О некоторых тенденциях в современном российском законотворчестве

по вопросу обращения с домашними животными

 

По материалам Д.Б.Горохов  «О некоторых тенденциях в современном российском законотворчестве 

 

В статье Д.Б. Горохова прослеживаются тенденции современного законотворчества на примерах проектов федеральных законов, регулирующих отношения по поводу животных, не относящихся к видам, пребывающим в состоянии естественной свободы (объектам животного мира), проектов федеральных законов по коррекции статьи 71 Федерального закона об охоте и законопроекта об узаконении охоты в городе федерального значения Севастополе. На основе проведенного системного анализа действующего российского законодательства и проектов федеральных законов автор выявляет общие недостатки законопроектов, не способных решить те задачи, для которых они предназначены и обращает внимание на формирующуюся в законотворчестве тенденцию сомнительной легитимизации.

 

Первый сюжет нашего исследования посвящен попыткам законодательного урегулирования многообразных отношений по содержанию, использованию и охране животных, не относящихся к объектам животного мира. Исходя из имеющегося правового регулирования, животные подразделяются на две большие группы: 1) животные, находящиеся в состоянии естественной свободы и являющиеся объектами животного мира, среди которых выделяются животные, представляющие охотничьи и водные биологические ресурсы, а также редкие исчезающие, а потому особо охраняемые виды, заносимые в красные книги Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; 2) все остальные животные. Отношения по охране и использованию животных первой группы (объектов животного мира) регулируются целым комплексом Федеральных законов: «Об охране окружающей среды» *(1), «О животном мире» *(2), «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» *(3) и «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» *(4). Вторая же группа находится по существу в правовом вакууме, поскольку соответствующее регулирование на федеральном уровне имеет столько пробелов, что его уместнее называть фрагментарным.

В данной статье на конкретных примерах проанализированы наиболее проблемные, по мнению автора, тенденции законотворчества в сфере использования и охраны животных. Вызывает беспокойство качество подготовки проектов федеральных законов и их возможное влияние на правовую систему страны.

Уже в течение ряда лет федеральные законодатели предпринимают попытки заполнить законодательные пробелы путем разработки и принятия специального закона о животных, не находящихся в состоянии естественной свободы. Второе направление законодательной активности в данной сфере — коррекция норм уголовного и административного законодательства об ответственности за жестокое обращение с такими животными. И, наконец, третий блок проблем формирующихся тенденций развития законодательства в рассматриваемой сфере, относится к животным, являющимся объектами животного мира, а точнее, к использованию охотничьего ресурса, т.е. к охоте.

 

Проекты федерального закона о животных, не являющихся объектами животного мира

 

Еще в 2011 г. по инициативе группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ вносился и обсуждался проект федерального закона N 458458-5 «Об ответственном обращении с животными». 23 марта 2011 г. этот законопроект был рассмотрен и принят Государственной Думой в первом чтении, затем включался в примерную программу рассмотрения на 2015 и 2016 гг., но до сих пор не прошел второе чтение и не стал действующим законом. Ответственным органом, обеспечивающим доработку и согласование этого законопроекта определен Комитет Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии.

Государственная Дума также обсуждала проект федерального закона «Об ответственном отношении к домашним животным и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Инициатором законопроекта было Законодательное Собрание г. Санкт-Петербурга. Правительство РФ в своем заключении (от 12 декабря 2014 г. N 8360п-П9) не поддержало законопроект в представленной редакции и указало, что «нормы, предлагаемые законопроектом, целесообразно проработать в рамках подготовки проекта N 458458-5 к рассмотрению Государственной Думой во втором чтении». Основание для такого вывода — «схожесть предмета регулирования» в двух предлагаемых проектах.

Не входя в излишние подробности, необходимо высказать принципиальные замечания по обоим законопроектам. Возражения вызывают уже сами их названия. Первое. По правилам юридической техники в законодательстве крайне нежелательно использование оценочных понятий, каковыми являются «ответственное отношение» и «ответственное обращение».

Второе. Использование названных понятий лишено юридического смысла, ведь речь идет о законе, который должен предусматривать правила, за нарушение которых наступает юридическая ответственность, предусмотренная другими законами — Гражданским и Уголовным кодексами РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях. Поэтому слово «ответственное» — лишнее в названиях обоих законопроектов.

Третье. Оба термина («ответственное отношение» и «ответственное обращение») применительно к животным не употребляются в действующем законодательстве. Термин «ответственное обращение с животными» еще можно рассматривать через гражданско-правовые категории владения, пользования и распоряжения животными как имуществом с соблюдением принципа гуманности, но и в этом случае неизбежно существенное ограничение правового регулирования, поскольку оно должно предусматривать в комплексе содержание, охрану и использование животных. Термин «обращение с животными» неудачен и потому, что он ассоциируется с гражданско-правовой категорией «оборотоспособность», но правоотношения, о которых идет речь в законопроекте, гораздо шире по своему содержанию. Название законопроекта «Об ответственном обращении с животными» значительно уже его содержания и не соответствует цели и задачам данного законопроекта.

Содержание законопроектов также вызывает множество вопросов. В обоих в части реализации проектируемых законоположений превалируют отсылочные нормы к несуществующим еще актам Правительства РФ («устанавливается Правительством Российской Федерации», «определяется Правительством Российской Федерации» и т.д.) либо к законодательству субъектов Российской Федерации. Таким образом, проектируемые законы не смогут работать без целого комплекса обеспечивающих их действие федеральных подзаконных и региональных актов. Ни один из законопроектов не предусматривает надлежащего финансово-экономического и организационного обеспечения их действия. В настоящее время отсутствует федеральный орган исполнительной власти, который должен стать уполномоченным для реализации законодательных положений в части определения государственной политики, обеспечении нормотворчества, осуществления государственного надзора в сфере содержания, использования и охраны животных, не относящихся к объектам животного мира. Не установлен такой орган и законопроектами. Кроме того, из их текстов не усматривается даже попыток установления должной координации между имеющимися органами государственной власти по обозначенным вопросам организационного обеспечения реализации будущих законов. Отмеченное со всей очевидностью свидетельствует о том, что оба законопроекта декларативны и концептуально не проработаны.

Недавно группа депутатов Государственной Думы подготовила инициативный проект федерального закона «О содержании собак в Российской Федерации». Как видно из названия, сфера (предмет) регулирования ограничивается только одним видом домашних животных — собаками. Такая логика может привести законодателя к необходимости разработки отдельных федеральных законов о кошках, аквариумных рыбах, хомячках, декоративных кроликах, морских свинках и т.д. Нет сомнений, что роль такого или подобного ему федерального закона для правовой системы страны будет отрицательной, поскольку создаст прецедент излишней детализации предмета регулирования.

Неудивительно, что в пