2014 г. N 09АП-9753/2014 по делу N А40-164335/13).
По другому делу заявление об отмене постановления о привлечении к административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации общественных помещений правомерно удовлетворено в части размера назначенного штрафа, поскольку в действиях общества доказано наличие состава вменяемого ему правонарушения, вместе с тем наличие обстоятельств, отягчающих административную ответственность, в виде привлечения общества к административной ответственности ранее за совершение однородного правонарушения административным органом не доказано (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 24 февраля 2014 г. N 09АП-444/2014-АК по делу N А40-132101/2013).
О рассмотрении спора об отмене постановления о привлечении к ответственности по ст. 6.4 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений, выразившееся в превышении предельно допустимого уровня шума см. постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 2 июня 2011 г. по делу N А31-910/2011. О рассмотрении дела об аннулировании лицензии, выданной муниципальному учреждению здравоохранения на осуществление деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных заболеваний см. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10 мая 2011 г. по делу N А33-18468/2010.
В другом деле судом удовлетворено требование о привлечении к ответственности за нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, так как загрузка продуктов питания в магазин осуществлялась непосредственно под окнами жилых помещений и со стороны подъезда жилого дома, холодильно-компрессорное оборудование и низкотемпературная холодильная камера были размещены в складском помещении под жилыми квартирами (см. решение Свердловского областного суда от 1 августа 2011 г. по делу N 71-315/2011).
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц возлагается обязанность в случае нарушения санитарных правил приостановить либо прекратить свою деятельность или работу отдельных цехов, участков, эксплуатацию зданий, сооружений, оборудования, транспорта, выполнение отдельных видов работ и оказание услуг.
Вместе с тем, полномочия по приостановлению эксплуатации объектов, производственных цехов и участков, помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспортных средств, выполнения отдельных видов работ и оказания услуг возложены на главных государственных санитарных врачей РФ и их заместителей (подп. 5 п. 1 ст. 51 комментируемого Закона). Данные полномочия осуществляются при выявлении нарушения санитарного законодательства, которое создает угрозу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).
Отметим, что санкция ст. 6.4 КоАП РФ предусматривает возможность применения в случае нарушения санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта административного приостановления деятельности на срок до 90 суток. Например, в связи с продолжением осуществления кафе незаконной деятельности, ущемляющей права граждан на благоприятную окружающую среду и ухудшающей условия их проживания и отдыха, постановлением Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12 января 2011 г. N 17АП-12807/10, принято решение об обязании общества прекратить деятельность по эксплуатации кафе.
Согласно п. 1 ст. 1065 ГК РФ опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность. Если причиненный вред является последствием эксплуатации предприятия, сооружения либо иной производственной деятельности, которая продолжает причинять вред или угрожает новым вредом, суд по требованию, заявленному Роспотребнадзором или иным заинтересованным или уполномоченным лицом, вправе обязать ответчика, помимо возмещения вреда, приостановить или прекратить соответствующую деятельность.
В качестве меры, необходимой для защиты санитарно-эпидемиологического благополучия населения, может выступать прекращение деятельности нарушителя. Примером может служить дело, рассматриваемого по заявлению управления федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю к ООО «Торри» о запрете деятельности в сфере розничной торговли пищевыми продуктами в магазине «Меркурий». Нарушение санитарных норм и правил подтверждение в материалах дела. Факты нарушений, а также привлечение ООО «Торри» к административной ответственности, по мнению суда, сами по себе не могут подтверждать вероятность причинения вреда гражданам его деятельностью в будущем. Суд усмотрел, что фактические обстоятельства дела свидетельствуют о том, что допущенные обществом нарушения носят устранимый характер, поскольку холодильное оборудование может быть заменено, доказательств, опровергающих утверждение ответчика об устранении нарушения, связанного с загрузкой продуктов под окнами жилых помещений, управлением Роспотребнадзора не представлено (см. постановление ФАС Дальневосточного округа от 4 июля 2014 г. N Ф03-2518/2014 по делу N А51-24193/2013).
Соответственно, обязание прекратить деятельность возможно в случае допущения таких существенных нарушений закона, которые позволили бы прийти к выводу о невозможности дальнейшей деятельности магазина. При этом, такие нарушения должны носить неустранимый характер.
Статья 25. Санитарно-эпидемиологические требования к условиям труда
1. В соответствии с ч. 3 ст. 37 Конституции РФ каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Государство гарантирует работникам защиту их права на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда (см. ст. 220 ТК РФ).
Обеспечение права каждого работника на справедливые условия труда, в том числе на условия труда, отвечающие требованиям безопасности и гигиены относится к основным принципам правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 2 ТК РФ).
Регламентации основ требований к обеспечению прав работников на охрану труда посвящены положения гл. 36 ТК РФ.
Так, ст. 219 ТК РФ закреплены, в частности, права работников на рабочее место, соответствующее требованиям охраны труда, получение достоверной информации от работодателя, соответствующих государственных органов и общественных организаций об условиях и охране труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья, а также о мерах по защите от воздействия вредных и (или) опасных производственных факторов, обеспечение средствами индивидуальной и коллективной защиты в соответствии с требованиями охраны труда за счет средств работодателя, а также обучение безопасным методам и приемам труда за счет средств работодателя.
Условия труда работников должны соответствовать требованиям охраны труда. Под охраной труда понимается система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия (ст. 209 ТК РФ).
Санитарно-эпидемиологические требования к условиям труда основываются на принципе необходимости предотвращения оказания вредного воздействия на человека со стороны условий труда, рабочего места или трудового процесса (п. 1 комментируемой статьи).
Под условиями труда понимаются совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника (ч. 2 ст. 209 ТК РФ).
О критериях и классификации условий труда см. Руководство Р 2.2.2006-05 «Руководство по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 июля 2005 г. N 2.2.2006-05. Указанный нормативный акт содержит гигиенические критерии оценки факторов рабочей среды, тяжести и напряженности трудового процесса и гигиеническую классификацию условий труда по показателям вредности и опасности.
Так, условия труда по степени вредности и опасности Руководство Р 2.2.2006-05 подразделяет на 4 класса:
оптимальные;
допустимые;
вредные;
опасные.
Рабочее место трудовое законодательство определяет как место, где работник должен находиться или куда ему необходимо прибыть в связи с его работой и которое прямо или косвенно находится под контролем работодателя (ст. 209 ТК РФ).
Отметим также, что ТК РФ не предусматривая расшифровку термина «трудового процесса» раскрывает понятие производственной деятельности как совокупности действий работников с применением средств труда, необходимых для превращения ресурсов в готовую продукцию, включающих в себя производство и переработку различных видов сырья, строительство, оказание различных видов услуг (ст. 209 ТК РФ).
Производственные факторы, оказывающие воздействие на человека подразделяют на:
вредные — воздействие которых на работника может привести к его заболеванию;
опасные — воздействие которых на работника может привести к его травме.
Руководством Р 2.2.2006-05 раскрывается также понятие вредных факторов, которыми могут быть физические факторы (температура, влажность, скорость движения воздуха, тепловое излучение, неионизирующие электромагнитные поля и излучения, электромагнитные излучения радиочастотного диапазона, производственный шум, ультразвук, инфразвук, вибрация (локальная, общая), освещение и др.), химические факторы (химические вещества, смеси, в том числе некоторые вещества биологической природы, получаемые химическим синтезом и (или) для контроля которых используют методы химического анализа), биологические факторы (микроорганизмы-продуценты, живые клетки и споры, содержащиеся в бактериальных препаратах, патогенные микроорганизмы), а также факторы трудового процесса.
Для раскрытия термина факторы трудового процесса необходимо рассмотреть понятия тяжести и напряженности труда.
Тяжесть труда представляет собой характеристику трудового процесса, отражающую преимущественную нагрузку на опорно-двигательный аппарат и функциональные системы организма (сердечно-сосудистую, дыхательную и др.), обеспечивающие его деятельность. Тяжесть труда характеризуется физической динамической нагрузкой, массой поднимаемого и перемещаемого груза, общим числом стереотипных рабочих движений, величиной статической нагрузки, характером рабочей позы, глубиной и частотой наклона корпуса, перемещениями в пространстве.
Напряженность труда — характеристика трудового процесса, отражающая нагрузку преимущественно на центральную нервную систему, органы чувств, эмоциональную сферу работника. К факторам, характеризующим напряженность труда, относятся: интеллектуальные, сенсорные, эмоциональные нагрузки, степень монотонности нагрузок, режим работы.
Перечни вредных и (или) опасных производственных факторов и работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования) утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12 апреля 2011 г. N 302н.
В свою очередь безопасные условия труда предполагают такие условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов.
Отметим также, что гигиенические нормативы условий труда (ПДК, ПДУ) рассматриваются как уровни вредных факторов рабочей среды, которые при ежедневной (кроме выходных дней) работе в течение 8 ч., но не более 40 ч. в неделю, в течение всего рабочего стажа не должны вызывать заболеваний или отклонений в состоянии здоровья, обнаруживаемых современными методами исследований, в процессе работы или в отдаленные сроки жизни настоящего и последующего поколений (см. Руководство Р 2.2.2006-05).
При большей длительности смены, но не более 40 часов в неделю, в каждом конкретном случае возможность работы должна быть согласована с территориальными управлениями Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека с учетом показателей здоровья работников (по данным периодических медицинских осмотров и др.), наличия жалоб на условия труда и обязательного соблюдения гигиенических нормативов.
Нормативно-правовую базу санитарно-эпидемиологических требований к условиям труда составляют:
комментируемый Закон;
ТК РФ;
ФЗ «О техническом регулировании»;
ФЗ «Об использовании атомной энергии»;
ФЗ «О радиационной безопасности населения»;
ФЗ от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда»;
СП для предприятий цветной металлургии, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача СССР 24 февраля 1982 г. N 2528-82;
Санитарные правила по гигиене труда водителей автомобилей, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 5 мая 1988 г. N 4616-88;
СанПиН 2.2.2.540-96 «Гигиенические требования к ручным инструментам и организации работ», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 4 июля 1996 г. N 12;
СанПиН 2.2.0.555-96 «Гигиенические требования к условиям труда женщин», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 28 октября 1996 г. N 32;
СП 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья», утв. постановлением Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 6 ноября 2001 г.;
СанПиН 2.2.4.548-96 «Гигиенические требования к микроклимату производственных помещений», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 8 ноября 2001 г. N 31;
СП 2.5.1.1107-02 «Гигиенические требования к условиям и организации труда диспетчеров по управлению воздушным движением гражданской авиации», утв. постановлением Главного Государственного санитарного врача РФ от 21 февраля 2002 г. N 7;
СанПиН 2.2.4.1191-03 «Электромагнитные поля в производственных условиях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 февраля 2003 г. N 10;
СанПиН 2.4.1201-03 «Гигиенические требования к устройству, содержанию, оборудованию и режиму работы специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 марта 2003 г. N 13;
СанПиН 2.6.1.1202-03 «Гигиенические требования к использованию закрытых радионуклидных источников ионизирующего излучения при геофизических работах на буровых скважинах», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 12 марта 2003 г. N 17;
СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации средств сухопутной подвижной радиосвязи», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 13 марта 2003 г. N 18;
СП 2.5.1250-03 «Санитарные правила по организации грузовых перевозок на железнодорожном транспорте», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 4 апреля 2003 г. N 32;
СанПиН 2.3.2.1290-03 «Гигиенические требования к организации производства и оборота биологически активных добавок к пище (БАД)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 апреля 2003 г. N 50;
СанПиН 2.6.1.1281-03 «Санитарные правила по радиационной безопасности персонала и населения при транспортировании радиоактивных материалов (веществ)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 апреля 2003 г. N 54;
СанПиН 2.2.2506-09 «Гигиенические требования к организациям химической чистки изделий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27 апреля 2009 г. N 26;
СанПиН 2.2.4.1294-03 «Гигиенические требования к аэроионному составу воздуха производственных и общественных помещений», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 апреля 2003 г. N 64;
СП 1.3.1325-03 «Безопасность работы с материалами, инфицированными или потенциально инфицированными диким полиовирусом», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 мая 2003 г. N 99;
СП 2.6.1.1310-03 «Гигиенические требования к устройству, оборудованию и эксплуатации радоновых лабораторий, отделений радонотерапии», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29 апреля 2003 г. N 70;
СП 2.2.1.1312-03 «Гигиенические требования к проектированию вновь строящихся и реконструируемых промышленных предприятий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 88;
СП 2.2.2.1327-03 «Гигиенические требования к организации технологических процессов, производственному оборудованию и рабочему инструменту», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 мая 2003 г. N 100;
СанПиН 2.2.4.1329-03 «Требования по защите персонала от воздействия импульсных электромагнитных полей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2003 г. N 102;
СанПиН 1.2.1330-03 «Гигиенические требования к производству пестицидов и агрохимикатов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2003 г. N 103;
СанПиН 2.2.2.1332-03 «Гигиенические требования к организации работы на копировально-множительной технике», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 107;
СП 2.5.1334-03 «Санитарные правила по проектированию, размещению и эксплуатации депо по ремонту подвижного состава железнодорожного транспорта» (разд. 9), утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 111;
СП 2.5.1336-03 «Санитарные правила по проектированию, изготовлению и реконструкции локомотивов и специального подвижного состава железнодорожного транспорта», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 112;
СП 2.5.1335-03 «Санитарные правила для формирований железнодорожного транспорта специального назначения» (разд. 3), утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 113;
СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 «Гигиенические требования к персональным электронно-вычислительным машинам и организации работы», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 июня 2003 г. N 118;
СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 декабря 2013 г. N 65;
СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 9 июня 2003 г. N 135;
СанПиН 2.2.3.1385-03 «Гигиенические требования к предприятиям производства строительных материалов и конструкций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 июня 2003 г. N 142;
СП 3.5.1378-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 9 июня 2003 г. N 131;
СанПиН 2.2.3.1384-03 «Гигиенические требования к организации строительного производства и строительных работ», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 июня 2003 г. N 141;
СанПиН 2.2.3.1385-03 «Гигиенические требования к предприятиям производства строительных материалов и конструкций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 июня 2003 г. N 142;
СанПиН 2.2.8.47-03 «Костюмы изолирующие для защиты от радиоактивных и химически токсичных веществ», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 октября 2003 г. N 154;
СанПиН 2.2.8.49-03 «Средства индивидуальной защиты кожных покровов персонала радиационно опасных производств», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 октября 2003 г. N 155;
СанПиН 2.2.8.48-03 «Средства индивидуальной защиты органов дыхания персонала радиационно-опасных производств», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 октября 2003 г. N 156;
СанПиН 2.2.8.46-03 «Санитарные правила по дезактивации средств индивидуальной защиты», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 октября 2003 г. N 157;
СанПиН 2.5.2/2.2.4.1989-06 «Электромагнитные поля на плавательных средствах и морских сооружениях. Гигиенические требования безопасности», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 6 марта 2006 г. N 4;
СанПиН 1.2.2353-08 «Канцерогенные факторы и основные требования к профилактике канцерогенной опасности», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 апреля 2008 г. N 27;
СанПиН 2.5.1.2423-08 «Гигиенические требования к условиям труда и отдыха для летного состава гражданской авиации», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27 октября 2008 г. N 60;
СанПиН 2.1.8/2.2.4.2489-09 «Гипогеомагнитные поля в производственных, жилых и общественных зданиях и сооружениях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 2 марта 2009 г. N 14;
СанПиН 2.2.2506-09 «Гигиенические требования к организациям химической чистки изделий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27 апреля 2009 г. N 26;
СП 2.2.9.2510-09 «Гигиенические требования к условиям труда инвалидов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2009 г. N 30;
СанПиН 2.4.6.2553-09 «Санитарно-эпидемиологические требования к безопасности условий труда работников, не достигших 18-летнего возраста», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 сентября 2009 г. N 58;
СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 40;
СП 2.6.1.2622-10 «Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности на объектах хранения газового конденсата в подземных резервуарах, образованных с применением ядерно-взрывной технологии», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2010 г. N 52;
СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2010 г. N 58 (разд. 15);
СанПиН 2.6.1.2748-10 «Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности при работе с источниками неиспользуемого рентгеновского излучения», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15 октября 2010 г. N 132;
СП 2.3.3.2892-11 «Санитарно-гигиенические требования к организации и проведению работ с метанолом», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 12 июля 2011 г. N 99;
СанПиН 2.2.2948-11 «Гигиенические требования к организациям, осуществляющим деятельность по добыче и переработке угля (горючих сланцев) и организации работ», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 июля 2011 г. N 102;
Руководство Р 2.2.1766-03 «Руководство по оценке профессионального риска для здоровья работников. Организационно-методические основы, принципы и критерии оценки», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ, Первым заместителем Министра здравоохранения РФ 24 июня 2003 г.;
Руководство Р 2.2.4/2.2.9.2266-07 «Гигиенические требования к условиям труда медицинских работников, выполняющих ультразвуковое исследования», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ от 10 августа 2007 г.;
Правила безопасности в нефтяной и газовой промышленности, утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 5 июня 2003 г. N 56;
Правила безопасности при строительстве подземных сооружений ПБ 03-428-02, утв. постановлением Федерального горного и промышленного надзора России от 2 ноября 2001 г. N 49 и др.
Санитарно-эпидемиологические требования к условиям труда регламентированы также гигиеническими нормативами, например:
ГН 2.2.5.2308-07 «Ориентировочные безопасные уровни воздействия (ОБУВ) вредных веществ в воздухе рабочей зоны», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ от 19 декабря 2007 г. N 89;
ГН 2.2.5.1313-03 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в воздухе рабочей зоны», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 76;
ГН 2.2.5.2219-07 «Предельно допустимые уровни (ПДУ) загрязнения средств индивидуальной защиты (СИЗ) фосфорорганическими отравляющими веществами на объектах хранения и уничтожения химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 5 июня 2007 г. N 31;
ГН 2.2.5.2220-07 «Аварийные пределы воздействия (АПВ) О-изобутил-бета-N-диэтиламиноэтилтиолового эфира метилфосфоновой кислоты в воздухе рабочей зоны объектов хранения и уничтожения химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 5 июня 2007 г. N 32;
ГН 2.2.5.2388-08 «Аварийные пределы воздействия (АПВ) О-1,2,2-триметилпропилового эфира метилфторфосфоновой кислоты (зомана) в воздухе рабочей зоны объектов хранения и уничтожения химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июня 2008 г. N 40;
ГН 2.2.5.2557-09 «Предельно допустимые уровни (ПДУ) загрязнения мышьяком поверхностей технологического оборудования и строительных конструкций производственных помещений», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 октября 2009 г. N 63;
ГН 2.2.5.2558-09 «Предельно допустимые уровни (ПДУ) загрязнения 2,2′- дихлордиэтилсульфидом (ипритом) кожи работников и технологического оборудования объектов хранения и уничтожения химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 октября 2009 г. N 64;
ГН 2.2.5.2610-10 «Предельно допустимые концентрации (ПДК) отравляющих веществ кожно-нарывного действия (ОВ КНД) в воздухе рабочей зоны», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 31;
ГН 2.2.5.2728-10 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) О-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфаната (зомана) в воздухе рабочей зоны объектов хранения и уничтожения химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 7 сентября 2010 г. N 121;
ГН 2.2.5.2827-11 «Предельно допустимые уровни (ПДУ) загрязнения О-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфонатом (зоманом) и О-изопропилметилфторфосфонатом (зарином) кожных покровов работающих на объектах по хранению и уничтожению химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 января 2011 г. N 2;
ГН 2.2.5.2829-11 «Предельно допустимая концентрация (ПДК) О-изопропилметилфторфосфоната (зарина) в воздухе рабочей зоны объектов по хранению и уничтожению химического оружия», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача от 11 января 2011 г. N 4;
ГН 2.2.5.2945-11 «Предельно допустимые уровни (ПДУ) загрязнения поверхности технологического оборудования О-(1,2,2-триметилпропил) метилфторфосфонатом (зоманом) и О-изопропилметилфторфосфонатом (зарином)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 июля 2011 г. N 105 и др.
О требованиях к условиям труда см. также методические рекомендации (указания), например:
Методические указания Минздрава СССР «Контроль содержания вредных веществ в воздухе рабочей зоны», утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 26 сентября 1985 г. N 3936-85;
Методические рекомендации N 11-8/240-09 «Гигиеническая оценка вредных производственных факторов и производственных процессов, опасных для репродуктивного здоровья человека», утв. Департаментом Госсанэпиднадзора РФ 12 июля 2002 г.;
МУ 4.3.1517-03 «Санитарно-эпидемиологическая оценка и эксплуатация аэроионизирующего оборудования», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 июня 2003 г.;
МУК 2.2.2.1843-04 «Санитарно-эпидемиологическая экспертиза бензиномоторных пил и организация работ», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 6 марта 2004 г.;
Методические рекомендации МР-07 «Организация контроля за уровнем квалификации персонала вирусологических лабораторий по вопросам безопасного лабораторного хранения материала, инфицированного или потенциально инфицированного диким полиовирусом», утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека 23 марта 2007 г. N 0100/8607-07-34;
Методические рекомендации MP 2.2.9.2242-07 «Гигиенические и эпидемиологические требования к условиям труда медицинских работников, выполняющих работы, связанные с риском возникновения инфекционных заболеваний», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 16 августа 2007 г.;
МУК 4.3.2491-09 «Гигиеническая оценка электрических и магнитных полей промышленной частоты (50 Гц) в производственных условиях», утв. Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Главным государственным санитарным врачом РФ 28 февраля 2009 г. и др.
Отметим также, что отношения в сфере охраны труда работников регулируются межотраслевыми правилами по охране труда, в частности:
Межотраслевые правила по охране труда при термической обработке металлов ПОТ Р М-005-97, утв. постановлением Министерства труда и социального развития РФ от 29 сентября 1997 г. N 48;
Межотраслевые правила по охране труда при погрузочно-разгрузочных работах и размещении грузов ПОТ РМ-007-98, утв. постановлением Минтруда РФ от 20 марта 1998 г. N 16;
Межотраслевые правила по охране труда при эксплуатации промышленного транспорта (напольный безрельсовый колесный транспорт) ПОТ РМ-008-99, утв. постановлением Минтруда РФ от 7 июля 1999 г. N 18;
Межотраслевые правила по охране труда в общественном питании ПОТ РМ-011-2000, утв. постановлением Минтруда РФ от 24 декабря 1999 г. N 52;
Межотраслевые правила по охране труда при работе на высоте ПОТ РМ-012-2000, утв. постановлением Минтруда РФ от 4 октября 2000 г. N 68;
Межотраслевые правила по охране труда при окрасочных работах ПОТ РМ-017-2001, утв. постановлением Минтруда РФ от 10 мая 2001 г. N 37;
Межотраслевые правила по охране труда при электро- и газосварочных работах, утв. постановлением Минтруда РФ от 9 октября 2001 г. N 72;
Межотраслевые правила по охране труда при эксплуатации водопроводно-канализационного хозяйства, утв. постановлением Минтруда РФ от 16 августа 2002 г. N 61;
Межотраслевые правила по охране труда при эксплуатации газового хозяйства организаций, утв. постановлением Минтруда РФ от 12 мая 2003 г. N 27;
Межотраслевые правила по охране труда на автомобильном транспорте, утв. постановлением Минтруда РФ от 12 мая 2003 г. N 28;
Межотраслевые правила по охране труда при переработке пластмасс, утв. постановлением Минтруда РФ от 2 июня 2003 г. N 30;
Межотраслевые правила по охране труда при эксплуатации промышленного транспорта (конвейерный, трубопроводный и другие транспортные средства непрерывного действия), утв. постановлением Минтруда РФ от 17 июня 2003 г. N 36;
Межотраслевые правила по охране труда при проведении водолазных работ, утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 13 апреля 2007 г. N 269 и др.
Перечень федеральных нормативных и методических документов для контроля за вредными факторами рабочей среды и трудового процесса определен также приложением 8 к Руководству Р 2.2.2006-05 «Руководство по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда», утвержденному Главным государственным санитарным врачом РФ 29 июля 2005 г.
О требованиях к условиям труда см. также ГОСТ 12.4.221-2002 Система стандартов безопасности труда «Одежда специальная для защиты от повышенных температур теплового излучения, конвективной теплоты. Общие технические требования» (введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 10 декабря 2002 г. N 468-ст).
2. В соответствии с требованиями п. 2 комментируемой статьи на индивидуальных предпринимателей и юридических лиц возлагается обязанность по осуществлению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в целях:
выполнения требований санитарных правил и иных нормативных правовых актов РФ к производственным процессам и технологическому оборудованию, организации рабочих мест, коллективным и индивидуальным средствам защиты работников, режиму труда, отдыха и бытовому обслуживанию работников;
обеспечения безопасных для человека условий труда;
предупреждения травм, профессиональных заболеваний, инфекционных заболеваний и заболеваний (отравлений), связанных с условиями труда.
Роспотребнадзор вправе проводить плановые и внеплановые проверки (прежде всего, выездные), в ходе которых оцениваются результаты выполнения работодателями вышеуказанных обязанностей.
Так, по материалам одного из дел, рассмотренных ВС РФ, управлением Роспотребнадзора обществу предписано устранить выявленные нарушения комментируемой статьи и пункта 6.2 СП 2.2.4/2.1.8.566-96 ввиду превышения уровней общей транспортно-технологической вибрации на рабочем месте машиниста ПДМ рудника «Комсомольский» Заполярного филиала общества. Однако ВС РФ доказательств воздействия на машиниста ПДМ транспортно-технологической вибрации не усмотрел; счел не доказанным, что работники общества заняты на работах с вредными и (или) опасными веществами и производственными факторами с разовым или многократным превышением предельно допустимой концентрации или предельно допустимого уровня по действующему фактору, в частности, по фактору транспортно-технологической вибрации, а также то, что в отношении конкретного лица или конкретной категории работников (машинистов погрузочно-доставочных машин рудника «Комсомольский») были приняты соответствующие решения врачебной комиссией. Кроме того, заключением эксперта общества с ограниченной ответственностью «Независимая экспертиза» установлено, что эквивалентные корректированные уровни общей вибрации категории I — транспортная — и категории II — транспортно-технологическая — не превышают предельно-допустимых значений, установленных указанными санитарными нормами и правилами (см. определение ВС Ф от 20 октября 2014 г. N 302-КГ14-3656).
Об обязанностях работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда см. ст. 212, 213, 215, 221-226 ТК РФ, приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 17 декабря 2010 г. N 1122н «Об утверждении типовых норм бесплатной выдачи работникам смывающих и (или) обезвреживающих средств и стандарта безопасности труда «Обеспечение работников смывающими и (или) обезвреживающими средствами», типовые нормы бесплатной выдачи спецодежды, спецобуви и других средств индивидуальной защиты (например, приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 11 августа 2011 г. N 906н «Об утверждении Типовых норм бесплатной выдачи специальной одежды, специальной обуви и других средств индивидуальной защиты работникам химических производств, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением»), Порядок проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 12 апреля 2011 г. N 302н и др.
Конвенция МОТ N 155 о безопасности и гигиене труда и производственной среде (Женева, 22 июня 1981 г.) предусматривает обязанности работодателя создавать безопасные условия труда, а в случае необходимости, предоставлять соответствующие защитные одежду и средства, чтобы предотвратить, насколько это обоснованно и практически осуществимо, возникновение несчастных случаев или вредных последствий для здоровья, принимать меры при возникновении аварийных ситуаций и несчастных случаев на производстве, в том числе надлежащие меры по оказанию первой помощи (разд. IV).
Соблюдение требований охраны труда при проектировании и строительстве производственных комплексов, сооружений, установке машин и оборудования в целях обеспечения здоровых и безопасных условий труда обеспечивается работодателями на основе норм ст. 215 ТК РФ. Так, проекты строительства и реконструкции производственных объектов, машин, механизмов и другого производственного оборудования, технологических процессов должны соответствовать государственным нормативным требованиям охраны труда.
Машины, механизмы и другое производственное оборудование, транспортные средства, технологические процессы, материалы и химические вещества, средства индивидуальной и коллективной защиты работников, должны соответствовать государственным нормативным требованиям охраны труда и иметь декларацию о соответствии и (или) сертификат соответствия. О государственной регистрации Системы сертификации работ по охране труда в организациях и ее знака соответствия см. постановление Госстандарта РФ от 30 августа 2002 г. N 83. Правила сертификации производственного оборудования утв. постановлением Госстандарта РФ от 3 мая 2000 г. N 25.
Нормами ст. 215 ТК РФ установлен также запрет на техническое переоснащение производственных объектов, производство и внедрение новой техники, внедрение новых технологий без заключений государственной экспертизы условий труда.
Государственная экспертиза условий труда осуществляется в целях оценки качества проведения специальной оценки условий труда, правильности предоставления работникам гарантий и компенсаций за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, а также фактических условий труда работников. Основаниями для ее проведения могут, в частности, служить определения судебных органов, обращения органов исполнительной власти, работодателей, работников. О государственной экспертизе условий труда см. ст. 216.1 ТК РФ.
Кроме того, непосредственно в производстве запрещается применение вредных или опасных веществ, материалов, продукции, товаров, токсикологическая (санитарно-гигиеническая, медико-биологическая) оценка которых не проводилась.
До начала использования новых или не применявшихся у работодателя ранее вредных или опасных веществ он обязан разработать меры по сохранению жизни и здоровья работников.
Отметим также, что в целях обеспечения соблюдения требований охраны труда, осуществления контроля за их выполнением у каждого работодателя, осуществляющего производственную деятельность, численность работников которого превышает 50 человек, создается служба охраны труда или вводится должность специалиста по охране труда, имеющего соответствующую подготовку или опыт работы в этой области (см. ст. 217 ТК РФ, постановление Минтруда РФ от 8 февраля 2000 г. N 14 «Об утверждении Рекомендаций по организации работы службы охраны труда в организации», постановление Минтруда РФ от 17 января 2001 г. N 7 «Об утверждении Рекомендаций по организации работы кабинета охраны труда и уголка охраны труда»).
Если численность работников не превышает 50 человек, работодатель вправе по своему усмотрению принять решение о создании службы охраны труда или введении должности специалиста по охране труда с учетом специфики своей производственной деятельности.
Вместе с тем, при отсутствии у работодателя службы охраны труда, штатного специалиста по охране труда их функции осуществляют работодатель — индивидуальный предприниматель (лично), руководитель организации, другой уполномоченный работодателем работник либо организация или специалист, оказывающие услуги в области охраны труда, привлекаемые работодателем по гражданско-правовому договору.
Организации, оказывающие услуги в области охраны труда, подлежат обязательной аккредитации (см. также приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 1 апреля 2010 г. N 205н «Об утверждении перечня услуг в области охраны труда, для оказания которых необходима аккредитация, и Правил аккредитации организаций, оказывающих услуги в области охраны труда»).
Порядок разработки радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий утвержден постановлением Правительства РФ от 28 января 1997 г. N 93.
Кроме того, по инициативе работодателя и (или) по инициативе работников либо их представительного органа создаются комитеты (комиссии) по охране труда, которые организует совместные действия работодателя и работников по обеспечению требований охраны труда, предупреждению производственного травматизма и профессиональных заболеваний, а также организует проведение проверок условий и охраны труда на рабочих местах и информирование работников о результатах указанных проверок, сбор предложений к разделу коллективного договора (соглашения) об охране труда (ст. 218 ТК РФ).
Также на работодателя возлагаются обязанности разрабатывать и утверждать инструкций по охране труда (ст. 212, 372 ТК РФ). Методические рекомендации по разработке инструкций по охране труда утв. Минтрудом РФ 13 мая 2004 г.
На работах с вредными и (или) опасными условиями труда, а также на работах, выполняемых в особых температурных условиях или связанных с загрязнением, работникам бесплатно выдаются прошедшие обязательную сертификацию или декларирование соответствия специальная одежда, специальная обувь и другие средства индивидуальной защиты, а также смывающие и (или) обезвреживающие средства в соответствии со ст. 221 ТК РФ.
Об организации контроля за состоянием условий труда на рабочих местах, а также за правильностью применения средств индивидуальной и коллективной защиты см. ст. 217 ТК РФ.
На работодателя в соответствии с требованиями охраны труда возлагается обеспечение санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания работников (ст. 223 ТК РФ). В этих целях работодателем по установленным нормам оборудуются санитарно-бытовые помещения, помещения для приема пищи, помещения для оказания медицинской помощи, комнаты для отдыха в рабочее время и психологической разгрузки; создаются санитарные посты с аптечками, укомплектованными набором лекарственных средств и препаратов для оказания первой помощи; устанавливаются аппараты (устройства) для обеспечения работников горячих цехов и участков газированной соленой водой и другое.
Отметим, что в соответствии с СанПиН 1.2.2353-08 «Канцерогенные факторы и основные требования к профилактике канцерогенной опасности» для профилактики онкологической заболеваемости работодатель обязан проводить специальные мероприятия по профилактике канцерогенной опасности, например:
принимать меры, исключающие возможность контакта работников с канцерогенными веществами;
использовать технологические и производственные процессы, не приводящие к возникновению и выделению в производственную и окружающую среду канцерогенных факторов;
заменять канцерогенные вещества и факторы неканцерогенными или менее канцерогенными веществами и факторами;
максимально ограничивать число лиц, подвергающихся воздействию канцерогенных факторов и др.
В целях обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия, выявления и учета предприятий, технологических процессов, отдельных цехов и производственных участков, на которых работники подвергаются или могут подвергаться воздействию канцерогенных факторов, разработки мероприятий по профилактике злокачественных новообразований, проводится санитарно-гигиеническая паспортизация канцерогеноопасных производств в соответствии с Методическими указаниями МУ 2.2.9.2493-09 «Санитарно-гигиеническая паспортизация канцерогенноопасных организаций и формирование банков данных», утвержденными Главным государственным санитарным врачом РФ от 26 марта 2009 г. N 2.2.9.2493-09.
Кроме того, все работники, в том числе руководители организаций, а также работодатели — индивидуальные предприниматели, обязаны проходить обучение по охране труда и проверку знания требований охраны труда (ст. 212, 225 ТК РФ, п. 1.1, 1.2 постановления Минтруда РФ и Минобразования РФ от 13 января 2003 г. N 1/29 «Об утверждении Порядка обучения по охране труда и проверки знаний требований охраны труда работников организаций»).
Об организации проведения медицинских осмотров работников см. ст. 213, 328 ТК РФ, постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г. N 877 «Об утверждении перечня работников отдельных профессий, производств, предприятий, учреждений и организаций, которые проходят обязательное медицинское освидетельствование для выявления ВИЧ-инфекции при проведении обязательных предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров», приказ Минздрава РФ от 21 марта 2000 г. N 101 «О порядке проведения предварительных и периодических медицинских осмотров работников, занятых на работах по уничтожению химического оружия».
Отметим, что организации, эксплуатирующие ядерные установки, радиационные источники или пункты хранения ядерных материалов, обязаны обеспечивать (ст. 35 ФЗ «Об использовании атомной энергии»):
разработку и реализацию мер по предотвращению аварий на ядерной установке, на радиационном источнике и в пункте хранения и по снижению их негативных последствий для работников указанных объектов, населения и окружающей среды;
разработку и реализацию в пределах своей компетенции мер по защите работников и населения в случае аварии на ядерной установке, на радиационном источнике или в пункте хранения;
подбор, подготовку и поддержание квалификации работников ядерной установки, радиационного источника, пункта хранения и создание для них необходимых социально-бытовых условий на производстве и другие меры.
Кроме того, нормами Федерального закона от 2 мая 1997 г. N 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия» предусмотрена необходимость разработки плана действий по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий (ст. 14, 15).
В целях оценки условий труда на рабочих местах и выявления вредных и (или) опасных производственных факторов на работодателя возлагается также проведение специальной оценки условий труда, которая пришла нас мену аттестации рабочих мест. Специальная оценка условий труда идентифицирует вредные и (или) опасные факторы производственной среды и трудового процесса и позволяет оценить уровень их воздействия на работника. По результатам проведения специальной оценки условий труда устанавливаются классы (подклассы) условий труда на рабочих местах.
Специальная оценка условий труда проводится в отношении всех работников юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, за исключением надомников, дистанционных работников и работников, вступивших в трудовые отношения с работодателями — физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями.
Порядок проведения специальной оценки условий труда регулируется гл. 2 Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 426-ФЗ «О специальной оценке условий труда», Методикой проведения специальной оценки условий труда, Классификатора вредных и (или) опасных производственных факторов, формы отчета о проведении специальной оценки условий труда и инструкции по ее заполнению», утв. приказом Минтруда России от 24 января 2014 г. N 33н.
Результаты проведения специальной оценки условий труда отражаются в отчете, который составляется по форме, утв. приложением N 3 к приказу Минтруда России от 24 января 2014 г. N 33н «Об утверждении Методики проведения специальной оценки условий труда, Классификатора вредных и (или) опасных производственных факторов, формы отчета о проведении специальной оценки условий труда и инструкции по ее заполнению».
Как правило, специальная оценка условий труда на рабочем месте проводится не реже чем один раз в пять лет.
Об обеспечении режима труда и отдыха работников в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, см. разд. IV и V ТК РФ.
Подробнее о санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях, осуществляемых работодателями см. гл. IV комментируемого Закона. См. также МУ 5.1.008-01 «Порядок и методика осуществления производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на предприятиях пищевой промышленности, общественного питания, продовольственной торговли», утв. Главным государственным санитарным врачом по г. Москве 21 декабря 2001 г.
По вопросу привлечения к административной ответственности по ст. 6.3 КоАП РФ ответственности за нарушения санитарно-эпидемиологических требований к условиям труда см. постановление ВС РФ от 01 октября 2014 г. по делу N 304-АД14-841, А03-22237/2013, постановление ВС РФ от 29 сентября 2014 г. по делу N 303-АД14-450, А73-15783/2013, определение ВАС РФ от 20 февраля 2013 г. N ВАС-1264/13 по делу N А27-12656/2012, постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 26 июня 2014 г. по делу N А03-22237/2013, постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2014 г. N 06АП-2302/2014 по делу N А73-15783/2013.
О судебной практике по применению норм комментируемой статьи также см., например, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 11 марта 2013 г. по делу N А19-9011/2012, постановление ФАС Уральского округа от 04 июня 2013 г. N Ф09-4779/13 по делу N А50-9579/2012, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2011 г. N 03АП-4123/11, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 29 апреля 2011 г. N 03АП-1170/11, постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 20 июня 2011 г. N 03АП-2274/11, постановление Липецкого областного суда от 25 марта 2011 г. N А-33/2011, кассационное определение судебной коллегии по гражданским делам Ульяновского областного суда от 25 октября 2011 г. по делу N 33-3770/2011, решение Арбитражного суда Вологодской области от 19 апреля 2012 г. по делу N А13-3242/2012.
Статья 26. Санитарно-эпидемиологические требования к условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами
1. Нормами комментируемой статьи определены особенности санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами, в том числе условия работы в области генной инженерии, и с возбудителями инфекционных заболеваний.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности» генно-инженерная деятельность представляет собой деятельность, осуществляемую с использованием методов генной инженерии в целях создания генно-инженерно-модифицированных организмов.
В зависимости от степени потенциальной опасности, возникающей при осуществлении генно-инженерной деятельности, для замкнутых систем устанавливается 4 уровня риска потенциально вредного воздействия генно-инженерной деятельности на здоровье человека (ст. 7 Федерального закона от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»):
I уровень риска соответствует работам, которые не представляют опасности для здоровья человека, и сопоставим с риском при работе с непатогенными микроорганизмами;
II уровень риска соответствует работам, которые представляют незначительную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с условно-патогенными микроорганизмами;
III уровень риска соответствует работам, которые представляют умеренную опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с микроорганизмами, потенциально способными к передаче инфекции;
IV уровень риска соответствует работам, которые представляют опасность для здоровья человека, и сопоставим с опасностью при работах с возбудителями особо опасных инфекций.
Работы, проводимые с микроорганизмами в замкнутых системах в масштабе, превышающем лабораторные исследования, относятся к III или IV уровню риска.
Необходимо отметить, что деятельность в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями на территории Российской Федерации, подлежит лицензированию в порядке, установленном ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 317 «О лицензировании деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах» (конкретный перечень лицензируемых работ и услуг содержится в приложении к названному постановлению). Лицензирование деятельности осуществляет Роспотребнадзор.
Кроме того, впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические и изготавливаемые на их основе препараты, потенциально опасные для человека (кроме лекарственных средств) подлежат регистрации осуществляемой Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (см. ст. 43 комментируемого Закона, решение Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299, Положение о ведении федерального регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, утв. постановлением Правительства РФ от 20 июля 2013 г. N 609).
О Федеральном регистре потенциально опасных химических и биологических веществ см. приказ Минприроды РФ и Госкомсанэпиднадзора РФ от 23-29 июня 1995 г. N 266/73 «О научном обеспечении государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ по разделу экологической безопасности».
Важнейшим требованием к условиям указанных видов работ является требование безопасности, в соответствии с которым условия работы не должны оказывать вредное воздействие на человека (п. 1 комментируемой статьи).
2. В соответствии с п. 2 комментируемой статьи требования к обеспечению безопасности для человека и среды обитания условий работ с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами, в том числе в области генной инженерии, и с возбудителями инфекционных заболеваний, устанавливаются санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами РФ.
Итак, нормативно-правовую базу санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами составляют:
комментируемый Закон;
Федеральный закон от 5 июля 1996 г. N 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности»;
СП 1.2.1170-02 «Гигиенические требования к безопасности агрохимикатов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ 23 октября 2002 г. N 36;
СП 3.3.2.1248-03 «Условия транспортирования и хранения медицинских иммунобиологических препаратов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 20 марта 2003 г. N 22;
СП 1.3.3118-13 «Безопасность работы с микроорганизмами I-II групп патогенности (опасности), утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 ноября 2013 г. N 64;
СП 1.2.1318-03 «Порядок выдачи санитарно-эпидемиологического заключения о возможности проведения работ с возбудителями инфекционных заболеваний человека I-IV групп патогенности (опасности), генно-инженерно-модифицированными микроорганизмами, ядами биологического происхождения и гельминтами», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 85;
СП 1.3.1325-03 «Безопасность работы с материалами, инфицированными или потенциально инфицированными диким полиовирусом», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 мая 2003 г. N 99;
СанПиН 1.2.1330-03 «Гигиенические требования к производству пестицидов и агрохимикатов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2003 г. N 103;
СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 декабря 2013 г. N 65;
СП 1.3.2322-08 «Безопасность работы с микроорганизмами III-IV групп патогенности (опасности) и возбудителями паразитарных болезней», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2008 г. N 4;
СП 3.1.7.2616-10 «Профилактика сальмонеллеза», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 36;
СП 3.1.7.2615-10 «Профилактика иерсиниоза», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 37;
СП 3.1.7.2614-10 «Профилактика геморрагической лихорадки с почечным синдромом», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 38;
СП 3.1.7.2613-10 «Профилактика бруцеллеза», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 39;
СП 3.1.7.2627-10 «Профилактика бешенства среди людей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 6 мая 2010 г. N 54;
СП 3.1.2950-11 «Профилактика энтеровирусной (неполно) инфекции», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июля 2011 г. N 106;
МУ 3.1.7.1189-03 «Профилактика и лабораторная диагностика бруцеллеза людей», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 30 января 2003 г.;
Методические рекомендации «Организация контроля за уровнем квалификации персонала вирусологических лабораторий по вопросам безопасного лабораторного хранения материала, инфицированного или потенциально инфицированного диким полиовирусом», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ 23 августа 2007 г. N 0100/8607-07-34;
МУ 3.1.1.2438-09 «Эпидемиологический надзор и профилактика псевдотуберкулеза и кишечного иерсиниоза», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22 января 2009 г. и др.
В частности, в силу п. 1.2, 1.3 СП 1.3.2322-08 «Безопасность работы с микроорганизмами III-IV групп патогенности (опасности) и возбудителями паразитарных болезней», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2008 года N 4, санитарные правила устанавливают требования к организационным, санитарно-противоэпидемическим (профилактическим) мероприятиям, направленным на обеспечение личной и общественной безопасности, защиту окружающей среды при работе с ПБА III-IV групп — патогенными для человека микроорганизмами и гельминтами, а также любыми объектами и материалами, включая полевой, клинический, секционный, подозрительными на содержание указанных ПБА. Санитарные правила предназначены для юридических лиц независимо от организационно-правовых форм и форм собственности и индивидуальных предпринимателей, проводящих на территории России работы с объектами и материалами, содержащими или подозрительными на содержание ПБА III — IV групп.
Согласно п. 2.1.1 СП 1.3.2322-08 деятельность юридических лиц, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, связанная с использованием ПБА III — IV групп и возбудителями паразитарных болезней, должна осуществляться в соответствии с ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». В силу п. 2.1.2 СП 1.3.2322-08 деятельность каждого структурного подразделения (микробиологической лаборатории, цеха, производственного участка и тому подобное), связанная с использованием ПБА III — IV групп, должна осуществляться на основании санитарно-эпидемиологического заключения в соответствии с комментируемым Законом. Порядок лицензирования данного вида деятельности предусмотрен Положением о лицензировании деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах, утвержденным постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 317.
Так, по одному из дел суд опроверг доводы заявителя о том, что деятельность по проведению ветеринарно-санитарной экспертизы продукции животного происхождения в целях определения их пригодности к использованию для пищевых целей не являются диагностическими исследованиями, проводимыми с целью обнаружения, выделения и идентификации возбудителя, его антигена или антител к нему и не является видом деятельности, связанной с использованием возбудителей инфекционных и инвазионных заболеваний, в связи с этим, данный вид деятельности не подлежит лицензированию. Судами подтверждена правомерность предписания о обязании учреждения осуществлять деятельность в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (проводить диагностические исследования на обнаружение гельминтов (обязательную трихинеллоскопию) только при наличии лицензии на деятельность в области использования возбудителей человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III-IV группы степеней потенциальной опасности, осуществляемая в замкнутых системах; осуществлять исследование по обнаружению трихинеллы — трихинеллоскопию только при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии выполнения таких работ санитарным правилам (см. постановление Арбитражного суда Уральского округа от 14 октября 2014 г. N Ф09-6940/14).
Как мы знаем, лицензирующими органами осуществляется лицензионный контроль, а значит соблюдение санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека может проверяться в рамках проверок соблюдения лицензиатом требований и условий деятельности.
См. судебную практику о привлечении по ст. 6.3, 8.2 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами: постановление ФАС Уральского округа от 4 февраля 2014 г. N Ф09-14339/13 по делу N А60-20095/2013, постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 мая 2014 г. N 15АП-4919/2014 по делу N А01-2672/2013, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21 февраля 2014 г. N 17АП-574/2014-АК по делу N А71-10564/2013 и др.
О судебной практике по применению положений комментируемой статьи также см. постановление ФАС Уральского округа от 22 января 2014 г. N Ф09-14576/13 по делу N А71-13021/2012, постановление ФАС Уральского округа от 06 сентября 2013 г. N Ф09-8674/13 по делу N А71-13024/2012, постановление ФАС Уральского округа от 15 апреля 2013 г. N Ф09-2716/13 по делу N А71-10370/2012, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03 июля 2014 г. N 17АП-6544/2014-АК по делу N А71-4669/2013, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2014 г. N 17АП-6233/2014-АК по делу N А71-4068/2013, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02 июня 2014 г. N 17АП-5057/2014-АК по делу N А71-14545/2012 и др.
3. Пунктом 3 комментируемой статьи предусмотрено требование наличия санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии санитарным правилам условий выполнения работ с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами.
Данная норма конкретизирована в санитарно-эпидемиологических правилах СП 1.2.1318-03 «Порядок выдачи санитарно-эпидемиологического заключения о возможности проведения работ с возбудителями инфекционных заболеваний человека I-IV групп патогенности (опасности), генно-инженерно-модифицированными микроорганизмами, ядами биологического происхождения и гельминтами», утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 2003 г. N 85. Форма санитарно-эпидемиологического заключения утв. приложением 3 к приказу Минздрава РФ от 27 октября 2000 г. N 381 «О бланках типовых документов, используемых центрами Госсанэпиднадзора».
Санитарно-эпидемиологическое заключение о возможности проведения работ с возбудителями инфекционных заболеваний I-IV групп патогенности выдают на каждое структурное подразделение (лабораторию) юридического лица или индивидуального предпринимателя на проведение конкретных видов работ с определенными видами или группами микроорганизмов. Указанное заключение является официальным подтверждением наличия санитарно-гигиенических условий, обеспечивающих соблюдение требований биологической безопасности, защиту населения и охрану окружающей среды.
Главный государственный санитарный врач РФ выдает заключения о возможности проведения работ:
с патогенными биологическими агентами I группы — противочумным (в том числе стационарным лабораториям эпидемиологических отрядов противочумных станций и отделений) и другим специализированным учреждениям — на все виды работ;
с патогенными биологическими агентами II-IV группы — на экспериментальные исследования и производственные работы;
с патогенными биологическими агентами II группы — на диагностические (полевые) исследования в лабораториях противочумных учреждений, лабораториях отделов особо опасных инфекций и вирусологических лабораториях центров госсанэпиднадзора в субъектах Российской Федерации и других учреждениях федерального подчинения;
с генно-инженерно-модифицированными микроорганизмами.
Заместитель Главного государственного санитарного врача РФ выдает заключения о возможности проведения работ с патогенными биологическими агентами III группы — на диагностические исследования в лабораториях центров госсанэпиднадзора в субъектах РФ.
Главные государственные санитарные врачи по субъектам РФ выдают заключения всем организациям, расположенным на обслуживаемой административной территории о возможности проведения работ:
с патогенными биологическими агентами II группы — на диагностические исследования, за исключением организаций и лабораторий;
с патогенными биологическими агентами III и IV групп — на все виды работ, за исключением организаций и лабораторий.
В заключении указывают (п. 3.2 СП 1.2.1318-03):
для всех видов работ (экспериментальных, производственных и диагностических) с возбудителями инфекционных заболеваний I-II групп патогенности, для экспериментальных и производственных работ с возбудителями инфекционных заболеваний III-IV групп патогенности — виды микроорганизмов;
для диагностических исследований с возбудителями инфекционных заболеваний III-IV групп патогенности — группу патогенности (опасности).
О перечне документов необходимых для выдачи заключения см. п. 4.1-4.7 СП 1.2.1318-03.
Заключение о возможности проведения работ с ПБА I-IV групп выдают на срок до 5 лет, а на возможность работы с аэрозолями ПБА I-IV групп — до 2 лет.
Приведем пример. Судом было отказано в требовании о признании незаконным решения конкурсной комиссии по открытому конкурсу на право заключения государственного контракта на оказание услуг по стирке белья для больницы. Решающим аргументом стало отсутствие у ООО «Клипер» (истца) обязательного санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии условий выполнения работ санитарным правилам в сфере осуществления работ с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими микроорганизмами и их токсинами, в том числе работ с возбудителями инфекционных заболеваний, которое необходимо в силу п. 3 комментируемой статьи (подробнее см. постановление ФАС Северо-Западного округа от 16 марта 2007 г. по делу N А56-19051/2006).
Пример показывает, что для участия в конкурсе на заключение государственного или муниципального контракта на выполнение работ санитарным правилам в сфере осуществления работ с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими микроорганизмами и их токсинами юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю необходимо иметь санитарно-эпидемиологического заключение.
Заключение утрачивает силу при изменении планировки или назначения помещений, при передислокации структурного подразделения (лаборатории), а также при изменении технологии работ, несанкционированных органами и учреждениями госсанэпиднадзора, выдавшими заключение.
Действие заключения может быть приостановлено при нарушении требований действующих санитарных правил, регламентирующих безопасность работ с микроорганизмами I-II и III-IV групп патогенности, порядок учета, хранения, передачи и транспортирования микроорганизмов I-IV групп патогенности до устранения выявленных нарушений. Аннулирование действия заключения возможно при наличии грубых нарушений.
Переоформление заключения по истечении срока действия или по другой причине осуществляют в порядке, установленном для его получения.
Статья 27. Санитарно-эпидемиологические требования к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека
1. Нормами комментируемой статьи определены особенности санитарно-эпидемиологических требований к условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека.
Причем под источниками физических факторов воздействия на человека п. 1 комментируемой статьи понимает шум, вибрацию, ультразвуковые, инфразвуковые воздействия, тепловое, ионизирующее, неионизирующее и иное излучение.
Отметим, что Руководство Р 2.2.2006-05 «Руководство по гигиенической оценке факторов рабочей среды и трудового процесса. Критерии и классификация условий труда», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 июля 2005 г., в числе вредных факторов рабочей среды называет следующие физические факторы:
температура, влажность, скорость движения воздуха, тепловое излучение;
неионизирующие электромагнитные поля (ЭМП) и излучения — электростатическое поле;
постоянное магнитное поле (в т.ч. гипогеомагнитное);
электрические и магнитные поля промышленной частоты (50 Гц);
широкополосные ЭМП, создаваемые ПЭВМ;
электромагнитные излучения радиочастотного диапазона;
широкополосные электромагнитные импульсы;
электромагнитные излучения оптического диапазона (в т.ч. лазерное и ультрафиолетовое);
ионизирующие излучения;
производственный шум, ультразвук, инфразвук;
вибрация (локальная, общая);
аэрозоли (пыли) преимущественно фиброгенного действия;
освещение — естественное (отсутствие или недостаточность), искусственное (недостаточная освещенность, пульсация освещенности, избыточная яркость, высокая неравномерность распределения яркости, прямая и отраженная слепящая блесткость);
электрически заряженные частицы воздуха — аэроионы.
О гигиенических критериях и классификация условий труда при воздействии факторов рабочей среды и трудового процесса см. разд. 5 Руководства Р 2.2.2006-05.
Важнейшим принципом является принцип не допустимости оказания вредного воздействия на человека со стороны условий работы с машинами, механизмами, установками, устройствами, аппаратами, которые являются источниками физических факторов воздействия на человека.
В этой связи санитарными правилами устанавливаются критерии безопасности и (или) безвредности условий работ с источниками физических факторов воздействия на человека, в том числе предельно допустимые уровни воздействия.
Речь идет о требованиях следующих правовых актов:
Общесоюзные санитарно-гигиенические и санитарно-противоэпидемические правила и нормы «Предельно допустимые концентрации (ПДК) вредных веществ в воздухе рабочей зоны», утв. постановлением Главного Государственного санитарного врача СССР 26 мая 1988 г. N 4617-88;
СанПиН 2.6.1.3164-14 «Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности при рентгеновской дефектоскопии», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 05 мая 2014 г. N 34;
СанПиН 2.6.1.3106-13 «Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности при использовании рентгеновских сканеров для персонального досмотра людей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 сентября 2013 г. N 44;
СанПИН 2.2.4.0-95 «Гигиенические требования при работе в условиях воздействия постоянных магнитных полей», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ, 1995 г.;
СанПиН 2.2.4.548-96 «Гигиенические требования к микроклимату производственных помещений», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 1 октября 1996 г. N 21;
СН 2.2.4/2.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и на территории жилой застройки», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 36;
СН 2.2.4/2.1.8.566-96 «Производственная вибрация, вибрация в помещениях жилых и общественных зданий», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 40;
СН 2.2.4/2.1.8.583-96 «Инфразвук на рабочих местах, в жилых и общественных помещениях и на территории жилой застройки», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1996 г. N 52;
СанПиН 2.2.4/2.1.8.582-96 «Гигиенические требования при работах с источниками воздушного и контактного ультразвука промышленного, медицинского и бытового назначения», утв. постановлением Госкомсанэпиднадзора РФ от 31 октября 1997 г. N 51;
СанПиН 2.6.1.1192-03 «Гигиенические требования к устройству и эксплуатации рентгеновских кабинетов, аппаратов и проведению рентгенологических исследований», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 февраля 2003 г. N 8;
СанПиН 2.2.4.1191-03 «Электромагнитные поля в производственных условиях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 февраля 2003 г. N 10;
СанПиН 2.1.8/2.2.4.1190-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации средств сухопутной подвижной радиосвязи», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 13 марта 2003 г. N 18;
СанПиН 2.2.4.1294-03 «Гигиенические требования к аэроионному составу воздуха производственных и общественных помещений», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 апреля 2003 г. N 64;
СанПин 2.6.1.23-03 «Гигиенические требования к проектированию и эксплуатации ядерных реакторов исследовательского назначения СП ИР-03», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 апреля 2003 г. N 67;
СанПиН 2.2.4.1329-03 «Требования по защите персонала от воздействия импульсных электромагнитных полей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 мая 2003 г. N 102;
СанПиН 2.2.2.1332-03 «Гигиенические требования к организации работы на копировально-множительной технике», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30 мая 2003 г. N 107;
СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 9 июня 2003 г. N 135;
СанПиН 2.5.2/2.2.4.1989-06 «Электромагнитные поля на плавательных средствах и морских сооружениях. Гигиенические требования безопасности», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 6 марта 2006 г. N 4;
ГН 2.1.8/2.2.4.2262-07 «Предельно допустимые уровни магнитных полей частотой 50 Гц в помещениях жилых, общественных зданий и на селитебных территориях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 21 августа 2007 г. N 60;
СанПиН 2.1.8/2.2.4.2489-09 «Гипогеомагнитные поля в производственных, жилых и общественных зданиях и сооружениях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 2 марта 2009 г. N 14;
МУК по осуществлению государственного санитарного надзора за объектами с источниками электромагнитных полей (ЭМП) неионизирующей части спектра, утв. заместителем Главного государственного санитарного врача Союза ССР 11 сентября 1979 г. N 2055-79;
Методические рекомендации по дозной оценке производственных шумов, утв. Главным Государственным санитарным врачом СССР 29 июля 1982 г. N 2908-82;
МУК по проведению измерений и гигиенической оценки производственных вибраций, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 10 июля 1985 г. N 3911-85;
МУК для органов и учреждений санитарно-эпидемиологических служб по проведению дозиметрического контроля и гигиенической оценки лазерного излучения, утв. Главным Государственным санитарным врачом СССР 28 декабря 1990 г. N 5309-90;
МУК 4.3.679-97 «Определение уровней магнитного поля в местах размещения передающих средств радиовещания и радиосвязи кило-, гекто- и декаметрового диапазонов», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 4 ноября 1997 г.;
МУК 4.3.677-97 «Определение уровней электромагнитных полей на рабочих местах персонала радиопредприятий, технические средства которых работают в НЧ, СЧ и ВЧ диапазонах», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 6 ноября 1997 г.;
МУ 2.2.4.706-981/МУ ОТ РМ 01-98 «Оценка освещения рабочих мест», утв. Минтрудом РФ, Минздравом РФ, Главным государственным санитарным врачом РФ 16 июня 1998 г.;
МУК 4.3.1167-02 «Определение плотности потока энергии электромагнитного поля в местах размещения радиосредств, работающих в диапазоне частот 300 МГц — 300 ГГц», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 7 октября 2002 г.;
МУ 4.3.1517-03 «Санитарно-эпидемиологическая оценка и эксплуатация аэроионизирующего оборудования», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 июня 2003 г.;
МУ 2.2.4.1518-03 «Расчетная оценка уровней вибрации в обитаемых помещениях морских судов», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ, Первым заместителем Министра здравоохранения РФ 29 июня 2003 г.;
МУК 4.3.1675-03 «Общие требования к проведению контроля аэроионного состава воздуха», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 29 июня 2003 г. и др.
Отметим, что в соответствии с п. 4 комментируемой статьи отношения, возникающие в области обеспечения радиационной безопасности населения и безопасности работ с источниками ионизирующих излучений, устанавливаются законодательством РФ (см. ст. 2 ФЗ «О радиационной безопасности населения»). Речь идет в частности о следующих правовых актах:
Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 26 октября 1979 г.)
Конвенция об ответственности за ущерб, причиненный радиационной аварией при международной перевозке отработавшего ядерного топлива от атомных электростанций стран — членов СЭВ (Москва, 15 сентября 1987 г.);
Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (Базель, 22 марта 1989 г.);
Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий (Хельсинки, 17 марта 1992 г.);
Конвенция о ядерной безопасности (Вена, 20 сентября 1994 г.);
Объединенная конвенция о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.);
ФЗ «Об использовании атомной энергии»;
ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
ФЗ «О радиационной безопасности населения»;
ФЗ «Об отходах производства и потребления»;
ФЗ «Об охране окружающей среды»;
Федеральный закон от 26 марта 2003 г. N 35-ФЗ «Об электроэнергетике»;
ГрК РФ;
СП 2.6.1.2612-10 «Основные санитарные правила обеспечения радиационной безопасности (ОСПОРБ-99/2010)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 26 апреля 2010 г. N 40;
Методические рекомендации от 6 февраля 2004 г. N 11-2/4-09 «Защита населения при назначении и проведении рентгенодиагностических исследований», утв. Департаментом госсанэпиднадзора Минздрава РФ, Главным санитарным врачом РФ 6 февраля 2004 г. и др.
В последнее время особо актуальными являются вопросы, связанные с возможным неблагоприятным воздействием на человека электромагнитных полей радиочастотного диапазона, создаваемых передающими радиотехническими объектами радиосвязи, радиовещания, телевидения, радиолокации, радиолюбительского диапазона (3-30 МГц). На предотвращение такого неблагоприятного влияния направлены требования Санитарно-эпидемиологических правил и нормативов «Гигиенические требования к размещению и эксплуатации передающих радиотехнических объектов. СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской РФ от 09 июня 2003 г. N 135.
Согласно пунктам 1.2, 1.4, 1.6, 1.8, 3.7, 3.8, 3.10 СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 данные санитарные правила действуют на всей территории России и устанавливают гигиенические требования к размещению и эксплуатации стационарных передающих радиотехнических объектов, работающих в диапазоне частот 30 кГц — 300 ГГц, в том числе находящихся на специальных испытательных полигонах.
Утверждение проектной документации по строительству, реконструкции, техническому перевооружению, расширению и ввод в эксплуатацию построенных и реконструированных передающих радиотехнических объектов допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии их СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03. Санитарно-эпидемиологические заключения выдаются Территориальными управлениями Роспотребнадзора в субъектах РФ на основании результатов санитарно-эпидемиологической экспертизы. Санитарно-эпидемиологическая экспертиза осуществляется органами и учреждениями Государственного санитарно-эпидемиологического надзора, организациями, экспертами, аккредитованными в установленном порядке (п. 3.8).
Приведем пример применения названных СанПиН в судебной практике. ОАО «Мегафон» обжаловало предписание об обязании представить в Управление Роспотребнадзора проектную документацию с экспертным заключением для получения санитарно-эпидемиологического заключения, а также провести контрольные измерения уровней электромагнитных полей на прилегающей к вышке сотовой связи территории в соответствии с требованиями СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03. По мнению ОАО «Мегафон», Управление Роспотребнадзора не является органом, уполномоченным на проведение государственной экспертизы проектной документации, а законодательством не предусмотрено обязательное наличие санитарно-эпидемиологического заключения на передающие радиотехнические объекты. Однако суд признал, что рассматриваемые по делу отношения являются отношениями возникающие работ с источниками ионизирующих излучений и устанавливаются законодательством РФ, а значит СанПиН 2.1.8/2.2.4.1383-03 распространяются на ОАО «Мегафон» как на юридическое лицо, осуществляющее строительство и эксплуатацию передающих радиотехнических объектов. По мнению суда, что строительство передающих радиотехнических объектов должно осуществляться при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам. При этом заключение должно содержать и результаты (протоколы) измерений уровней электромагнитных полей на прилегающей территории (см. постановление ФАС ВВО от 17 марта 2014 г. по делу N А82-5040/2013).
2. В соответствии с п. 3 комментируемой статьи использование машин, механизмов, установок, устройств и аппаратов, а также производство, применение (использование), транспортировка, хранение и захоронение радиоактивных веществ, материалов и отходов, являющихся источниками физических факторов воздействия на человека, допускаются при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии условий работы с источниками физических факторов воздействия на человека санитарным правилам. Например, в соответствии с п. 14.2 СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 не допускается реализация и эксплуатация на территории РФ типов ПЭВМ, не имеющих санитарно-эпидемиологического заключения.
Форма санитарно-эпидемиологического заключения утв. приложением 3 к приказу Минздрава РФ от 27 октября 2000 г. N 381 «О бланках типовых документов, используемых центрами Госсанэпиднадзора».
О выдаче санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии условий работы с источниками физических факторов воздействия на человека санитарным правилам подробнее см. ст. 42 комментируемого Закона и комментарий к ней.
О судебной практике по применению положений комментируемой статьи, в том числе о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 6.3 КоАП РФ, см. также постановление ФАС Волго-Вятского округа от 17 марта 2014 г. по делу N А82-5040/2013, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 27 марта 2014 г. по делу N А29-3379/2013, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 ноября 2013 г. по делу N А65-10268/2013, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 апреля 2014 г. N 17АП-2451/2014-АК по делу N А60-31869/2013, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 марта 2014 г. N 17АП-1676/2014-АК по делу N А60-43590/2013, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 декабря 2013 г. N 17АП-13887/2013-АКу по делу N А60-28859/2013, постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 октября 2013 г. N 17АП-11633/2013-АКу по делу N А50-11245/2013 и др.
Статья 28. Санитарно-эпидемиологические требования к условиям отдыха и оздоровления детей, их воспитания и обучения
1. Государство признает охрану здоровья детей как одно из важнейших и необходимых условий физического и психического развития детей (ст. 7 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»). Так, дети независимо от их семейного и социального благополучия подлежат особой охране, включая заботу об их здоровье и надлежащую правовую защиту в сфере охраны здоровья.
На органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления в соответствии возлагается разработка и реализация программ, направленных на профилактику, раннее выявление и лечение заболеваний, снижение материнской и младенческой смертности, формирование у детей и их родителей мотивации к здоровому образу жизни, и принятие соответствующих мер по организации обеспечения детей лекарственными препаратами, специализированными продуктами лечебного питания, медицинскими изделиями. Например, см. Федеральную целевую программу развития образования на 2011-2015 гг., утвержденную постановлением Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 61.
Комплекс мер по защите прав ребенка при осуществлении деятельности в области его образования и воспитания регламентирован также ст. 9 ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации».
В соответствии с положениями комментируемой статьи на дошкольные и другие образовательные организации независимо от организационно-правовых форм возлагаются обязанности:
осуществлять меры по профилактике заболеваний, сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников;
осуществлять меры по организации их питания;
выполнять требования санитарного законодательства.
Нормативно-правовую базу санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения образуют:
Конвенция о правах ребенка (Нью-Йорк, 20 ноября 1989 г.);
комментируемый Закон;
ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;
ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней»;
ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;
ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации»;
ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»;
постановление Правительства РФ от 7 июля 2011 г. N 558 «Об утверждении требований к условиям пребывания детей в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»;
приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 19 августа 2009 г. N 597н «Об организации деятельности центров здоровья по формированию здорового образа жизни у граждан Российской Федерации, включая сокращение потребления алкоголя и табака»;
Санитарно-гигиенические требования к организации режима и условий обучения школьников в межшкольных учебно-производственных комбинатах и в цехах базовых предприятий, утв. Главным санитарно-эпидемиологическим управлением Минздрава СССР 22 февраля 1985 г. N 3215-85;
Санитарные правила устройства, оборудования, содержания и режима специальных общеобразовательных школ-интернатов для детей, имеющих недостатки в физическом и умственном развитии, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача СССР от 6 марта 1986 г. N 4076-86;
Санитарно-гигиенические правила и нормы по организации обучения детей шестилетнего возраста СанПиН N 42-125-4216-86, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 5 ноября 1986 г. N 4216-86;
СанПиН 2.4.4.3155-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации работы стационарных организаций отдыха и оздоровления детей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27 декабря 2013 г. N 73;
СанПиН 2.4.1.3147-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к дошкольным группам, размещенным в жилых помещениях жилищного фонда», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 декабря 2013 г. N 68;
СанПиН 2.4.2.2842-11 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации работы лагерей труда и отдыха для подростков», утв. постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 18 марта 2011 г. N 22;
СанПиН 2.4.7.702-98 «Гигиенические требования к изданиям учебным для общего и начального профессионального образования», утв. постановлением Главного Государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 1998 г. N 17;
СП 2.4.990-00 «Гигиенические требования к устройству, содержанию, организации режима работы в детских домах и школах-интернатах для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 1 ноября 2000 г.;
СанПиН 2.4.7.1166-02 «Гигиенические требования к изданиям учебным для общего и начального профессионального образования», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 20 ноября 2002 г. N 38;
СанПиН 2.4.3.1186-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации учебно-производственного процесса в образовательных учреждениях начального профессионального образования», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2003 г. N 2;
СанПиН 2.4.1201-03 «Гигиенические требования к устройству, содержанию, оборудованию и режиму работы специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 11 марта 2003 г. N 13;
СанПиН 2.4.4.1204-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы загородных стационарных учреждений отдыха и оздоровления детей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 марта 2003 г. N 20;
СанПиН 2.4.4.1251-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к учреждениям дополнительного образования детей (внешкольные учреждения)», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 апреля 2003 г. N 27;
СанПиН 2.4.7./1.1.1286-03 «Гигиенические требования к одежде для детей, подростков и взрослых, товарам детского ассортимента и материалам для изделий (изделиям), контактирующим с кожей человека», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 апреля 2003 г. N 51;
СанПиН 2.4.5.2409-08 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального и среднего профессионального образования», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 23 июля 2008 г. N 45;
СанПиН 2.2.2/2.4.1340-03 «Гигиенические требования к персональным электронно-вычислительным машинам и организации работы», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 3 июня 2003 г. N 118;
СанПиН 2.4.4.2599-10 «Гигиенические требования к устройству, содержанию и организации режима в оздоровительных учреждениях с дневным пребыванием детей в период каникул», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 19 апреля 2010 г. N 25;
СанПиН 2.4.7/1.1.2651-10 «Гигиенические требования к одежде для детей, подростков и взрослых», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 28 июня 2010 г. N 72;
СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. N 26;
СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29 декабря 2010 г. N 189;
СанПиН 2.4.2.2843-11 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации работы детских санаториев», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 марта 2011 г. N 21;
Санитарно-гигиенические требования к организации режима и условий обучения школьников в межшкольных учебно-производственных комбинатах и в цехах базовых предприятий, утв. Главным санитарно-эпидемиологическим управлением Минздрава СССР 22 февраля 1985 г. N 3215-85;
СанПиН 2.4.4.3155-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации работы стационарных организаций отдыха и оздоровления детей», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 27 декабря 2013 г. N 73 г.;
Нормы физиологических потребностей в пищевых веществах и энергии для различных групп населения СССР, утв. Главным санитарным врачом СССР 28 мая 1991 г. N 5786-91;
Нормативы по определению численности персонала, занятого обслуживанием дошкольных учреждений (ясли, ясли-сады, детские сады), утв. постановлением Минтруда РФ от 21 апреля 1993 г. N 88;
Гигиенические требования к планированию и осуществлению изменений структуры и содержания общего среднего образования (в 12-летней школе), утв. постановлением пленума Межведомственного научного совета по гигиене и охране здоровья детей и подростков РАМН и Минздрава России 7 апреля 2000 г. (протокол N 1);
Методические рекомендации «Профилактика острых респираторных вирусных инфекций в детских дошкольных учреждениях», утв. Минздравом СССР 12 июня 1980 г. N 08-14/4-14;
Методические рекомендации по закаливанию детей в дошкольных учреждениях, утв. Главным управлением лечебно-профилактической помощи детям и матерям Минздрава СССР 16 июня 1980 г. N 11-49/6-29;
Методические рекомендации «Медико-педагогический контроль за физическим воспитанием детей дошкольного возраста», утв. Минздравом СССР 23 декабря 1982 г. N 08-14/12;
Методические рекомендации «Об использовании мебели в детских дошкольных учреждениях», утв. Минздравом СССР и Минпросом СССР 28, 30 июня 1983 г. N 2817-83;
Методические указания «Организация наблюдения и оздоровления детей групп риска в дошкольных учреждениях и в детских поликлиниках», утв. Главным управлением лечебно-профилактической помощи детям и матерям Минздрава СССР 30 декабря 1983 г. N 11-14/27-6;
Методические рекомендации «Проведение физкультурных занятий на открытом воздухе с детьми 5-7 лет в дошкольных учреждениях», утв. Минздравом СССР 29 октября 1984 г. N 11-14/26-6;
Методические указания по гигиеническому контролю за питанием в организованных коллективах, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР от 29 декабря 1986 г. N 4237-86;
Методические рекомендации «Контроль за организацией питания детей в детских дошкольных учреждениях», утв. Минздравом СССР 13 марта 1987 г. N N 4265-87, 11-4/6-33;
Методические указания по применению бактерицидных ламп для обеззараживания воздуха и поверхностей в помещениях, утв. Минздравмедпромом РФ от 28 февраля 1995 г. N 11-16/03-06;
Методические рекомендации «Оценка физического развития и состояния здоровья детей и подростков, изучение медико-социальных причин формирования отклонений в здоровье», утв. Госкомсанэпиднадзором РФ 17 марта 1996 г. N 01-19/31-17;
МУК 4.2.577-96 «Методы микробиологического контроля продуктов детского, лечебного питания и их компонентов», утв. Первым заместителем Председателя Госкомсанэпиднадзора РФ — заместителем Главного государственного санитарного врача РФ 29 октября 1996 г.;
Методические рекомендации Минздрава РФ и Российской академии медицинских наук «Ассортимент и условия реализации пищевых продуктов, предназначенных для дополнительного питания учащихся образовательных учреждений», утв. Межведомственным научным советом по педиатрии и Межведомственным научным советом по гигиене и охране здоровья детей и подростков 2 июля 2002 г. протокол N 4;
Методические рекомендации «Гигиеническая оценка рационов питания обучающихся (воспитанников)», утв. НИИ гигиены детей и подростков ГУ НЦЗД РАМН и Управлением Роспотребнадзора по г. Москве от 25 февраля 2008 г.;
Методические рекомендации MP 2.4.4.0011-10 «Методика оценки эффективности оздоровления в загородных стационарных учреждениях отдыха и оздоровления детей», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 24 сентября 2010 г.;
Методические рекомендации по организации питания обучающихся и воспитанников образовательных учреждений, утв. приказом Министерства здравоохранения и социального развития РФ и Министерства образования и науки РФ от 11 марта 2012 г. N 213н/178;
письмо Минздрава РФ от 18 сентября 1998 г. N 2510/8408-98-32 «О действующих нормативных и методических документах по гигиене детей и подростков» и др.
Так, осуществление мер по профилактике заболеваний, сохранению и укреплению здоровья обучающихся и воспитанников базируется на нормах: СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. N 26;
СП 3.1.7.2615-10 «Профилактика иерсиниоза», СП 3.5.3.1129-02 «Санитарно-эпидемиологические требования к проведению дератизации», СП 2.3.6.1079-01 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям общественного питания, изготовлению и оборотоспособности в них пищевых продуктов и продовольственного сырья»;
СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 декабря 2013 г. N 65;
СанПиН 3.2.1333-03 «Профилактика паразитарных болезней на территории Российской Федерации», СП 3.5.1378-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации и осуществлению дезинфекционной деятельности», СанПиН 2.1.3.2630-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к организациям, осуществляющим медицинскую деятельность» и др. Также см. приказ Минздрава РФ от 4 апреля 2003 г. N 139 «Об утверждении Инструкции по внедрению оздоровительных технологий в деятельность образовательных учреждений».
О санитарно-эпидемиологических требованиях к организации питания обучающихся и воспитанников дошкольных и других образовательных организаций подробнее см. ст. 17 комментируемого Закона и комментарий к ней.
Отметим, что нарушение санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения, к техническим, в том числе аудиовизуальным, и иным средствам воспитания и обучения, учебной мебели, а также к учебникам и иной издательской продукции образует объективную сторону административного правонарушения, установленного нормой ст. 6.7 КоАП РФ.
О применении положений комментируемой статьи, а также санитарно-эпидемиологических требований к условиям воспитания и обучения см., например, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 17 октября 2013 г. по делу N А29-1694/2013, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 07 июня 2013 г. по делу N А82-12/2013, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 07 июня 2013 г. по делу N А31-683/2013, постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 16 апреля 2013 по делу N А31-12624/2012, постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 07 мая 2014 г. по делу N А55-651/2014, постановление ФАС Московского округа от 28 июля 2014 г. N Ф05-7644/14 по делу N А40-6933/14 и др.
2. Программы, методики и режимы воспитания и обучения детей допускаются к применению при наличии санитарно-эпидемиологических заключений. О выдаче санитарно-эпидемиологических заключений подробнее см. ст. 42 комментируемого Закона и комментарий к ней.
В п. 2 комментируемой статьи речь идет о таких средствах обучения как:
технические (приборы, инструменты, компьютеры и др. средства, которые применяются для обучения);
аудиовизуальные (магнитофоны, диктофоны, видеокамеры, фотоматериалы и др.);
иные средства (спортивное снаряжение, лингафонные кабинеты и др.);
учебная мебель (парты, столы, стулья и др.);
учебники и иная издательская продукция (книги, тетради, альбомы, атласы и др.).
Использование технических, аудиовизуальных и иных средств воспитания и обучения, учебной мебели, учебной и иной издательской продукции для детей осуществляется при условии их соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям:
1) технические, аудиовизуальные и иные средства воспитания и обучения, учебная мебель:
СанПиН 2.4.3.1186-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к организации учебно-производственного процесса в образовательных учреждениях начального профессионального образования», утв. постановлением постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 28 января 2003 г. N 2 (разд. V);
СанПиН 2.4.2.2821-10 «Санитарно-эпидемиологические требования к условиям и организации обучения в общеобразовательных учреждениях», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 29 декабря 2010 г. N 189 (разд. V);
СанПиН 2.4.1.3049-13 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы дошкольных образовательных организаций», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 15 мая 2013 г. N 26;
СанПиН 2.4.7./1.1.1286-03 «Гигиенические требования к одежде для детей, подростков и взрослых, товарам детского ассортимента и материалам для изделий (изделиям), контактирующим с кожей человека», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 17 апреля 2003 г. N 51;
СанПиН 2.4.4.1251-03 «Санитарно-эпидемиологические требования к учреждениям дополнительного образования детей (внешкольные учреждения)», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 1 апреля 2003 г.;
Методические рекомендации «Об использовании школьной мебели», утв. Главным Государственным санитарным врачом СССР 12 сентября 1974 г. N 1178-74 и Минпросом СССР 11 сентября 1974 г. и др.;
2) учебники и иная издательская продукция:
СанПиН 2.4.7.702-98 «Гигиенические требования к изданиям учебным для общего и начального профессионального образования», утв. постановлением Главного Государственного санитарного врача РФ от 30 апреля 1998 г. N 17;
СанПиН 2.4.7.1166-02 «Гигиенические требования к изданиям учебным для общего и начального профессионального образования», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 20 ноября 2002 г. N 38 и др.
О разъяснении требований санитарных правил СанПиН 2.4.1.2660-10 см. письмо Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 15 апреля 2011 г. N 01/4340-1-32.
Приведем некоторые примеры возможных нарушения санитарно-эпидемиологических требований в здании детской дошкольной организации. Итак, это могут быть: отсутствие системы горячего водоснабжения, неправильная направленность светового потока от окон на рабочую поверхность в учебных кабинетах, отсутствие термометра в кабинете, отсутствие отдельного помещения для обработки и хранения уборочного инвентаря, приготовления моющих и дезинфицирующих средств, непроведение регулярной дератизации и т.п.
Обратим внимание, что судебная практика, при применении нормы п. 2 комментируемой статьи о соответствии санитарно-эпидемиологическим требованиям помещений, используемых для отдыха, оздоровления, воспитания и (или) обучения детей, все же предусматривает некоторые послабления для тех случаев, когда технически невозможно или нецелесообразно переоборудование или реконструкция используемых для этого помещений.
Примером может служить постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2013 г. по делу N А55-553/2013. Суд учел, что здание детской школы искусств построено в 1957 г. по ГОСТам того времени и естественно не может соответствовать требованиям СанПина от 20 июня 2003, крое того, здание находится на балансе муниципального образования на праве оперативного управления. Как установлено на основании материалов дела, руководство школы предприняло все необходимые меры и приспособило помещение для проведения учебных занятий: ввело скользящий график расписания, отменило «единые» перемены между урокам. Поэтому на несоблюдение требований СанПиН 2.4.4.1251-03 2.4.4. «Гигиена детей и подростков. Детские внешкольные учреждения (учреждения дополнительного образования). Санитарно-эпидемиологические требования к учреждениям дополнительного образования детей (внешкольные учреждения). Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы» (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 01 апреля 2003) суд «закрыл глаза» в силу невозможности соблюдения всех технических регламентов.
Глава IV. Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия
Статья 29. Организация и проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий
1. В соответствии п. 15 ст. 1 комментируемого Закона «санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия — организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию».
Основные требования к комплексу организационных, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения инфекционных заболеваний нормативно закреплены в санитарно-эпидемиологических правилах СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 декабря 2013 г. N 65.
Как следует из п. 2.1 СП 3.1/3.2.3146-13, в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных болезней своевременно и в полном объеме проводятся следующие виды мероприятий:
мероприятия по осуществлению санитарной охраны территории России,
мероприятия по введению ограничительных мероприятий (карантина);
иные предусмотренные санитарно-эпидемиологическими правилами и иными нормативными правовыми актами РФ санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия;
производственный контроль;
меры в отношении больных инфекционными болезнями;
меры по прерыванию путей передачи (дезинфекционные мероприятия);
проведение медицинских осмотров;
организация иммунопрофилактики населения;
организация гигиенического воспитания и обучения граждан.
В СП 3.1/3.2.3146-13 урегулированы вопросы проведения медицинских осмотров (гл. VII), гигиенического воспитания и обучения (гл. VIII), диагностики инфекционных и паразитарных болезней, носительства возбудителей инфекционных болезней (гл. XI), проведения дезинфекционных мероприятий в очагах инфекционных и паразитарных болезней (гл. XVII), проведения иммунопрофилактики инфекционных болезней (гл. XVII), подготовки медицинских работников и повышение квалификации по вопросам клиники, диагностики, эпидемиологии и профилактики инфекционных и паразитарных болезней (гл. XX) и др.
Подробно данные мероприятия будут рассмотрены в комментарии к ст. 30-36.
Санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия подлежат включению в разрабатываемые федеральные, региональные, муниципальные целевые программы охраны и укрепления здоровья населения, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, а также в региональные, муниципальные комплексные планы по профилактике инфекционных и паразитарных болезней.
В случае установления чрезвычайных санитарно-эпидемических ситуаций или при угрозе их возникновения формируются специализированные противоэпидемические бригады (СПЭБ).
Основная задача СПЭБ заключается в проведении профилактических, противоэпидемических и санитарно-гигиенических мероприятий при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (ЧС) природного и техногенного характера, в том числе обусловленных эпидемиями и проявлениями биотерроризма, а также при угрозе их возникновения.
Деятельность СПЭБ регламентируется Положением, утвержденным приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20 июля 2007 г. N 225 «О совершенствовании организации работы специализированных противоэпидемических бригад, сформированных на базе ФГУЗ «Научно-исследовательский противочумный институт» Роспотребнадзора».
Основные принципы функционирования СПЭБ:
мобильность;
автономность;
многопрофильность;
высокая технологичность;
реализация модульного принципа укомплектования;
биологическая безопасность;
универсальность подготовки специалистов.
Основные задачи СПЭБ:
участие в организации и проведении в зоне ЧС профилактических и противоэпидемических мероприятий, направленных на предупреждение и снижение инфекционной заболеваемости населения, а также оценку и прогнозирование санитарно-эпидемиологической обстановки при ликвидации последствий стихийных бедствий, катастроф и социальных потрясений;
временное в условиях кризиса выполнение функций организаций здравоохранения;
участие в организации и проведении экстренных противоэпидемических мероприятий по выявлению, локализации и ликвидации очагов инфекционных болезней, возникших вследствие их завоза из-за рубежа, активизации природных очагов инфекций или актов биотерроризма;
участие в организации и проведении профилактических и противоэпидемических мероприятий при ликвидации очагов инфекционных болезней, последствий стихийных бедствий, катастроф и гуманитарных кризисов на территории зарубежных государств;
лабораторная диагностика возбудителей заболеваний неясной этиологии и индикация патогенных биологических агентов (ПБА) в объектах окружающей среды;
лабораторная диагностика возбудителей инфекционных болезней в материале от людей;
оценка санитарно-гигиенической (токсикологической) обстановки и проведение в случае необходимости санитарно-гигиенических, токсикологических, радиологических исследований;
оказание консультативно-методической и практической помощи органам и учреждениям службы государственного санитарно-эпидемиологического надзора и лечебно-профилактическим учреждениям в субъектах Российской Федерации в организации и проведении профилактических и противоэпидемических мероприятий в зонах чрезвычайных ситуаций или при угрозе их возникновения, проведение экстренных мероприятий по ликвидации карантинных инфекций;
координация действий в рамках единой государственной системы биологической безопасности страны.
Численность СПЭБ формируется в соответствии со штатно-организационной структурой, утвержденной приказом Роспотребнадзора от 20 июля 2007 г. N 225:
начальник СПЭБ (врач-эпидемиолог);
помощник начальника СПЭБ, который отвечает за материально-технические вопросы;
индикационное отделение в составе 5 человек;
эпидемиологическое отделение в составе 6 человек;
бактериологическое отделение в составе 18 человек;
инженерно-хозяйственный отдел в составе 7 человек.
СПЭБ формируется на базе ФГУЗ «Научно-исследовательский институт» Роспотребнадзора с привлечением квалифицированных специалистов ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии» в субъектах РФ. Перечень учреждений, направляющих своих специалистов в СПЭБ утвержден в приложениях N 4, 6 приказа Роспотребнадзора от 20 июля 2007 г. N 225.
В базовый табель оснащения входит оборудование, для развертывания лабораторий особо опасных инфекций, индикационной, бактериологической, санитарно-гигиенической, поддержки бактериологических исследований.
Основные нормативные документы, регламентирующие работу сотрудников СПЭБ:
комментируемый Закон;
Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»;
постановление Правительства Российской Федерации от 15 сентября 2005 г. N 569 «О положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации»;
постановление Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 «О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» (с изменениями и дополнениями).
2. В соответствии с ч. 2 ст. 41 Конституции РФ в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья граждан, поощряется деятельность, направленная на укрепление здоровья человека, экологическому и санитарно-эпидемиологическому благополучию. Федеральные целевые программы практически являются программой государственных расходов, где четко увязаны объемы финансирования и результаты, которые необходимо достичь.
Федеральные целевые программы утверждаются одновременно с утверждением бюджета РФ. Так как санитарно-эпидемиологические мероприятия направлены на предупреждение распространения заболеваний, следовательно все организационные мероприятия должны быть спланированы и определены их источники финансирования.
Начиная с 2009 года на территории Российской Федерации реализовывалась целевая программа «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009-2014 г.), утвержденная постановлением Правительства РФ 27 октября 2008 г N 791. Основная цель программы состояла в последовательном снижении — до приемлемого уровня риска воздействия опасных химических и биологических факторов на биосферу, техносферу и экологическую систему.
Проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий зачастую проводится в рамках реализации комплексных программ в области здравоохранения.
В настоящее время реализуется государственная программа Российской Федерации «Развитие здравоохранения», утв. постановлением Правительства РФ от 15 апреля 2014 г. N 294. Наряду с Минздравом России (ответственным исполнителем) в реализации программы участвует Роспотребнадзор, Минфин России, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и Федеральное медико-биологическое агентство. Одной из целей подпрограммы «Развитие международных отношений в сфере охраны здоровья» государственной программы РФ «Развитие здравоохранения» названо обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Для этого признано необходимым «предупреждение, обнаружение, пресечение нарушений законодательства РФ по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, предотвращение распространения инфекционных болезней, предотвращение ввоза и реализации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов, иных грузов, представляющих опасность для человека, на территории Российской Федерации», а также «создание федеральной государственной судебно-экспертной службы Российской Федерации», а также «внедрение обязательной первичной лабораторной диагностики трупной крови на ВИЧ-инфекцию, вирус гепатита B, вирус гепатита C и туберкулез с помощью иммуноферментных тест-систем и приборных методов в государственных судебно-экспертных учреждениях».
3. Согласно п. 3 санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия проводятся гражданами, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, причем в обязательном порядке. Данная норма закона подробно рассмотрена к комментариях к ст. 10, 11 настоящего Закона.
Например, в составе государственной программы Санкт-Петербурга «Развитие здравоохранения в Санкт-Петербурге» на 2015-2020 годы, утв. постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 30 июня 2014 г. N 553, предусмотрена подпрограмма 1 «Профилактика заболеваний и формирование здорового образа жизни Развитие первичной медико-санитарной помощи», нацеленная на снижение смертности от хронических неинфекционных заболеваний и снижение уровня распространенности инфекционных заболеваний, профилактика которых осуществляется проведением иммунизации населения в соответствии с национальным календарем прививок. Подпрограмма реализуется администрациями районов Санкт-Петербурга и медицинскими организациями. Одной из задач ставится сохранение на спорадическом уровне распространенности инфекционных заболеваний, профилактика которых осуществляется проведением иммунизации населения, таких как полиомиелит, корь, краснуха.
Статья 30. Санитарная охрана территории Российской Федерации
1. Санитарная охрана территории Российской Федерации является одной из важнейших санитарно-профилактических мер, обеспечивающих санитарно-эпидемиологическое благополучие населения на всей территории Российской Федерации.
Цели санитарной охраны территории:
Предупреждение заноса и распространения на территории Российской федерации инфекционных заболеваний, предоставляющих опасность для населения;
Предотвращение ввоза на территорию Российской Федерации и реализации на территории Российской Федерации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, предоставляющих опасность для человека.
Основой проведения мероприятий по предотвращению завоза болезней служат Международные медико-санитарные правила, принятые на 58-й сессии ВОЗ 23 мая 2005 г. N А58/55.
Международные медико-санитарные правила определяют такие понятия как «дератизация», «болезнь», «дезинфекция», «дезинсекция», «медико-санитарная мера», «больной», «инфекция», «инспекция». Документ нацелен на предотвращение международного распространения болезней, предохранение от них, борьбу с ними и принятие ответных мер на уровне общественного здравоохранения, которые соизмеримы с рисками для здоровья населения и ограничены ими и которые не создают излишних препятствий для международных перевозок и торговли.
Мероприятия по санитарной охране на территории Российской Федерации осуществляются в соответствии с СП 3.4.2318-08 «Санитарная охрана территории Российской Федерации», утвержденными постановлением Главного государственного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4.2318-08».
Соблюдение санитарных правил обязательно для граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц. За нарушение санитарного законодательства устанавливается дисциплинарная, административная и уголовная ответственность в соответствии с законодательством РФ. Подробно данная информация будет рассмотрена в ст. 55 комментируемого Закона.
Мероприятия по санитарной охране территории Российской Федерации осуществляются в соответствии с комплексными планами, которые утверждаются 1 раз в пять лет.
В соответствии с комплексными планами проведение санитарно-профилактических мероприятий проводится:
в благополучный период;
в период угрозы;
по локализации и ликвидации возникших эпидемических очагов болезней.
Мероприятия по санитарной охране территории Российской Федерации носят межведомственный характер и осуществляются в рамках единой системы готовности к Чрезвычайным ситуациям, диагностики, мониторинга и контроля возбудителей особо опасных, природно-очаговых инфекционных болезней, массовых неинфекционных болезней (отравлений) при осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора.
Санитарная охрана территории включает организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические и противоэпидемические мероприятия, осуществляемые на всех видах транспортных средств международных сообщений, в пунктах пропуска через Государственную границу и на всей территории страны.
Функции, различных структур при выполнении мероприятий по санитарной охране территории Российской Федерации.
Функции органов управления здравоохранением субъекта Российской Федерации:
обеспечение иммунопрофилактики лиц, совершающих международные поездки;
проведение вакцинации только с согласия лица;
организация и обеспечение постоянной готовности медицинских организаций к проведению мероприятий в случае возникновения чрезвычайной ситуации.
Исходя из положений СП 3.4.2318-08, к функциям медицинских организаций относятся следующие:
выявление больных с симптомами болезней на всех этапах оказания медицинской помощи населению и, прежде всего, среди лиц прибывших из стран, неблагополучным по болезням;
госпитализация, клинико-эпидемиологическое и лабораторное обследование и лечение каждого больного;
выявление, изоляция (при необходимости), обследование, медицинское наблюдение и экстренная профилактика лиц, контактировавших с больными;
госпитализация всех больных с сигнальными симптомами болезней в эпидемическом очаге и медицинское наблюдение за лицами, контактировавшими с ними, в течение инкубационного периода болезни;
проведение профилактических и противоэпидемических мероприятий по предупреждению внутрибольничного распространения болезни.
Функции учреждений системы государственного санитарно-эпидемиологического надзора:
проведение санитарно-эпидемиологического обследования эпидемического очага болезни;
выявление и учет, контактировавших с больными;
проведение комплекса санитарно-противоэпидемических мероприятий по локализации и ликвидации эпидемического очага болезни;
организация и контроль проведения дезинфекции, дезинсекции и дератизации в очаге в соответствии с эпидемическими показаниями.
Для предотвращения ввоза на территорию Российской Федерации опасных грузов и товаров создаются специально оборудованные пункты пропуска через Государственную границу. Правила определения перечней пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации, специально оборудованных и предназначенных для ввоза на территорию Российской Федерации товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих опасность для человека, пищевых продуктов, материалов и изделий утв. постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. N 110.
В перечнях специализированных пунктах пропуска указываются: наименование пункта пропуск; субъект РФ, на территории которого располагается специализированный пункт пропуска; группа или товарная позиция в соответствии с классификацией Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности РФ, к которым относятся товары, химические, биологические и радиоактивные вещества, отходы и иные грузы, представляющие опасность для человека, а также пищевые продукты, материалы и изделия, ввозимые через специализированный пункт пропуска.
Перечень пунктов пропуска через государственную границу РФ, утвержден постановлением Правительства РФ от 3 июня 2011 г. N 442 «Об определении пунктов пропуска через государственную границу РФ, предназначенных для ввоза на территорию РФ товаров, химических, биологических и радиоактивных веществ, отходов и иных грузов, представляющих опасность для человека, а также пищевых продуктов, материалов и изделий».
Пункты пропуска через государственную границу подразделяются:
по видам международного сообщения (морские, речные, воздушные, автомобильные, железнодорожные, пешеходные, смешанные);
по характеру международного сообщения (пассажирские, грузовые, грузопассажирские);
по режиму работы (постоянные, временные, сезонные, работающие на нерегулярной основе).
2. Одной из целей санитарной охраны территории РФ является предупреждение заноса и распространения на территории РФ инфекционных заболеваний, представляющих опасность для населения. Перечень данных заболеваний, утвержден постановлением главного государственного врача РФ от 30 июня 2003 г. N 145.
3. Раздел VI СП 3.4.2318-08 определяет мероприятия в отношении грузов и товаров. В п. 6.8. данного раздела определен перечень товаров, которые не допускаются к ввозу на территорию РФ:
продукция и товары, не имеющие санитарно-эпидемиологического заключения, а также грузы и товары в случаях нарушений требований санитарных правил, а также опасные грузы и товары;
впервые внедряемая в производство продукция, неиспользовавшиеся химические, биологические вещества, отдельные виды продукции, предоставляющие потенциальную опасность для человека, новые пищевые продукты, материалы и изделия, не имеющие государственной регистрации;
товары и грузы, содержащие несанкционированные источники ионизирующего излучения и неоформленные в соответствии с действующим законодательством;
опасные грузы в поврежденной упаковке с признаками утечки содержимого;
радиоактивные материалы, имеющие превышение допустимых значений мощности дозы излучения и поверхностного загрязнения радионуклидами.
Багаж пассажиров, товары и грузы, прибывшие из стран, от которых поступили уведомления о событиях, которые могут представлять собой чрезвычайную ситуацию, при наличии эпидемиологических показаний подвергают дезинфекции, дезинсекции и дератизации.
4. Порядок осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ определяется постановлением Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 500 «Об утверждении правил осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ».
Данные правила разработаны в соответствии с Международными медико-санитарными правилами (2005) и решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299.
Необходимо отметить, что санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу является основным средством предупреждения распространения заболеваний.
К органам, осуществляющим санитарно-карантинный контроль, относятся:
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
таможенные органы.
Приведем пример. Постановлением от 24 марта 2014 г. N Ф03-693/2014 по делу N А51-14207/2013ФАС Дальневосточного округа отказал в удовлетворении требования о взыскании убытков в виде затрат на сверхнормативное пользование контейнером и его хранение, поскольку запрет на ввоз зараженного товара признан правомерным, а отделять зараженный товар от остального товара и проводить повторный радиационный контроль орган Роспотребнадзора не обязан. Обществу затраты за хранение контейнера в период запрета ввоза на территорию РФ товара, часть которого имела радиационное излучение, возмещены не были. Суды признали, что запрет Управления Роспотребнадзора на ввоз товара по факту выявленного радиоактивного заражения соответствует нормам комментируемой статьи, а запрет ввоза всего товара, находящегося в контейнере при установленных выше обстоятельствах согласуется с требованиями к порядку осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска Таможенного союза (см. письмо Роспотребнадзора от 20 июля 2010 г. N 01/10733-10-32).
Как мы видим, правила осуществления санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через государственную границу РФ строго регламентированы, а механизм действий органов, осуществляющих санитарно-карантинный контроль, основан на положениях постановления Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 500.
5. Пункт 5 закрепляет полномочия по разработке нормативных правовых актов по санитарной охране территории Российской Федерации исключительно за государственными органами власти Российской Федерации.
Под указанными в п. 5 «иными нормативными правовыми актами Российской Федерации», в первую очередь, имеются в виду методические указания Главного государственного санитарного врача РФ, к числу которых относятся:
Методические указания МУ 3.4.3008-12 «Порядок эпидемиологической и лабораторной диагностики особо опасных, «новых» и «возвращающихся» инфекционных болезней», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 28 марта 2012 г.;
Методические указания МУ 3.4.2552-09 «Организация и проведение первичных противоэпидемических мероприятий в случаях выявления больного (трупа), подозрительного на заболевания инфекционными болезнями, вызывающими чрезвычайные ситуации в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 17 сентября 2009 г.;
Методические указания МУ 3.4.1180-02 «Санитарно-карантинный контроль в аэропортах, открытых для международных сообщений», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 5 декабря 2002 г.;
Методические рекомендации МР 3.1.0079/2-13 «Организация санитарно-противоэпидемического обеспечения массовых мероприятий с международным участием», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 21 октября 2013 г.
Порядок и условия осуществления санитарной охраны территории Российской Федерации регулируют СП 3.4.2318-08, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3.
Статья 31. Ограничительные мероприятия (карантин)
1. Карантин — это режимно-ограничительные мероприятия в системе противоэпидемического обслуживания населения. В ч. 1 комментируемой статьи определены конкретные места, где вводится карантин при условии возникновения и распространения инфекционных заболеваний:
пунктах пропуска через Государственную границу;
на территории РФ, субъекта РФ, муниципального образования;
в организациях и объектах хозяйственной и иной деятельности.
Цель карантина — недопущение распространения инфекционных заболеваний. Поэтому карантинный режим предусматривает полную изоляцию очага поражения от окружающего населения.
Введение карантина в пунктах пропуска через Государственную границу тесно связаны с проведением санитарно-карантинного контроля. Основным нормативными документами по проведению санитарно-карантинного контроля являются:
постановление Правительства РФ от 29 июня 2011 г. N 500 «Об утверждении Правил осуществления санитарно-карантинного контроля пунктах пропуска через государственную границу РФ»;
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4.2318-08».
Санитарно-карантинному контролю подлежат транспортные средства, а также лица при прибытии (убытии) на единую таможенную территорию при наличии риска возникновения чрезвычайных ситуаций в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В целях предупреждения завоза инфекционных и массовых неинфекционных болезней (отравлений) людей должностные лица Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при наличии соответствующих рисков в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения проводят:
опрос (анкетирование) прибывших в пункты пропуска членов экипажа воздушного, морского (речного) судна, работников поездных и локомотивных бригад, водителей автотранспортных средств и пассажиров о состоянии их здоровья;
термометрию членов экипажа воздушного, морского (речного) судна, работников поездных и локомотивных бригад, водителей автотранспортных средств и пассажиров;
направление на медицинский осмотр лиц, прибывших в пункты пропуска, при наличии жалоб на состояние здоровья;
санитарный досмотр транспортного средства (пищеблока, систем водоснабжения. Систем сбора и удаления всех видов отходов), а также досмотр при наличии носителей и переносчиков возбудителей инфекционных заболеваний (насекомых, грызунов или следов).
Ограничительные мероприятия могут вводиться как на всей территории РФ, так и на отдельной территории субъекта РФ, территории муниципального образования, а также в организациях и на объектах хозяйственной и иной деятельности. Порядок введения ограничительных мероприятий на территории субъекта РФ определен постановлением Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор».
В случае угрозы возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан:
принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации;
утвердить план мероприятий по организации выполнения ограничительных (карантинных), профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий;
создать оперативный штаб по обеспечению выполнения указанного плана.
В связи с введением ограничительных мероприятий (карантина) орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации обязан обеспечить своевременное и полное информирование населения об эпидемической обстановке, о проведении мероприятий, направленных на предупреждение распространения инфекционных заболеваний, и мерах индивидуальной профилактики и совместно с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека организовать контроль за соблюдением юридическими и физическими лицами ограничительных мероприятий (карантина) на территории субъекта Российской Федерации.
При устранении угрозы распространения и (или) ликвидации очага инфекционных заболеваний и выполнении утвержденного плана мероприятий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации на основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, принимает решение об отмене ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории субъекта Российской Федерации или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта Российской Федерации.
2. В п. 2 комментируемой статьи определен круг лиц, которые могут давать предписание на введение ограничительных мероприятий. Ограничительные мероприятия могут вводиться на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей и оформляться решениями уполномоченных органов и должностных лиц. Данная норма также закреплена в постановлении Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор».
3. Порядок осуществления ограничительных мероприятий и перечень инфекционных заболеваний, при угрозе возникновения и распространения которых вводятся ограничительные мероприятия, устанавливаются санитарными правилами.
В соответствии с постановлением Главного государственного врача РФ от 22 января 2008 г. N 3 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.4.2318-08» к инфекционным заболеваниям, по которым требуется проводить ограничительные мероприятия относятся: оспа, полиомиелит, человеческий грипп, холера, чума, желтая лихорадка, лихорадка Ласса, малярия и др.
При угрозе возникновения и распространения Федеральное медико-биологическое агентство России и его территориальные органы проводят анализ эпидемической ситуации на обслуживаемом объекте и на обслуживаемой территории, выносят предписание о введении ограничительных мероприятий (карантина) и организуют контроль за выполнением карантинных мероприятий. О роли Федерального медико-биологического агентства (ФМБА) в системе федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора подробнее см. комментарий к п. 2 ст. 46.
Надо отметить, что региональные и межрегиональные управления ФМБА России в текущем режиме ведут анализ инфекционной заболеваемости на обслуживаемой территории и в обслуживаемых организациях, принимают экстренные извещения о выявлении инфекционных заболеваний от медицинских организаций.
Экстренные извещения регистрируются, проводится анализ инфекционной заболеваемости на обслуживаемой территории или в обслуживаемой организации, по каждому случаю инфекционного заболевания в течение двух дней проводится санитарно-эпидемиологическая оценка (расследование, обследование) очага заболевания.
При возникновении угрозы появления в обслуживаемой организации массовых инфекционных заболеваний, могущих нанести значительный экономический ущерб и вызвать негативные социальные последствия, или их распространения за пределы обслуживаемой организации, готовится мотивированное решение о необходимости введения в организации ограничительных мероприятий (карантина) и немедленно выносит предписание о введении ограничительных мероприятий (карантина) в обслуживаемой организации. Затем ФМБА России в течение часа, по факсу или электронной почтой, направляет информацию о введении ограничительных мероприятий в обслуживаемой организации главному государственному санитарному врачу РФ.
Руководитель территориального органа ежедневно направляет в ФМБА России донесение о ходе проведения карантинных мероприятий и эпидемической ситуации в организации. Надзор (контроль) за ходом проведения карантинных мероприятий осуществляется ежедневно с составлением соответствующих актов. Предписание об отмене ограничительных мероприятий (карантина) выносится после устранения угрозы распространения инфекционного заболевания за пределы обслуживаемой территории или организации. Ответственными лицами за организацию работы и подготовку предписаний о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) являются в ФМБА — начальник управления государственного санитарно-эпидемиологического надзора, в региональном (межрегиональном) управлении ФМБА России — руководитель (заместитель руководителя).
Постоянный контроль (по данным внеочередных донесений) за полнотой и своевременностью проведения профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий в очаге инфекционного заболевания и при необходимости (увеличение объема работ осуществляется начальником Управления Госсанэпиднадзора ФМБА России.
Статья 32. Производственный контроль
1. Производственный контроль представляет собой — контроль за соблюдением требований санитарного законодательства организациями и предпринимателями в соответствии с осуществляемой ими деятельности. Целью производственного контроля является — обеспечение безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания вредного влияния объектов производственного контроля путем должного выполнения санитарных правил, санитарно-противоэпидемических мероприятий, организации и осуществления контроля за их соблюдением.
Производственный контроль включает в себя:
наличие официально изданных санитарных правил;
осуществление лабораторных исследований и испытаний;
организацию медицинских осмотров, профессиональной гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием;
контроль за наличием сертификатов, санитарно-эпидемиологических заключений, личных медицинских книжек, санитарных паспортов на транспорт, иных документов, подтверждающих качество, безопасность сырья, полуфабрикатов, готовой продукции и технологий их производства, хранения, транспортировки, реализации и утилизации в случаях, предусмотренных действующим законодательством.
Особый порядок производственного контроля применяется организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты. Для таких организаций производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью и осуществляется путем проведения комплекса мероприятий, направленных на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и инцидентов и ликвидации их последствий.
Такие организации (их обособленные подразделения), руководствуясь Правилами организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте (утв. постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263), разрабатывают положения о производственном контроле с учетом особенностей эксплуатируемых опасных производственных объектов и условий их эксплуатации. Положение о производственном контроле содержит сведения, установленные в п. 3.1 названных Правил, и утверждается руководителем организации (руководителем обособленного подразделения).
2. С 25 июня 2012 г. предприниматели и юридические лица должны осуществлять контроль за условиями труда сотрудников. С этого же времени производственный контроль осуществляется не только в соответствии с техническими регламентами.
Постановлением государственного санитарного врача РФ от 13 июля 2001 г. N 18 «О введение в действие санитарных правил СП 1.1.1058-01» введены в действие санитарные правила «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий». СП 1.1.1058-01 действуют до вступления в силу соответствующих технических регламентов (об этом же говорится в п. 2 комментируемой статьи).
Таким образом, в настоящее время СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 июля 2001 г. N 18, действуют на территории Российской Федерации до вступления в силу соответствующих технических регламентов.
В своем письме от 15 февраля 2012 г. N 01/1350-12-32 «О действии СП 1.1.1058-01» Роспотребнадзор со ссылкой на ч. 1 ст. 76 Конституции РФ и с п. 10 Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утв. постановлением Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554, подтвердил действие санитарных правил на всей территории нашего государства до вступления в силу соответствующих технических регламентов (также см. письмо Роспотребнадзора от 18 января 2012 г. N 01/220-12-32 «О вопросах технического и нормативно-правового регулирования»).
По одному из дел суд признал неверным суждение заявителя о том, что управление Роспотребнадзора руководствовалось СП 1.1.1058-01 «Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 июля 2001 г. N 18, утратившими юридическую силу. В постановлении суд указал, что «федеральными законами могут быть предусмотрены особые случаи для срока действия санитарных правил», и со ссылкой на п. 2 ст. 32 Закона сделал вывод о том, что в настоящее время Санитарные правила СП 1.1.1058-01 действуют на территории Российской Федерации до вступления в силу соответствующих технических регламентов (см. постановление ФАС ВСО от 10 сентября 2013 г. N А19-22570/2012).
Нормативное регулирование производственного контроля, как правило, строится по отраслевому принципу. Так, см. Правила безопасности в прокатном производстве (ПБ 11-519-02), утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 28 ноября 2002 г. N 68; Положение о геологическом и маркшейдерском обеспечении промышленной безопасности и охраны недр, утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 22 мая 2001 г. N 18; Инструкцию по маркшейдерскому учету объемов горных работ при добыче полезных ископаемых открытым способом, утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. N 74; Правила охраны недр, утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 6 июня 2003 г. N 71; Общие правила безопасности для металлургических и коксохимических предприятий и производств, утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 21 июня 2002 г. N 35; Правила промышленной безопасности в производстве растительных масел методом прессования и экстракции, утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 30 декабря 2002 г. N 72.
Как уже упоминалось выше, организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, в обязательном порядке применяются Правила организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте (утв. постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263).
Поскольку технические регламенты до настоящего времени не приняты, то согласно п. 2 порядок производственного контроля, как правило, регулируется санитарными правилами и стандартами безопасности труда.
Стандарты безопасности труда представляют собой — документы, в которых устанавливаются характеристики безопасности продукции, правила безопасного осуществления и характеристики процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также требования к терминологии, символике, упаковке, маркировке и правилам ее нанесения.
Стандарты безопасности труда взаимосвязаны между собой в систему (так называемую «систему стандартов безопасности труда», сокращенно ССТБ). Соответственно, ССТБ представляет собой комплекс взаимосвязанных стандартов, содержащих требования, нормы и правила, направленные на обеспечение безопасности, сохранения здоровья и работоспособности человека в процессе труда. В ССТБ не входят вопросы, регулируемые Трудовым кодексом РФ.
Нормативные документы по стандартизации, в том числе по безопасности труда, действуют на территории РФ в порядке и на условиях, установленных требованиями ФЗ «О техническом регулировании».
Стандарты, образующие систему стандартов безопасности труда (ГОСТ Р ССБТ) разрабатываются и утверждаются в соответствии с общим порядком, устанавливаемым Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии. Продолжают применяться многочисленные стандарты, разработанные институтами Государственного комитета СССР по стандартам (Госстандарта СССР), отраслевыми научно-исследовательскими и проектно-конструкторскими институтами, институтами охраны труда.
Стандарты ССБТ подразделяются на подсистемы, имеющие шифры 0-9, входящие в сокращенное обозначение каждого стандарта из четырех знаков:
шифр 0 обозначает организационно-методические стандарты (основные положения, термины, определения).
шифр 1 — стандарты требований и норм по видам опасных и вредных производственных факторов;
шифр 2 — стандарты требования безопасности к производственному оборудованию.
шифр 3 — стандарты требования безопасности к производственным процессам;
шифр 4 — стандарты требований к средствам защиты работающих.
шифр 5 — стандарты требований безопасности к зданиям, сооружениям и строительным объектам.
шифры 6-9 — резервные.
Третий знак в обозначении стандарта — это порядковый номер в данной подсистеме; он выражается трехзначным числом от 001 до 100; четвертый знак, выражаемый двузначным числом, означает последние две цифры года утверждения данного стандарта.
Например, «Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Машины строительные, дорожные и землеройные. Общие требования безопасности» (введен в действие приказом Росстандарта от 28 августа 2013 г. N 627-ст) обозначается ГОСТ 12.2.011-2012, при этом: 12 означает класс в государственной системе стандартов ССБТ; 2 — шифр подсистемы «Стандарты требований безопасности к производственному оборудованию»; 011 — порядковый номер стандарта в подсистеме; 2012 означает год утверждения стандарта.
Приведем в качестве примеров некоторые стандарты безопасности труда:
«ГОСТ Р 12.4.026-2001. Государственный стандарт Российской Федерации. Система стандартов безопасности труда. Цвета сигнальные, знаки безопасности и разметка сигнальная. Назначение и правила применения. Общие технические требования и характеристики. Методы испытаний» (принят и введен в действие постановлением Госстандарта России от 19 сентября 2001 г. N 387-ст);
«ГОСТ 12.0.230-2007. Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Системы управления охраной труда. Общие требования» (введен в действие приказом Ростехрегулирования от 10 июля 2007 г. N 169-ст);
«ГОСТ 12.1.005-88. Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Общие санитарно-гигиенические требования к воздуху рабочей зоны» (утв. и введен в действие постановлением Госстандарта СССР от 29 сентября 1988 г. N 3388);
«ГОСТ 12.0.004-90. Межгосударственный стандарт. Система стандартов безопасности труда. Организация обучения безопасности труда. Общие положения» (утв. и введен в действие Постановлением Госстандарта СССР от 05 ноября 1990 г. N 2797);
«ГОСТ Р 12.4.219-99. Государственный стандарт Российской Федерации. Система стандартов безопасности труда. Одежда специальная сигнальная повышенной видимости. Технические требования» (принят и введен в действие постановлением Госстандарта РФ от 28 декабря 1999 г. N 749-ст);
«Система стандартов безопасности труда. Вибрационная безопасность. Общие требования. ГОСТ 12.1.012-2004» (введен приказом Ростехрегулирования от 12 декабря 2007 г. N 362-ст);
«ГОСТ Р 12.0.007-2009. Система стандартов безопасности труда. Система управления охраной труда в организации. Общие требования по разработке, применению, оценке и совершенствованию» (утв. и введен в действие приказом Ростехрегулирования от 21 апреля 2009 г. N 138-ст);
«Система стандартов безопасности труда. Автомобили пожарные. Требования безопасности. Методы испытаний. ГОСТ Р 12.2.144-2005» (утв. приказом Ростехрегулирования от 11 марта 2005 г. N 47-ст) и др.
Заметим, что после введения в действие ФЗ «О техническом регулировании» в соответствии с решениями национального органа РФ по стандартизации положения продолжающих свое действие стандартов ССБТ носят обязательный нормативный характер в той мере, в какой они соответствуют целям и задачам законодательства о техническом регулировании, а именно целям:
защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества,
охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений,
предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей.
В частности, стандарты на требования безопасности к производственным процессам содержат вводную часть и разделы. В содержание разделов входят: «общие положения», которые включают перечень опасных и вредных производственных факторов, характерных для производственных процессов данной группы; допустимые уровни концентрации и другие параметры опасных и вредных производственных факторов; требования к технологическим процессам (к проектированию, организации и проведению технологических процессов; режимам работы, порядку обслуживания оборудования в обычных условиях эксплуатации и аварийной ситуации); требования к производственным помещениям (к оборудованию и содержанию производственных помещений, характерных для производственных процессов данной группы); требования к размещению производственного оборудования и организации рабочих мест (в т.ч. о расположении коммуникаций, о рассредоточенности и изоляции потенциально опасного оборудования, о размещении и оснащении рабочих мест); требования к персоналу, допускаемому к участию в производственном процессе (указаны условия допуска людей к участию в производственных процессах данной группы, определена периодичность контроля за состоянием здоровья работающих).
3. За организацию и осуществление производственного контроля ответственность несет руководитель организации либо работник, назначенный ответственным за осуществление производственного контроля. Пункт 3 комментируемой статьи возлагает ответственность за своевременность, полноту и достоверность осуществления производственного контроля. Ответственными считаются назначенный решением руководителя (обычно в форме приказа) организации работник или служба производственного контроля.
К работнику, ответственному за осуществление производственного контроля, предъявляются строгие требования (к его образованию, стажу работы и аттестации по промышленной безопасности).
Обязанности и права работника, ответственного за осуществление производственного контроля, определяются в должностной инструкции и заключаемом с этим работником договоре (контракте), а также в положении о производственном контроле.
В п. 5 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте (утв. постановлением Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263) также содержится норма об ответственности: «ответственность за организацию и осуществление производственного контроля несут руководитель эксплуатирующей организации и лица, на которых возложены такие обязанности в соответствии с законодательством».
На опасном производственном объекте функции лица, ответственного за осуществление производственного контроля, в зависимости от численности работников организации рекомендуется возлагать на одного из заместителей руководителя эксплуатирующей организации, на специально назначенного работника либо на руководителя службы производственного контроля.
Статья 33. Меры в отношении больных инфекционными заболеваниями
1. Меры в отношении больных инфекционными заболеваниями утв. санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.1/3.2.3146-13, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача от 16 декабря 2013 г. N 65. Названные санитарные правила устанавливают требования к комплексу организационных, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, направленных на предупреждение возникновения и распространения инфекционных и паразитарных болезней среди населения России.
Диагностика инфекционных заболеваний осуществляется клиническими и лабораторными методами. Клиническая диагностика проводится на основании эпидемиологического анамнеза, жалоб, симптомов, данных осмотра.
При сборе эпидемического анамнеза устанавливают с указанием места и времени наличие контакта с больным, употребление сырой воды, продуктов питания, контактов с больными животными и т.д.
Лабораторная диагностика проводится на основании результатов специфических для данного заболевания микробиологических, биохимических и других видов исследований биологических материалов.
Перечень инфекционных болезней, а также эпидемические показания, при которых обязательна изоляция больных, утвержден постановлением Главного государственного врача Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 11 «О представлении внеочередных донесений о чрезвычайных ситуациях в области общественного здравоохранения санитарно-эпидемиологического характера».
2. В п. 2 комментируемой статьи рассматриваются медико-санитарные меры, которые применяются в отношении лиц, являющихся носителями возбудителей инфекционных заболеваний.
Носительство — форма инфекционного процесса, характеризующая сохранением в организме человека или животного в отсутствии клинически выраженного заболевания возбудителя инфекционной болезни и выделением его в окружающую среду. Установлена система обследования на носительство лиц, которые по характеру своей работы представляют опасность в распространении инфекционных заболеваний — это работники пищевых предприятий и водоснабжения, детских и лечебных учреждений. При выявлении носительства у сотрудников вышеперечисленных предприятий, они отстраняются от работы до прекращения носительства.
3. Все случаи инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) подлежат регистрации организациями здравоохранения по месту выявления таких заболеваний (отравлений), государственному учету и ведению отчетности.
Регистрация, учет и отчетность об инфекционных заболеваниях обеспечивает:
своевременную осведомленность санитарно-эпидемиологических учреждений о появлении случаев инфекционных заболеваний для принятия мер для предотвращения их распространения, предотвращения эпидемических вспышек;
учет инфекционных заболеваний с целью проверки и уточнения диагнозов;
возможность анализа материалов об инфекционных заболеваниях.
О каждом случае инфекционной (паразитарной) болезни, носительства возбудителей инфекционной (паразитарной) болезни или подозрения на инфекционную (паразитарную) болезнь, а также в случае смерти от инфекционной (паразитарной) болезни медицинские работники организаций, индивидуальные предприниматели, осуществляющие медицинскую деятельность, обязаны в течение 2 часов сообщить по телефону, а затем в течение 12 часов в письменной форме (или по каналам электронной связи) в территориальный орган, уполномоченный осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Судебная практика показывает, что лица, виновные в убытках, которые были вызваны распространением инфекции или необходимостью профилактики инфекции, вследствие своего недобросовестного или халатного поведения должны возместить понесенный ущерб. Так, по материалам одного из дел в связи с поступлением больных гепатитом детей в детском лагере ВДЦ «Орленок» пришлось организовать медицинский осмотр контактных лиц, обеспечить комплекс мероприятий по профилактике гепатита «А» среди детей и сотрудников, провести мероприятия по дезинфекции помещений детского лагеря, пищеблока, общеобразовательной школы. В итоге ВДЦ «Орленок» провел обследование 410 контактных лиц: карантину, анализу крови и последующей вакцинации подверглись 328 детей и 10 сотрудников детского лагеря. По мнению суда, необходимо оценить действия ответчиков (школы, медицинской организации, центра гигиены и эпидемиологии), которые должны были знать о нахождении лица на стационарном лечении с диагнозом «вирусный гепатит «А», желтушная форма, острое течение», однако не отразили этот факт в справках (см. постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 30 июня 2014 г. по делу N А15-543/2013).
В приведенном выше примере органом, осуществляющим ведение государственного учета случаев заболевания (отравлений) и отчетности по ним на территории г. Кизилюрта, назван ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Республике Дагестан», частичная вина которого фактически признана судом.
Порядок учета и регистрации инфекционных заболеваний регламентируется следующими нормативными документами:
СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 декабря 2013 г. N 65 (гл. XII «Регистрация, учет и статистическое наблюдение случаев инфекционных и паразитарных болезней, носительства возбудителей инфекционных болезней»);
постановлением Главного государственного врача Российской Федерации от 21 октября 2010 г. N 133 «Об оптимизации противоэпидемической работы и утверждении формы акта эпидемиологического расследования очага инфекционной (паразитарной) болезни с установлением причинно-следственной связи»;
постановлением Главного государственного врача Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 11 «О представлении внеочередных донесений о чрезвычайных ситуациях в области общественного здравоохранения санитарно-эпидемиологического характера»;
постановлением Главного государственного врача Российской Федерации от 19 марта 2010 г. N 21 «О порядке специального учета инфекционных и паразитарных заболеваний».
Данные нормативные документы определяют перечень инфекционных болезней, подлежащих обязательной регистрации, учету и статистическому наблюдению.
Функция регистрации всех случаев инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний возлагается на медицинские организации независимо от организационно-правовых норм и форм собственности.
Информация о случаях инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваниях сообщается в течение двух часов медицинским работником по телефону в территориальное учреждение государственной санитарно-эпидемиологической службы по месту регистрации заболевания независимо от места проживания больного. Экстренное извещение по установленной форме в письменной форме передается в течение 12 часов. Выявленные случаи регистрируются в журнале инфекционных заболеваний, по месту их выявления.
Руководитель медицинской организации несет ответственность:
за полноту, достоверность и своевременность учета инфекционных заболеваний;
за оперативное и полное сообщение о случаях инфекционных заболеваний в территориальное учреждение государственной санитарно-эпидемиологической службы.
Медицинская организация, при изменении или уточнении диагноза обязана в течение 12 часов подать новое экстренное извещение на этого больного, указав измененный (уточненный) диагноз, дату установления, первоначальный диагноз. Учреждение государственной санитарно-эпидемиологической службы при получении извещения об измененном (уточненном) диагнозе ставит в известность медицинскую организацию по месту выявления больного, приславшую первоначальное экстренное заключение.
Дальнейший учет на основе поступивших сведений из медицинских организаций осуществляют органы Роспотребнадзора.
Статья 34. Обязательные медицинские осмотры
1. В соответствии с ТК РФ обязательному предварительному медицинскому освидетельствованию при заключении трудового договора подлежат лица, не достигшие возраста восемнадцати лет (ст. 69 ТК РФ), поступающие на тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда, в том числе подземные работы, а также работы, связанные с движением транспорта; на работу в организации пищевой промышленности, общественного питания; на водопроводные сооружения; в медицинские организации и организации по работе с детьми (ст. 213, 328 ТК РФ); на работы, выполняемые вахтовым методом (ст. 298 ТК РФ) и др.
Как следует из комментируемой статьи медицинские осмотры обязательны не для всех категорий граждан, а только для тех, перечень которых утвержден законодательством. Формулировка п. 1 соответствует положениям ТК РФ. Так, ст. 213 ТК РФ определяет «некоторые категории работников», для которых медицинские осмотры являются обязательными. Среди них, во-первых, работники, занятые на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в том числе на подземных работах), занятые на работах, связанных с движением транспорта. Такие работники проходят обязательные предварительные (при поступлении на работу) и периодические (для лиц в возрасте до 21 года — ежегодные) медицинские осмотры. В соответствии с медицинскими рекомендациями указанные работники проходят внеочередные медицинские осмотры.
Во-вторых, медицинские осмотры обязательны для работников организаций пищевой промышленности, общественного питания и торговли, водопроводных сооружений, медицинских организаций и детских учреждений, а также некоторых других работодателей. Их осмотры необходимы в целях охраны здоровья населения, предупреждения возникновения и распространения заболеваний.
В-третьих, работники, осуществляющие отдельные виды деятельности, в том числе связанной с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающие в условиях повышенной опасности, проходят обязательное психиатрическое освидетельствование.
Порядок проведения обязательных предварительных (при поступлении на работу) и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда установлен приказом Минздравсоцразвития России от 12 апреля 2011 г. N 302н. Этим же приказом утвержден перечень вредных и (или) опасных производственных факторов, при наличии которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования), а также перечень работ, при выполнении которых проводятся обязательные предварительные и периодические медицинские осмотры (обследования) работников.
В приказе установлены наименования рабочих профессий, для которых необходимы осмотры, периодичность осмотров, дополнительные медицинские противопоказания, участие определенных врачей-специалистов, лабораторные и функциональные исследования. Так, для того, чтобы работник был допущен к работам на высоте, ему необходимо 1 раз в год пройти невролога, офтальмолога, хирурга, для верхолазных работ — отоларинголога, проверив остроту зрения, поля зрения, посетив исследование вестибулярного анализатора и аудиометрию. Противопоказаниями для выполнения работ на высоте являются грыжа, хронические заболевания периферической нервной системы с неоднократными обострениями.
Названный приказ касается работников, занятых в сферах общественного питания, образования, здравоохранения, медицинской промышленности, транспорта, строительства, бытового обслуживания, а также других областей, где работник сталкивается с воздействием вредных факторов.
Итак, в организациях пищевой промышленности, в организациях общественного питания работники допускаются к работе при прохождении обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров. Периодичность прохождения медицинских осмотров принята один раз в год.
Обязательные предварительные медицинские осмотры при поступлении на работу проводятся с целью определения соответствия состояния здоровья лица, поступающего на работу, поручаемой ему работе, а также с целью раннего выявления и профилактики заболеваний.
Обязательные периодические медицинские осмотры проводятся в целях выявления заболеваний, состояний, являющихся медицинскими противопоказаниями для продолжения работ, при выполнении которых обязательно проведение предварительных и периодических медицинских осмотров работников в целях охраны здоровья населения, предупреждения возникновения и распространения заболеваний и своевременного выявления и предупреждения возникновения и распространения инфекционных и паразитарных заболеваний (п. 2, 4 приложения N 3 к приказу от 12 апреля 2011 г. N 302н). Они, прежде всего, нацелены на динамическое наблюдение за состоянием здоровья работников, формирования групп риска по развитию профессиональных заболеваний.
Для проведения предварительного или периодического осмотра медицинской организацией формируется постоянно действующая врачебная комиссия в составе врача-профпатолога, а также врачей-специалистов, прошедших в установленном порядке повышение квалификации по специальности «профпатология» или имеющие действующий сертификат по специальности «профпатология». Возглавляет врачебную комиссию врач-профпатолог. Конкретный состав врачебной комиссии утверждается приказом (распоряжением) руководителя медицинской организации.
В ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ установлена административная ответственность за нарушение изготовителем требований технических регламентов или подлежащих применению до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательных требований к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства, хранения, перевозки, реализации либо выпуск в обращение продукции, не соответствующей таким требованиям. Те же действия, повлекшие причинение вреда жизни или здоровью граждан, имуществу физических или юридических лиц либо создавшие угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан, влекут применение административной ответственности по ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ.
По одному из дел суды сделали правильный вывод о наличии в действиях предпринимателя, осуществляющего деятельность по изготовлению хлебобулочных изделий, состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ. Суд сослался на п. 3.14.10 СанПиН 2.3.4.545-96, которым предусмотрено, что работники перед поступлением на работу и работающие на предприятии должны пройти медицинское обследование в соответствии с Инструкцией по проведению обязательных, предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров трудящихся и медицинских осмотров водителей индивидуальных транспортных средств. Согласно п. 3.16.2 СанПиН 2.3.4.545-96 администрация обязана следить за своевременным прохождением работниками предприятий медицинских осмотров и сдачей экзаменов по санитарному минимуму. В нарушение указанных норм Предприниматель нарушил требования о периодичности прохождения медицинского осмотра тремя работниками, что создало реальную угрозу причинения вреда жизни или здоровью граждан (см. постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 октября 2014 г. по делу N А79-1016/2014).
2. В п. 2 комментируемой статьи предусмотрены дополнительные основания для проведения медицинских осмотров работников. Осмотры работников могут проводиться в случае необходимости на основании предложений органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Такие осмотры являются внеочередными. Работодатели обязаны обеспечивать условия для прохождения работниками медицинских осмотров и диспансеризации.
Прежде всего имеются в виду случаи ухудшения эпидемиологической обстановки по инфекционным болезням, возникновения угрозы распространения инфекционных и паразитарных болезней среди населения, в том числе связанной с формированием эпидемических очагов с групповой заболеваемостью.
3. Как прямо указано в п. 4 комментируемой статьи, работники, отказывающиеся от прохождения медицинских осмотров, не допускаются к работе. Данная норма взаимосвязана с положениями Трудового кодекса РФ. В соответствии с обязанностью работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда (ст. 212 Трудового кодекса).
В соответствии со ст. 212 ТК РФ работодатель обязан обеспечить недопущение работников к исполнению ими трудовых обязанностей без прохождения обязательных медицинских осмотров (обследований), обязательных психиатрических освидетельствований, а также в случае медицинских противопоказаний. Ответственность за допуск к работе лиц, не прошедших медицинский осмотр, возлагается на работодателей. Другими словами, работодатели ответственны за обеспечение безопасных условий и охраны труда, что находит свое выражение в том числе в обязанности по проведению медицинских осмотров работников.
Порядок отстранения от работы определен ст. 76 Трудового кодекса РФ:
работодатель не допускает к работе работника на весь период времени до устранения обстоятельств, явившихся основанием для недопущения к работе;
в период отстранения от работы заработная плата работнику, как правило, не начисляется. В случаях отстранения от работы работника, который не прошел медицинский осмотр не по своей вине, ему производится оплата за все время отстранения от работы как за простой.
Также необходимо отметить, что время отсутствия работника на работе не включается в стаж работы, дающий право на ежегодный основной оплачиваемый отпуск.
В случае выявления при проведении обязательных медицинских осмотров медицинских противопоказаний к осуществлению отдельных видов работ врачебной комиссией медицинской организации на основании результатов экспертизы профессиональной пригодности работник может быть признан временно или постоянно непригодным к выполнению отдельных видов работ по состоянию здоровья.
4. Данные о прохождении медицинских осмотров подлежат внесению в личные медицинские книжки (п. 5 комментируемой статьи).
Форма личной медицинской книжки для работников отдельных профессий, производств и организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения утверждена приказом Роспотребнадзора от 20 мая 2005 г. N 402 «О личной медицинской книжке и санитарном паспорте». Бланки медкнижек являются защищенной полиграфической продукцией уровня «В». Учреждением, ответственным за обеспечение центров гигиены и эпидемиологии бланками личных медицинских книжек, разработку и внедрение автоматизированной системы учета выдачи личных медицинских книжек и обеспечение ведения реестра выданных личных медицинских книжек назначен ФГУЗ «Информационно-методический центр «Экспертиза».
По одному из дел проверялся факт того, что ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае» монополизирует деятельность на рынке оказания услуг по оформлению медицинских книжек о прохождении гигиенического обучения. Прокуратура Пермского края обратилась в Пермское УФАС России с заявлением о незаконном ограничении прав хозяйствующего субъекта — ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии N 133» Федерального медико-биологического агентства России должностными лицами ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае» — должностные лица ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае» отказывали в проставлении отметок об аттестации гражданам, которые приобрели личные медицинские книжки во ФГУЗ N 133.
Суды признали, что факт нарушения антимонопольного законодательства имеет место, в связи с чем оспариваемые решение антимонопольного органа, которым действия ФГУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Пермском крае» признано необоснованным препятствованием осуществлению деятельности хозяйствующего субъекта (см. постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 июня 2011 г. N 17АП-4230/2011-АК).
В медицинские книжки работников вносятся отметки о прохождении осмотров специалистами (например, таких как гинеколог, отоларинголог, стоматолог), о проведении исследований на патогенный стафилококк, гельминтозы, носительство возбудителей кишечных инфекций, о серологическом исследовании на брюшной тиф и др.
Положение, аналогичное п. 5 комментируемой статьи, содержится и в п. 33 Порядка проведения обязательных предварительных и периодических медицинских осмотров (обследований) работников, занятых на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (утв. приказом Минздравсоцразвития РФ от 12 апреля 2011 г. N 302н).
По итогам проведения осмотров медицинская организация не позднее чем через 30 дней после завершения периодического медицинского осмотра обобщает результаты проведенных периодических осмотров работников и совместно с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление государственного контроля и надзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и представителями работодателя, составляет заключительный акт (п. 42 Порядка).
В случае выявления у работника при проведении предварительного или периодического медицинских осмотров острого инфекционного заболевания данный работник не допускается к работе до выздоровления. Основанием для допуска к работе служит справка врача о выздоровлении, выданная в соответствии с действующими методическими документами в зависимости от перенесенного заболевания.
Так, заявитель указал в своей жалобе, что вывод суда о неполном прохождении медицинского осмотра работниками общества «Тандер» не основан на нормах действующего законодательства. По мнению общества, медицинская книжка не является первичным документом, подтверждающим прохождение медицинского осмотра, в связи с этим отсутствие в ней тех или иных записей о результатах лабораторного исследования и осмотра конкретного врача не означает, что медицинское обследование не пройдено. Однако доказательств, свидетельствующих о представлении в ходе проведения проверки иных документов, которыми, в том числе, по мнению заявителя, являются медицинская карта, паспорт здоровья, не деле не имеется. Судами также верно не принят довод общества о неисполнимости предписания в части требования о представлении заключительных актов по результатам проведения периодического медицинского осмотра, со ссылкой на наличие указания в договоре «Об оказании услуг по проведению периодических медицинских осмотров» условия об обязанности исполнителя предоставить в течение 30 календарных дней после полного прохождения работниками периодического медицинского осмотра заключительный акт (см. постановление ФАС от 31 марта 2014 г. N Ф09-805/14 по делу N А50-17156/2013).
Как мы видим из приведенного примера, факты прохождения медицинских осмотров могут быть проверены не только на основании записей в медкнижках, но и на основании иных документов. Это могут быть документы, имеющиеся в распоряжении медицинских организаций.
Данные о прохождении медицинских осмотров учитываются медицинскими организациями государственной и муниципальной систем здравоохранения, а также органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Статья 35. Профилактические прививки
1. Государственная политика в области иммунопрофилактики, в т.ч. проведении профилактических прививок направлена на предупреждение, ограничение инфекционных заболеваний.
В ст. 1 ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» приводятся определения основных понятий, таких, как:
иммунопрофилактика инфекционных болезней — система мероприятий, осуществляемых в целях предупреждения, ограничения распространения и ликвидации инфекционных болезней путем проведения профилактических прививок;
профилактические прививки — введение в организм человека иммунобиологических лекарственных препаратов для иммунопрофилактики в целях создания специфической невосприимчивости к инфекционным болезням;
иммунобиологические лекарственные препараты для иммунопрофилактики — вакцины, анатоксины, иммуноглобулины и прочие лекарственные средства, предназначенные для создания специфической невосприимчивости к инфекционным болезням.
Кроме того, в названном законе даны определения понятий «национальный календарь профилактических прививок», «поствакцинальные осложнения, вызванные профилактическими прививками, включенными в национальный календарь профилактических прививок и календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям», «сертификат профилактических прививок», «календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям».
Национальный календарь профилактических прививок включает в себя профилактические прививки против гепатита B, дифтерии, коклюша, кори, краснухи, полиомиелита, столбняка, туберкулеза, эпидемического паротита, гемофильной инфекции и гриппа. Национальный календарь профилактических прививок, сроки проведения профилактических прививок и категории граждан, подлежащих обязательной вакцинации, утверждаются федеральным органом исполнительной власти в сфере здравоохранения.
Частью 2 ст. 5 ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» предусмотрено, что отсутствие профилактических прививок влечет, в частности, отказ в приеме граждан на работы или отстранение граждан от работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями.
В п. 5.6 СП 3.3.2367-08 «Организация иммунопрофилактики инфекционных болезней постановление» (утв. постановлением Главного санитарного врача от 4 июня 2008 г. N 34) предусмотрено, что руководителями организаций ежегодно представляются в лечебно-профилактические организации списки работающих с указанием года рождения, занимаемой должности. В списки работающих медицинским работником вносятся уточненные сведения о прививках, в том числе на вновь поступивших, на основании представленных ими документов о профилактических прививках.
Из ч. 1 ст. 30 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» следует, что мероприятия программы иммунопрофилактики инфекционных болезней в соответствии с национальным календарем профилактических прививок и календарем профилактических прививок по эпидемическим показаниям относятся к профилактическим. Статья 8 названного Закона закрепляет организационные основы деятельности в области иммунопрофилактики. На федеральном уровне вопросы организации профилактики заболеваний, в том числе инфекционных заболеваний, возложены на Минздрав России (см. постановление Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 608 «Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации»).
Своими приказами Минздрав утверждает национальный календарь профилактических прививок и календарь профилактических прививок по эпидемическим показаниям.
Так, национальный календарь профилактических прививок (утв. приказом от 21 марта 2014 г. N 125н) в табличной форме содержит сведения о категории и возрасте граждан (например, новорожденные в первые 24 часа жизни, новорожденные на 3-7 день жизни, дети 1 месяц и др.), подлежащих обязательной вакцинации, наименование профилактической прививки.
Иммунизация в рамках национального календаря профилактических прививок проводится вакцинами отечественного и зарубежного производства, зарегистрированными и разрешенными к применению в установленном порядке в соответствии с инструкциями по их применению. При осуществлении плановой вакцинации населения должен соблюдаться порядок введения вакцин в определенной последовательности в установленные сроки. Совокупность указанных факторов составляет национальный календарь профилактических прививок. Национальный календарь строится с учетом социально-экономической значимости инфекций, управляемых средствами вакцинопрофилактики, отечественного и международного опыта профилактики инфекционных болезней, а также наличия в стране эффективных, безопасных, экономически доступных вакцин.
Очередной пересмотр национального календаря может быть вызван появлением препаратов нового поколения, применение которых сокращает количество введений препарата, изменяет способ введения вакцины, а также отменой очередной или введением дополнительной вакцинации для оптимизации управления эпидемическим процессом инфекции.
Вопросы иммунопрофилактики помимо названных выше нормативных правовых актов регулируются следующими нормативными правовыми документами:
постановлением Правительства РФ от 15 июля 1999 г. N 825 «Об утверждении перечня работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями и требует обязательного проведения профилактических прививок»;
МУ 3.3.1889-04 «Порядок проведения профилактических прививок», утв. Главным государственным врачом РФ 4 марта 2004 г.;
МУ 3.3.1.1095-02 «Методические противопоказания к проведению профилактических прививок препаратами национального календаря прививок», утв. Главным государственным врачом РФ 9 января 2002 г.;
МУ 3.1.1.2969-11. 3.1.1 «Профилактика инфекционных болезней. Кишечные инфекции. Эпидемиологический надзор, лабораторная диагностика и профилактика норовирусной инфекции. Методические указания», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 15 ноября 2011 г.;
МУ 3.1.2.2516-09. 3.1.2 «Профилактика инфекционных болезней. Инфекции дыхательных путей. Эпидемиологический надзор за менингококковой инфекцией. Методические указания», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 25 мая 2009 г.;
МУ 3.1.2436-09. 3.1 «Профилактика инфекционных болезней. Эпидемиологический надзор за столбняком. Методические указания», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 20 января 2009 г.;
МУ 3.3.2400-08. 3.3 «Иммунопрофилактика инфекционных болезней. Контроль за работой лечебно-профилактических организаций по вопросам иммунопрофилактики инфекционных болезней. Методические указания», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 10 июля 2008 г.;
Основные требования и критерии оценки качества работы детских лечебно-профилактических учреждений по иммунопрофилактике. Методические рекомендации, утв. Минздравом России 01 марта 2000 г. N 99/222.
Кроме того, вопросы профилактики отдельных заболеваний регламентированы санитарными правилами, такими как СП 3.1.1.2341-08 «Профилактика вирусного гепатита B», СП 3.1.2.1108-02 «Профилактика дифтерии», СП 3.1.2.1319-03 «Профилактика гриппа», СП 3.1.3.2352-08 «Профилактика клещевого вирусного энцефалита» и др.
Перечень работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями, включает в себя:
сельскохозяйственные, гидромелиоративные, строительные и другие работы по выемке и перемещению грунта, заготовительные, промысловые, геологические, изыскательские, экспедиционные, дератизационные и дезинсекционные работы на территориях, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных;
работы по лесозаготовке, расчистке и благоустройству леса, зон оздоровления и отдыха населения на территориях, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных;
работы в организациях по заготовке, хранению, обработке сырья и продуктов животноводства, полученных из хозяйств, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных;
работы по заготовке, хранению и переработке сельскохозяйственной продукции на территориях, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных;
работы по убою скота, больного инфекциями, общими для человека и животных, заготовке и переработке полученных от него мяса и мясопродуктов;
работы, связанные с уходом за животными и обслуживанием животноводческих объектов в животноводческих хозяйствах, неблагополучных по инфекциям, общим для человека и животных;
работы по отлову и содержанию безнадзорных животных;
работы по обслуживанию канализационных сооружений, оборудования и сетей;
работы с больными инфекционными заболеваниями;
работы с живыми культурами возбудителей инфекционных заболеваний;
работы с кровью и биологическими жидкостями человека;
работы во всех типах и видах образовательных организаций.
Так, ФАС Уральского округа в своем постановлении от 7 марта 2014 г. N Ф09-14480/13 пришел к выводу о неустановлении того факта, что указанные в оспариваемом постановлении Роспотребнадзора сотрудники общества входят в категорию населения (группы риска), поименованные в санитарных правилах, подлежащие обязательной вакцинации. Указав, что обязательному проведению профилактических прививок подлежат работники, осуществляющие работы, связанные с высоким риском заболевания инфекционными болезнями, суд признал недоказанным, что перечисленные в Роспотребнадзором в постановлении о проведении профилактических прививок сотрудники общества (бухгалтер, юрисконсульт и др.) входят в поименованные в санитарных правилах (СП 3.1.1.2341-08 «Профилактика вирусного гепатита B» и др.) категории населения (группы риска), подлежащие обязательной вакцинации от гепатита B, дифтерии, клещевого энцефалита, гриппа. Названные сотрудники не выполняют работы по обслуживанию канализационных сооружений, оборудования и сетей, которые являются основной деятельностью организации-работодателя.
Судебная практика показывает, что при рассмотрении обязанностей работодателей указывать в медицинских книжках работников сведения о профилактических прививках, судам следует выяснять не только какой деятельностью занимается организация, но и конкретные должностные обязанности работников.
Приведем еще один пример. Решение суда первой инстанции было отменено, поскольку по одному из дел Управление Роспотребнадзора не доказало наличие обязанности у предприятия указывать в медицинских книжках четырех своих работников сведения о профилактических прививках, поскольку эти работники не заняты выполнением работ, связанных с изготовлением, расфасовкой и реализацией лекарственных средств. Вывод суда основан на анализе должностных инструкций указанных работников. При этом приняты во внимание п. 6.1, 6.2 Инструкции по санитарному режиму аптечных организаций (аптек), утв. приказом Минздрава РФ от 21 октября 1997 г. N 309, том, что руководителям аптек всех уровней необходимо заботиться о прохождении персоналом регулярных медосмотров (предварительные и периодические осмотры) (п. 6.1); работники аптеки, занимающиеся изготовлением, контролем, расфасовкой лекарственных средств и обработкой аптечной посуды, а также соприкасающиеся с готовой продукцией, при поступлении на работу проходят медицинское обследование, а в дальнейшем — профилактический осмотр в соответствии с действующими приказами МЗ РФ. Результаты осмотров заносятся в санитарную книжку (п. 6.2) (см. постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 июня 2013 г. N 17АП-5296/2013-АК).
В случае нарушений санитарно-противоэпидемических требований в области вакцинации виновные лица могут быть привлечены к административной ответственности, предусмотренной ст. 6.3 КоАП РФ, о чем см., например, постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 02 июля 2013 г. по делу N А56-1089/2013.
Об оспаривании предписания об устранении нарушений законодательства о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения см. постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 10 декабря 2013 г. по делу N А56-27710/2013 (суд указал, что надзорным органом не представлены доказательства осуществления коммерческим банком деятельности, связанной с высоким риском заболеваний инфекционными болезнями и требующей обязательного проведения профилактических прививок), постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 сентября 2014 г. по делу N А56-58043/2013 (деятельность организации суд посчитал не относящейся к производствам с вредными условиями труда, а доказательств того, что общество препятствовало прохождению сотрудниками медицинского обследования, не усмотрел).
Перечислим основные права граждан при осуществлении иммунопрофилактики:
получение от медицинских работников полной и объективной информации о необходимости профилактических прививок, последствиях отказа от них, возможных поствакцинальных осложнениях;
выбор государственных, муниципальных или частных медицинских организаций либо индивидуальных предпринимателей, осуществляющих медицинскую деятельность;
бесплатные профилактические прививки, включенные в национальный календарь профилактических прививок и профилактические прививки по эпидемическим показаниям в государственных и муниципальных медицинских организациях;
медицинский осмотр, а при необходимости и медицинское обследование перед профилактическими прививками, получение квалифицированной медицинской помощи в государственных и муниципальных организациях здравоохранения при возникновении поствакциональных осложнений в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;
социальную поддержку при возникновении поствакциональных осложнений;
отказ от профилактических прививок.
В ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» указан ряд ограничений при отсутствии прививок, среди которых:
запрет на выезд в страны, пребывание в которых в соответствии с международными медико-санитарными правилами либо международными договорами Российской Федерации требует конкретных профилактических прививок;
временный отказ в приеме в образовательные и оздоровительные организации в случае возникновения массовых инфекционных заболеваний или при угрозе возникновения эпидемий;
отказ в приеме на работу или отстранение от работ, выполнение которых связано с высоким риском заболевания инфекционными болезнями.
Ряд значимых положений об иммунопрофилактике инфекционных болезней содержится также в гл. XVIII СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача от 16 декабря 2013 г. N 65).
2. Перечень медицинских противопоказаний к проведению профилактических прививок определен в МУ 3.3.1.1095-02 «Медицинские противопоказания к проведению профилактических прививок препаратами национального календаря прививок», утвержденными Главным государственным санитарным врачом 9 января 2002 года.
Профилактические прививки по эпидемическим показаниям проводятся гражданам при угрозе возникновения инфекционных болезней таких как туляремии, бруцеллеза, клещевого энцефалита, бешенства, гриппа и др.
В случае поствакцинальных осложнений граждане имеют право на получение социальной поддержки на основе ст. 18-20 Федерального закона от 17 сентября 1998 г. N 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», в первую очередь, на получение государственных единовременных пособий и ежемесячных денежных компенсаций, которые выплачиваются за счет средств федерального бюджета.
Статья 36. Гигиеническое воспитание и обучение
1. Одной из важнейших задач государства и всего общества в целом является забота о здоровье человека. Многочисленные исследования, проведенные как в нашей стране, так и за рубежом показали, что состояние здоровья определяется факторами образа жизни, т.е. труда и быта (от 50 до 55%), окружающей средой (от 20 до 35%), генетическими факторами (от 15 до 20%) и организацией медицинской помощи (от 10 до 15%).
С понятием здоровья тесно связано представление о факторах риска заболеваний. Предупреждение возникновения и развития заболеваний является одной из важнейших задач медицина. В последние годы в развитии здравоохранения особое место уделяется профилактической работе. Одними из главных мер профилактики являются гигиеническое воспитание и санитарное просвещение.
Среди основных задач гигиенического воспитания можно назвать следующие:
повышение санитарной культуры населения;
профилактика инфекционных и неинфекционных заболеваний посредством проведения профессиональной гигиенической подготовки и повышение требований к уровню знаний санитарных правил при аттестации декретированных групп населения;
аттестация знаний должностных лиц и работников работа, которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения;
повышение мотивации населения к ответственному отношению к своему здоровью.
Гигиеническое воспитание населения направлено на устранение в поведении человека вредных, неблагоприятных факторов образа жизни. Формирование установки на здоровый образ жизни является задачей государства, органов здравоохранения, социальной защиты, образования.
К основным задачам формирования здорового образа жизни относятся:
снижение распространенности курения;
улучшение качества питания;
увеличение физической активности;
смягчение влияния повреждающих психосоциальных факторов и повышение качества жизни;
соблюдение населением мер личной и общественной гигиены;
снижение потребления алкоголя;
профилактика употребления наркотиков;
улучшение качества окружающей среды.
Пропаганда медицинских и гигиенических знаний среди населения способствует снижению заболеваемости и смертности, помогает воспитывать здоровое, физически крепкое поколение.
В соответствии с п. 3 ст. 30 ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» формирование здорового образа жизни у граждан начиная с детского возраста обеспечивается:
проведением мероприятий, направленных на информирование граждан о факторах риска для их здоровья;
формирование мотивации к ведению здорового образа жизни;
создание условий для ведения здорового образа жизни, в том числе для занятий физической культурой и спортом.
Рекомендации ВОЗ по формированию здорового образа жизни включают в себя:
питание с малым содержанием жиров животного происхождения;
сокращение количества потребляемой соли;
сокращение потребления алкогольных напитков;
поддержание нормальной массы тела и регулярные физические упражнения;
снижение уровня стрессов и т.д.
Пропаганда здорового образа жизни провозглашена основной функцией и задачей органов здравоохранения, образовательных организаций, центров санитарного просвещения и т.д. Наряду с органами здравоохранения большая роль в этом отводится и средствам массовой информации.
Санитарными правилами гигиеническое обучение работников отдельных отраслей и специальностей может быть признано обязательным. В силу п. 8.2 СП 3.1/3.2.1379-03 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней» гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляются при подготовке, переподготовке, повышении квалификации и аттестации специалистов и других работников организаций, характер деятельности которых связан с производством, транспортированием и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды.
В связи с этим приведем пример. По делу N А33-17949/2013 Третий арбитражный апелляционный суд проверил наличие у заявителя обязанности по соблюдению соответствующих санитарных норм и правил и отсутствие доказательств принятия каких-либо мер по их соблюдению и подтвердил правильность решения суда первой инстанции о назначении административного штрафа на основании ст. 6.3 КоАП РФ.
По материалам дела в ходе проверки Роспотребнадзором обнаружено, что лица, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой питьевой воды, обслуживанием водопроводных сетей, своевременно не проходят профессиональную гигиеническую подготовку и аттестацию (слесарь-водопроводчик З. (п. 2 ст. 36 комментируемого Закона, п. 8.2 СП 3.1/3.2.1378-03 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней») и ряд иных нарушений. Должностным лицом управления в отношении заявителя составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном статьей 6.3 КоАП РФ, а постановлением предприятие признано виновным в совершении указанного правонарушения. Нарушение предприятием указанных требований санитарно-эпидемиологического законодательства подтверждается протоколом осмотра от 13 сентября 2013, протоколом об административном правонарушении (см. постановление от 20 февраля 2014 г. по делу N А33-17949/2013).
2. Гигиеническое воспитание и обучение граждан осуществляется в процессе воспитания и обучения. Пункт 10 ч. 1 ст. 41 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» относит проведение санитарно-противоэпидемических и профилактических мероприятий к мероприятиям, направленным на охрану здоровья обучающихся. Организации, осуществляющие образовательную деятельность, при реализации образовательных программ обязаны создавать условия для охраны здоровья обучающихся, в том числе обеспечивать проведение санитарно-гигиенических, профилактических и оздоровительных мероприятий, обучение и воспитание в сфере охраны здоровья граждан в Российской Федерации и соблюдать государственные санитарно-эпидемиологические правила и нормативы.
Отдельная глава VIII «Гигиеническое воспитание и обучение» содержится в СП 3.1/3.2.3146-13 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней». Согласно п. 8.4 санитарных правил образовательные организации наравне с органами местного самоуправления, медицинскими, оздоровительными организациями и иными заинтересованными структурами обязаны организовывать и проводить гигиеническое воспитание и обучение граждан в сфере охраны здоровья.
Вопросы подготовки медицинских работников и повышение квалификации по вопросам клиники, диагностики, эпидемиологии и профилактики инфекционных и паразитарных болезней регламентированы гл. XX СП 3.1/3.2.3146-13.
Различают разные методы гигиенического обучения и воспитания: устный, печатный, наглядный, смешанный.
При устном методе используют лекции, беседы, дискуссии, консультации, уроки здоровья и т.д.
При печатном методе используют памятки, брошюры, листовки, статьи, стенды и т.д.
При наглядном методе используют телевидение, кино, слайды, санитарные бюллетени и т.д.
При смешанном методе используют все средства вместе.
Гигиеническое обучение и воспитание, пропаганда здорового образа жизни осуществляется на популяционном уровне с использованием различных форм и методов обучения, не требует значительных физических затрат.
Более подробно см. основные нормативные документы, регламентирующие проведение гигиенической подготовки и аттестации должностных лиц и работников организаций:
ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»;
приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 20 мая 2005 г. N 402 «О личной медицинской книжке и санитарном паспорте»;
приказ Минсоцздравразвития от 29 июня 2000 г. N 229 «О профессиональной гигиенической подготовке и аттестации должностных лиц и работников организаций».
Профессиональной гигиенической подготовке с последующей аттестацией подлежат следующие декретированные контингенты:
1) деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов:
в организациях торговли, в т.ч. продовольственных рынках, включая оптовые;
в организациях общепита;
в организациях, пищевых и перерабатывающих отраслей промышленных, сельскохозяйственных базах, в транспортных организациях;
2) деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией питьевой воды, в т.ч. работники водопроводных сооружений, имеющих непосредственное отношение к подготовке воды и лица, обслуживающие водопроводные сети;
3) деятельность которых связана с воспитанием и обучением детей и непосредственно с питанием детей:
работники в детских дошкольных образовательных организациях: яслях, детских садах, домах ребенка, детских санаториях;
работники учебно-воспитательных учреждений: в школах, детских домах, техникумах, школах-интернатах, лицеях, профессионально-технических училищах;
работники сезонных и детских подростковых организаций;
4) деятельность которых связана с коммунальным и бытовым обслуживанием населения:
персонал учреждений по санитарно-гигиеническому обслуживанию населения: бань, душевых, саун, парикмахерских, прачечных, химчисток, пунктов приема белья;
персонал гостиниц и общежитий;
персонал бассейнов, водолечебниц, спортивно-оздоровительных организаций;
персонал медицинских организаций, домов отдыха, пансионатов, туристических баз.
Профессиональная гигиеническая подготовка проводится при приеме на работу и в дальнейшем с периодичностью:
для должностных лиц и работников организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией мясо-молочной и кремово-кондитерской продукции, детского питания, питания дошкольников — ежегодно;
для остальных категорий работников — раз в 2 года.
Профессиональная гигиеническая подготовка должностных лиц и работников организаций, обязательна для лиц, впервые устраивающихся на работу, а также не прошедших очередную аттестацию проводится по очной форме, по очно-заочной форме, по заочной форме.
Аттестация по результатам профессиональной гигиенической подготовки проводится в форме собеседования или тестового контроля.
Глава V. Государственное регулирование в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения
Статья 37. Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование
Комментируемая статья носит общий характер и называет несколько составляющих государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, о которых подробно речь идет в ст. 38-45.
Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование — это одна из основных функций Государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.
Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется в соответствии с положением, утвержденным постановлением Правительством РФ от 24 июля 2000 г. N 554 «Об утверждении Положения о государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании». В п. 2 комментируемой статьи законодатель имеет в виду именно это положение, утвержденное Правительством РФ.
Основная задача государственного санитарно-эпидемиологического нормирования состоит в установлении — санитарно-эпидемиологических требований, обеспечивающих безопасность для здоровья человека среды его обитания. Санитарно-эпидемиологические требования устанавливаются санитарно-эпидемиологическими правилами, к которым относятся санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы. Подробно вопрос разработки и утверждения санитарных правил рассмотрен в ст. 38, 39 комментируемого Закона.
Государственное санитарно-эпидемиологическое нормирование осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.
Статья 38. Разработка санитарных правил
1. В соответствии с Положением о санитарно-эпидемиологическом нормировании санитарно-эпидемиологические правила — это нормативные правовые акты, устанавливающие критерии безопасности и безвредности для человека среды его обитания и требования к обеспечению благоприятных условий его жизнедеятельности. К санитарно-эпидемиологическим правилам относятся санитарные правила, санитарные правила и нормы, санитарные нормы, гигиенические нормативы.
В соответствии со ст. 37 комментируемого Закона разработка санитарно-эпидемиологических правил является составной частью государственного санитарно-эпидемиологического нормирования.
Санитарно-эпидемиологические правила содержат:
гигиенические и противоэпидемические требования по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения, профилактики заболеваний человека, благоприятных условий его проживания, труда, отдыха, обучения и питания, а также сохранению и укреплению его здоровья;
оптимальные и предельно допустимые уровни влияния на организм человека факторов среды его обитания;
максимально или минимально допустимое количественное и (или) качественное значение показателя, характеризующего с позиций безопасности и (или) безвредности для здоровья человека тот или иной фактор среды его обитания.
2. Государственные санитарные правила устанавливают единые требования к:
планировке и застройке городских и сельских поселений;
продукции производственно-технического назначения, товарам для личных и бытовых нужд и технологиям их производства;
потенциально опасным для человека химическим, биологическим веществам и отдельным видам продукции;
пищевым продуктам, пищевым добавкам, продовольственному сырью, а также контактирующим с ними материалам и изделиям и технологиям их производства;
продукции, ввозимой на территорию Российской Федерации;
организации питания населения;
водным объектам;
питьевой воде и питьевому водоснабжению населения;
атмосферному воздуху в городских и сельских поселениях, на территориях промышленных организаций, воздуху в рабочих зонах производственных помещений, жилых и других помещениях;
почвам, содержанию территорий городских и сельских поселений, промышленных площадок;
сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления;
жилым помещениям;
эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта;
условиям труда;
условиям работы с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами;
условиям работы с источниками физических факторов воздействия на человека;
условиям воспитания и обучения;
организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;
санитарной охране территории Российской Федерации;
порядку осуществления ограничительных мероприятий (карантина);
порядку осуществления производственного контроля; мерам, направленным на предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний, массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);
организации и проведению гигиенического воспитания и обучения.
Законодатель в комментируемой статье устанавливает, что разработчиком санитарных правил является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (п. 1). Таким органом является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Разработка санитарных правил регламентируется постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
Статья 39. Утверждение санитарных правил
1. Комментируемая статья является логическим продолжением ст. 38 настоящего Закона, которая посвящена процедуре разработки санитарных правил.
Введение в действие санитарных правил регулируется следующими нормативными документами:
Конституцией РФ;
Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти»;
постановлением Правительства РФ от 13 сентября 1997 г. N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не были опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений.
Нормативные правовые акты в соответствии с действующим законодательством вступают в силу после государственной регистрации и официального опубликования. Особого порядка, отличного от порядка государственной регистрации иных нормативных правовых актов, для санитарных норм законодатель не предусматривает. В п. 2 содержится отсылочная норма к соответствующему «законодательству».
Порядок регистрации нормативных актов федеральных органов исполнительной власти определяется Правилами подготовки нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства РФ N 1009, а порядок их опубликования и вступления в силу — Указом Президента РФ.
С учетом вышеизложенного, государственная регистрация санитарных правил осуществляется Министерством юстиции РФ, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Процедура госрегистрации санитарных норм включает в себя несколько последовательных этапов:
правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству РФ;
антикоррупционную экспертизу этого акта;
принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
присвоение регистрационного номера;
занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
Для государственной регистрации санитарные правила не позднее 10 дней со дня их подписания (утверждения постановлением Главного государственного санитарного врача РФ) представляются в Минюст России вместе со справкой.
По общему правилу представление на государственную регистрацию нормативного правового акта, изданного совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти, возлагается на орган, который указан первым в числе подписавших (утвердивших) акт. Поскольку санитарные правила разрабатываются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и могут в случае, указанном в п. 1.1, согласовываться с Минобрнауки России, то, следуя общему правилу, Роспотребнадзор уполномочен представлять санитарные правила на государственную регистрацию.
Государственная регистрация обычно производится Минюстом России в срок до 15 рабочих дней с даты получения акта, который в исключительных случаях может быть продлен до 30 рабочих дней.
При выявлении замечаний санитарные правила могут быть возвращены для доработки без регистрации.
На следующем этапе подлинник санитарных правил в течение суток после государственной регистрации с присвоенным ему регистрационным номером направляется Минюстом России в Роспотребнадзор (Главному государственному санитарному врачу РФ). Копии санитарных правил, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом России в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. При опубликовании и рассылке санитарных правил указание на номер и дату государственной регистрации является обязательным. Не подлежат обязательному официальному опубликованию только акты или отдельные их положения, которые содержат сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
Приведем пример. Санитарным правилам СП 3.1/3.2.3146-13 присвоен номер документа 65, дата принятия: 16 декабря 2013 г., опубликован в Российской газете, N 100, 06 мая 2014 г., дата начала действия 17 мая 2014 г.
Изменения и дополнения, вносимые в санитарные правила, прошедшие государственную регистрацию, подлежат регистрации в том же порядке, что и сами правила.
Пример. Последние изменения, внесенные в СанПиН 2.3.2.1078-01. 2.3.2. «Продовольственное сырье и пищевые продукты. Гигиенические требования безопасности и пищевой ценности пищевых продуктов. Санитарно-эпидемиологические правила и нормативы» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 14 ноября 2001 г. N 36), постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06 июля 2011 г. N 90 вступили в силу по истечении 10 дней после дня официального опубликования (опубликовано в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» — 30 января 2012 г.).
При этом первоначальный текст СанПиН 2.3.2.1078-01. 2.3.2 опубликован в изданиях «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», N 22, 03 июня 2002 г. (до прил. 1 включительно), «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», N 23, 10 июня 2002 г. (окончание), «Российская газета», N 106, 15 июня 2002 г. (постановление).
Санитарные правила могут быть направлены Роспотребнадзором для исполнения только после их регистрации и официального опубликования. Без соблюдения процедуры госрегистрации и опубликования санитарные правила, как не вступившие в силу, применяться не могут. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
2. В связи со вступлением в силу Федерального закона от 02 июля 2013 г. N 185-ФЗ (т.е. с 1 сентября 2013 г.), благодаря которому комментируемая статья дополнена новым п. 1.1, Министерство образования и науки РФ получило новое полномочие — согласовывать федеральные санитарные правила, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования к условиям воспитания и обучения (см. Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 03 июня 2013 г. N 466).
Согласование производится до момента направления санитарных правил на государственную регистрацию в Минюст. Так, по согласованию с Минобрнауки России 4 июля 2014 г. приняты СанПиН 2.4.4.3172-14 «Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, содержанию и организации режима работы образовательных организаций дополнительного образования детей», вступившие в силу с 14 октября 2014 г.
3. Пункт 3 закрепляет обязательный характер санитарных правил для всех физических и юридических лиц без исключений. В соответствии со ст. 10, 11 комментируемого Закона граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор должностных лиц. Надо отметить, что в самих санитарных правилах обычно содержится положение, указывающее на их обязательный (и обязывающий) характер.
Пример. Пункт 1.3 Правил СанПиН 2.6.1.3164-14 «Гигиенические требования по обеспечению радиационной безопасности при рентгеновской дефектоскопии», утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 5 мая 2014 г. N 34, определяют, что Правила являются обязательными для исполнения на территории Российской Федерации всеми физическими и юридическими лицами.
4. Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает приоритет санитарных правил по сравнению с иными нормативными правовыми актами, касающимися вопросов обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, принимаемыми федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, решениями юридических лиц по указанным вопросам, государственными стандартами, строительными нормами и правилами, правилами охраны труда, ветеринарными и фитосанитарными правилами.
Подробнее хотелось бы остановиться на отдельных нормативных актах, упоминаемых законодателем.
Статьей 6 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» отражена правовая природа документов в области стандартизации, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований безопасности зданий и сооружения.
Строительные нормы и правила представляют собой принятые органами исполнительной власти нормативные акты технического, экономического и правового характера, регламентирующие осуществление градостроительной деятельности, а также инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства.
В качестве примеров строительных норм и правил можно назвать СНиП III-39-76 «Трамвайные пути», СНиП III-41-76 «Контактные сети электрифицированного транспорта», СНиП 4.07-91 «Сборник сметных норм дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время», СНиП 4.09-91 «Сборник сметных норм затрат на строительство временных зданий и сооружений», СНиП 31-01-2003 «Здания жилые многоквартирные» и многие др.
Правила охраны труда устанавливают гарантии осуществления права на охрану труда и направлены на создание условий труда, отвечающих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности и в связи с ней. Правила охраны труда содержатся в законодательстве, правилах техники безопасности, коллективных договорах, приказах и инструкциях ведомств, при этом регулируют планирование и организацию труда на предприятиях; правила по технике безопасности и производственной санитарии; деятельность органов надзора и контроля по охране труда; устанавливают льготы и компенсации за работу во вредных условиях; ответственность должностных лиц за нарушение законов о труде и правил по охране труда. В качестве примера см. приказ Минсельхоза РФ от 10 февраля 2003 г. N 49 «Об утверждении Правил по охране труда в животноводстве», приказ Минсельхоза РФ от 10 февраля 2003 г. N 53 «Об утверждении Правил по охране труда в птицеводстве и птицепереработке», «Правила охраны труда при эксплуатации и техническом обслуживании автомобилей и других транспортных средств на пневмоходу в энергетике. РД 153-34.0-03.420-2002», утв. Минэнерго РФ 15 марта 2002 г., РАО «ЕЭС России» 19 февраля 2002 г.
Ветеринарные и фитосанитарные правила представляют собой обязательные для исполнения требования и процедуры, которые устанавливаются в целях защиты от рисков, возникающих в связи с проникновением, закреплением или распространением вредных организмов, заболеваний, переносчиков болезней или болезнетворных организмов, в том числе в случае переноса или распространения их животными и (или) растениями, с продукцией, грузами, материалами, транспортными средствами, с наличием добавок, загрязняющих веществ, токсинов, вредителей, сорных растений, болезнетворных организмов, в том числе с пищевыми продуктами или кормами, а также обязательные для исполнения требования и процедуры, устанавливаемые в целях предотвращения иного связанного с распространением вредных организмов ущерба. В качестве примеров правил см. Ветеринарно-санитарные правила сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов (утв. Главным государственным ветеринарным инспектором РФ 4 декабря 1995 г. N 13-7-2/469); «Ветеринарно-санитарные требования при импорте в Российскую Федерацию кормов для кошек и собак», утв. приказом Минсельхоза РФ 11 марта 2003 г. N 381, зарегистрированы в Минюсте РФ 08 апреля 2003 г. N 4389; «Ветеринарные правила перемещения спортивных лошадей по территории Российской Федерации», утв. департаментом ветеринарии Минсельхоза РФ 30 мая 2003 г.; «Ветеринарные правила ВП 13.5.13/05-02 Порядок и правила входного оперативного радиационного контроля мясного сырья и крупного рогатого скота при приемке на мясоперерабатывающих предприятиях», утв. Главным государственным ветеринарным инспектором РФ 20 сентября 2002 года; «Ветеринарные правила ВП 13.3.1103-96 Бешенство», утв. Главным государственным ветеринарным инспектором РФ 18 июня 1996 г. N 23; «Ветеринарные правила ВП 13.3.1221-96 Коксиеллез (Лихорадка Ку)», утв. Главным государственным ветеринарным инспектором Российской Федерации 18 июня 1996 г. N 23.
Санитарные правила могут иметь сходную с иными вышеназванными нормативными актами сферу регулирования. В отдельных случаях эта сфера регулирования является общей, и тогда, к примеру, санитарные и ветеринарные нормы могут объединяться в одном документе, как например, в СП 3.1.091-96, ВП 13.3.1310-96 «Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 8. Лептоспироз», утв. Главным государственным ветеринарным инспектором РФ 18 июня 1996 г. и заместителем Главного государственного санитарного врача РФ 31 мая 1996 г. Названный документ посвящен профилактике и борьбе с зоонозной природноочаговой инфекционной болезнью диких, домашних животных и человека, широко распространенной в мире.
Статья 40. Особенности лицензирования отдельных видов деятельности, представляющих потенциальную опасность для человека
1. Основным нормативным актом, регулирующим порядок лицензирования в Российской Федерации является ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».
С помощью механизма лицензирования государство гарантирует дополнительную защиту интересов и прав граждан. Целью любого лицензирования является предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В данном случае применительно к интересующей нас сфере регулирования общую цель можно конкретизировать, сформулировав как предотвращение ущерба санитарно-эпидемиологическому благополучию.
Задачами лицензирования являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем требований, которые устанавливаются федеральным законодательством.
Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливает принцип бессрочного действия выдаваемых лицензий (ч. 5 ст. 9) и определяет перечень видов деятельности, на осуществление которых требуется наличие лицензии. Порядок лицензирования является единым на территории Российской Федерации, который включает:
порядок предоставления заявления с пакетом необходимых документов соискателя лицензии;
порядок принятия решения о предоставлении лицензий;
порядок лицензионного контроля.
Решение о предоставлении лицензии принимается в течение 45 дней со дня приема заявления. К отношениям, связанным с осуществлением лицензионного контроля, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных ч. 2-10 ст. 19 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности». В отношении лицензиата лицензирующий орган проводит документарные проверки, плановые проверки, а при необходимости — внеплановые выездные проверки. В ходе проверки, как правило, проверяются сведения о деятельности лицензиата, состоянии используемых при осуществлении лицензируемого вида деятельности помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, соответствие работников лицензиата лицензионным требованиям, выполняемые работы, оказываемые услуги, принимаемые лицензиатом меры по соблюдению лицензионных требований, исполнению предписаний об устранении выявленных нарушений лицензионных требований.
В некоторых названных в ст. 20 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» случаях лицензия может быть приостановлена, возобновлена, аннулирована лицензирующим органом либо ее действие может быть прекращено.
Перечень федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих лицензирование конкретных видов деятельности утв. постановлением Правительства РФ от 21 ноября 2011 г. N 957 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности». Например, Ростехнадзор осуществляет лицензирование эксплуатации взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II и III классов опасности;
МЧС России, Рослесхоз — деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров; Минпромторг России, Россельхознадзор — производства лекарственных средств. В качестве лицензирующих органов в отношении отдельных видов деятельности также выступают Росздравнадзор, Минкультуры России, Росздравнадзор, Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Росгидромет, Роскосмос, Росреестр.
Необходимо отметить, что законом определено 11 видов деятельности лицензирование которых осуществляется в порядке, установленном не ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности, а иными федеральными законами, регулирующими отношения в соответствующих сферах деятельности. Так, лицензирование деятельности по производству и обороту этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции регламентируется гл. 3 ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции», лицензии на право ведения работ в области использования атомной энергии выдаются на основании ст. 26 Федерального закона от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии».
Подробнее остановимся на основах правового регулирования отдельных видах лицензирования.
В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» производится лицензирование деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения. Речь идет о лицензировании научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области обращения с источниками ионизирующего излучения, проектировании, сооружении источников ионизирующего излучения, конструировании и изготовлении для них технологического оборудования, средств радиационной защиты, а также работ в области добычи, производства, транспортирования, хранения, использования, обслуживания, утилизации и захоронения источников ионизирующего излучения. Лицензирование деятельности в области использования источников ионизирующего излучения осуществляет Роспотребнадзор. О порядке лицензирования деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) (за исключением случая, если эти источники используются в медицинской деятельности), осуществляемой юридическими лицами на территории Российской Федерации см. Положение о лицензировании деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) (за исключением случая, если эти источники используются в медицинской деятельности, утв. постановлением Правительства РФ от 02 апреля 2012 г. N 278, приказ Роспотребнадзора от 05 мая 2014 г. N 383 «О лицензировании управлениями Роспотребнадзора по субъектам Российской Федерации, по железнодорожному транспорту деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) (за исключением случая, если эти источники используются в медицинской деятельности)».
Лицензирование деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемая в замкнутых системах, регулируется Положением о лицензировании деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах, утв. постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2012 г. N 317. Данный вид лицензирования также осуществляется Роспотребнадзором.
Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с отходами I-IV класса опасности, должны иметь лицензию на деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов (см. постановление Правительства РФ от 28 марта 2012 г. N 255 «О лицензировании деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности»).
Специальный порядок получения лицензии установлен и для осуществления образовательной деятельности, лицензирование которой проводится Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки или органом исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим переданные полномочия Российской Федерации в сфере образования, на основании ст. 91 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Лицензирование образовательной деятельности осуществляется по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), по подвидам дополнительного образования.
2. В п. 2 комментируемой статьи (в действующей редакции) названы четыре вида деятельности, для лицензирования которых соискателю лицензии необходимо предварительно получить санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления такой деятельности. Обратим внимание, что законодатель серьезно ограничил до минимума перечень таких видов деятельности (см. Федеральный закон от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ).
В соответствии ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», соискатель лицензии обращается за получением лицензии в лицензирующий орган, представляя вместе с заявлением ряд документов, перечень которых прямо установлен законодателем.
Согласно ч. 3 ст. 13 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» к заявлению о предоставлении лицензии прилагаются:
копии учредительных документов юридического лица, засвидетельствованные в нотариальном порядке;
копии документов, перечень которых определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности и которые свидетельствуют о соответствии соискателя лицензии лицензионным требованиям, в том числе документов, наличие которых при осуществлении лицензируемого вида деятельности предусмотрено федеральными законами;
документ, подтверждающий уплаты государственной пошлины за предоставление лицензии;
опись прилагаемых документов.
Пунктом 2 комментируемой статьи предусмотрено предоставление в лицензионные органы санитарно-эпидемиологического заключения для осуществления следующих видов деятельности:
медицинская и фармацевтическая деятельность;
деятельность в области обращения с ядерными материалами и радиоактивными веществами;
деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности. При этом следует учесть, что согласно Федеральному закону от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации» слова «использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению» заменены словами «транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению». Лицензирование деятельности по сбору транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV класса опасности начинается с 1 июля 2015 года — момента вступления в силу обозначенных изменений (см. ч. 3 ст. 24 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 485-ФЗ);
образовательная деятельность.
Законодатель прямо указывает, что перечень документов определяется положением о лицензировании конкретного вида деятельности. Обратимся к положениям о лицензировании названных в п. 2 видов деятельности.
Согласно подп. «д» п. 5 Положения о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности, утв. постановлением Правительства РФ от 28 марта 2012 г. N 255, в числе документов, необходимых для представления соискателем лицензии указаны сведения о наличии у соискателя лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, которые планируется использовать для выполнения заявленных работ. При намерении осуществлять лицензируемый вид деятельности по адресу места его осуществления, не указанному в лицензии, и (или) выполнять новые работы, составляющие лицензируемый вид деятельности, лицензиат направляет в лицензирующий орган заявление о переоформлении лицензии, вместе со сведениями о наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, которые планируется использовать для выполнения заявленных работ и иными документами (п. 6).
Положение о лицензировании образовательной деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 28 октября 2013 г. N 966) в подп. «д» п. 4 одним из лицензионных требований, называет наличие санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности. Также о необходимости иметь такое заключение говорится в подп. «ж» п. 6, подп. «е» п. 10, подп. «в» п. 15, подп. «е» п. 16, подп. «е» п. 17 названного Положения.
Сведения о получении санитарно-эпидемиологического заключения в отношении деятельности в области обращения с ядерными материалами и радиоактивными веществами могут быть представлены эксплуатирующей организацией-соискателем лицензии по собственной инициативе либо запрошены лицензирующим органом в соответствии с подп. «д» п. 11 Положения о лицензировании деятельности в области использования атомной энергии (утв. постановлением Правительства РФ от 29 марта 2013 г. N 280).
На практике оформление санитарно-эпидемиологического заключения состоит из следующих этапов:
сбор комплекта документов;
подача документов в Роспотребнадзор.;
выезд санитарного специалиста Роспотребнадзора на объект будущего соискателя лицензии (здание, строение, сооружение, помещение, место нахождения оборудования или иного имущества) для проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы;
оформление договора, проведение и оплата лабораторных и инструментальных исследований (микроклимат, освещенность, смывы, воздух);
получение санитарно-эпидемиологического заключения.
После получения санитарно-эпидемиологического заключения соискатель лицензии может подать его в лицензирующий орган для принятия решения о выдаче лицензии. Непредставление такого заключения будет являться основанием для отказа в предоставлении лицензии. Об отказе по этому основанию лицензирующий орган вручает в течение трех рабочих дней со дня принятия решения вручает соискателю лицензии или направляет ему заказным почтовым отправлением уведомление об отказе в предоставлении лицензии. В уведомлении четко указывается причина отказа и со ссылкой на конкретные положения нормативных правовых актов и иных документов, являющихся основанием такого отказа, в случае непредставления санитарно-эпидемиологического заключения — ссылка на положения п. 2 комментируемой статьи (помимо прочих).
Основание отказа формулируется в соответствии с п. 1 ч. 7 ст. 14 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» как «наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и (или) прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации». За соискателем лицензии закреплено право обжаловать решение лицензирующего органа об отказе в предоставлении лицензии или бездействие лицензирующего органа.
Приведем пример. Рассматривая заявление об отмене решения — приказа о выдаче лицензии на деятельность по обезвреживанию отходов I-IV класса опасности, суд установил, что к заявлению о выдаче лицензии ООО «ОКСА» приложило необходимые документы, после чего Роспотребнадзор назначил внеплановую выездную проверку для проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных им заявлении и документах. По итогам проверки составлен акт, в котором указано, что ООО «ОКСА» не имеет возможность обеспечить выполнение лицензионных требований при осуществлении деятельности по обезвреживанию отходов III-IV класса опасности, в том числе в связи с: истечением в скором времени срока действия договора аренды, нецелевым использованием земельного участка; непредставлением положительного заключения государственной экологической экспертизы для стационарного размещения установки КТО-50.К20 на арендуемом участке, которая используется для обезвреживания отходов III-IV класса опасности; непредставлением положительного санитарно-эпидемиологического заключения на весь перечень отходов, заявленных предприятием на обезвреживание. Основанием для отказа явилось наличие в представленном заявлении и прилагаемых к нему документах недостоверной информации, а также несоответствие лицензионным требованиям, выявленным в ходе внеплановой выездной проверки. Однако суды пришли к выводу о неправомерности отказа в предоставлении лицензии (см. постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2013 г. по делу N А75-2202/2013).
Как мы видим из примера, соискатель лицензии имеет реальную возможность доказать в суде отсутствие законных оснований для отказа в предоставлении лицензии.
После выдачи лицензии Роспотребнадзор осуществляет лицензионный контроль, процедура осуществления которого закреплена в административном регламенте (см. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению лицензионного контроля деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах, утв. приказом Роспотребнадзора от 18 июня 2014 г. N 489, Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению лицензионного контроля деятельности в области использования источников ионизирующего излучения (генерирующих) (за исключением случая, если эти источники используются для медицинской деятельности), утв. приказом Роспотребнадзора от 27 декабря 2013 г. N 987.
В рамках лицензионного контроля проводятся проверки на основе Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в случае выявления при проведении проверки» (о проверках см. комментарий к п. 7 ст. 46). В случае выявления нарушений выявленных нарушений лицензионных требований и условий нарушителю выдается соответствующее предписание по форме, утв. приказом Роспотребнадзора от 31 января 2013 г. N 35 «Об утверждении формы предписания об устранении выявленных нарушений лицензионных требований и условий», а также применяются меры ответственности.
Так, в ходе проверки территории и помещений ОАО «Радиоприбор», Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Приморскому краю установило, что медицинский кабинет у общества отсутствует, предрейсовые медицинские осмотры водителей транспортных средств проводятся в кабинете хозяйственно-транспортного отдела, при этом санитарно-эпидемиологического заключения и лицензии на медицинский вид деятельности общество не имеет. Указанное нарушение и иные, выявленные в ходе проверки, отражены в акте. По результатам проверки обществу выдано предписание, в котором указано в том числе на необходимость оформления в срок санитарно-эпидемиологического заключения и лицензии на медицинский вид деятельности. ОАО «Радиоприбор» посчитал предписание нарушающим права и законные интересы, однако суда с доводами общества не согласились (см. постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 14 июля 2014 г. N 05АП-8028/2014).
Статья 41. Обязательное подтверждение соответствия отдельных видов продукции
1. Комментируемая статья устанавливает обязанность подтверждения соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека. Процедура подтверждения соответствия утв. ФЗ «О техническом регулировании».
Подтверждение соответствия санитарно-эпидемиологическим требованиям необходимо с целью:
удостоверения соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг или иных объектов техническим регламентам, стандартам, сводам правил, условиям договоров;
содействия приобретателям, в том числе потребителям, в компетентном выборе продукции, работ, услуг;
повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг на российском и международном рынках;
создания условий для обеспечения свободного перемещения товаров по территории Российской Федерации, а также для осуществления международного экономического, научно-технического сотрудничества и международной торговли.
Прежде всего, следует разобраться в том, о каких «отдельных видах продукции» говорит в комментируемой статье законодатель.
Перечень продукции, подлежащий обязательной сертификации и Перечень продукции, подтверждения соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации соответствия утвержден постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2009 г. N 982. Прежде всего, речь идет о продукции химической продукции, продукции текстильной и легкой промышленности, об оборонной продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу, продукции (работ, услуг), используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну или относимых к охраняемой в соответствии с законодательством РФ иной информации ограниченного доступа, продукции (работ, услуг), сведения о которой составляют государственную тайну, продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, захоронения указанной продукции; о зданиях и сооружениях любого назначения (в том числе входящих в их состав сети инженерно-технического обеспечения и системах инженерно-технического обеспечения), а также связанных со зданиями и с сооружениями процессах проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса).
Кроме того, подтверждение соответствия используется в отношении продовольственной продукции (такой как молоко, молочная продукция, соковая продукция из фруктов и овощей, иные продукты и продовольственное сырье).
Подробнее о подтверждении соответствия отдельных видов продукции см., например:
Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную продукцию»;
Федеральный закон от 27 октября 2008 г. N 178-ФЗ «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей»;
постановление Госстандарта РФ от 03 декабря 1999 г. N 61 «Об утверждении и введении в действие «Правил проведения сертификации химической продукции»;
постановление Госстандарта РФ от 28 апреля 1999 г. N 2 «О Правилах проведения сертификации пищевых продуктов и продовольственного сырья»;
постановление Госстандарта РФ от 06 февраля 2001 г. N 13 «Об утверждении Правил сертификации продукции текстильной и легкой промышленности»;
постановление Правительства РФ от 23 апреля 2013 г. N 362 «Об особенностях технического регулирования в части разработки и установления государственными заказчиками, федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными в области государственного управления использованием атомной энергии и государственного регулирования безопасности при использовании атомной энергии, и Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом» обязательных требований в отношении продукции, для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения указанной продукции»;
постановление Правительства РФ от 01 марта 2013 г. N 173 «Об утверждении Положения об особенностях стандартизации продукции (работ, услуг), для которой устанавливаются требования, связанные с обеспечением безопасности в области использования атомной энергии, а также процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации и захоронения указанной продукции» и др.
2. Подтверждение соответствия на территории РФ может осуществляться в двух формах: добровольной и обязательной. При добровольном характере подтверждения соответствия осуществляется добровольная сертификация, при обязательном характере подтверждения осуществляется обязательная сертификация или принятие декларации о соответствии.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между заявителем и органом по сертификации. Добровольное подтверждение соответствия может осуществляться для установления соответствия национальным стандартам, предварительным национальным стандартам, стандартам организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров. Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования. Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию (Министерство промышленности и торговли РФ) ведет единый реестр зарегистрированных систем добровольной сертификации, содержащий сведения о юридических лицах и (или) об индивидуальных предпринимателях, создавших системы добровольной сертификации (подробнее о порядке ведения реестра см. Административный регламент предоставления Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии государственной услуги по ведению единого реестра зарегистрированных систем добровольной сертификации, утв. приказом Минпромторга России от 10 октября 2012 г. N 1440).
В обязанности такого органа входит обеспечение доступности сведений, содержащихся в едином реестре зарегистрированных систем добровольной сертификации, заинтересованным лицам.
Обязательное подтверждение соответствия проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Декларирование соответствия представляет собой форму подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов. Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации. В единый перечень продукции, подтверждение соответствия которой осуществляется в форме принятия декларации о соответствии, включены инструменты оттесняющие; изделия для внутреннего протезирования; шприцы медицинские многократного и однократного применения; костыли; средства дезинфицирующие; средства дезинсекционные и др.
Единый перечень продукции, подлежащей обязательной сертификации содержит, в частности, такую продукцию как электрическая энергия в электрических сетях общего назначения переменного трехфазного и однофазного тока частотой 50 Гц; масла авиационные; газ природный топливный компримированный для двигателей внутреннего сгорания; рельсы железнодорожные широкой колеи; канаты стальные.
Решениями Евразийской экономической комиссии утверждены перечни продукции, в отношении которой подача таможенной декларации должна сопровождаться представлением документа об оценке (подтверждении) соответствия требованиям технического регламента Таможенного союза. Среди них, в частности:
Перечень продукции, в отношении которой подача таможенной декларации сопровождается представлением документа об оценке (подтверждении) соответствия требованиям технического регламента Таможенного союза «Технический регламент на соковую продукцию из фруктов и овощей» (ТР ТС 023/2011), утв. решением от 26 мая 2014 г. N 76;
Перечень продукции (изделий), в отношении которой подача таможенной декларации сопровождается представлением документа об оценке (подтверждении) соответствия требованиям технического регламента Таможенного союза «О безопасности взрывчатых веществ и изделий на их основе» (ТР ТС 028/2012), утв. решением от 13 мая 2014 г. N 70;
Перечень продукции, в отношении которой подача таможенной декларации сопровождается представлением документа об оценке (подтверждении) соответствия требованиям технического регламента Таможенного союза «О безопасности зерна» (ТР ТС 015/2011), утв. решением от 11 февраля 2014 г. N 20;
Перечень продукции, в отношении которой подача таможенной декларации сопровождается представлением документа об оценке (подтверждении) соответствия требованиям технического регламента Таможенного союза «Электромагнитная совместимость технических средств» (ТР ТС 020/2011), утв. решением от 16 января 2014 г. N 2;
Перечень продукции, в отношении которой подача таможенной декларации сопровождается представлением документа об оценке (подтверждении) соответствия требованиям технического регламента Таможенного союза «О безопасности продукции легкой промышленности» (ТР ТС 017/2011), утв. решением от 15 октября 2013 г. N 228;
Перечень продукции, в отношении которой подача таможенной декларации сопровождается представлением таможенному органу документа об оценке (подтверждении) соответствия требованиям технического регламента Таможенного союза «О безопасности низковольтного оборудования» (ТР ТС 004/2011), утв. решением от 24 апреля 2013 г. N 91 и др.
Подробнее рассмотрим механизм оценки (подтверждения) соответствия требованиям технического регламента Таможенного союза на примере ТР ТС 019/2011 «О безопасности средств индивидуальной защиты», утв. решением Комиссии Таможенного союза от 9 декабря 2011 г. N 878, глава 5 которого содержит положения о подтверждении соответствия средств, о которых идет речь в регламенте. При этом соответствие средств индивидуальной защиты названному техническому регламенту Таможенного союза обеспечивается выполнением его требований безопасности непосредственно, а также путем использования стандартов, включенных в Перечень стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента.
Для проверки безопасности используются определенные методы исследований (испытаний) и измерений, которые устанавливаются в документах в области стандартизации, а также оценки (подтверждения) соответствия продукции. Перед выпуском в обращение на рынке государств — членов Таможенного союза продукция, о которой говорится в регламенте, должна быть подвергнута процедуре подтверждения соответствия установленным в нем требованиям безопасности. Так, согласно п. 5.4 ТР ТС 019/2011 подтверждение соответствия средств индивидуальной защиты требованиям осуществляется в двух формах: во-первых, в форме декларирования, а во-вторых, в форме сертификации. После этого средствам присваивается один из двух классов по степени риска причинения вреда пользователю.
Декларирование соответствия средств индивидуальной защиты, осуществляется путем принятия декларации о соответствии на основании собственных доказательств или доказательств, полученных с участием третьей стороны — аккредитованной испытательной лаборатории (центра). Сертификация средств индивидуальной защиты осуществляется аккредитованным органом по сертификации, включенным в Единый реестр органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза. Обязательная сертификация осуществляется органом по сертификации на основании договора с заявителем.
При этом применяются установленные типовые схемы сертификации, утвержденные решением Комиссии Таможенного союза, однако в технических регламентах могут быть предусмотрены особенности применения этих схем в зависимости от типа и характеристик продукции.
Статья 42. Санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок
1. Комментируемая статья устанавливает правовые основы проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, исследований, испытаний и иных видов оценок. Сущность регламентируемых мероприятий разъясняется в подзаконных актах, основным из которых является приказ Роспотребнадзора РФ от 19 июля 2007 г. N 224 «О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок». Рассмотрим подробно определения данных мероприятий.
Для того, что разобраться в содержании комментируемой статьи, необходимо дать определения основным понятиям «санитарно-эпидемиологическая экспертиза», «санитарно-эпидемиологическое расследование», «санитарно-эпидемиологическое обследование», «санитарно-эпидемиологическое исследование», «санитарно-эпидемиологическое испытание» и «санитарно-эпидемиологическая оценка», которые используются в названии и тексте статьи.
Санитарно-эпидемиологическая экспертиза означает деятельность по установлению соответствия (несоответствия) проектной и иной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции работ, услуг, предусмотренных ст. 12, 13, 15-28, 40, 41 комментируемого Закона, техническим регламентам, государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам.
Санитарно-эпидемиологическое расследование означает деятельность по установлению причин и условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений).
Санитарно-эпидемиологическое обследование представляет собой деятельность по установлению соответствия (несоответствия) требованиям технических регламентов, государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования, транспорта, технологического оборудования, технологических процессов, рабочих мест.
Под санитарно-эпидемиологическим исследованием понимается деятельность по определению свойств исследуемого объекта, его качественных и количественных характеристик, а также по установлению причинно-следственных связей между факторами среды обитания и здоровьем населения с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений.
Санитарно-эпидемиологическое испытание представляет собой установление соответствия (несоответствия) характеристик испытываемого объекта требованиям технических регламентов, государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов федеральными государственными учреждениями здравоохранения — центрами гигиены и эпидемиологии, другими организациями, аккредитованными в установленном порядке.
Санитарно-эпидемиологическая оценка, в том числе токсикологическая, гигиеническая, предполагает действия по установлению вредного воздействия на человека факторов среды обитания, определению степени этого воздействия и прогнозированию санитарно-эпидемиологической обстановки.
По итогам проведения вышеуказанной деятельности составляются документы по строго определенным формам, в том числе санитарно-эпидемиологические заключения, экспертные заключения, протоколы исследования, протоколы испытания.
Цели проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований определены в п. 2. Из п. 1 следует, что экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок вправе производить только те лица, которым это право предоставлено.
К таким лицам относятся, во-первых, уполномоченные должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в первую очередь, сотрудники Роспотребнадзора.
В соответствии с п. 2 приказа Роспотребнадзора РФ от 19 июля 2007 г. N 224 Федеральному государственному учреждению здравоохранения «Информационно-методический центр «Экспертиза» Роспотребнадзора поручено:
проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, организационно-технических мероприятий, связанных с санитарно-эпидемиологической экспертизой и оформлением санитарно-эпидемиологических заключений, выдаваемых руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — главным государственным санитарным врачом Российской Федерации, заместителями руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — заместителями главного государственного санитарного врача Российской Федерации;
ведение реестра санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии (несоответствии) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам видов деятельности (работ, услуг), продукции, проектной документации;
организация изготовления, распространение для нужд Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и ее территориальных органов бланков свидетельств о государственной регистрации, санитарно-эпидемиологических заключений, имеющих установленные степени защиты.
Во-вторых, экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок могут проводиться юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, аккредитованными в соответствии с законодательством РФ об аккредитации в национальной системе аккредитации.
Приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 12 ноября 2007 г. N 319 «О перечне организаций, осуществляющих санитарно-эпидемиологические экспертизы» утвержден перечень организаций, которые могут осуществлять санитарно-эпидемиологические экспертизы, гигиенические, токсикологические и иные виды оценок для целей выдачи санитарно-эпидемиологических заключений.
Новшеством является упоминание в тексте п. 1 и 4 комментируемой статьи единой национальной системы аккредитации. Функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц возложены на Федеральную службу по аккредитации, которая находится в ведении Минэкономразвития России.
Названная служба осуществляет аккредитацию граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий.
При Министерстве экономического развития Российской Федерации действует Совет по аккредитации, о деятельности которого см. приказ Минэкономразвития РФ от 2 декабря 2011 г. N 701 «Об утверждении Положения о Совете по аккредитации при Министерстве экономического развития Российской Федерации».
Национальная система аккредитации основывается на принципах компетентности и независимости единого национального органа РФ по аккредитации; добровольности; открытости и доступности правил аккредитации; недопустимости совмещения единым национальным органом РФ по аккредитации полномочий по аккредитации и полномочий по оценке соответствия; единстве правил аккредитации и обеспечении равных условий лицам, претендующим на получение аккредитации и других, которые названы в п. 1 Указа Президента от 24 января 2011 г. N 86 «О единой национальной системе аккредитации».
Федеральная служба по аккредитации осуществляет проведение аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации. В ее же компетенцию входит формирование и ведение реестра деклараций о соответствии, предоставление сведений из указанного реестра; реестра сертификатов соответствия, выдаваемых аккредитованными лицами, предоставление сведений из указанного реестра; национальной части Единого реестра органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза. Службой выдаются изготовленные по единой форме бланки сертификатов соответствия, ведется федеральный государственный контроль за деятельностью аккредитованных лиц.
Кроме того, названная служба формирует и ведет реестр аккредитованных лиц, реестр экспертов по аккредитации, реестр технических экспертов, реестр экспертных организаций, предоставляет сведения из указанных реестров.
Основы деятельности службы заложены Положением о Федеральной службе по аккредитации, утв. постановлением Правительства РФ от 17 октября 2011 г. N 845.
За нарушение требований законодательства Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации, которые заключаются в выдаче юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем сертификатов соответствия, протоколов исследований (испытаний), измерений, иных заключений и документов со ссылкой на аккредитацию в национальной системе аккредитации в случае приостановления аккредитации или ее отсутствия, предусмотрена административная ответственность по ст. 14.60 КоАП РФ.
В-третьих, вправе проводить санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок эксперты, аттестованные в установленном порядке.
Проведение аттестации экспертов по аккредитации входит в круг полномочий Федеральной службы по аккредитации.
Теперь, когда мы рассмотрели состав лиц, уполномоченных на проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, хотелось бы в общих чертах рассмотреть порядок организации и проведения таких оценок.
Основаниями для их проведения могут быть, во-первых, предписания главных государственных санитарных врачей или их заместителей, выдаваемые на основании подпункта 4 п. 1 ст. 51 комментируемого Закона, во-вторых, определения, вынесенные должностными лицами в соответствии с КоАП РФ, в-третьих, заявления граждан, индивидуальных предпринимателей, юридических лиц о проведении санитарно-эпидемиологических экспертиз. Те оценки, которые проводятся на основании предписаний и определений, проводятся безвозмездно, в иных случаях — на договорной основе.
Срок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз обычно зависит от вида и объема исследований конкретного вида продукции, вида деятельности, работ, услуг.
При проведении оценок специалисты руководствуются техническими регламентами, государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами, а также могут использовать методы, методики выполнения измерений и типы средств измерений, утвержденные в установленном порядке.
В ходе санитарно-эпидемиологической поэтапно проводятся: экспертиза представленных документов, затем — лабораторные и инструментальные исследования и испытания, и, наконец, обследование объекта (при санитарно-эпидемиологической экспертизе объектов).
Например, для проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы импортной продукции представляются следующие документы:
документы организации-изготовителя, по которым осуществляется изготовление импортной продукции;
документы, выданные уполномоченными органами страны происхождения продукции, подтверждающие ее безопасность для человека;
протоколы испытаний (исследований) продукции (при их наличии);
образцы продукции в количестве, необходимом для санитарно-эпидемиологической экспертизы;
акт отбора образцов продукции, поступившей на санитарно-эпидемиологическую экспертизу;
потребительская (или тарная) этикетка или их макеты;
техническое описание продукции с указанием условий применения (использования), другие нормативные и технические документы о составе и условиях применения;
контракт (договор) или сведения о контракте (договоре) на поставку продукции (при необходимости).
При этом представляемые документы на иностранных языках переводятся на русский язык, копии документов и их переводы должны быть заверены в установленном порядке.
Для проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы проектной документации требуется заявление и проектная документация с ее обоснованием.
Результаты оформляются в виде экспертного заключения, акта обследования, протокола исследований (испытаний).
Подробнее на эту тему можно ознакомиться с Порядком организации и проведению санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, утв. приказом Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. N 224.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливается, что в результате проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, является выдача санитарно-эпидемиологического заключения.
Выдача санитарно-эпидемиологических заключений осуществляется главными государственными санитарными врачами.
Санитарно-эпидемиологическое заключение представляет собой документ, удостоверяющий соответствие или несоответствие санитарным правилам факторов среды обитания, хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг; зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества. Напомним, что определение рассматриваемого понятия дается в ст. 1.
Такие заключения выдаются в случаях, названных в отдельных нормах комментируемого Закона, на которые дана ссылка в п. 2. Итак, можно выделить следующие виды санитарно-эпидемиологических заключений:
о соответствии санитарным правилам источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (см. ст. 18 и комментарий к ней),
о соответствии санитарным правилам нормативов предельно допустимых выбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов в воздух, проектов санитарно-защитных зон (см. ст. 20 и комментарий к ней),
о соответствии санитарным правилам работ с биологическими веществами, биологическими и микробиологическими организмами и их токсинами (см. ст. 26 и комментарий к ней),
соответствии условий работы с источниками физических факторов воздействия на человека санитарным правилам при использовании машин, механизмов, установок, устройств и аппаратов, а также производство, применение (использование), транспортировка, хранение и захоронение радиоактивных веществ, материалов и отходов, являющихся источниками физических факторов воздействия на человека (см. ст. 27 и комментарий к ней),
о соответствии технических, аудиовизуальных и иных средств воспитания и обучения, учебной мебели, учебной и иной издательской продукции для детей осуществляется санитарно-эпидемиологическим требованиям (см. ст. 28 и комментарий к ней),
о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления деятельности в области обращения с ядерными материалами и радиоактивными веществами, либо деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности, либо образовательной деятельности (см. ст. 40 и комментарий к ней).
Выдача санитарно-эпидемиологических заключений, как и выдача лицензий на осуществление деятельности, носит заявительный характер.
В п. 1 Порядка выдачи санитарно-эпидемиологических заключений (утв. приказом Роспотребнадзора от 19 июля 2007 г. N 224) перечислен перечень продукции, на которую выдаются санитарно-эпидемиологические заключения.
Кроме того, утвержден перечень продукции, выдача санитарно-эпидемиологических заключений на которую относится к исключительным полномочиям руководителя главного государственного санитарного врача Российской Федерации и его заместителей.
Санитарно-эпидемиологические заключения выдаются о соответствии (несоответствии) санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления следующих видов деятельности:
медицинская и фармацевтическая деятельность;
производство лекарственных средств;
деятельность, связанная с использованием возбудителей инфекционных заболеваний;
производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;
образовательная деятельность;
деятельность, связанная с использованием источников ионизирующего излучения;
деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности.
Проведение организационно-технических мероприятий, связанных с проведением санитарно-эпидемиологических экспертиз и выдачей санитарно-эпидемиологических заключений осуществляют федеральные государственные учреждения здравоохранения — центры гигиены и эпидемиологии по согласованию с территориальными органами Роспотребнадзора.
В случае выявления несоответствия фактора среды обитания (либо хозяйственной или иной деятельности, либо продукции, либо работ и услуг) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, руководителем Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — главным государственным санитарным врачом Российской Федерации и его заместителем, руководителями территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — главными государственными санитарными врачами по субъектам РФ, по железнодорожному транспорту и их заместителями выдаются санитарно-эпидемиологические заключения о несоответствии фактора среды обитания (либо хозяйственной или иной деятельности, либо продукции, либо работ и услуг) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам с указанием причины несоответствия. Соответствующие сведения вносятся в Реестр санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии (несоответствии) видов деятельности (работ, услуг), продукции, проектной документации требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.
Сроки и последовательность административных процедур Роспотребнадзора и его территориальных органов по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений определяются Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утв. приказом Роспотребнадзора от 18 июля 2012 г. N 775.
В приложениях к регламенту приводятся сведения о местонахождении, контактных телефонах, адресах электронной почты Роспотребнадзора и его территориальных органов, федеральных бюджетных учреждений здравоохранения «Центр гигиены и эпидемиологии» в субъектах РФ, а также формы заявлений о выдаче и переоформлении санитарно-эпидемиологического заключения.
Для получения санитарно-эпидемиологического заключения заявитель предоставляет в Роспотребнадзор (его территориальный орган) заявление вместе с результатами санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок. Заявление рассматривается в срок, не превышающий 30 календарных дней со дня получения заявления о выдаче санитарно-эпидемиологического заключения. Переоформление заключения осуществляется в 7-дневный срок.
В санитарных правилах могут содержаться отдельные положения, касающиеся получения и переоформления санитарно-эпидемиологических заключений. В качестве примера приведем СП 2.1.7.1038-01 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов». В соответствии с п. 6 СП Санитарно-эпидемиологические заключения выдаются о соответствии (несоответствии) санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления, в том числе деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов I-IV класса опасности. Такие санитарно-эпидемиологические заключения подлежат переоформлению в случаях реорганизации, изменения наименования, места нахождения юридического лица, изменения фамилии, имени и (в случае если имеется) отчества, места жительства индивидуального предпринимателя, являющихся изготовителями продукции или осуществляющих деятельность по оказанию работ (услуг), получателями санитарно-эпидемиологических заключений, изменения наименования, области применения продукции. Переоформление производится в заявительном порядке. При переоформлении выдается санитарно-эпидемиологическое заключение с присвоением нового номера и даты выдачи. Переоформляемое санитарно-эпидемиологическое заключение подлежит возврату в орган Роспотребнадзора по месту получения санитарно-эпидемиологического заключения.
Обратим внимание, что законодательством определен порядок выдачи санитарно-эпидемиологического заключения, его переоформления, но не установлена процедура отзыва санитарно-эпидемиологического заключения, а также для Роспотребнадзора не предусмотрено соответствующих полномочий по отзыву.
Указанный вывод подтверждается и судебной практикой. Так, Обществу выдано санитарно-эпидемиологическое заключение о соответствии осуществляемой заявителем деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 1-4 классов опасности (размещение и обезвреживание отходов 3-4 класса опасности) требованиям. В ходе проверки Управлением Роспотребнадзора выдано предписание об устранении выявленных в ходе проверки нарушений и заключение о несоответствии деятельности Общества по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, размещению отходов 1-4 классов опасности (размещение и обезвреживание отходов 3-4 класса опасности) требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов. Из указанного заключения следовало, что оно выдано взамен ранее выданного санитарно-эпидемиологического заключения. В Реестр санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии (несоответствии) деятельности (работ, услуг) требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов внесены сведения об отзыве ранее выданного заключения и выдаче нового заключения (см. постановление ФАС ВВО от 2 августа 2013 г. по делу N А31-8841/2012).
В России ведется Реестр санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии (несоответствии) видов деятельности (работ, услуг), продукции, проектной документации требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил и нормативов.
Ведение такого реестра позволяет информировать потребителей, производителей и поставщиков продукции, работ, услуг, населения о продукции, работах, услугах, проектной документации, прошедших санитарно-эпидемиологическую экспертизу в органах и учреждениях, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Как и любой реестр федерального уровня, рассматриваемый реестр ведется и в форме электронной базы данных, защищенной, и на бумажных и магнитных носителях.
Внесение в реестр сведений о выданных санитарно-эпидемиологических заключениях, формирование отчетов о выданных санитарно-эпидемиологических заключениях, подготовка и передача информации в Реестр осуществляется органами и учреждениями, осуществляющими государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Со сведениями, внесенными в реестр, можно ознакомиться на специализированном поисковом сервере в сети Интернет по адресу: URL: http://fp.crc.ru. Официальные сведения из реестра можно получить, обратившись в ФГУЗ «Информационно-методический центр экспертиза». Подробнее о ведении реестра выданных санитарно-эпидемиологических заключений см. п. 69-72 Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утв. приказом Роспотребнадзора от 18 июля 2012 г. N 775.
О ведении реестра выданных санитарно-эпидемиологических заключений см. также решение Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299, которым, в частности, предусмотрена выдача единой формы документа, подтверждающего безопасность продукции (товаров). Единая форма свидетельства о государственной регистрации) на всей территории таможенного союза, и утверждено Положение о ведении Реестра указанных свидетельств — с 1 июля 2010 г. в части ведения реестра в отношении санитарно-эпидемиологических заключений, выдаваемых на продукцию (товары).
По вопросу, касающемуся отнесения товаров, поступающих на таможенную территорию, к товарам, указанным в разделах II и III Единого перечня, см. письма ФТС РФ от 01 декабря 2010 г. N 14-82/58481, Роспотребнадзора N 01/11144-10-32, ФТС РФ N 01-11/36775 от 27 июля 2010 г.
С 1 июля 2010 г. были упразднены санитарно-эпидемиологические заключения на продукцию и введены свидетельства о государственной регистрации продукции. Выданные, ранее заключения, действовали до 1 января 2012 г. или до окончания срока действия заключения.
3. В п. 3 комментируемой статьи законодателем на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека возложена обязанность по разработке нормативно-правовых актов, определяющих порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок.
В соответствии с данными требованиями принят приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 19 июля 2007 г. N 224 «О санитарно-эпидемиологических экспертизах, обследованиях, исследованиях, испытаниях и токсикологических, гигиенических и иных видах оценок». Данный приказ утвердил порядок организации и проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, исследований, и испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, порядок выдачи санитарно-эпидемиологических заключений, положение о реестре санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии или несоответствии) государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам видов деятельности (работ, услуг) продукции, проектной документации.
4. В п. 4 комментируемой статьи законодатель устанавливает ответственность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, аккредитованных в национальной системе аккредитации, и аттестованных экспертов, которые проводят санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и токсикологические, гигиенические и иные виды оценок за их качество и объективность.
В соответствии с действующим законодательством ответственность может быть как дисциплинарной, административной, так и уголовной.
В соответствии с ТК РФ, работодатель может привлечь своих сотрудников к дисциплинарной ответственности за неисполнение своих должностных обязанностей.
Согласно ст. 19.26 КоАП РФ заведомо ложное заключение эксперта при осуществлении государственного контроля (надзора) влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей. Дача заведомо ложного заключения экспертом по аккредитации, техническим экспертом при подготовке экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей.
С 1 июля 2014 г. также применяется также норма ч. 2 с. 19.26 КоАП РФ об ответственности экспертов за дачу заведомо ложного заключения при подготовке экспертного заключения, акта выездной экспертизы, акта экспертизы.
Привлечение к уголовной ответственности возможно по ст. 201 УК РФ «Злоупотребление полномочиями».
Статья 43. Государственная регистрация веществ и продукции
1. Наряду с лицензированием и сертификацией важное место в обеспечении санитарно-эпидемиологического благополучия населения является государственная регистрация веществ и продукции.
Проведение государственной регистрации продукции, веществ, препаратов (кроме лекарственных средств) регламентируется данной статьей комментируемого Закона, а также ст. 10 ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов», приказ Роспотребнадзора от 23 июля 2012 г. N 781 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза», приказом Роспотребнадзор от 1 сентября 2004 г. N 11 «О Комиссии Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по государственной регистрации и лицензированию». Государственная регистрация веществ и продукции на территории РФ проводится с 1 января 2004 года.
Государственную регистрацию товаров, включенных в раздел II Единого перечня товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории Таможенного союза, а также в случаях, предусмотренных техническими регламентами Таможенного союза, уполномочена проводить Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (см. п. 1 постановления Правительства РФ от 28 августа 2012 г. N 866 «О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном осуществлять государственную регистрацию товаров, и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации по вопросам государственной регистрации отдельных видов продукции»).
В соответствии с прямым указанием законодателя (п. 1) государственной регистрации подлежат:
впервые внедряемые в производство и ранее не использовавшиеся химические, биологические вещества и изготовляемые на их основе препараты (далее — вещества), потенциально опасные для человека;
отдельные виды продукции, представляющие потенциальную опасность для человека;
отдельные виды продукции, в том числе пищевые продукты, впервые ввозимые на территорию Российской Федерации.
Государственная регистрация продукции осуществляется в целях:
выявления свойств продукции, представляющих опасность для жизни и здоровья человека, а также возможности причинения вреда здоровью человека при изготовлении, обороте и употреблении (использовании) продукции;
оценки соответствия продукции, условий ее изготовления и оборота требованиям государственных санитарно-эпидемиологических правил, норм и гигиенических нормативов (далее именуются — санитарные правила и нормы), а пищевых продуктов животного происхождения, условий их изготовления и оборота, кроме того, требованиям ветеринарных правил, норм и правил ветеринарно-санитарной экспертизы (далее именуются — ветеринарные правила и нормы);
оценки эффективности мер по предотвращению вредного воздействия продукции на здоровье человека при ее изготовлении, обороте и употреблении (использовании), а также при утилизации или уничтожении некачественной и опасной продукции.
Вышеназванные цели согласуются с основаниями государственной регистрации названными в п. 2 комментируемой статьи.
На территории Таможенного союза применяется Единый перечень товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории таможенного союза, утв. решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299, для которых оформляется свидетельство о государственной регистрации по единой форме и действующей на всей территории Таможенного союза.
2. Государственная регистрация веществ и продукции производится после определенных действий. Для целей регистрации заинтересованные юридические и физические лица, осуществляющие изготовление на территории Таможенного союза, ввоз на таможенную территорию Таможенного союза и обращение на таможенной территории Таможенного союза продукции, включенной в Единый перечень товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории Таможенного союза, утвержденный решением Комиссии Таможенного союза от 28 мая 2010 г. N 299, а также в случаях, предусмотренных техническими регламентами Таможенного союза, представляют в Роспотребнадзор (его территориальный орган) соответствующее заявление с приложением необходимых документов.
Форма заявления приведена в приложении N 2 к Административному регламенту Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза, утв. приказом Роспотребнадзора от 23 июля 2012 г. N 781.
Так, к заявлению о выдаче свидетельства, подтверждающего безопасность продукции, изготавливаемой на таможенной территории Таможенного союза, прилагаются:
копии документов, в соответствии с которыми изготавливается продукция (стандарты, технические условия, регламенты, технологические инструкции, спецификации, рецептуры, сведения о составе), заверенные изготовителем (производителем);
письменное уведомление изготовителя (производителя) о том, что изготовленная им продукция (образцы продукции) отвечает требованиям документов, в соответствии с которыми она изготавливается (в качестве уведомления принимаются копии сертификата качества, паспорта безопасности (качества), удостоверения о качестве, заверенные изготовителем (производителем), или письмо изготовителя (предоставляется один из перечисленных документов));
документ изготовителя (производителя) по применению (эксплуатации, использованию) подконтрольных товаров (инструкция, руководство, регламент, рекомендации) либо его копия, заверенная заявителем (при наличии);
копии этикеток (упаковки) или их макеты на подконтрольные товары, заверенные заявителем;
копии документов о специфической активности биологически активной добавки к пище (для препаратов, содержащих неизвестные компоненты, неофициальные прописи), заверенные заявителем;
акт отбора образцов (проб);
некоторые другие документы.
Для подконтрольных товаров, изготавливаемых на таможенной территории Таможенного союза, заявителем является изготовитель (производитель) подконтрольного товара либо уполномоченное им лицо. Поставщик (импортер) подконтрольного товара либо уполномоченное им лицо является заявителем в отношении товаров, изготавливаемых вне таможенной территории Таможенного союза.
Государственная регистрация продукции включает в себя:
экспертизу представляемых изготовителем (поставщиком) продукции документов, характеризующих свойства продукции и эффективность мер по предотвращению их вредного воздействия на здоровье человека, а также подтверждающих соответствие продукции и условий ее изготовления и оборота требованиям санитарных и ветеринарных правил и норм;
экспертизу результатов проведенных при необходимости токсикологических, гигиенических, ветеринарных и иных видов исследований (испытаний) продукции, а в отношении российской продукции — также обследований условий ее опытного изготовления;
внесение сведений о продукции и ее изготовителе (поставщике) в государственный реестр;
выдачу свидетельства о государственной регистрации продукции, дающего право на ее изготовление на территории Российской Федерации или ввоз на территорию Российской Федерации и оборот.
Решение о выдаче свидетельства принимается в срок, не превышающий 15 календарных дней.
В государственной регистрации продукции может быть отказано, по ряду причин, чаще всего, если качество и безопасность продукции не соответствуют требованиям санитарных и (или) ветеринарных правил и норм, и продукция представляет реальную опасность для жизни и здоровья человека.
Свидетельство о государственной регистрации продукции, которое выдается заявителю вместе с выпиской из Реестра свидетельств о государственной регистрации продукции, является бессрочным. В одном свидетельстве о государственной регистрации продукции допускается объединение нескольких наименований товаров одного или нескольких изготовителей, изготовленных по единым техническим требованиям, имеющих единый компонентный (ингредиентный) состав, гигиеническую характеристику, область применения, но с незначительными различиями. Информация, которая не может быть размещена в бланке свидетельства, выносится в приложение к свидетельству о государственной регистрации.
Особая процедура госрегистрации предусмотрена для впервые внедряемых в производство химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств), а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза. Роспотребнадзор регистрирует такие вещества, препараты, продукцию на основании Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по государственной регистрации впервые внедряемых в производство и ранее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовляемых на их основе препаратов, потенциально опасных для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека (кроме лекарственных средств); отдельных видов продукции, в том числе пищевых продуктов, впервые ввозимых на таможенную территорию Таможенного союза, утв. приказом Роспотребнадзора от 23 июля 2012 г. N 781. В Административном регламенте определены круг заявителей, требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги, состав и последовательность административных процедур, порядок обжалования действий (бездействия) должностных лиц Роспотребнадзора.
Дезинфицирующие, дезинсекционные и дератизационные средства для применения в быту и в медицинских организациях проходят процедуру государственной регистрации на основании приказа Минздрава РФ от 10 ноября 2002 г. N 344 «О государственной регистрации дезинфицирующих, дезинсекционных и дератизационных средств для применения в быту, в лечебно-профилактических учреждениях и на других объектах для обеспечения безопасности и здоровья людей». В приказе содержится не только Порядок государственной регистрации, но и номенклатура дезинфицирующих, дезинсекционных и дератизационных средств, подлежащих государственной регистрации, форма заявления о проведении госрегистрации, форма свидетельства о государственной регистрации.
В п. 2 Порядка, утв. приказом Минздрава РФ от 10 ноября 2002 г. N 344, содержится положение, аналогичное по содержанию п. 2 комментируемой статьи.
Государственная регистрация дезинфицирующих, дезинсекционных и дератизационных средств, а также ведение государственного реестра зарегистрированных дезинфекционных средств, их активно действующих компонентов осуществляется Департаментом госсанэпиднадзора Минздрава России. Дезинфекционное средство допускается к производству, транспортировке, закупке, хранению, реализации, использованию после его государственной регистрации. Госрегистрация таких средств производится на этапе его подготовки к производству на территории России (российская продукция), а средства, впервые ввозимого на территорию нашего государства и ранее не реализовавшегося на его территории (импортная продукция), — до его ввоза на территорию России. Государственная регистрация дезинфекционных средств осуществляется за счет средств заявителя.
3. В п. 3 законодатель определяет круг субъектов, уполномоченных проводить оценку опасности веществ и отдельных видов продукции для человека и среды обитания, устанавливать гигиенические и иные нормативы содержания веществ и отдельных компонентов продукции в среде обитания, а также разрабатывать защитные меры.
До 1 июля 2014 г. перечисленные действия производились Федеральной службой по надзору над защитой прав потребителей и благополучия человека, причем для проведения государственной регистрации на договорной основе могли привлекаться другие организации, аккредитованные в установленном порядке.
Новшеством является то, что законодатель вышеназванные полномочия переложил с Роспотребнадзора на юридические лица и индивидуальных предпринимателей, аккредитованных в национальной системе аккредитации.
Полномочия по аккредитации таких юридических лиц и предпринимателей осуществляет находящаяся в ведении Минэкономразвития России Федеральная служба по аккредитации. Основой деятельности службы является Положение о Федеральной службе по аккредитации, утв. постановлением Правительства РФ от 17 октября 2011 г. N 845 «О Федеральной службе по аккредитации». Росаккредитацией осуществляется проведение аккредитации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в национальной системе аккредитации; формирование и ведение реестра деклараций о соответствии, предоставление сведений из указанного реестра; реестра сертификатов соответствия, выдаваемых аккредитованными лицами, предоставление сведений из указанного реестра; формирование и ведение национальной части Единого реестра органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) Таможенного союза; формирование и ведение национальной части Единого реестра выданных сертификатов соответствия и зарегистрированных деклараций о соответствии, оформленных по единой форме, а также оперативное размещение ее на официальном сайте Службы в сети Интернет с обеспечением доступа к указанному сайту (подробнее о полномочиях см. п. 5 Положения).
4. В п. 4 содержится норма, отсылающая, прежде всего, к постановлению Правительства РФ, а также к международным договорам РФ, которыми предписано руководствоваться при определении конкретного перечня веществ и отдельных видов продукции, а также порядка их государственной регистрации (при этом о порядке государственной регистрации мы писали выше).
Постановления Правительства, о котором идет речь, пока не принято, а на территории Таможенного союза применяется Единый перечень товаров, подлежащих санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю) на таможенной границе и таможенной территории таможенного союза, утв. решением Комиссии ТС от 28 мая 2010 г. N 299. Ранее действующие постановления Правительства РФ от 21 декабря 2000 г. N 988 «О государственной регистрации новых пищевых продуктов, материалов и изделий» и от 4 апреля 2001 г. N 262 «О государственной регистрации отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека, а также отдельных видов продукции, впервые ввозимых на территорию Российской Федерации» утратили силу с 11 сентября 2012 г.
Статья 44. Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор
1. В комментируемой статье законодатель определяет основные составляющие государственного санитарно-эпидемиологического надзора. Однако прежде чем рассмотреть его содержание, хотелось бы назвать цели, задачи и основы регулирования рассматриваемого вида надзора.
Цель государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ состоит в обеспечении — санитарно-эпидемиологического благополучия.
Основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства РФ в области санитарно-эпидемиологического благополучия человека.
Осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора регламентируется постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации». Названным постановлением утвержден ряд положений государственном надзоре в ряде областей, в том числе в области связи, в области охраны атмосферного воздуха, а также интересующее нас Положение о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре.
В комментируемой статье рассмотрены основные составляющие такой государственной функции как осуществление государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Основная цель государственного санитарно-эпидемиологического надзора как обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия достигается путем предупреждения нарушений санитарного законодательства.
Предупреждение нарушения санитарного законодательства реализуется путем контроля за выполнением санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний и постановлений должностных лиц Роспотребнадзора, контроль за санитарно-эпидемиологической обстановкой; санитарно-карантинный контроль в пунктах пропуска через Государственную границу РФ; проведение санитарно-эпидемиологических расследований по вопросу возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний.
О сроках и последовательности административных процедур при осуществлении надзора см. соответствующие административные регламенты, в частности, Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений, утв. приказом Роспотребнадзора от 18 июля 2012 г. N 775.
Итак, первой и основной составляющей федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора является организация и проведение проверок выполнения органами власти, физическими и юридическими лицами требований санитарного законодательства, санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, предписаний должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Поскольку формулировка п. 1 имеет обобщенный характер, но надзор не ограничивается законодателем ни по сфере, ни о кругу проверяемых лиц.
Конкретный порядок надзора определяется нормативно-правовыми актами, например, такими как административные регламенты (см. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утв. приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 764).
Вторая составляющая надзора состоит в организации и проведении проверок соответствия реализуемой продукции требованиям технических регламентов (п. 2). Речь идет об отдельных видах продукции, в отношении которых технические регламенты действуют, в частности, о молоке и молочной продукции (см. Федеральный закон от 12 июня 2008 г. N 88-ФЗ), табачной продукции (см. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. N 268-ФЗ).
Организация и проведение санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации, названные в п. 3, рассмотрены нами в комментарии к ст. 30, а об ограничительных мероприятиях (карантине), вводимом в пунктах пропуска через Государственную границу, шла речь в комментарии к ст. 31.
Применение мер по пресечению выявленных нарушений требований санитарного законодательства, технических регламентов, выдача предписаний об устранении выявленных нарушений и устранение последствий таких нарушений являются важными превентивными мерами, которые направлены на предотвращение еще большего ущерба и восстановление должного положения. Подробнее о выявлении нарушений санитарного законодательства и выдаче предписаний см. ст. 50 и комментарий к ней.
Сбор и анализ информации, которые подразумевает положение п. 7, производятся во взаимодействии с Минздравом России, который является тем «федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативно-правовое регулирование в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения», о котором идет речь в комментируемой норме.
Так, Минздравом России утверждается порядок представления сведений о выявлении больных туберкулезом в территориальные медицинские противотуберкулезные организации и органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор (п. 5.2.105 Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 608).
Проведение ежегодного анализа и оценки эффективности федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора (п. 8) являются необходимой основой для обеспечения совершенствования работы. Для проведения анализа и сравнения данных федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора используются различные статистические методы и статистические показатели. Как правило, сравнение производится в цифрах или в процентах по сравнению с прошлым периодом, что позволяет увидеть надзорную деятельность в динамике и в деталях.
Показатели и выводы анализа и оценки эффективности федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в федеральных масштабах отражаются в ежегодных государственных докладах о состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации (п. 9). Пункт 9 ссылается на порядок подготовки ежегодных государственных докладов, установленный Правительством РФ. Речь идет о Правилах подготовки государственного доклада о состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 23 мая 2012 г. N 513.
В п. 2 Правил доклад назван официальным документом, который ежегодно готовится в целях обеспечения органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан объективной систематизированной аналитической информацией о состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в России.
Доклад вносится Роспотребнадзором до 1 июня года, следующего за отчетным, в Правительство РФ, публикуется отдельным изданием и направляется в федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ, а также размещается на официальном сайте Роспотребнадзора.
2. В п. 2 комментируемой статьи законодатель определил функцию государственного санитарно-эпидемиологического надзора при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте проводить в рамках строительного надзора.
В соответствии с ч. 2 ст. 54 ГрК РФ строительный надзор включает:
проверку соответствия выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации;
проверку наличия разрешения на строительство;
проверку выполнения требований о наличии у лиц, осуществляющих строительство, свидетельства о допуске к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства.
Органами, уполномоченными на ведение государственного строительного надзора в п. 2 комментируемой статьи названы:
исполнительные органы государственной власти Российской Федерации;
исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации (см. об этом также постановление Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации»).
При строительстве зданий и сооружений строительный надзор предполагает проверку соблюдения требований по подготовке и проведению земельных работ, работ по подготовке и закладке фундамента, особенностей подземных и надземных конструкций, а также инженерных коммуникаций, систем инженерно-технического обеспечения и оборудования.
Строительный надзор при реконструкции предполагает проверку требований и соблюдения стандартов при подготовке зданий и сооружений к реконструкции, включающих подготовку фундамента, реконструкцию инженерных сооружений, а также иных параметров объектов капитальной реконструкции.
Строительный надзор в капитальном ремонте включает проверку соответствия требованиям и стандартам выполнения работ по капитальному ремонту, восстановительным и отделочным работам. Проверяется также качество работ по замене устаревших сетей инженерно-технического обеспечения объекта капитального ремонта (см. постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 июня 2014 г. по делу N А12-31791/2013).
Статья 45. Социально-гигиенический мониторинг
1. В соответствии со ст. 1 комментируемого Закона санитарно-гигиенический мониторинг — государственная система наблюдений за состоянием здоровья населения и среды обитания, их анализа, оценки и прогноза, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания.
Социально-гигиенический мониторинг является одной из мер в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Социально-гигиенический мониторинг в широком смысле следует понимать как государственную систему наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека.
Основными документами, регламентирующим порядок проведения социально-гигиенического мониторинга на территории Российской Федерации, являются:
постановление Правительства РФ от 2 февраля 2006 г. N 60 «Об утверждении положения о проведении социально-гигиенического мониторинга»;
Методические рекомендации N 2001/83 «Методика проведения социально-гигиенического мониторинга» (утв. Минздравом РФ 25 мая 2001 г.);
приказ Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 29 сентября 2008 г. N 342 «Об утверждении и внедрении методических рекомендаций по социально-гигиеническому мониторингу»;
приказ Роспотребнадзора от 30 декабря 2005 г. N 810 «О перечне показателей и данных для формирования федерального информационного фонда социально-гигиенического мониторинга»,
Методика проведения социально-гигиенического мониторинга. Методические рекомендации N 2001/83, утв. Минздравом РФ 25 мая 2001 г.
Основные цели социально-гигиенического мониторинга состоят в следующем:
оценка, выявление изменений и прогноз состояния здоровья населения и среды обитания;
установление и устранение вредного воздействия факторов среды обитания на человека.
К задачам социально-гигиенического мониторинга относятся:
гигиеническая оценка (диагностика) факторов среды обитания человека и состояния здоровья населения;
выявление причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека на основе системного анализа и оценки риска для здоровья населения;
установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);
подготовка предложений для принятия федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимых мер по устранению выявленных вредных воздействий факторов среды обитания человека.
При проведении мониторинга используются данные наблюдений за состоянием здоровья населения, за факторами среды обитания человека, включая: биологические (вирусные, бактериальные, паразитические), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловое, ионизирующее, неионизирующее и иные излучения), социальные (структура и качество питания, безопасность пищевых продуктов, водоснабжение, условия быта, труда и отдыха), природно-климатические факторы.
Проведение мониторинга обеспечивает:
установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку;
прогнозирование состояния здоровья населения и среды обитания человека;
определение неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению воздействия вредных факторов среды обитания человека на здоровье населения;
разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
информирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.
При проведении мониторинга используются данные наблюдений за состоянием здоровья населения (при этом наблюдения осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения), за факторами среды обитания человека, включая: биологические (вирусные, бактериальные, паразитические), химические, физические (шум, вибрация, ультразвук, инфразвук, тепловое, ионизирующее, неионизирующее и иные излучения), социальные (структура и качество питания, безопасность пищевых продуктов, водоснабжение, условия быта, труда и отдыха), природно-климатические факторы.
Основной частью социально-гигиенического мониторинга является мониторинг медико-демографической ситуации. С учетом медико-демографической ситуации организуется ведение других разделов мониторинга. К основным медико-демографическим показателям относятся: заболеваемость, смертность, медико-генетические нарушения, специфические и онкологические заболевания. Приказом Роспотребнадзора от 20 сентября 2010 г. N 341 «Социально-гигиенический мониторинг. Анализ медико-демографических и социально-экономических показателей на региональном уровне» утв. методические рекомендации.
Одним из основных разделов социально-гигиенического мониторинга является сбор данных. Этапы сбора данных и направления определяются приказами Роспотребнадзора, затем проводится анализ собранных данных. Аналитический материал по данным социально-гигиенического мониторинга включается в ежегодный Государственный доклад «О санитарно-эпидемиологической обстановке в Российской Федерации».
Мониторинг проводится на федеральном уровне, уровне субъектов РФ, уровне муниципальных образований на основе разработанных и утвержденных в установленном порядке нормативных правовых актов, в том числе санитарных правил, а также методических материалов. Все собранные данные, в том числе нормативные акты и справочные материалы в области анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека, отражаются в федеральном информационном фонде данных социально-гигиенического мониторинга.
В соответствии с п. 1.8 Методики проведения социально-гигиенического мониторинга. Методические рекомендации N 2001/83, утв. Минздравом РФ 25 мая 2001 г., проведение мониторинга осуществляется органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ совместно с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Так, сведения в федеральную базу данных приводятся на основании официальных форм учетной и отчетной документации, утвержденной постановлением Госкомстата России, приказами Минздрава России и Росгидромета. Формирование федерального информационного фонда осуществляется Минздравом России (п. 1.9).
Итак, при проведении социально-гигиенического мониторинга формируется региональный информационный фонд данных и федеральный информационный фонд данных.
Региональный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга (РИФ СГМ) — база данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, сформированная на основе постоянных системных наблюдений в субъекте Российской Федерации, а также совокупность нормативных правовых актов и методических документов, утвержденных в установленном порядке, для гигиенической оценки (диагностики) влияния факторов среды обитания на здоровье населения.
Федеральный информационный фонд данных социально-гигиенического мониторинга (ФИФ СГМ) — представляет собой базу данных о состоянии здоровья населения и среды обитания человека, сформированная на основе постоянных системных наблюдений, а также совокупность нормативных правовых актов и методических документов по вопросам анализа, прогноза и определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием факторов среды обитания человека.
2. Нормы п. 2 комментируемой статьи, носят отсылочный характер, т.к. обязанность по определению порядка проведения социально-гигиенического мониторинга и перечень органов, которые могут проводить мониторинг, определяется Правительством РФ. Основополагающим нормативным актом по данному вопросу является уже упомянутое постановление Правительства РФ от 2 февраля 2006 г. N 60 «Об утверждении положения о проведении социально-гигиенического мониторинга».
Согласно данному положению социально-гигиенический мониторинг проводится Роспотребнадзором совместно с другими федеральными органами исполнительной власти. При проведении мониторинга используются сведения Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения, Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору, Федеральной службы по труду и занятости, Федеральной службы государственной статистики и др. К примеру, в рамках взаимодействия по вопросу ведения мониторинга используются данные наблюдений за состоянием здоровья населения, которые осуществляются Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения.
В рамках социально гигиенического мониторинга проводится установление причин и выявление условий возникновения и распространения инфекционных заболеваний. Так, по одному из дел отклонение качества питьевой воды по санитарно-химическим показателям явилось основанием для проведения проверки в порядке подп. «в» п. 2 ч. 2 ст. 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (нарушение прав потребителя). Суд апелляционной инстанции признал вывод суда первой инстанции о том, что проведение предварительных исследований качества питьевой воды связано со спецификой полномочий Управления Роспотребнадзора, обоснованным, и сослался на п. 3 Положения «О проведении социально-гигиенического мониторинга», утв. постановлением Правительства от 2 февраля 2006 г. N 60. На этом основании анализы представленных в материалы административного дела исследований питьевой воды, проведенных до проведения внеплановой проверки в целях подтверждения обстоятельств, изложенных в обращении потребителя, в ходе проверки, в рамках социально-гигиенического мониторинга признаны доказательством подачи потребителям питьевой воды, несоответствующей качеству по санитарно-химическим показателям (см. постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 7 марта 2014 г. по делу N А67-692/2013).
Так, по одному из дел, суд сослался на нормативные правовые акты, регламентирующие проведение социально-гигиенического мониторинга и указал, что в результате мониторинга может быть выдано предписание о назначении экспертизы в соответствии с п.п. 4 п. 1 ст. 51, ст. 45 комментируемого Закона; при этом процедура выдачи определения экспертизы, предусмотренная КоАП РФ в данном случае не применяется. Из материалов дела суд усмотрел, что событие правонарушения в действиях общества имеется, а обратное заявителем не доказано. Довод общества о том, что пробы были отобраны без оформления документов, без указания происхождения продукции (сосисок «Молочные» в магазине «Магнит») и места отбора судом во внимание не принят. Поскольку пробы отбирались в рамках социально-гигиенического мониторинга, то в данном случае не проводилась процедура изъятия вещей и документов, и, соответственно, не составлялся протокол об изъятии в присутствии двух понятых, а также не требовалось вынесение определения о назначении экспертизы. Материалами дела подтверждено наличие вины общества в совершении правонарушения, предусмотренного ст. 6.3 КоАП РФ (см. решение Арбитражного суда Свердловской области от 17 января 2014 г. по делу N А60-48670/2013).
Как мы видим, на основании комментируемой статьи и в рамках социально-гигиенического мониторинга органы Роспотребнадзора вправе проводить проверки и реагировать на обнаруженные правонарушения.
Глава VI. Организация федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора
Статья 46. Организация федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора
1. Законодатель в п. 1 комментируемой статьи определяет, что система органов федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора представляет собой единую федеральную централизованную систему, которую характеризуют единство, системность, государственность, централизация.
Государственный надзор, осуществляемый уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, направлен на предупреждение, обнаружение и пресечение нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (далее — санитарное законодательство) в целях охраны здоровья населения и среды обитания. Следовательно, все органы и учреждения, осуществляющие такой надзор, подчиняют свою деятельность достижению одним общих целей и результатов, при этом взаимодействуя друг с другом в рамках имеющихся полномочий.
2. В п. 2 комментируемой статьи отражена структура системы органов федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, основные положения, разграничивающие полномочия органов различных уровней, осуществляющих санитарно-эпидемиологический надзор.
В соответствии с комментируемой статьей во главе системы органов федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора стоит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка (далее — Роспотребнадзор).
Деятельность Роспотребнадзора регламентируется прежде всего Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре (утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. N 476), которое в п. 3 называет Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека органом государственного надзора (за исключением государственного надзора, осуществляемого другими органами государственного надзора). Другими словами, компетенция Роспотребнадзора, связанная с федеральным государственным санитарно-эпидемиологическим надзором, согласно формулировке приведенного положения определяется по «остаточному» принципу и является более широкой, нежели компетенция иных органов и организаций.
Пункт 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322) определяет Роспотребнадзор как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей. Руководство деятельностью Роспотребнадзора осуществляет Правительство РФ.
Роспотребнадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы и обладает полномочиями, перечисленными в гл. II Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
Положение о том, что руководство деятельностью Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет Правительство РФ отражено также в Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»).
Названным в абз. 3 п. 2 уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях России является Федеральное медико-биологическое агентство.
В соответствии с п. 1 Положения о «О Федеральном медико-биологическом агентстве» (утв. постановлением Правительства РФ от 11 апреля 2005 г. N 206) ФМБА России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей экономики с особо опасными условиями труда (в том числе при подготовке и выполнении космических полетов, проведении водолазных и кессонных работ) и населения отдельных территорий по перечню, утверждаемому Правительством РФ, в том числе функции по медико-санитарному обеспечению работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий (включая предоставление услуг в области курортного дела, организацию проведения судебно-медицинской и судебно-психиатрической экспертиз, трансплантацию органов и тканей человека) и организации медико-социальной экспертизы работников обслуживаемых организаций и населения обслуживаемых территорий. ФМБА находится в ведении Минздрава России.
В комментируемой норме содержится ссылка на перечень отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и отдельных территории РФ, на которых осуществляет надзор Федеральное медико-биологическое агентство, и который утвержден Правительством РФ. Речь идет о распоряжении Правительства РФ от 21 августа 2006 г. N 1156-р «Об утверждении перечней организаций и территорий, подлежащих обслуживанию ФМБА России».
В составе системы федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора названы территориальные органы отдельных федеральных органов исполнительной власти, созданные для осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в РФ, муниципальных образованиях, на транспорте, а также в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях РФ. В данном случае имеются в виду территориальные органы Роспотребнадзора, территориальные органы Федерального медико-биологического агентства (в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях РФ по перечню, утверждаемому Правительством РФ).
Территориальным органом Роспотребнадзора является Управление Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по субъекту РФ, которое осуществляет функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка. Управление в своей деятельности руководствуется Типовым положением о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. приказом Минздравсоцразвития РФ от 24 апреля 2006 г. N 308. В п. 7 Типового положения названы основные задачи Управления, в том числе организация и осуществление надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка; предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания; профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) населения.
Территориальные органы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляют координацию и контроль деятельности центров гигиены и эпидемиологии. Мероприятия по координации и контролю деятельности центров гигиены и эпидемиологии отражены в приказе Роспотребнадзора от 10 октября 2006 г. N 332 «Об осуществлении территориальными органами Роспотребнадзора координации и контроля деятельности центров гигиены и эпидемиологии в субъектах Российской Федерации». Сроки и периодичность мероприятий по координации и контролю деятельности центров гигиены и эпидемиологии определяются планом работы территориальных органов Роспотребнадзора. Мероприятия по координации и контролю деятельности осуществляются как территориальным органом Роспотребнадзора по отношению к центру гигиены и эпидемиологии, так и отделами территориального органа по отношению к филиалам центра гигиены и эпидемиологии.
Также в комментируемой статье речь идет о структурных подразделениях Министерства обороны Российской Федерации, Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной службы безопасности Российской Федерации, Федеральной службы охраны Российской Федерации, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федеральной службы исполнения наказаний, Главного управления специальных программ Президента Российской Федерации и Управления делами Президента Российской Федерации соответственно в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения в пределах своей компетенции.
Органы государственного надзора, а также подведомственные им федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения государственного надзора, в том числе проведение санитарно-эпидемиологических экспертиз, обследований, расследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, составляют единую федеральную централизованную систему государственного надзора.
Еще одним элементом системы федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора являются федеральные государственные учреждения и федеральные государственные унитарные предприятия, подведомственные федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и осуществляющие свою деятельность в целях обеспечения указанного надзора.
В их число входят подведомственные Роспотребнадзору: ФГУН «Казанский научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии»; ФГУН «Санкт-Петербургский научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии им. Пастера»; ФГУН «Московский научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии им. Г.Н. Габричевского»; ФГУН «Екатеринбургский научно-исследовательский институт вирусных инфекций»; ФГУН «Омский научно-исследовательский институт природно-очаговых инфекций»; ФГУН «Хабаровский научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии»; ФГУН «Северо-Западный научный центр гигиены и общественного здоровья»; ФГУН «Екатеринбургский медицинский научный центр профилактики и охраны здоровья рабочих промпредприятий»; ФГУН «Федеральный научный центр гигиены им. Ф.Ф. Эрисмана»; ФГУН «Новосибирский научно-исследовательский институт гигиены», а также некоторые другие, названные в приказе Роспотребнадзора от 14 июля 2009 г. N 431 «Об утверждении Концепции научного обеспечения органов и организаций Роспотребнадзора».
В организациям, подведомственным ФМБА, и осуществляющим свою деятельность в целях обеспечения санитарно-эпидемиологического надзора можно отнести отдельные организации, названные в распоряжении Правительства РФ от 21 августа 2006 г. N 1156-р «Об утверждении перечней организаций и территорий, подлежащих обслуживанию ФМБА России», в том числе Государственное учреждение — Медицинский радиологический научный центр Российской академии медицинских наук (г. Обнинск, Калужская область), Государственное учреждение Научно-исследовательский институт эпидемиологии и микробиологии имени почетного академика Н.Ф. Гамалеи Российской академии медицинских наук (г. Москва), Государственное учреждение Научно-исследовательский институт вирусологии им. Д.И. Ивановского Российской академии медицинских наук (г. Москва), Государственное учреждение Институт полиомиелита и вирусных энцефалитов имени М.П. Чумакова Российской академии медицинских наук (г. Москва) и др.
3. В п. 3 законодатель отразил основы организации федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в масштабе общей структуры — на федеральном уровне, по субъектам РФ, городам и районам, а также по отраслевому принципу — на транспорте.
Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека возглавляет руководитель, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Правительством РФ.
Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека является главным государственным санитарным врачом Российской Федерации.
Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека несет персональную ответственность за осуществление возложенных на Службу функций.
Руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Правительством РФ по представлению руководителя Службы.
Заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, выполняющие функции по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, являются заместителями главного государственного санитарного врача Российской Федерации.
Структура центрального аппарата Роспотребнадзора включает в себя руководство (руководитель и заместители руководителя Роспотребнадзора), помощников (советников) руководителя Роспотребнадзора и структурные подразделения по основным направлениям деятельности — управления Роспотребнадзора. В состав управлений Роспотребнадзора входят отделы. Структурными подразделениями территориального органа Федеральной службы являются функциональные отделы и территориальные отделы. Организационное обеспечение деятельности руководителя Роспотребнадзора осуществляется помощниками (советниками) руководителя Роспотребнадзора. Подробнее о структуре и штатном расписании Роспотребнадзора и его территориальных органов см. п. 2-6 Регламента Роспотребнадзора, утв. приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 762.
Количество заместителей руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека устанавливается Правительством РФ.
4. В п. 4 комментируемой статьи законодателем утверждается норма, что главные государственные санитарные врачи МВД России, Министерства обороны РФ, ФСИН, Главного управления специальных программ Президента РФ, по объектам Управления делами Президента РФ, ФСБ России, Федеральной службы охраны РФ, Федеральной службы РФ по контролю за оборотом наркотиков, Федерального медико-биологического агентства России являются заместителями главного государственного санитарного врача РФ только по функциональным обязанностям по вопросам, входящим в их компетенцию, так как они не находятся в прямом подчинении главного государственного санитарного врача РФ.
Рассмотрим внутреннюю организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора федеральных органов исполнительной власти на примере Главного управления специальных программ Президента РФ (далее по тексту — ГУСП) и Службе специальных объектов при Президенте РФ (далее — Служба).
Организацию государственного санитарно-эпидемиологического надзора в ГУСПе и Службе осуществляет главный государственный санитарный врач ГУСПа, по своим функциональным обязанностям являющийся заместителем главного государственного санитарного врача РФ по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия военнослужащих и гражданского персонала Службы, населения закрытых (обособленных) военных городков, находящихся в ведении Службы, на объектах и территориях ГУСПа и Службы. Должностными лицами, уполномоченными осуществлять санитарно-эпидемиологический надзор в ГУСПе и Службе, являются:
советник начальника ГУСПа — главный государственный санитарный врач ГУСПа;
заместитель начальника Военно-медицинской службы — начальник Центра государственного санитарно-эпидемиологического надзора — главный государственный санитарный врач Службы, по своим функциональным обязанностям являющийся заместителем главного государственного санитарного врача ГУСПа;
начальники структурных подразделений санитарно-эпидемиологического профиля Службы, входящих в единую федеральную централизованную систему государственного санитарно-эпидемиологического надзора, и их заместители, а также специалисты этих подразделений.
К объектам и территориям, подлежащим надзору в ГУСПе и Службе, относятся, во-первых, строящиеся специальные объекты государственных органов и организаций на стадии проектирования и приемки выполненных работ, а также, если такой надзор предусмотрен государственными контрактами (договорами) и соглашениями с соответствующими государственными органами и организациями, во-вторых, функционирующие специальные объекты и, в-третьих, предоставленные в пользование земельные участки, здания, сооружения и находящиеся в ведении Службы закрытые (обособленные) военные городки.
Подробнее см. Инструкцию о порядке осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Главном управлении специальных программ Президента РФ и Службе специальных объектов при Президенте РФ, утв. приказом ГУСП от 11 марта 2008 г. N 9.
5. Как прямо указано в п. 5 комментируемой статьи, структура, полномочия, функции федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и порядок осуществления указанного надзора устанавливаются Правительством РФ.
Так, полномочия, организация деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 322 «Об утверждении положения о Федеральной службы по надзору в сфере прав потребителей и благополучия человека», а постановлением Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. N 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей» разрешено иметь до 4 заместителей главному государственному санитарному врачу, а также до 10 управлений в структуре центрального аппарата по основным видам деятельности.
Распределение обязанностей между заместителями главного государственного санитарного врача РФ регламентируется приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 22 февраля 2007 г. N 53 «О распределении обязанностей между заместителями руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».
6. При осуществлении надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка должностными лицами федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека проводятся проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В п. 7 комментируемой статьи содержится отсылочная норма о том, что проведение проверок осуществляется в соответствии с положениями ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
В соответствии с нормами ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» проверки подразделяются на: плановые, внеплановые, документарные, выездные.
Плановые проверки проводятся не чаще 1 раза в три года. Ежегодный план проведения проверок доводится до сведения заинтересованных лиц посредством его размещения на официальном сайте Роспотребнадзора. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования, в социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более раза в три года. Подробнее см. ст. 9 постановления Правительства РФ от 23 ноября 2009 г. N 944 «Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью», а также ст. 5 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Внеплановые проверки проводится по основаниям для ее проведения, предусмотренным ч. 2 ст. 10 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Плановые и внеплановые проверки проводятся в форме документарной и (или) выездной проверки. Срок проведения документарной проверки и выездной проверки не может превышать двадцать рабочих дней.
Результаты проверки оформляются актом в соответствии с типовой формой, утвержденной Минэкономразвития в двух экземплярах.
По вопросу проведения проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров также см. Административный регламент исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства РФ в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров. Утв. приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 764, которым установлены сроки и последовательность административных процедур и административных действий, осуществляемых должностными лицами Роспотребнадзора.
Статья 47. Финансовое обеспечение органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор
Эффективная работа органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, невозможна при отсутствии финансовой базы. Законодатель в комментируемой статье определяет, что финансовое обеспечение органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, является расходным обязательством Российской Федерации, т.е. финансирование деятельности вышеназванных органов производится за счет средств федерального бюджета. Подробно нормы бюджетного законодательства изложены в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ).
В соответствии со ст. 84 БК РФ расходные обязательства РФ возникают в результате:
принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения;
заключения РФ (от имени РФ) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ и (или) полномочий по предметам совместного ведения;
заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными бюджетными учреждениями;
принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах субвенций субъектов РФ.
Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета. В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ.
Реестр расходных обязательств ведется в порядке, установленном Правительством РФ (ст. 87 БК РФ).
Статья 47.1. Финансовое обеспечение федеральных государственных учреждений, обеспечивающих деятельность органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор
1. Государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Российской Федерации осуществляется федеральными государственными научными учреждениями гигиенического и эпидемиологического профиля, центры гигиены и эпидемиологии, противочумные станции (центры), дезинфекционные станции, государственные унитарные предприятия дезинфекционного профиля и иные организации, подведомственные указанным федеральным органам исполнительной власти.
Законодатель в комментируемой статье финансовое обеспечение данных учреждений также относит к расходным обязательствам Российской Федерации и приводится конкретный перечень источников, за счет которых происходит финансовое обеспечение федеральных государственных учреждений. Основным источником финансового обеспечения вышеназванных учреждений являются средства федерального бюджета.
Финансирование бюджетных учреждений осуществляется в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием. Кроме этого, из бюджетов бюджетной системы РФ могут предоставляться бюджетным учреждениям субсидии на иные цели, в частности, на содержание имущества (ст. 78.1 БК РФ ).
Переход учреждений Роспотребнадзора на финансирование в виде субсидий утвержден приказом Роспотребнадзора от 11 ноября 2011 г. N 830 «О переходе на финансирование в виде субсидий с 1 января 2012 года». Перечень учреждений, которые переводятся на финансирование в виде субсидий также определен в данном приказе.
Порядок определения объема указанных субсидий и условия их предоставления из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией.
Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.
Не использованные бюджетными учреждениями в текущем финансовом году остатки субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ), используются в очередном финансовом году на те же цели.
Не использованные в текущем финансовом году остатки субсидий на иные цели (кроме выполнения государственного задания) и бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства государственной собственности подлежат перечислению бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет. Остатки средств, перечисленные бюджетными учреждениями в соответствующий бюджет, могут быть возвращены данным учреждениям в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели в соответствии с решением главного распорядителя бюджетных средств.
2. Одним из источников финансового обеспечения федеральных государственных учреждений являются средства, поступающие за выполнение работ и оказание услуг по договорам с гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами. Перечень таких работ определен приказом Министерства здравоохранения РФ от 18 марта 2002 г. N 85 «О работах и услугах, оказываемых учреждениями госсанэпидслужбы России по договорам с гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами». К ним относятся: подготовка, издание, распространение методических, нормативных, информационных и иных печатных, аудио-визуальных, электронных материалов по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; гигиеническое воспитание населения, обучение граждан, аттестация гигиенической подготовки работников, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения; оформление, выдача и учет личных медицинских книжек работникам отдельных профессий, предприятий, учреждений и организаций, деятельность которых связана с производством, хранением, транспортировкой и реализацией пищевых продуктов и питьевой воды, воспитанием и обучением детей, коммунальным и бытовым обслуживанием населения; оформление, выдача и учет санитарных паспортов на транспортные средства, специально предназначенные или специально оборудованные для перевозок пищевых продуктов.
Средства, получаемые от граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в порядке возмещения дополнительно понесенных расходов на проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий также относятся к источникам финансового обеспечения федеральных государственных учреждений, обеспечивающих деятельность органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Положение о порядке возмещения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами дополнительно понесенных органами и учреждениями госсанэпидслужбы России расходов на проведение санитарно противоэпидемических (профилактических мероприятий) утв. приказом Министерства здравоохранения РФ от 24 декабря 1999 г. N 452.
Надо отметить, что многие мероприятия и процедуры проводятся органами и организациями Роспотребнадзора безвозмездно, исключительно на безвозмездной основе. Пункт 8 ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» содержит прямой запрет на возможность взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю (см. постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. N 10-П; постановление ФАС ПО от 6 июля 2012 г. по делу N А12-16775/2011).
В соответствии с п. 1 данного положения к дополнительным расходом могут быть отнесены расходы, связанные с проведением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий при возникновении инфекционных заболеваний, в том числе вспышек и эпидемий, пищевых и иных отравлений людей.
Необходимо отметить, что все заболевания людей, зарегистрированные в установленном порядке, подлежат обязательному расследованию в учреждениях государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ.
При проведении данных расследований устанавливаются:
причины, источник и условия возникновения и распространения заболеваний;
связь с употреблением (использованием) населением товаров народного потребления, в том числе пищевых продуктов, питьевой воды, а также с загрязнением производственных помещений среды обитания;
граждане, индивидуальные предприниматели и юридические лица, допустившие нарушение санитарного законодательства РФ, повлекшее за собой возникновение заболеваний людей;
затраты на проведение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, включая стоимость лабораторных исследований, санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и токсикологических, гигиенических и иных видов оценок, карантинных мероприятий, дезинфекции и дератизации, обследования лиц, находящихся в контакте с инфекционными больными, профилактических прививок, других работ и затрат в соответствии с конкретными условиями.
На основании проведенного расследования и расчетов дополнительных расходов главный санитарный врач готовит предложение о возмещении дополнительно понесенных расходов органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ на проведение мероприятий по ликвидации инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), связанных с указанным нарушением санитарного законодательства РФ.
Средства, полученные санитарно-профилактическими учреждениями в счет возмещения понесенных затрат, расходуются в установленном порядке на финансирование производственной деятельности и социальное развитие учреждений, а также оплату труда их работников.
Еще одним источником финансового обеспечения федеральных государственных учреждений, обеспечивающих деятельность органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор являются добровольные взносы и пожертвования граждан и юридических лиц. Данная норма предусмотрена ст. 582 ГК РФ. Добровольные взносы и пожертвования направляются на определенные цели, которые определяет жертвователем. По данным средствам ведется обособленный учет.
Законодатель в комментируемой статье помимо конкретного перечня источников финансового обеспечения, также позволяет использовать в качестве источников финансового обеспечения любые, не запрещенные действующим законодательством РФ.
Статья 48. Право органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и учреждений, обеспечивающих их деятельность, на пользование имуществом и земельными участками
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет, что помещения, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другое имущество, используемые органами, осуществляющими федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, и учреждениями, обеспечивающими их деятельность, для выполнения возложенных на них задач, находятся в государственной собственности. В соответствии со ст. 214 ГК РФ, государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации — республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).
Имущество, находящее в государственной собственности, закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.
ВАС РФ в своем определении от 15 июня 2012 г. N ВАС-4433/12 по делу N А45-7548/2011 о пересмотре в порядке надзора судебных актов по делу о признании ничтожной сделки по передаче нежилых помещений в качестве вклада в уставный капитал общества, признании федеральной собственности на помещения, признании права оперативного управления сослался на норму комментируемого Закона и положения постановления Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 по вопросу разграничения государственной собственности в Российской Федерации. Как установлено судами, право собственности на спорные помещения в здании зарегистрировано в ЕГРП за городом Москвой. При этом Российская Федерация как собственник спорного имущества в лице своих уполномоченных органов не осуществляла никаких действий, направленных на прекращение своего права, в том числе по отчуждению данного здания. При этом с 80-х ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Самарской области» располагается в спорном помещении и фактически использует объект под административно-лабораторное помещение. Данное помещение никогда не использовалось органами местного самоуправления г. Самары либо муниципальными предприятиями и учреждениями. Объектом социально-культурного или коммунально-бытового назначения, спорное помещение, не является. Суд пришел к выводу, что зарегистрированное право собственности на спорную недвижимость нарушает ранее возникшее в силу закона право федеральной собственности и право оперативного управления ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Самарской области» на занимаемые и используемые в его деятельности нежилые помещения.
Также ФАС Московского округа сослался на норму ст. 48 в постановлении от 13 декабря 2010 г. N КГ-А40/15671-10 по делу N А40-177266/09-157-1265, признавая право федеральной собственности на спорные помещения в здании. Правительством Москвы не представлено законных оснований для приобретения права собственности на спорные помещения (однако право собственности на спорные помещения зарегистрировано за городом Москвой), в то время как помещения в здании были построены для размещения санитарно-эпидемиологической службы за счет средств федерального бюджета, и с момента ввода его в эксплуатацию и по настоящее время спорные помещения используются как имущество санитарно-эпидемиологической службы.
По другому делу суд установил, что нежилое помещение является исключительно федеральной собственностью согласно п. 5 разд. 2 приложения N 1 к постановлению Верховного совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1, поскольку на момент разграничения государственной собственности (1991 г.) помещение находилось во владении федерального учреждения здравоохранения и используется последним по настоящее время по целевому назначению; объект оборудован под лабораторию и необходим для обеспечения деятельности государственного учреждения (подробнее см. постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 сентября 2013 по делу N А55-4297/2013).
2. Вопросы пользования земельными участками решаются в соответствии с ГК РФ и ЗК РФ.
В соответствии с ч. 1 ст. 20 ЗК РФ в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, органам государственной власти и органам местного самоуправления.
Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.
Владение и пользование землей на праве постоянного (бессрочного) пользования регламентируется также ст. 269 ГК РФ. Лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование; также самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Необходимо отметить, что здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданное этим лицом, являются его собственностью.
Государственная регистрация права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком осуществляется Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии.
Статья 49. Должностные лица, уполномоченные осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор
1. В соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека к полномочиям Роспотребнадзора относится в том числе осуществление надзора и контроля за исполнением обязательных требований законодательства РФ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка.
В комментируемой статье определены правовой статус и основные принципы деятельности должностных лиц, которые осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор. В п. 1 комментируемой статьи определен перечень должностных лиц, на которых возлагается функция по осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора.
Такими должностными лицами, являются главные государственные санитарные врачи и их заместители, руководители структурных подразделений и их заместители, специалисты органов, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Главный государственный санитарный врач России является руководителем Роспотребнадзора. Он организует работу Роспотребнадзора и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на Федеральную службу функций, а также за реализацию государственной политики в установленной сфере деятельности. Заместители руководителя Роспотребнадзора — заместители главного государственного санитарного врача Российской Федерации представляют Роспортебнадзор по отдельным вопросам сфер его деятельности (см. п. 7 Регламента Роспотребнадзора, утв. приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 762).
В приказе о распределении обязанностей заместителей указываются структурные подразделения центрального аппарата Роспотребнадзора, территориальные органы Роспотребнадзора и при необходимости подведомственные организации, координацию и контроль деятельности которых осуществляет соответствующий заместитель руководителя Роспотребнадзора. Заместители руководителя Роспотребнадзора, выполняющие функции по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, являются заместителями главного государственного врача Российской Федерации.
Главные государственные санитарные врачи являются руководителями территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Управлений Роспотребнадзора) по конкретным субъектам РФ. Главные государственные санитарные врачи назначаются на должность и освобождаются от должности Министром здравоохранения и социального развития РФ.
Руководители Управлений Роспотребнадзора имеют одного или более заместителей, которые назначается на должность и освобождается от должности руководителем Роспотребнадзора по представлению руководителя Управления. Заместитель главного государственного санитарного врача, выполняющий функции по организации и осуществлению государственного санитарно-эпидемиологического надзора, является заместителем главного государственного санитарного врача по соответствующему субъекту РФ.
Управления Роспотребнадзора в своем составе имеют территориальные отделы. Территориальные отделы Управления возглавляются начальниками, которые являются главными государственными санитарными врачами по городам, районам. Заместитель начальника территориального отдела является заместителем главного государственного санитарного врача по городам, районам (см. п. 11-14 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. приказом Минздравсоцразвития РФ от 24 апреля 2006 г. N 308).
Пунктом 5 Положения о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утв. постановлением Правительства РФ от 05 июня 2013 г. N 476, установлен перечень должностных лиц, которые осуществляют организацию государственного надзора. К ним, в частности, относятся, руководитель Роспотребнадзора — главный государственный санитарный врач Российской Федерации, руководители территориальных органов Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека — главные государственные санитарные врачи по субъектам РФ, а также руководители структурных подразделений территориальных органов — главные государственные санитарные врачи по городам, районам и на транспорте; заместитель руководителя Федерального медико-биологического агентства, должностным регламентом которого предусмотрены полномочия по осуществлению государственного надзора, — главный государственный санитарный врач Федерального медико-биологического агентства; руководитель структурного подразделения Министерства обороны РФ, должностным регламентом которого предусмотрены полномочия по осуществлению государственного надзора, — главный государственный санитарный врач Министерства обороны РФ и др.
В п. 8 названного Положения должностными лицами, уполномоченными осуществлять государственный надзор, также названы: заместители руководителя Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, должностными регламентами которых предусмотрены полномочия по осуществлению государственного надзора, — заместители главного государственного санитарного врача Российской Федерации; руководители структурных подразделений, их заместители, специалисты центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, должностными регламентами которых предусмотрены полномочия по осуществлению государственного надзора; руководители структурных подразделений, специалисты центрального аппарата Федерального медико-биологического агентства и его территориальных органов, должностными регламентами которых предусмотрены полномочия по осуществлению государственного надзора и некоторые др.
Компетенция должностных лиц определяется не только внутренними документами, но и актами нормативного характера, в частности, административными регламентами, утвержденными приказами Роспотребнадзора.
Одной из составляющих федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, как следует из ст. 44, является проведение проверок. Должностными лицами Роспотребнадзора, обладающими полномочиями проводить проверки в п. 3 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров (утв. приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 764) названы руководитель Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и его заместители; начальники управлений Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и их заместители; начальники отделов в управлении Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека и их заместители; советники, ведущие консультанты, консультанты, главные специалисты-эксперты, ведущие специалисты-эксперты, специалисты-эксперты Роспотребнадзора, а также некоторые другие лица.
2. Защищенность гражданских служащих от воздействия в какой-либо форме с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствование в какой-либо форме их деятельности не допускается и влечет за собой установленную законодательством РФ ответственность. Принцип независимости должностных лиц является одним из основных принципов гражданской службы и закреплен в п. 8 ст. 4 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Для исключения возможности воздействия на гражданских служащих в вышеназванном законе установлены основные обязанности гражданского служащего (ст. 15), ограничения, связанные с гражданской службой (ст. 16), запреты, связанные с гражданской службой (ст. 17).
Должностные лица, осуществляющие санитарно-эпидемиологический надзор, обязаны исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, при этом соблюдать права и законные интересы граждан и организаций, сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов.
В соответствии со ст. 18 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» для гражданских служащих установлены требованию к служебному поведению, в т.ч.:
осуществлять профессиональную служебную деятельность в рамках установленной законодательством РФ компетенции государственного органа;
не оказывать предпочтение каким-либо общественным или религиозным объединениям, профессиональным или социальным группам, организациям и гражданам.
Законодательством РФ предусмотрена ответственность, за воздействие на должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Так, например ст. 291 УК РФ предусмотрена уголовная ответственность за дачу взятки должностному лицу. Уголовная ответственность также наступает за применение насилия, либо угрозу применения насилия в отношении должностного лица (ст. 318 УК РФ). Уголовным преступлением считается и публичное оскорбление должностного лица при исполнении им своих должностных обязанностей (ст. 319 УК).
3. Положение п. 3 комментируемой статьи гарантирует должностным лицам, осуществляющим государственный санитарно-эпидемиологический надзор, особую защиту государства в соответствии с законодательством РФ. Система мер государственной защиты жизни, здоровья и имущества вышеназванным лицам определена Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. N 45-ФЗ «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов».
В соответствии с данным законом защищаемым лицам обеспечивается:
применение уполномоченными на то государственными органами мер безопасности в целях защиты жизни и здоровья указанных лиц, а также обеспечение сохранности их имущества;
применение мер правовой защиты, предусматривающих в том числе повышенную уголовную ответственность за посягательство на их жизнь, здоровье и имущество;
осуществление мер социальной защиты, предусматривающих реализацию права на материальную компенсацию в случае их гибели (смерти), причинения им телесных повреждений или иного вреда их здоровью, уничтожения или повреждения их имущества в связи с их служебной деятельностью.
4. Согласно п. 4 комментируемой статьи должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право на ношение форменной одежды установленного образца. Ношение форменной одежды регламентируется постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2008 г. N 1013 «О форменной одежде для должностных лиц федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор» и приказом Роспотребнадзора от 31 января 2007 г. N 23 «Об утверждении Правил ношения форменной одежды для руководства, иных должностных лиц центрального аппарата и территориальных органов Роспотребнадзора».
Нормы обеспечения фирменной одеждой должностных лиц Роспотребнадзора утв. приказом Роспотребнадзора от 30 марта 2009 г. N 313 «О нормах обеспечения форменной одеждой должностных лиц Роспотребнадзора».
5. В ч. 5 названы требования к гражданству, образованию и специализации лиц, претендующих замещение должностей главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
В соответствии с п. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе.
В соответствии со ст. 21 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной службе Российской Федерации» на гражданскую службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, которые устанавливаются данным законом. В число квалификационных требований к должностям гражданской службы входят требования к уровню образования, стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.
Приведенные общие требования также относятся к претендентам на должности главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
В соответствии с Федеральным законом от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» гражданами Российской Федерации являются лица, имеющие гражданство Российской Федерации на день вступления вышеназванного закона и лица, которые приобрели гражданство впоследствии. Гражданство РФ приобретается в следующих случаях:
по рождению;
в результате приема в гражданство РФ;
в результате восстановления в гражданстве РФ;
по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством РФ и международным законодательством.
Конкретные квалификационные требования к профессиональным знаниями навыкам установлены приказом Роспотребнадзора от 26 апреля 2006 N 111 «Об утверждении квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам гражданских служащих Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».
Таким образом, при назначении на должности главных государственных врачей и их заместителей учитываются требования не только п. 5 ст. 49, но и иных нормативных правовых актов.
Статья 50. Права должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор
1. В комментируемой статье приведен перечень прав должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. О лицах, которые относятся к категории «должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор» см. ст. 49 и комментарий к ней. Перечень прав сформулирован как исчерпывающий, однако при этом формулировки являются достаточно нечеткими, что позволяет фактически расширить этот перечень путем конкретизации названных в ст. 50 прав в иных правовых актах, например, в инструкциях или административных регламентах.
Подробнее остановимся на тех правах, которые перечислены в комментируемой статье.
Итак, должностные лица вправе получать от органов власти всех уровней, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц документированную информацию по вопросам обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (абз. 2). Для этого применяется система запросов. В последнее время распространение получает электронный документооборот, который при наличии технических возможностей используется в приоритетном порядке. При отсутствии технических возможностей должностные лица направляют письменные запросы.
О полномочии должностных лиц проводить санитарно-эпидемиологические экспертизы, расследования, обследования, исследования, испытания и иные виды оценок (абз. 3) см. ст. 42 и комментарий к ней.
Названное в абз. 4 право должностных лиц регулирует взаимодействие только с индивидуальными предпринимателями, лицами, осуществляющими управленческие функции в коммерческих или иных организациях, и должностными лицами и, по сути, реализуется только в рамках проверки. Рассматриваемое право названо также в п. 6 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утв. приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 764.
В распоряжении о проведении мероприятий по надзору в обязательном порядке указывается цель, задачи и предмет проведения мероприятий по надзору.
Должностные лица наделяются правами, перечисленными в данной статье при проведении проверок в строгом соответствии с целью, задачами и предметом проведения проверки.
Право на посещение территории и помещения объектов, подлежащих государственному санитарно-эпидемиологическому надзору, означает свободный, беспрепятственный доступ должностных лиц к объектам, которые проверяются. Необходимо отметить, что в данном случае четко определена цель проверки — выполнение на объектах санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
В абз. 5 законодатель называет право посещать с согласия граждан их жилые помещения в целях обследования их жилищных условий должностные лица чаще всего реализуют в целях надзора за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований к жилым помещениям, о котором см. ст. 23 и комментарий к ней. Обследование жилых помещений проводится для проверки соответствия установленным требованиям по площади, планировке, освещенности, инсоляции, микроклимату, воздухообмену, уровням шума, вибрации, ионизирующих и неионизирующих излучений.
Право проводить отбор для исследований проб и образцов продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов, чаще всего реализуется в рамках проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, а также в рамках социально-гигиенического мониторинга (о проведении которого см. ст. 45 и комментарий к ней).
При отборе образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений, в рамках проведения проверок деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в обязательном порядке должны оформляться протоколы об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений. Такое ограничение закреплено в п. 4 ст. 15 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ.
Проводить досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов, в целях установления соответствия транспортных средств и перевозимых ими грузов санитарным правилам названо в качестве самостоятельного права в абз. 7. Досмотр транспорта чаще всего производится на пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации (см. приказ Минтранса России от 24 января 2014 г. N 23 «Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в автомобильных пунктах пропуска»). Подробнее о санитарно-карантинном контроле в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации см. ст. 30 и комментарий к ней.
Досмотр транспорта также является важным мероприятием, реализуемым в рамках санитарно-карантинного контроля автотранспортных средств при наличии риска возникновений чрезвычайных ситуаций в области санитарно-эпидемиологического благополучия населения, в частности, таких как прибытие транспортного средства из стран, имеющих зараженные болезнями районы, и из стран, имеющих районы химических и радиационных аварий или наличие на транспортном средстве лиц, прибывших международным рейсом из стран, имеющих зараженные болезнями районы, или прибывших из таких стран в пределах инкубационного периода.
Протоколы о нарушении санитарного законодательства составляются после выявления нарушений при наличии на то серьезных оснований. Если нарушения являются несущественными или существует вероятность возникновения нарушений в будущем, то должностные лица могут ограничиться предписанием или предупреждением.
По результатам обследования (проверки), уполномоченными должностными лицами оформляется акт проверки соблюдения санитарного законодательства, который может являться основанием для составления протокола, если в нем должным образом зафиксирован факт нарушения санитарного законодательства или неисполнения постановлений, распоряжений должностных лиц Роспотребнадзора. Как правило, протокол составляется в трех экземплярах, один из которых передается нарушителю. По результатам рассмотрения дела виновные лица могут быть привлечены к ответственности. О привлечении к ответственности подробнее см. ст. 55.
2. Положениями п. 2 комментируемой статьи закреплено право должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, выдавать предписания с целью устранения нарушений и недопущения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний.
Предписание об устранении выявленных нарушений выдается должностным лицом Роспотребнадзора, уполномоченным проводить проверку, лицу, подлежащему проверке, с указанием сроков устранения таких нарушений.
В предписании должно быть указано:
1) дата и место выдачи предписания;
2) фамилия, имя, отчество (при наличии) и должность должностного лица Роспотребнадзора, выдавшего предписание;
3) сведения о лице, которому выдается предписание, в том числе наименование и место нахождения (адрес) проверяемого юридического лица, либо фамилия, имя, отчество (при наличии отчества) и адрес места жительства проверяемого индивидуального предпринимателя, сведения о государственной регистрации и зарегистрировавшем органе, либо фамилия, имя, отчество (при наличии отчества) и адрес места жительства проверяемого гражданина;
4) положения действующих нормативных правовых актов Российской Федерации, предусматривающие обязательные требования, нарушение которых было выявлено при проверке;
5) требования, предписываемые к выполнению в целях устранения нарушения обязательных требований и срок их исполнения;
6) срок, в течение которого лицо, которому выдано предписание, должно известить должностное лицо Роспотребнадзора, выдавшее предписание, о выполнении предписания, с указанием способа такого извещения;
7) порядок и сроки обжалования предписания;
8) предупреждение лица, в отношении которого выдается предписание, об административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ по факту невыполнения в установленный срок предписания об устранении нарушений обязательных требований.
Предписание об устранении выявленных нарушений является приложением к акту проверки и направляется лицу, в отношении которого оно вынесено, вместе с актом проверки.
Так, отказывая своим решением от 19 апреля 2011 г. по делу N А60-2388/2011 о признании предписания о разработке и проведении шумозащитных мероприятий недействительным Арбитражный суд Свердловской области отметил, что не соответствует действительности вывод заявителя о не исследовании административным органом при проверке влияния иных источников шума. Этот вопрос отражен проверявшим специалистом в акте проверки; довод о том, что заинтересованное лицо не вручило акт проверки для ознакомления руководителю заявителя, судом рассмотрен и отклонен, поскольку акт проверки направлен в адрес заявителя с сопроводительным письмом за вместе с обжалуемым предписанием и получен заявителем. Кроме того, в ходе проверки заинтересованным лицом проводились замеры также и в квартире 109, от жильцов которой жалоб не поступало, и были зафиксированы превышения норм по шуму, что как раз и подтверждает существующую закономерность.
Должностное лицо Роспотребнадзора, выдавшее предписание, принимает меры по контролю за устранением выявленных нарушений и с этой целью организует проведение внеплановой проверки на основании истечения срока исполнения лицами, подлежащими проверке, ранее выданного предписания об устранении выявленных нарушений обязательных требований. Проверка по указанному основанию должна быть проведена не позднее одного месяца со дня окончания срока, в течение которого лицо, получившее предписание, должно было известить выдавшее данное предписание должностное лицо Роспотребнадзора о его выполнении.
В случае если при проведении внеплановой проверки установлено, что в установленный срок законное предписание должностного лица Роспотребнадзора об устранении нарушений не выполнено, должностное лицо Роспотребнадзора, которое проводит внеплановую проверку:
1) возбуждает производство по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ;
2) дает предписание об устранении нарушений, которые не были устранены в назначенный срок с установлением срока для устранения указанных нарушений.
Роспотребнадзор (его территориальные органы) обращаются в суд с заявлениями в защиту прав потребителей, законных интересов неопределенного круга потребителей в связи с выявленными в результате проверки нарушениями прав потребителей в соответствии с порядком, установленным ГПК РФ.
При проведении административных процедур при исполнении государственной функции уполномоченные должностные лица Роспотребнадзора:
1) определяют, в чем выражается нарушение (нарушения), нормы законов и иных нормативных правовых актов, обязательные требования которых к товарам (работам, услугам) были нарушены;
2) определяют круг лиц, имеющих отношение к установленному нарушению;
3) определяют юридически значимые факты, подтверждающие неисполнение обязательных требований к товарам (работам, услугам);
4) определяют причинно-следственную связь между допущенным нарушением и угрозой жизни и здоровью людей, доказательства угрозы жизни и здоровья людей, последствия, которые может повлечь (повлекло) допущенное нарушение.
Принятие мер по привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к административной ответственности осуществляется в порядке, установленном КоАП РФ.
Приведем пример. Так, региональная общественная организация «МГСА» обратилась с требованием о признании недействительным предписания Роспотребнадзора по г. Москве. Согласно предписанию на организацию возложена обязанность провести лабораторные и инструментальные исследования факторов производственной среды, проводимых в целях производственного контроля за соблюдением санитарных правил в РОО «МГСА». У организации отсутствовала Программа (план) производственного контроля за соблюдением санитарных правил и проведением санитарно-противоэпидемических мероприятий, а также протоколы лабораторно-инструментальных исследований и измерений факторов производственной и окружающей среды, проводимых в целях производственного контроля.
Одним из доводов организации являлось то, что Санитарные правила и СанПиН «предназначены для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в то время как МГСА является общественной организацией, какой-либо производственной деятельностью не занимается, а также не производит товары и не оказывает услуги».
Установлено, что Результаты проверки оформлены актом проверки, после чего постановлением Управление Роспотребнадзора по Москве признало организацию виновной в совершении административного правонарушения по ст. 6.3 КоАП РФ.
Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды исходили из того, что вступившими в законную силу судебными актами был подтвержден факт нарушения санитарно-эпидемиологических требований (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 июля 2014 г. N 09АП-17241/2014).
Из приведенного примера наглядно видно, что при выявлении существенных нарушений санитарного законодательства управление Роспотребнадзора отражают выявленные нарушения в акте, составляют протокол и выносят предписание. В случае несогласия лицо вправе обратится в суд с требованием о признании предписания недействительным.
В случае если при проверке будут установлены признаки преступлений, связанных с нарушением санитарного законодательства, законодательства о защите прав потребителей, должностное лицо Роспотребнадзора направляет в органы прокуратуры, другие правоохранительные органы материалы для решения вопроса о возбуждении уголовного дела в порядке, установленном УК РФ Российской Федерации и УПК РФ.
Отказ в возбуждении уголовного дела может быть обжалован прокурору или в суд в порядке, установленном ст. 124 и 125 УПК РФ.
Статья 51. Полномочия главных государственных санитарных врачей и их заместителей
1. Главные государственные санитарные врачи и их заместители помимо прав, которые перечислены в ст. 50 настоящего Закона, имеют специальные полномочия. Перечень данных полномочий и приведен в п. 1 комментируемой статье. Рассмотрим их более подробно.
Перечень полномочий, которыми наделяются главные государственные санитарные врачи и их заместители условно можно разделить на полномочия, направленные на устранение угрозы санитарно-эпидемиологическому благополучию населению и полномочия, направленные на устранение причин нарушений санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Прежде всего, главные государственные санитарные врачи и их заместители уполномочены рассматривать материалы и дела о нарушениях санитарного законодательства.
Органы, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, названы в ст. 23.13 КоАП РФ, среди них:
главный государственный санитарный врач Российской Федерации, его заместители;
главные государственные санитарные врачи по субъектам Российской Федерации, их заместители;
главные государственные санитарные врачи по городам, районам, на транспорте, их заместители;
главные государственные санитарные врачи федеральных органов исполнительной власти в области внутренних дел, обороны, исполнения наказаний, мобилизационной подготовки и мобилизации, безопасности, государственной охраны, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и населения отдельных территорий, их заместители, главный государственный санитарный врач по объектам Управления делами Президента Российской Федерации, его заместители — об административных правонарушениях, совершенных в подведомственных и обслуживаемых организациях, а также на подведомственных и обслуживаемых объектах и обслуживаемых территориях;
главные государственные санитарные врачи территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в области внутренних дел, обороны, исполнения наказаний, безопасности, государственной охраны, контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, санитарно-эпидемиологического благополучия работников организаций отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и населения отдельных территорий, их заместители — об административных правонарушениях, совершенных в подведомственных и обслуживаемых организациях, а также на подведомственных и обслуживаемых объектах и обслуживаемых территориях.
Главные государственные санитарные врачи и их заместители уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 6.3-6.7, 6.24, 6.25, ч. 2 ст. 7.2 (в части уничтожения или повреждения знаков санитарных (горно-санитарных) зон и округов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов), ст. 8.2, ст. 8.5 (в части информации о состоянии атмосферного воздуха, источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, а также о радиационной обстановке), ч. 2 ст. 8.42, ч. 1 и 2 ст. 14.43, ст. 14.44-14.46 КоАП РФ.
Главный государственный санитарный врач Российской Федерации, его заместители; главные государственные санитарные врачи по субъектам РФ, их заместители; главные государственные санитарные врачи по городам, районам, на транспорте, их заместители помимо дел, возбужденных по вышеназванным нормам КоАП РФ, также вправе рассматривать дела об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 1 и 2 ст. 14.43, ст. 14.44-14.46 КоАП РФ.
Руководствуясь подп. 2 п. 1 комментируемой статьи, главные государственные санитарные врачи и их заместители уполномочены предъявлять иски в суд и арбитражный суд в случае нарушения санитарного законодательства.
Приведем пример. По одному из дел Главный Государственный врач Роспотребнадзора обратился в суд с указанным иском, в котором просил признать незаконным бездействие Администрации, выразившееся в невыполнении обязательных требований санитарного законодательства; обязать разработать в соответствии с санитарным законодательством Генеральную схему очистки территорий населенных мест Белоярского городского округа, предусматривающую планово-регулярную систему санитарной очистки и уборки территорий населенных мест данного муниципального образования; согласовать Генеральную схему с органами федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора, получив в установленном порядке экспертное заключение о соответствии данной схемы санитарному законодательству; утвердить Генеральную схему в виде соответствующего муниципального правового акта; обеспечить постоянное соответствие организации и процессов сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов на территории Белоярского городского округа санитарному законодательству (санитарно-эпидемиологическим требованиям) и вышеуказанной Генеральной схеме очистки территорий населенных мест Белоярского городского округа, согласованной с органами федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора. исполнить вышеуказанные требования санитарного законодательства в двухмесячный срок со дня вступления решения суда в законную силу (см. определение Свердловского областного суда от 2 апреля 2013 г. по делу N 33-3803/2013).
Также см. постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06 мая 2013 г. по делу N А66-5038/2012, по которому суд отклонил требование Роспотребнадзора, посчитав, что истец не доказал правомерность заявленных требований, поскольку не представил в материалы дела доказательства загрязнения водоносных горизонтов, нанесение существенного вреда интересам личности, общества и государства.
На основании подп. 3 п. 1 главные государственные санитарные врачи и их заместители дают гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам санитарно-эпидемиологические заключения. Определение понятия «санитарно-эпидемиологические заключения» содержится в ст. 1. Такие заключения даются на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований в порядке, установленном ст. 42 (см. комментарий к ней) и приказом Роспотребнадзора от 18 июля 2012 г. N 775 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений».
На основании п. 64-66 названного регламента уполномоченный специалист-эксперт готовит санитарно-эпидемиологическое заключение на бланке установленного образца, и передает для подписи главному государственному санитарному врачу Российской Федерации (его заместителю) (главному государственному санитарному врачу), который, в свою очередь, в случае согласия с проектом санитарно-эпидемиологического заключения подписывает прилагаемое к нему санитарно-эпидемиологическое заключение на бланке установленного образца. При наличии замечаний проект направляется к уполномоченному специалисту-эксперту на доработку с указанием конкретных замечаний, а после доработки повторно направляется на подпись.
Выдача санитарно-эпидемиологических заключений направлена на устранение угрозы санитарно-эпидемиологического благополучия населения, так как заключение — это документ, удостоверяющий соответствие санитарным правилам факторов среды обитания, хозяйственной или иной деятельности, продукции, работ, услуг, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, используемого при различных видах деятельности.
Главные государственные санитарные врачи и их заместители дают гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам предписания, обязательные для исполнения в установленные предписаниями сроки. Обратим внимание, что требования, которые могут быть указаны в предписаниях, строго регламентированы подп. 4 п. 1. О предписаниях см. комментарий к п. 2 ст. 50.
Ряд полномочий, названных в подп. 5 и 6 п. 1, направлены предотвращение угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), в особенности инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ «О предупреждении распространения туберкулеза в Российской Федерации» в случае угрозы возникновения и распространения туберкулеза на основании предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей или органа исполнительной власти субъекта РФ в порядке, установленном законодательством РФ, проводятся дополнительные противоэпидемические мероприятия. Конкретные мероприятия в очагах туберкулеза названы в главе VIII Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 77-ФЗ.
Одним из этапов профилактики распространения туберкулеза является анализ и оценка лабораторных исследований, которые являются объективным доказательством этиологии заболеваний и причинно-следственной связи формирования очага. Отбор проб материала от контактных лиц в очаге инфекционного (паразитарного) заболевания, проб окружающей среды проводится специалистами организаций, обеспечивающих санитарно-эпидемиологический надзор по предписанию главного государственного санитарного врача (его заместителя) по субъекту РФ или по муниципальному образованию. Подробнее о мерах борьбы с туберкулезом и роли главных государственных санитарных врачей и их заместителей в этих мероприятиях см. постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 22 октября 2013 г. N 60 «Об утверждении санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.2.3114-13 «Профилактика туберкулеза».
Также см. «МУ 3.1.3114/1-13.3.1. Эпидемиология. Профилактика инфекционных болезней. Организация работы в очагах инфекционных и паразитарных болезней. Методические указания», утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 22 октября 2013 г.
Виды постановлений, которые выдаются главными государственными санитарными врачами и их заместителями при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих отражены в подп. 6 п. 1 комментируемой статьи.
Главные государственные санитарные врачи и их заместители могут направлять в различные структуры предложения разнообразные по своему характеру, в т.ч. предложения по реализации мер по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки, охраны и укрепления здоровья населения, охраны окружающей среды и т.д.
К полномочиям, направленным на устранение причин нарушений санитарно-эпидемиологического благополучия населения, относятся полномочия, названные в подп. 1, 2, 4, 5, 7 комментируемой статьи.
На основании подп. 8 п. 1 главные государственные санитарные врачи и их заместители уполномочены вносить в «профильные» органы власти предложения по улучшению санитарно-эпидемиологической обстановки и выполнению требований санитарного законодательства, а также иные, в целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия.
Одним из таких предложений является предложение о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) на определенной территории, которое в зависимости от охвата территории подается в органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.
В постановлении Правительства РФ от 19 августа 2005 г. N 529 «Об организации и контроле за введением и отменой ограничительных мероприятий (карантина) по предписанию территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор» содержится строго определенный порядок реагирования органов власти на полученное предписание.
На основании предписания об угрозе возникновения или распространения инфекционных заболеваний на территории субъекта РФ орган исполнительной власти субъекта РФ территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в течение 24 часов обязан, во-первых, принять решение о введении необходимых ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории соответствующего субъекта РФ или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта РФ, во-вторых, утвердить план мероприятий по организации выполнения ограничительных (карантинных), профилактических, противоэпидемических и лечебно-диагностических мероприятий, и в-третьих, создать оперативный штаб по обеспечению выполнения указанного плана.
На основании предписания территориального органа, осуществляющего государственный санитарно-эпидемиологический надзор, при устранении угрозы распространения и (или) ликвидации очага инфекционных заболеваний и выполнении утвержденного плана мероприятий орган исполнительной власти субъекта РФ принимает решение об отмене ограничительных мероприятий (карантина) на всей территории субъекта РФ или на территории отдельных районов, городов, населенных пунктов данного субъекта РФ.
Таким образом, порядок принятия мер в случае угрозы распространения инфекции реализуется только при налаженном взаимодействии вышеназванных органов.
На основании п. 14.2 СП 3.1.1.2521-09 «Профилактика холеры. Общие требования к эпидемиологическому надзору за холерой на территории Российской Федерации. Санитарно-эпидемиологические правила» ограничительные мероприятия (карантин) вводятся (отменяются) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей решением Правительства РФ или органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также решением уполномоченных должностных лиц федерального органа исполнительной власти или его территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся объекты, обороны и иного специального назначения. К ограничительным мероприятиям относятся запрещение водопользования водными объектами в местах, определяемых противоэпидемической службой медицинского штаба, ограничение массовых сборов населения при различных ритуальных обрядах (свадьба, похороны и др.), ограничение туристических рейсов, специальных мероприятий и т.п. Границы территории, на которой вводятся те или иные ограничительные мероприятия (карантин), определяют исходя из конкретной эпидемиологической обстановки, возможных действующих факторов передачи возбудителя инфекции, санитарно-гигиенических условий, интенсивности миграции населения и транспортных связей с другими территориями.
В региональном законодательстве, направленном на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения субъекта РФ, также содержатся нормы, отражающие порядок взаимодействия органов власти с главным государственным санитарным врачом субъекта РФ и его заместителями.
Так, ст. 20 Закона Московской области от 14 ноября 2013 г. N 132/2013-ОЗ «О здравоохранении в Московской области» санитарно-эпидемиологическое благополучие населения Московской области обеспечивается, в частности, путем введения и отмены на территории Московской области Правительством Московской области ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главного государственного санитарного врача по Московской области и его заместителей. В п. 1 ч. 3 ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 03 июля 2012 г. N 367-63 «Об основах организации охраны здоровья граждан в Санкт-Петербурге» содержится положение о том, что в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения Санкт-Петербурга Правительство Санкт-Петербурга осуществляет введение и отмену на территории Санкт-Петербурга ограничительных мероприятий (карантина) на основании предложений, предписаний главных государственных санитарных врачей и их заместителей.
2. Пунктом 2 комментируемой статьи устанавливаются дополнительные полномочия главного государственного санитарного врача РФ.
Главный государственный санитарный врач Российской Федерации наделен дополнительным полномочием выдавать санитарно-эпидемиологические заключения, принимать постановления, издавать распоряжения и указания, утверждать методические, инструктивные и другие документы, вносить предложения по вопросам своей исключительной компетенции.
В целях предотвращения угрозы возникновения массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) издаются постановления об установлении санитарно-защитных зон вокруг опасных промышленных объектов.
Так, своим постановлением от 05 мая 2014 г. N 32 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ЗАО «Йошкар-Олинский мясокомбинат» Главный государственный санитарный врач РФ определил размер санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ЗАО «Йошкар-Олинский мясокомбинат» на территории Республики Марий Эл, г. Йошкар-Ола, руководствуясь при этом п. 4.2 и 4.5 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов».
В качестве примеров реализации названных полномочий также см. постановления Главного государственного санитарного врача РФ:
от 14 апреля 2014 г. N 29 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны имущественного комплекса «Гранит-Кузнечное» ЗАО «ЛСР-Базовые», расположенного в пос. Кузнечное Приозерского района Ленинградской области»;
от 1 апреля 2014 г. N 15 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ООО «Белозерный ГПК» промплощадка 3 очереди Варьеганского газоперерабатывающего завода»;
от 1 апреля 2014 г. N 13 «Об установлении размера санитарно-защитной зоны имущественного комплекса ООО «Нижневартовский ГПК», площадка Тюменской компрессорной станции» и др.
Ряд постановлений Главного государственного санитарного врача РФ направлен на регулирование состава пищевой и иной продукции, предназначенной для личного и бытового использования, в том числе постановления:
от 2 мая 2012 г. N 28 «О запрете производства и оборота БАД к пище, содержащих в составе растения, обладающие психотропным действием»
от 3 сентября 2007 г. N 68 «О запрещении использования пищевой добавки E 128»;
от 30 августа 2007 г. N 64 «О пищевой продукции, при изготовлении которой использовалась гуаровая камедь (E412) с повышенным содержанием диоксина и пентахлорофенола» и др.
Также см. письмо Роспотребнадзора от 30 сентября 2008 г. N 01/10818-8-32 «О пищевых продуктах, содержащих меламин», письмо Роспотребнадзора от 24 сентября 2008 г. N 01/10542-8-32 «О выявлении меламина в пищевых продуктах».
Своим постановлением от 2 мая 2012 г. N 28 «О запрете производства и оборота БАД к пище, содержащих в составе растения, обладающие психотропным действием» Главный государственный санитарный врач Российской Федерации отметил расширение ассортимента используемых растений в БАД к пище, в особенности импортного производства, в том числе за счет растений, традиционно используемых при оккультных обрядах различных этнических групп. В связи с этим отмечена потенциальная опасность оборота на территории России БАД к пище, в рецептуру которых включены растения, обладающие психотропным действием. Меры изложенные в постановлении, направлены на запрет производство и оборот на территории России БАД к пище, содержащих в составе опасные виды растений, на выявление случаев нахождения в обороте БАД к пище, содержащих указанные растения, принятие мер, направленных на их изъятие из оборота и т.п.
В абз. 3 п. 2 имеется ссылка на указания, которые могут издаваться Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации. Методические указания, как правило, обязательны для выполнения на всей территории Российской Федерации. Например, Методические указания «Санитарно-карантинный контроль в аэропортах, открытых для международных сообщений» МУ 3.4.1180-02″ (утв. Главным государственным санитарным врачом РФ 05 декабря 2002 г.) нацелены на по внедрение и применение Санитарных правил «Санитарная охрана территории Российской Федерации», устанавливают общие требования к содержанию работы должностных лиц и полномочия главного государственного санитарного врача по территории (ведомству) при осуществлении санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. Названные указания предназначены для должностных лиц, осуществляющих санитарно-карантинный контроль в аэропортах, открытых для международных сообщений, и обязательны для выполнения на всей территории России при осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации.
Определенный интерес представляет анализ применимости методических указаний Методические указания. МУ 2.1.5.800-99 (утв. Главным государственным санитарным врачом Российской Федерации 27 декабря 1999 г.), который дан Пятым арбитражным апелляционным судорм в постановлении от 10 октября 2014 г. N 05АП-11174/2014 по делу N А51-16164/2014.
Суд апелляционной инстанции не согласился с выводом суда первой инстанции об отсутствии в действиях медицинской организации события правонарушения по ст. 6.3 КоАП РФ ввиду того, что объективная сторона вмененного учреждению правонарушения не охватывает нарушение названных МУ 2.1.5.800-99 и отметил следующее. Указанные Методические указания устанавливают гигиенические требования к организации и контролю за обеззараживанием сточных вод и предназначаются, в том числе для организаций, предприятий и иных хозяйственных субъектов (независимо от подчиненности и форм собственности), эксплуатирующих системы канализации и осуществляющих производственный контроль.
Сославшись на п. 3 ст. 46 комментируемого Закона и п. 2 постановления Правительства РФ от 24 июля 2000 г. N 554 «Об утверждении Положения о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации и Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании», суд указал, что «рассматриваемые МУ 2.1.5.800-99 содержат методики организации и контроля за обеззараживанием сточных вод нормативно-правового характера. Также судом принято во внимание одновременное вменение учреждению нарушения пункта 2.5 Санитарных правил СП 1.1.1058-01, закрепляющего порядок производственного контроля в форме проведения лабораторных исследований и испытаний» и посчитал доказанным наличие в действиях учреждения объективной стороны административного правонарушения по статье 6.3 КоАП РФ.
Главный государственный санитарный врач РФ вносит в Правительство РФ предложения о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) на территории России. В соответствии с П. 2.8 СП 3.1/3.2.3146-13. Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней. Санитарно-эпидемиологические правила» (утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 16 декабря 2013 г.) решение о введении (снятии) карантина принимается Правительством РФ по предложению Главного государственного санитарного врача Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предписанию главных государственных санитарных врачей субъектов Российской Федерации. Контроль за выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий на территориях (объектах) с введенным режимом карантина проводят органы, уполномоченные осуществлять федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в первую очередь, Роспотребнадзор.
3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает полномочия главных государственных санитарных врачей Министерства внутренних дел РФ, Министерства обороны РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Главного управления специальных программ Президента РФ, Управления делами Президента РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков, Федерального медико-биологического агентства РФ.
В соответствии с п. 4 постановления Правительства РФ от 15 сентября 2005 г. N 569 «О Положении об осуществлении государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации» вышеназванные главные государственные санитарные врачи осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах, на объектах обороны и оборонного производства, безопасности, внутренних дел и иного специального назначения, в организациях отдельных отраслей промышленности с особо опасными условиями труда и на отдельных территориях и не находятся в прямом подчинении Главного государственного санитарного врача РФ. Поэтому они наделены практически такими же правами и полномочиями, как и Главный государственный санитарный врач РФ. Данные права и полномочия изложены в ст. 50 и п. 1-7 п. 1 ст. 51 комментируемого Закона.
Утверждение дополнительных полномочий связано с необходимостью разработки и утверждения проектов санитарных правил, правового регулирования порядка осуществления государственного санитарно-эпидемиологического надзора на объектах обороны и иного специального назначения.
Статья 52. Обязанности должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор
1. Данная статья является логическим продолжением ст. 50, где изложены права должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Правам корреспондируются юридические обязанности, которые и закреплены в комментируемой статье. Это также подтверждается абз. 2, 3, 4 комментируемой статьи, где перечисленные обязанности фактически являются и правами должностных лиц.
Одновременно правом и обязанностью является исполнение полномочий, предусмотренных ст. 50, 51 с целью на предупреждения, обнаружения и пресечения нарушения санитарного законодательства, а также обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (абз. 2).
В соответствии с абз. 3 должностные лица обязаны устанавливать причины и выявлять условия возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений). При этом понятия «инфекционные заболевания» и «инфекционные заболевания, представляющие опасность для окружающих» следует понимать в том смысле, которым их наполняет ст. 1 (также см. комментарий к ст. 1). Причины и условия возникновения и распространения инфекций в каждом конкретном случае помогают быстрее справиться с инфекцией, точечно воздействовать на их источник. Такие меры, в серьезных случаях проводятся наряду с установлением ограничительных мероприятий (карантином), о котором см. ст. 31 и комментарий к ней.
Руководствуясь абз. 4, а также положениями Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», должностные лица обязаны рассматривать обращения граждан и юридических лиц по вопросам санитарно-эпидемиологического благополучия населения и принимать соответствующие меры. Названная обязанность корреспондирует предоставленное гражданам право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 2 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ), в том числе по вопросам связанным с санитарно-эпидемиологического благополучием. При этом обращения могут быть индивидуальными (исходящими от одного лица), коллективными (исходящими от группы лиц), а по форме — письменными, устными, а также обращениями в форме электронного документа.
Рассмотрение обращений граждан должно осуществляться на безвозмездной основе. Недопустимо прямое или косвенное взимание платы за реализацию гражданином своего права. Обращениями являются направленные в письменной форме или в форме электронного документа предложения, заявления или жалобы, а также устные обращения граждан. На практике должностные лица чаще всего получают заявления (т.е. просьбы граждан о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщения о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе органов власти и должностных лиц, либо критику деятельности органов и должностных лиц) и жалобы (т.е. просьбы о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц). В каждом конкретном случае должны меры реагирования должны быть своевременными и правильными.
Одной из обязанностью должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический, является информирование органов государственной власти РФ, органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Выполнение данной государственной функции производится на основании приказа Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 19 октября 2007 г. N 656 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по исполнению государственной функции по информированию органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения».
2. Информирование органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях реализации полномочий:
а) органов государственной власти Российской Федерации по:
принятию управленческих решений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации;
введению и отмене на территории Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина);
обеспечению своевременного информирования населения Российской Федерации о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;
осуществлению мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни;
участию в проведении социально-гигиенического мониторинга в Российской Федерации;
разработке и реализации федеральных целевых программ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения;
б) органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по:
принятию управленческих решений по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории субъекта Российской Федерации;
введению и отмене на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мероприятий (карантина);
обеспечению своевременного информирования населения субъекта Российской Федерации о возникновении или об угрозе возникновения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений), о состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях;
осуществлению мер по гигиеническому воспитанию и обучению населения, пропаганде здорового образа жизни;
участию в проведении социально-гигиенического мониторинга субъекта Российской Федерации;
разработке и реализации региональных целевых программ в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
Население, индивидуальные предприниматели, юридические лица в соответствии с законодательством получают информацию о санитарно-эпидемиологической обстановке, состоянии среды обитания и проводимых санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятиях через средства массовой информации (радио, телевидение, печать), а также на сайте Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации.
3. В абз. 6 речь идет об обязанности осуществлять деятельность по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и общественными объединениями.
В частности, такое взаимодействие может выражаться в проведении совместных проверок, обмене информацией на основе системы межведомственного взаимодействия, проведения круглых столов с участием сотрудников различных органов и организаций и иных совместных мероприятий.
Отдельные аспекты такого взаимодействия отражаются в административных регламентах. Так, Административный регламент Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги по выдаче на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок, оформленных в установленном порядке, санитарно-эпидемиологических заключений (утв. приказом Роспотребнадзора от 18 июля 2012 г. N 775) содержит ряд положений о процедуре формирования и направления уполномоченным специалистом-экспертом Роспотребнадзора (территориальным органом) межведомственных запросов в органы (организации), участвующие в предоставлении названной государственной услуги. В п. 50 регламента основанием для осуществления административной процедуры по формированию и направлению межведомственных запросов в органы (организации), участвующие в предоставлении государственной услуги, является поступление в Роспотребнадзор (его территориальный орган) заявления. Предусмотрен трехдневный срок, в течение которого уполномоченный специалист-эксперт обязан направить запрос в рамках межведомственного электронного взаимодействия в ФНС России о предоставлении сведений из Единого государственного реестра юридических лиц в случае, если указанные сведения не были представлены заявителем (п. 51). В данном случае запрашиваются сведения о государственной регистрации заявителя — при представлении заявителем заявления о предоставлении санитарно-эпидемиологического заключения, а также сведения, подтверждающие факт изменения наименования, места нахождения юридического лица, изменения фамилии, имени и (в случае, если имеется) отчества, места жительства индивидуального предпринимателя — при представлении заявителем заявления о переоформлении санитарно-эпидемиологического заключения.
4. Соблюдение охраняемой законом тайны (абз. 7) также является обязанностью должностных лиц.
При исполнении названной обязанности должностные лица руководствуются: Законом РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне», Указом Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне — в отношении охраны государственной тайны, Федеральный закон от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне» — в отношении коммерческой тайны, ст. 7 Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 152-ФЗ «О персональных данных» — в отношении конфиденциальности персональных данных (любой информации, относящейся прямо или косвенно к определенному или определяемому физическому лицу (субъекту персональных данных), ст. 102 и 313 НК РФ — в отношении налоговой тайны, ст. 13, 92 Федерального закона от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», ст. 15 Семейного кодекса РФ, ст. 14 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4180-1 «О трансплантации органов и (или) тканей человека», ст. 9 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании», ст. 13 Закона РФ от 20 июля 2012 г. N 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» — в отношении врачебной тайны. Охране подлежат также нотариальная, адвокатская, аудиторская тайна, тайна страхования и некоторые иные сведения, законодательно отнесенные к категории ограниченного доступа.
Кроме того, должностные лица обязаны соблюдать законодательство РФ, права и законные интересы граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при проведении в отношении их проверок и мероприятий по контролю. В первую очередь, следует вспомнить названный в п. 7 ст. 46 положения Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Должностными лицами должны соблюдаться порядок, сроки организации и проведения проверок, которые зависят от оснований и вида проверки (см. комментарий к ст. 46).
Например, при осуществлении лицензионного контроля должностные лица Роспотребнадзора и его территориальных органов обязаны соблюдать требования, предусмотренные п. 7 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утвержденного приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 764. При осуществлении лицензионного контроля должностные лица Роспотребнадзора (его территориальных органов) не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к полномочиям Роспотребнадзора, а также осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении проверяемого лица (иного уполномоченного им лица) (подробнее см. п. 9 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по осуществлению лицензионного контроля деятельности в области использования возбудителей инфекционных заболеваний человека и животных (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется в медицинских целях) и генно-инженерно-модифицированных организмов III и IV степеней потенциальной опасности, осуществляемой в замкнутых системах, утв. приказом Роспотребнадзора от 18 июня 2014 г. N 489.
Статья 53. Ответственность должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор
1. Комментируемым Законом утверждены права и обязанности должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический контроль. Логическим завершением является установленная действующим законодательством ответственность должностных лиц, которая и рассматривается законодателем в данной статье.
Основанием привлечения должностных лиц, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, к ответственности в соответствии с комментируемой статьей является:
ненадлежащее исполнение своих служебных обязанностей;
сокрытие фактов и обстоятельств, создающих угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.
В соответствии со ст. 192 ТК РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение работником возложенных на него служебных обязанностей к нему можно применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. При применении дисциплинарного взыскания работник должен предоставить письменное объяснение в течение двух рабочих дней. Если по истечении данного времени письменное объяснение не представлено составляется акт. Необходимо отметить, что непредставление письменного объяснение не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.
Дисциплинарное взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, причем за один дисциплинарный проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.
Приказ о дисциплинарном взыскании доводится до работника в обязательном порядке под роспись в течение трех рабочих дней со дня его издания, не считая времени отсутствия работника на работе. При отказе работника ознакомиться с указанным приказом под роспись, составляется акт.
Должностное лицо вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в государственной инспекции труда. Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, то он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Дисциплинарное взыскание до истечения года может быть снято по собственной инициативе работодателя, по просьбе самого работника, ходатайству непосредственного руководителя.
Должностные лица, осуществляющие санитарно-эпидемиологический надзор, являются гражданскими служащими, к ним помимо замечания, выговора могут применены такие меры как предупреждение о неполном должностном соответствии, освобождение от замещаемой должности гражданской службы.
Должностное лицо, осуществляющее санитарно-эпидемиологический надзор, может быть уволено с гражданской службы за дисциплинарный проступок, в том числе за разглашение сведений, составляющих государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну, и служебной информации, ставших известными должностному лицу в связи с исполнением им должностных обязанностей; неоднократное неисполнение без уважительных причин должностных обязанностей, однократное грубое нарушение должностным лицом, замещающим должность гражданской службы категории «руководители», своих должностных обязанностей, повлекшие за собой причинение вреда государственному органу и (или) нарушение законодательства Российской Федерации.
При этом под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания (ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).
Мерами дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарного проступка государственным служащим являются, помимо увольнения, Замечание, выговор и предупреждение о неполном должностном соответствии. При этом за каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Порядок применения и снятия дисциплинарного взыскания строго регламентирован. Так, руководствуясь ст. 58 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», до применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать такое объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка.
2. Гражданско-правовая ответственность должностных лиц органов, осуществляющих государственный санитарно-эпидемиологический надзор, определяется положениями гл. 59 ГК РФ, и чаще всего выражается в причинении ущерба, который определяется на основании ст. 15 ГК РФ.
Составы административных правонарушений, которые могут быть применены в отношении должностного лица, различны, а наказаниями чаще всего служат административные штрафы. Так, за сокрытие, умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения окружающей среды и природных ресурсов или иного вредного воздействия на окружающую среду и природные ресурсы, о радиационной обстановке, а равно искажение сведений о состоянии земель, водных объектов и других объектов окружающей среды лицами, обязанными сообщать такую информацию, на должностных лиц может быть наложен штраф от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц — от десяти тысяч до двадцати тыс. руб. (ст. 8.5 КоАП РФ).
В зависимости от критерия ненадлежащего исполнения своих обязанностей должностное лицо может быть привлечено к административной ответственности в соответствии с КоАП РФ или уголовной ответственности в соответствии УК РФ. Так, за сокрытие или искажение информации о событиях, фактах или явлениях, создающих опасность для жизни или здоровья людей либо окружающей среды в соответствии со ст. 237 УК РФ, наступает уголовная ответственность в отношении должностных лиц, обязанных обеспечивать население и соответствующие органы данной информацией. Ответственность может быть ужесточена, если в результате действий должностного лица причинен вред здоровью человека или наступили иные тяжкие последствия. В таком случае, виновному лицу может быть назначено уголовное наказание в виде штрафа либо в виде лишения свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Добавим, что при рассмотрении дел, связанных с выявлением нарушений санитарно-эпидемиологических норм, суды не вправе выйти за рамки заявленных требований с тем, чтобы исследовать не поставленные истцом или заявителем вопросы возможных нарушений, допущенных должностными лицами.
Так, судом установлено несоответствие проверяемых зданий требованиям санитарных правил и норм, в связи с чем у управления отсутствовали основания для выдачи положительного для учреждения санитарно-эпидемиологического заключения. Доказательством несоответствия требованиям санитарных правил и норм стало экспертное заключение ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии в Архангельской области», имеющего свидетельство об аккредитации в качестве экспертной организации по обследованию используемых юридическими лицами зданий, строений, сооружений, помещений, а также по проведению исследований, испытаний и проведения экспертиз. При этом заявителем оспаривались действия, выразившиеся в нарушении порядка, оформления результатов и сроков проведения санитарно-эпидемиологической экспертизы, тогда как требование о несоответствии содержания спорного экспертного заключения соответствующим нормам действующего законодательства учреждением не заявлялось (см. постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2012 г. по делу N А05-8606/2011).
Статья 54. Обжалование действий (бездействия) должностных лиц, осуществляющих федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор
1. Комментируемая статья является логическим завершением в рассмотрении мероприятий государственного санитарно-эпидемиологического надзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В соответствии со ст. 45 Конституции РФ гражданам РФ гарантируется государственная защита прав и свобод всеми способами, не запрещенными законом. Судебная защита прав и свобод гарантирована ст. 46 Конституции РФ. Одновременно, в этой же статье определено, что решения и действия (или бездействия) органов государственной власти, органов местного управления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.
Права индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по обжалованию действий (бездействий) должностных лиц также закреплены в ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Комментируемая статья представляет лицам, права которых нарушены, выбирать государственный орган, в который можно обратиться с жалобой: в вышестоящий государственный орган, непосредственно к главному государственному санитарному врачу либо в суд.
Права граждан на обжалование действий (бездействий) должностных лиц в суде регламентируется Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
В соответствии со ст. 4 данного закона гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему.
Аналогичная норма содержится в ст. 254 ГПК РФ: гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы. Гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, орган местного самоуправления, к должностному лицу, государственному или муниципальному служащему.
Порядок оспаривания решения, действия (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего регламентирован главой 25 Гражданско-процессуального кодекса РФ.
Законом установлены следующие сроки подачи жалобы:
в течение трех месяцев со дня, когда стало известно о нарушении прав гражданина;
в течение одного месяца со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе в удовлетворении вышестоящим органом или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен письменный ответ.
Жалоба может быть подана гражданином в суд лично, либо его представителем.
2. Порядок рассмотрения жалоб во внесудебном (досудебном) порядке установлен Федеральным законом РФ от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан в Российской Федерации». На основании данного закона Министерством здравоохранения и социального развития РФ издан приказ от 26 декабря 2011 г. N 1641н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по предоставлению государственной услуги «Организация приема граждан, обеспечение своевременного и полного рассмотрения обращений граждан, принятие по ним решений и направление ответов заявителям в установленный законодательством Российской Федерации срок».
Жалоба может быть подана:
в письменном виде по почте в Роспотребнадзор;
в письменном виде по факсу в Роспотребнадзор;
электронной почтой в Роспотребнадзор;
на официальный сайт Роспотребнадзора;
лично в Роспотребнадзор.
Письменная жалоба гражданина, принятая в ходе личного приема, подлежит регистрации и рассмотрению в порядке, установленном Федеральным законом от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ. При рассмотрении жалобы уполномоченным должностным лицом Роспотребнадзора гражданин, руководствуясь ст. 5 Федерального закона от 02 мая 2006 г. N 59-ФЗ, имеет право:
представлять дополнительные документы и материалы либо обращаться с просьбой об их истребовании, в том числе в электронной форме;
знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения жалобы, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц и если в указанных документах и материалах не содержатся сведения, составляющие государственную или иную охраняемую федеральным законом тайну;
получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, за исключением случаев, указанных в ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ, уведомление о переадресации письменного обращения в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных в жалобе вопросов;
обращаться с жалобой на принятое по обращению решение или на действие (бездействие) в связи с рассмотрением обращения в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ;
обращаться с заявлением о прекращении рассмотрения жалобы.
Заявитель вправе получать информацию и документы, необходимые ему для обоснования и рассмотрения его жалобы.
Общий срок рассмотрения жалобы составляет 30 дней со дня ее регистрации в Роспотребнадзоре и завершается датой письменного ответа заявителю. При направлении запроса в другие государственные органы срок может быть продлен не более чем на 30 дней с уведомлением гражданина, направившего обращение.
В результате рассмотрения жалоба может быть полностью или частично удовлетворена. При отказе удовлетворения жалобы должны быть указаны причины с обоснованием.
Если в результате рассмотрения жалобы на действия (бездействие) должностных лиц, жалоба признается обоснованной, то принимается решение о применении мер ответственности к должностному лицу, допустившему нарушения в ходе предоставления государственной услуги, повлекшие за собой жалобу гражданина. Роспотребнадзор (его территориальный орган) осуществляют контроль за исполнением должностными лицами Роспотребнадзора служебных обязанностей, ведут учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами Роспотребнадзора служебных обязанностей, проводят соответствующие служебные расследования и принимают в соответствии с законодательством меры в отношении таких должностных лиц. О мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства должностных лиц Роспотребнадзора, в течение десяти дней со дня принятия таких мер Роспотребнадзор (его территориальный орган) обязаны сообщить в письменной форме лицу, права и (или) законные интересы которого нарушены.
3. Положения п. 3 комментируемой статьи определяет, что подача жалобы не влечет за собой приостановления обжалуемых действий. Вопрос решается только по результатам рассмотрения жалобы. Приостановление действия по оспариваемому решению решается судом.
Обратим внимание на то, что важные положения об обжаловании решений и действий (бездействия) Роспотребнадзора и его должностных лиц содержатся в административных регламентах, утвержденных приказами Роспотребнадзора. Примером могут служить п. 82-90 Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров, утв. приказом Роспотребнадзора от 16 июля 2012 г. N 764.
Названным регламентом при подаче жалобы следует руководствоваться, когда предметом досудебного обжалования являются действия (бездействие) Роспотребнадзора, должностных лиц Роспотребнадзора, повлекшие за собой нарушение предусмотренных законодательством прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан при проведении проверки, а также результаты проверки.
Согласно п. 82 юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение пятнадцати дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие органы Роспотребнадзора в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. При этом к таким возражениям могут быть приложены документы, подтверждающие обоснованность возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган Роспотребнадзора. В досудебном порядке такие жалобы рассматривают: от имени Роспотребнадзора — руководитель Роспотребнадзора или его заместитель; от имени территориального органа Роспотребнадзора — руководитель территориального органа Роспотребнадзора или его заместитель (п. 86).
По результатам рассмотрения жалобы принимается одно из трех решении: либо о признании действий (бездействия) должностного лица Роспотребнадзора незаконными, если такие действия (бездействие) повлекли за собой нарушение прав заявителя при проведении проверки, с указанием способов устранения таких нарушений; либо об отмене результатов проверки, если проверка в отношении заявителя была проведена с грубыми нарушениями, установленными ч. 2 ст. 20 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ; либо об оставлении жалобы без удовлетворения в случае отсутствия факта нарушения требований законодательства в результате ненадлежащею исполнения должностным лицом Роспотребнадзора своих служебных обязанностей.
Глава VII. Ответственность за нарушение санитарного законодательства
Статья 55. Ответственность за нарушение санитарного законодательства
1. Согласно п. 3 ст. 39 комментируемого Закона соблюдение санитарных правил является обязательным для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц. Комментируемая статья называет три вида ответственности за нарушение санитарного законодательства. Названные виды ответственности не отличаются от видов ответственности, которые могут применяться за иные виды нарушений законодательства. Еще один вид ответственности — гражданская, или гражданско-правовая, названа в ст. 57 (см. комментарий к ст. 57).
Кроме того, специальных норм о порядке привлечения к ответственности за нарушение санитарного законодательства в российском законодательстве не содержится.
Возложение любого из видов ответственности возможно только в установленном законом процессуальном порядке.
Физические лица могут быть привлечены к дисциплинарной, административной и уголовной ответственности. К юридическим лицам невозможно применение уголовных наказаний, а также дисциплинарных взысканий, субъектами которых могут являться только физические лица. Юридические лица, независимо от их организационно-правовой формы и иных характеристик могут подвергаться только административной ответственности из перечисленных в комментируемой статье.
В качестве самостоятельного вида ответственности в российском законодательстве выделяется налоговая ответственность, которая наступает за нарушение порядка учета, налоговой отчетности и уплаты налогов, установленных Налоговым кодексом РФ. В комментируемой статье речь о ней не идет.
Чаще всего санитарные требования в каждом конкретном случае одинаковы вне зависимости от того, является ли субъект юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем. Например, постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 12 марта 2003 N 15 установлены требования к устройству и оборудованию помещений, используемых под парикмахерские (см. разд. IV и Приложение N 1 к СанПиН 2.1.2.1199-03 «Парикмахерские. Санитарно-эпидемиологические требования к устройству, оборудованию и содержанию»), которые применяются в равной степени и юридическими лицами и предпринимателями. Требования касаются обустройства парикмахерских, в частности, регламентированы расстояние между креслами туалетного стола, наличие раковины для мытья рук парикмахеров в зале обслуживания, оборудование помещение бактерицидными ультрафиолетовыми облучателями закрытого типа (рециркуляторами) с безозоновыми бактерицидными лампами для обеззараживания воздуха в помещениях в присутствии людей, дезинфекция рабочих инструментов и др.
Несоблюдение санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.1.2.1199-03 грозит привлечением к административной ответственности по ст. 6.3 КоАП РФ. А в случае если нарушение действующих санитарных правил будет установлено непосредственно при оказании населению услуг парикмахерской, возможно привлечение к ответственности по ч. 2 ст. 14.4 КоАП РФ.
Заметим, что суммы административных штрафов за нарушения, совершенные предпринимателями, обычно ниже.
2. Хотелось бы остановиться подробнее на каждом из видов ответственности, названных в комментируемой статье.
Дисциплинарная ответственность представляет собой наложение дисциплинарного взыскания администрацией работодателя (юридического лица или индивидуального предпринимателя), где работает виновное лицо, или вышестоящим в порядке подчиненности органом.
В данном случае ответственность наступает вследствие нарушения дисциплины виновным действием или бездействием, которое влечет за собой нарушение санитарного законодательства.
В соответствии со ст. 193 ТК РФ предусматриваются три вида дисциплинарных взысканий, которые могут быть применены за нарушение трудовой дисциплины: выговор, строгий выговор, увольнение.
Статья 136 ТК РФ предусматривает, что до применения дисциплинарного взыскания работодатель обязан затребовать от работника письменное объяснение. Дисциплинарное взыскание должно быть применено непосредственно после обнаружения проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения (в этот срок не засчитывается болезнь работника или пребывание в отпуске). В любом случае взыскание не может быть наложено после 6 месяцев со дня совершения проступка. Закон специально оговаривает, что за каждый проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Приказ о применении взыскания с указанием мотивов его применения должен быть объявлен работнику под расписку. Применение к работнику взыскания может быть обжаловано самим работником.
Днем обнаружения дисциплинарного проступка считается день, когда должностному лицу, которому подчинен работник, стало известно о проступке, независимо от того, наделено это лицо правом наложения взысканий или не обладает таким правом. Закон устанавливает, что взыскание не может быть применено позднее 6-ти месяцев со дня совершения проступка (ст. 136 ТК РФ).
На практике за нарушение санитарного законодательства дисциплинарному наказанию часто подвергаются должностные лица по результатам внутренних проверок или инвентаризаций, а также проверок, организованных вышестоящими организациями или органами власти. Юридические лица и индивидуальные предприниматели, подвергнутые административному наказанию, могут возложить меры дисциплинарной ответственности за выявленные факты нарушений на конкретных наемных работников, в круг обязанностей которых входит принятие мер, направленных на соблюдение санитарного законодательства.
3. Административная ответственность наступает за административное правонарушение, под которым признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Конкретные виды административных правонарушений и наказаний за них названы в гл. 6 КоАП РФ. Среди них: ст. 6.1, 6.2, 6.3, 6.4, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8, 6.9, 6.10 КоАП РФ и др.
Пунктом «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ установлено, что административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Вопросы установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами, отнесены к ведению Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать административную ответственность за нарушение норм и правил, предусмотренных актами указанных публично-правовых образований, а также актами органов местного самоуправления.
Важным является то, что законодатель субъекта РФ, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального регулирования. На это обратил внимание Верховный Суд РФ в своем определении от 13 февраля 2013 г. N 43-АПГ12-24 по делу об оспаривании отдельных положений Закона Удмуртской Республики от 13 октября 2011 г. N 57-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений». По названному делу установлено, что в диспозиции ст. 9 оспариваемого Закона не сформулирована объективная сторона правонарушения, что повлекло «правовую неопределенность в определении конкретных действий субъектов, за которые следует привлечение к административной ответственности по указанной статье Закона субъекта, что недопустимо с позиций гарантий прав субъектов указанных правоотношений», а поскольку нормами КоАП РФ уже установлена административная ответственность за нарушения законодательства: в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3, 6.4), в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 8.1, 8.8), то «дублировать» ответственность за тебе же правонарушения закон субъекта РФ не может.
Также см. определение ВС РФ от 13 февраля 2013 г. N 43-АПГ12-24 об оспаривании положений Закона Удмуртской Республики N 57-РЗ «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений», ст. 9 которого предусматривает административную ответственность за нарушение порядка содержания тепловых камер, смотровых колодцев, других элементов подземных и наземных инженерных коммуникаций, установленного нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Например, предусмотренная ст. 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях ответственность за нарушение установленных муниципальным образованием правил благоустройства не может распространяться на административные правонарушения, ответственность за совершение которых установлена федеральным законодательством, поскольку привлечение к административной ответственности по закону субъекта РФ за совершение правонарушения, предусмотренного федеральным законом, противоречит ст. 1.3 КоАП РФ. Привлечение к ответственности по ст. 3.6 Кодекса Республики Татарстан об административных правонарушениях за нарушение правил благоустройства возможно в случаях, когда ответственность за предусмотренные такими правилами действия (бездействие) не установлена федеральным законом (по этому поводу см. постановление ФАС ПО от 2 апреля 2013 г. по делу N А65-20345/2012).
В зависимости от вида нарушения и степени вины в качестве наказаний предусматриваются наложение административного штрафа, административный арест, административное приостановление деятельности, административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина и т.п. В качестве виновных лиц могут выступать юридические лица, должностные лица, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели. Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Физические лица могут быть подвергнуты административному наказанию с 16 лет.
Административным органом должна быть соблюдена процедура привлечения заявителя к административной ответственности, предусмотренная ст. 28.2, 28.5, 29.6, 29.7, 29.10 КоАП РФ, в том числе срок давности привлечения лица к административной ответственности.
В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.
Нарушение может выражаться как в действии, так и в бездействии. Так, ФАС Поволжского округа указал в своем постановлении по делу N А12-14907/2010 от 8 февраля 2011 г. на то, что «вина Администрации выражена в бездействии по осуществлению надлежащего контроля при использовании водного объекта, поэтому привлечение ее к административной ответственности по ч. 2 ст. 8.42 КоАП РФ правомерно». Факт нарушения установлен судебными инстанциями и административным органом при проведении плановой выездной проверки.
Пунктом 16 постановления Пленума ВАС РФ от 2 июня 2004 г. N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» предусмотрено, что выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных ч. 2 ст. 26.2 КоАП РФ. В тех случаях, когда в соответствующих статьях КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. Обстоятельства, указанные в ч. 1 или ч. 2 ст. 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.
Так, постановлением Шестого арбитражного апелляционного суда от 24 мая 2013 г. N 06АП-1546/2013 по делу N А04-7604/2012 суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что действия общества образуют вмененный состав административного правонарушения, поэтому правомерно отказал обществу в удовлетворении заявленных требований. Материалами дела (протоколом осмотра с приложенными фототаблицами) подтверждено, что обществом допущены нарушения санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений. Доказательств принятия обществом всех зависящих от него мер, в т.ч. проведения осмотров общего имущества, постановки перед собственниками вопросов о проведении ремонта общего имущества, в суд не представлено.
Приведем еще один пример дела, по обстоятельствам которого организация имела возможность соблюсти, но не соблюдала обязательные требования санитарных норм и правил, за что была подвергнута административной ответственности по ст. 6.4 КоАП РФ.
ООО Управляющая Компания «Общежития», оспаривая правомерность привлечения к ответственности по ст. 6.4 КоАП РФ, сослалось на то, что само по себе наличие насекомых (тараканов) в помещениях подтверждает бездействие общества по не проведению мероприятий, связанных с санитарным состоянием жилого здания, по уничтожению насекомых и грызунов (дезинсекции и дератизации). В ходе проверки административным органом установлен факт наличия на объекте насекомых, тараканы присутствуют в местах общего пользования более 2 месяцев с момента проведения последней дезинсекции. Данный факт (наличие тараканов на проверяемом объекте) подтверждается протоколом осмотра, экспертным заключением, выданным специалистами центра гигиены и эпидемиологии. Из СанПиН 3.5.2.1376-03, введенных в действие постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 09 июня 2003 N 126 следует, что в данном случае дезинсекция должна была проводиться по необходимости, но не реже 1 раза в квартал, при этом контрольные обследования объекта специально выделенным сотрудником организации или специализированной организацией должны проводиться регулярно, но не реже одного раза в месяц. С учетом обстоятельств, суд сделал вывод, что общество нарушало обязательные сроки проведения контрольных обследований и мероприятий по дезинсекции (см. постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 24 апреля 2014 г. по делу N А33-82/2014).
Также о привлечении юридических лиц к ответственности см. постановления Четвертого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2014 г. по делу N А19-2334/2014 (о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к ответственности по ст. 6.4 КоАП РФ); Четвертого арбитражного апелляционного суда от 28 декабря 2011 г. по делу N А58-2927/2011 (об отмене постановления о привлечении к ответственности по ст. 6.6 КоАП РФ за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к организации питания населения); постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2013 г. N 05АП-11501/2013 по делу N А51-22049/2013 (о привлечении к ответственности по ч. 1 ст. 14.43 КоАП РФ за нарушение изготовителем требований технических регламентов), постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 10 октября 2013 г. N 05АП-10747/2013 по делу N А24-2136/2013 (об отмене постановления о привлечении к ответственности по ст. 6.4 КоАП РФ) и др.
При проверке обоснованности привлечения к административной ответственности суды проверяют наличие вины лица в совершении вменяемого ему правонарушения.
Так, по делу о признании незаконным и отмене постановления Управления Роспотребнадзора по Амурской области о привлечении к ответственности за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 6.4 КоАП суд установил, что вина общества заключается в том, что оно не предприняло необходимых мер для обеспечения соблюдения законодательства в области санитарно-эпидемиологических требований. При этом доказательств, подтверждающих отсутствие у заявителя реальной возможности соблюсти данные требования в целях предотвращения совершения административного правонарушения, в материалах дела суд не увидел (см. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 12 февраля 2014 г. N 06АП-7195/2013).
При несоблюдении процессуальных моментов привлечения к ответственности виновное лицо может избежать наказания.
В соответствии с п. 9 постановления Пленума ВАС РФ от 02 июня 2004 N 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях» в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании постановления административного органа о привлечении к административной ответственности суд установит, что оспариваемое постановление содержит неправильную квалификацию правонарушения либо принято неправомочным органом, суд в соответствии с ч. 2 ст. 211 АПК РФ принимает решение о признании незаконным оспариваемого постановления и о его отмене (см. постановление ФАС ПО от 2 апреля 2013 г. по делу N А65-20345/2012).
В качестве примера оспаривания постановлений о привлечении к административной ответственности также см. постановление ФАС Поволжского округа от 2 апреля 2013 г. по делу N А65-20345/2012, которым требование удовлетворено, поскольку факт совершения правонарушения не доказан и основания для привлечения общества к ответственности, предусмотренной законом субъекта РФ, при наличии оснований для привлечения к ответственности по федеральному закону отсутствуют.
4. В полномочия Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека также входит вынесение предписаний об устранении выявленных нарушений.
Предписание не должно нарушать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.
В частности, в предписании может содержаться требование исключить размещение складских помещений непродовольственных товаров на 1-м этаже жилого дома, поскольку это является нарушением требований п. 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов (объекты торговли, куда относятся склады хранения промышленных товаров, должны иметь санитарно-защитную зону 50 м) (см. постановление Арбитражного суда города Москвы по делу N А40-14707/11).
Плановые и внеплановые проверки, по результатам которых чаще всего выявляются нарушения санитарного законодательства проводятся на основании ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который устанавливает порядок проведения проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей органами государственной и муниципальной власти.
Внеплановые проверки возможны только в определенных случаях, в частности, если существует угроза причинения вреда жизни и здоровью граждан, либо причинения вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также в случае угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Кроме того, внеплановые проверки проводятся по жалобам потребителей о нарушении их прав. О признании недействительным предписания Управления Роспотребнадзора об устранении ТСЖ «Надежда» выявленных нарушений (недопустимые уровни шума от работы оборудования ТСЖ — индивидуального теплового пункта с теплообменником и насосами рядом с жилым домом) см. постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 29 августа 2014 г. по делу N А45-4746/2014. Предписание согласно материалам дела было выдано по результатам проверки, проведенной на основании заявления одного из жильцов дома.
Проверка представляет собой совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами.
Лица, подвергнутые административному наказанию, могут обжаловать постановления органов власти. Как отмечается при обобщении судебной практики, причиной отмены вынесенных постановлений в большинстве случаев является нарушение административным органом процедуры привлечения к административной ответственности заключается в составлении протокола об административном правонарушении и (или) в рассмотрение дела об административном правонарушении в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя, не извещенного надлежащим образом о составлении протокола об административном правонарушении, о рассмотрении дела об административном правонарушении. Также административным органом допускаются нарушения установленных законом требований к составлению протокола об административном правонарушении, постановления по делу об административном правонарушении. Интересным является дело, по которому суд установил отсутствие нарушений, допущенных при проведении проверки и составлении протокола по делу о признании незаконным и отмене постановления Территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по городу Москве на транспорте в Шереметьево, которым ОАО «Аэрофлот-Российские авиалинии» привлечен к ответственности в виде административного штрафа в размере 20 000 руб. по ст. 6.3 КоАП РФ. В частности, установлено, что не проводится корректировка оперативного плана противоэпидемической готовности российских транспортных средств, осуществляющих международные перевозки не реже 1 раза в год (что является нарушением п. 4.9 абз. 4 СП 3.4.2318-08 «Санитарная охрана территории Российской Федерации»), не организовано проведение заключительной дезинфекции воздушного судна при выявлении на его борту лиц, подозрительных на заболевание особо опасными инфекциями, в том числе холерой (в нарушение п. 12.6 СП 3.1.1.2521-09 «Профилактика холеры. Общие требования к эпидемиологическому надзору за холерой на территории РФ»), при проведении дератизации на воздушных судах ОАО «Аэрофлот» не организована профилактическая дератизация и не соблюдается кратность обработок (в нарушение СП 3.1/3.2.1379-03 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней) (см. постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 4 апреля 2013 г. N 09АП-7232/2013).
Органы прокуратуры уполномочены на применение мер прокурорского реагирования в случае выявления санитарного законодательства, но только в рамках Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации». К таким мерам относится предостережение о недопустимости нарушения закона, вынесение постановления о возбуждении административного производства. Кроме того, прокурор вправе возбудить дело об административном правонарушении и направить материалы в суд для привлечения лица к ответственности.
Так, прокуратурой Новолялинского района Свердловской области совместно со специалистами Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Свердловской области в рамках проверки соблюдения законодательства о защите прав потребителей в торговых объектах Новолялинского городского округа. Установлено, что индивидуальным предпринимателем Д. в магазине реализуется продукция с истекшими сроками годности. Прокуратура выдала предпринимателю предписание об изъятии из оборота некачественных и опасных продуктов и предписание о приостановке реализации продукции, вынесла постановление о возбуждении дела об административном правонарушении по ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ. По итогам рассмотрения дела суд признал предпринимателя Д. виновной и привлек ее к административной ответственности по ч. 2 ст. 14.43 КоАП РФ в виде наложения штрафа в минимальном размере 30000 руб. (см. решение Арбитражного суда Свердловской области от 29 сентября 2014 г. по делу N А60-33471/2014).
В соответствии со ст. 2.9 КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения судья, орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием. В п.п. 18, 18.1 постановления Пленума N 10 от 02 июня 2004 г. ВАС РФ при квалификации правонарушения в качестве малозначительного рекомендует судам исходить из оценки конкретных обстоятельств его совершения. При этом малозначительность правонарушения имеет место только при отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям.
При квалификации административного правонарушения в качестве малозначительного судам надлежит учитывать, что статья 2.9 КоАП РФ не содержит оговорок о ее неприменении к каким-либо составам правонарушений, предусмотренным КоАП РФ, а значит, может быть применена по любому из составов административных правонарушений, связанных с нарушением санитарно-эпидемиологических норм и требований.
При оценке малозначительности деяния подлежит установлению не только формальное сходство содеянного с признаками того или иного административного правонарушения, но и вопрос о социальной опасности деяния.
Примером применения суд ст. 2.9 КоАП РФ является постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19 марта 2014 г. N 15АП-2256/2014 по делу N А32-30394/2013, по которому суд обратил внимание на отсутствие доказательств, подтверждающих наличие существенной угрозы охраняемым общественным отношениям или причинения им вреда, возникновения вредных последствий, а также учел факт принятия обществом мер по устранению выявленных в ходе проверки нарушений и отсутствие пренебрежительного отношения к исполнению обязанности, поскольку спорный объект функционирует с 1976 г.
5. За нарушение санитарного законодательства может наступить уголовная ответственность. Уголовная ответственность наступает за преступления. Преступлением признается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания. От административных и прочих правонарушений оно отличается особой общественной опасностью.
Уголовно наказуемым является правонарушение, выразившееся в нарушении санитарно-эпидемиологических правил, повлекшем по неосторожности массовое заболевание или отравление людей, либо повлекшем по неосторожности смерть человека (ст. 236 УК РФ). Вид уголовного наказания виновного лица зависит от тяжести наступивших последствий: при наступлении массового заболевания или отравления людей предусмотрено наказание в виде штрафа в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательных работ на срок до трехсот шестидесяти часов, либо исправительных работ на срок до одного года, либо ограничением свободы на срок до одного года; при наступлении смерти человека судом назначается более строгое наказание либо в виде обязательных работ на срок до четырехсот восьмидесяти часов, либо исправительных работ на срок от шести месяцев до двух лет, либо принудительных работ на срок до пяти лет, либо лишения свободы на тот же срок.
Уголовной ответственности за нарушение санитарного законодательства может подлежать только вменяемое физическое лицо, достигшее возраста 14 лет.
Статья 56. Утратила силу с 1 июля 2002 г.
Статья 57. Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда вследствие нарушения санитарного законодательства
1. Комментируемая статья носит специальный характер, поскольку применяется для регулирования гражданско-правовой ответственности за причинение вреда вследствие нарушения именно санитарного законодательства.
Статьей 15 ГК РФ предусмотрено, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).
Общие основания ответственности за причинение вреда предусмотрены ст. 1064 ГК РФ, в соответствии с которой вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда, например, страховой компанией в случае заключения договора имущественного или личного страхования. Статьей 1068 ГК РФ установлена ответственность юридического лица за вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей.
На вышеперечисленные нормы сослался Шестой арбитражный апелляционный суд при вынесении постановления от 23 октября 2013 г. N 06АП-5229/2013, которым признано правомерным удовлетворение требований о взыскании ущерба с образовательной организации в счет возмещения затрат лечебного учреждения на лечение больных детей. Как следует из материалов дела, в МБДОУ ДС N 46 зарегистрировано 16 случаев заболевания острыми кишечными инфекциями. Причиной явились нарушения образовательной организацией требований санитарного законодательства. Возбудителями острой кишечной инфекции в учреждении явились ротовирусы, факторами передачи инфекции явились блины, приготовленные на основе кисломолочного продукта с истекшим сроком годности, а также несоблюдение организацией требований к осуществлению дезинфекционной деятельности, что способствовало массивному размножению возбудителя инфекции и формированию эпидемиологического очага.
Вред вследствие нарушения санитарного законодательства может причиняться, во-первых, имуществу граждан и юридических лиц (утрата или повреждение имущества), а во-вторых, здоровью граждан. Представляется, что в данном случае понятие «вред здоровью» следует понимать расширительно, поскольку вред может быть причинен жизни человека.
Вред жизни и здоровью граждан выражается в полной или частичной потере функций организма (ухудшение самочувствия, отравление, заболевание с временной или стойкой утратой трудоспособности, заболевание хроническое, инвалидность и др.).
В соответствии с действующим законодательством причинители вреда обязаны возместить причиненный вред. Государственные органы или органы местного самоуправления, а также непосредственно сами граждане вправе предъявить к ним претензии и иски на возмещение вреда.
Вред может взыскиваться вследствие причинения вреда федеральному или муниципальному имуществу. Так, с ООО «Пашутинский ЛПХ» взыскан в доход федерального бюджета ущерб, причиненный государственному лесному фонду, вследствие несоблюдения установленных санитарных и противопожарных правил. Иск был предъявлен Службой по контролю в сфере природопользования Красноярского края (см. решение Арбитражного суда Красноярского края от 25 ноября 2010 г., постановление Третьего Арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2011 г. по делу N А33-7537/2010).
Также см. постановление Шестого арбитражного апелляционного суда от 10 марта 2011 г. N 06АП-466/2011 по делу N А73-11341/2010 по делу о взыскании затрат медицинского учреждения на лечение больных детей.
Норма ст. 57 не раскрывает порядок и особенности возмещения вследствие нарушений санитарного законодательства. Соответственно, оно производится на основании общих норм гражданского законодательства. Так, лицо, нарушившее санитарное законодательство и вследствие этого причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. Комментируемым Законом возмещение вреда при отсутствии вины причинителя вреда не предусматривается. Вред, причиненный имуществу или личности гражданина, возмещается, если он причинен виновными действиями или бездействием.
Возмещение вреда производится в материальной (денежной) форме. Именно поэтому определение размера вреда, причиненного имуществу, не вызывает особых трудностей. Ценность утраченной или поврежденной вещи определяется исходя из стоимости вещи. В ряде случаев размер стоимости вещи определяется экспертом.
Особое внимание следует уделить определению объема возмещения вреда здоровью граждан. Для выработки единообразного подхода к проблеме Главным государственным санитарным врачом РФ 30 декабря 2000 г. утв. МУ 2.1.9 000-2000 «Определение объема и порядка возмещения вреда здоровью граждан вследствие нарушений санитарного законодательства». Объем возмещения вреда здоровью назван соответствующим размеру затрат, фактически понесенных территориальными (муниципальными) бюджетами, фондами обязательного медицинского страхования, экологическими и другими фондами, а также самими гражданами на ликвидацию последствий нанесенного ущерба их здоровью.
Чаще всего нарушение здоровья вследствие нарушения санитарного законодательства происходит по причине несоблюдения санитарно-эпидемиологических требований к качеству атмосферного воздуха в городских и сельских населенных поселениях, а именно вследствие производственной и иной деятельности при отсутствии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии применяемым нормативам предельно допустимых выбросов химических, биологических веществ и микроорганизмов, а также проектов санитарно-защитных зон санитарным правилам. Возмещение вреда здоровью включает в себя компенсацию прямых, дополнительных или внеплановых расходов лечебно-профилактических и санитарно-эпидемиологических учреждений на оказание лечебно-диагностической и реабилитационной помощи больным, а также на проведение гигиенических мероприятий в связи с фактами индивидуальных или массовых заболеваний, обусловленных нарушением санитарного законодательства (аэрогенная составляющая вреда здоровью).
Установление порядка начисления и взыскание с виновных лиц денежных средств для компенсации понесенных затрат возлагаются на органы исполнительной власти области, города или района. Исчисление размеров вреда здоровью производится на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, гигиенических и иных видов оценок, выполненных органами и учреждениями государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, либо аккредитованными организациями.
В МУ 2.1.9 000-2000 подробно описаны особенности исчисления размера вреда, причиненного вредным воздействием загрязненного атмосферного воздуха. Такой вред оценивается как экстренные или внеплановые расходы в виде:
затрат на лечение и восстановление здоровья граждан;
расходов на возмещение материальных потерь в связи с временной или стойкой утратой трудоспособности или инвалидностью;
расходов соцобеспечения;
потерь поступления в бюджет (п. 2.6).
Сами граждане вправе взыскать с причинителя вреда также моральный ущерб.
2. Причиненный вред взыскивается в добровольном или в судебном порядке. Статья 1065 ГК РФ предоставляет пострадавшему лицу или его представителю возможность помимо требования о возмещении вреда потребовать приостановления или прекращения соответствующей деятельности виновного лица. Опасность причинения вреда в будущем может явиться основанием к такому иску о запрещении деятельности, создающей такую опасность.
В случае взыскания вреда в принудительном (судебном) порядке суд должен установить:
факт его причинения вреда здоровью или имуществу,
факт нарушения санитарного законодательства (конкретной нормы закона или государственных нормативов),
наличие вины нарушителя,
достоверно доказанную причинно-следственная связь по факту причинения вреда.
Доказательность причинно-следственной связи повреждения здоровья гражданина может подтверждаться результатами специфических лабораторных этиопатогенетических исследований, химико-аналитических исследований биологических сред организма на содержание ксенобиотиков или вредных веществ, содержащихся в выбросах в атмосферу, результатами иных медицинских исследований организма пострадавшего.
Компенсация расходов и убытков потерпевшему производится причинителем вреда добровольно или по решению суда либо в единовременном порядке, либо путем выплаты ежемесячных сумм до срока переосвидетельствования, либо пожизненно в размере, определенном судом, либо по его поручению администрацией территории. С учетом особых обстоятельств по соглашению сторон денежная компенсация полностью или частично заменяется натуральной компенсацией за счет материальных ресурсов ответчика.
В соответствии со ст. 151 ГК РФ если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.
Согласно положениям ст. 1101 ГК РФ компенсация морального вреда осуществляется в денежной форме. Размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, а также степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. При определении размера компенсации вреда должны учитываться требования разумности и справедливости.
Характер физических и нравственных страданий оценивается судом с учетом фактических обстоятельств, при которых был причинен моральный вред, и индивидуальных особенностей потерпевшего.
В результате строительных работ, производимых на строительной площадке в квартире, в которой проживает истец, уровни звукового давления не соответствовали санитарным нормам и правилам СН 2.2.4/2.1.8.562-96 «Шум на рабочих местах, в помещениях жилых, общественных зданий и территории жилой застройки» в дневное время суток. В результате противоправных действий ответчика ООО «ГлавВоенСтрой» были нарушены закрепленные в Конституции РФ нематериальные права истца — право на благоприятную окружающую среду (ст. 42) и право на отдых (ст. 37).
Суд указал, что, «при таких обстоятельствах для положительного решения вопроса о взыскании с ООО «ГлавВоенСтрой» в пользу В. денежной компенсации морального вреда не требуется представления доказательств наличия причинно-следственной связи между противоправными действиями ответчика и возникновением у истца головных болей, шума в голове и ушах, а также бессонницы». При этом «наличие таких доказательств могло бы повлечь увеличение размера взыскиваемой с ответчика в пользу истца денежной компенсации морального вреда, однако их отсутствие не влечет за собой невозможность ее взыскания». В доказательство степени физических и нравственных страданий, причиненных ему ответчиком, истец предоставил суду документы об обращениях за медицинской помощью в связи с развитием неврологических заболеваний. Судом апелляционной инстанции с ООО «ГлавВоенСтрой» в пользу В. в счет компенсации моральный вред взыскан частично (см. апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 11 сентября 2013 г. N 33-12351/2013).
Как мы видим, при определении размеров компенсации морального вреда суд принимает во внимание степень вины нарушителя и иные заслуживающие внимания обстоятельства. Суд должен также учитывать степень физических и нравственных страданий, связанных с индивидуальными особенностями лица, которому причинен вред.
По другому делу факты нарушения ответчиком при эксплуатации здания требований законодательства в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения (уровни шума в жилой комнате квартиры от эксплуатации систем вентиляции и кондиционирования воздуха торгового центра «Юр. лицо» превысили допустимые значения для ночного времени суток) установлены судом. А поскольку нарушения непосредственно затронули права истцов на благоприятную среду обитания, суд обоснованно возложил на ООО «Юр. лицо» ответственность за причиненный истцам указанными действиями моральный вред, определив размер причитающейся каждому из истцов компенсации в полном соответствии с положениями ст. 151, 1101 ГК РФ с учетом объема и характера нарушенного права, характера перенесенных физических и нравственных страданий, принципов разумности и справедливости (см. определение Санкт-Петербургского городского суда от 13 марта 2012 г. N 33-3740/2012).
Таким образом, доказанные факты нарушений, послужившие основанием для привлечения лица к административной ответственности одновременно могут являться одним из оснований для взыскания морального вреда (в совокупности с иными обстоятельствами).
При определении размера денежной компенсации подлежащей взысканию с ответчика в пользу истцов, суд исходит из положений ст.ст. 151, 1099-1101 ГК РФ, в соответствии с которыми, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права, либо посягающими на принадлежащие гражданину другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.
Согласно разъяснениям Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. N 10 в п. 4 постановления «Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда» объектом неправомерных посягательств являются по общему правилу любые нематериальные блага (права на них) вне зависимости от того, поименованы ли они в законе и упоминается ли соответствующий способ их защиты.
По делу N 33-142/2014 Алтайский краевой суд принял во внимание факт длительного нарушения ответчиком прав истцов на благоприятную окружающую среду, выразившегося в нарушении уровня шума в квартире истцов в связи с работой оборудования в торговом помещении ответчика. Длительность данного нарушения подтверждена как показаниями свидетелей истцов, так и пояснениями представителя Управления Роспотребнадзора по Алтайскому краю о неисполнении ответчиком предписания о приведении уровня шума в соответствии с Санитарными правилами до того, как Управлением было инициировано в суде административное дело о приостановлении деятельности магазина (см. апелляционное определение Алтайского краевого суда от 14 января 2014 г.).
Также о взыскании морального вреда см. определение Санкт-Петербургского городского суда от 11 сентября 2013 г. N 33-12351/2013, апелляционное определение Кемеровского областного суда от 30 июля 2013 г. по делу N 33-7012.
Глава VIII. Заключительные положения
Статья 58. Вступление в силу настоящего Федерального закона
1. Основными документами, регламентирующими вступление в силу федеральных законов, является Конституция РФ, Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания».
В соответствии со ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В соответствии со ст. 6 ФЗ от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. В данном случае комментируемым Законом определено, что датой его вступления в силу в силу является день его официального опубликования.
Необходимо отметить, что датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной думой в окончательной редакции, применительно к комментируемому Закону дата его принятия — 30 марта 1999 года.
Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ.
Официальным опубликованием федерального закона является первая публикация его полного текста. Федеральные законы могут быть опубликованы в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации». Также можно проводить первое размещение на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Федеральные законы для официального опубликования направляются Президентом РФ.
«Парламентская газета» является официальным периодическим изданием Федерального собрания. Федеральные законы должны быть обязательно опубликованы в «Парламентской газете», могут также публиковаться в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме.
«Собрание законодательства Российской Федерации» является официальным периодическим изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального собрания, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного суда о толковании Конституции РФ и о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ или отдельных положений перечисленных актов.
2. При публикации федерального закона указываются наименование закона, дата его принятия Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.
«Официальный интернет-портал правовой информации» является сетевым изданием и входит в государственную систему правовой информации, функционирование которой обеспечивает федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере государственной охраны, президентской, правительственной и иных видов специальной связи и информации.
Комментируемый Закон был опубликован в «Российской газете» от 6 апреля 1999 г. N 64-65, в Собрании законодательства РФ от 5 апреля 1999 г. N 14 стр. 1650.
Статья 59. О признании утратившими силу отдельных нормативных правовых актов в связи с принятием настоящего Федерального закона
В данной статье содержится перечень нормативных актов, утративших силу с момента вступления комментируемого Закона. Так как комментируемый Закон принципиально изменил сферу правового регулирования отношений, которые складываются по вопросу санитарно-эпидемиологического благополучия, возникла необходимость в отмене ранее действовавшего закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии, а также в отмене законов, вносивших изменения и дополнения в действующий закон.
Отмена ранее действующих нормативных документов при принятии новых нормативных актов является юридическим приемом изменения норм законотворчества и обычно включается в структуру вновь принимаемых нормативных актов.
Статья 60. О приведении нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
Комментируемая статья посвящена вопросам урегулирования действия нормативных актов, принятых до вступления настоящего Закона.
На практике применяется несколько вариантов приведения законодательных актов в соответствии с вновь принимаемым законом:
если расхождения вновь принятого нормативного акта незначительны, то в действующие нормативные акты вносятся изменения;
при значительных расхождениях — ранее действующие документы отменяются, о чем говорится в комментариях к ст. 59.
Внесение изменений в нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ вызвано необходимостью единообразного применения закона всеми органами государства.
────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) URL: http://ctu.customs.ru/index.php?catid=59:real-kon-to-tk-cat&id=1496:2011- 09-28-09-56-25&Itemid=67&option=com_content&view=article.
*(2) URL: http://www.iktport.ru/passazhiram/sanitarno-karantiynyy-kontrol.html.
*(3) URL: http://e-cis.info/page.php?id=9230.
*(4) См. Зарифзянов Р.М. Правовое регулирование санитарно-эпидемиологического благополучия населения: автореф. дис. на соискание ученой степени кандидата. Саратов, 1999.
*(5) См. Бринчук М.М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. N 6.
*(6) См. Морозкина Т.C., Рутковская Ж.А. «Экология человека и животных: пострадиационная защита» // Медицина. 2008. N 4.
*(7) URL: http://www.crc.ru/about/.
*(8) Приказом Росстандарта от 22 ноября 2013 г. N 1676-ст ГОСТ Р 50762-2007 отменен с 1 января 2016 г., в связи с принятием и введением в действие ГОСТ 30389-2013 «Услуги общественного питания. Предприятия общественного питания. Классификация и общие требования».
*(9) Приказом Росстандарта от 22 ноября 2013 г. N 1675-ст ГОСТ Р 50763-2007 отменен с 1 января 2016 г., в связи с принятием и введением в действие ГОСТ 30390-2013 «Услуги общественного питания. Продукция общественного питания, реализуемая населению. Общие технические условия».
Рубрика: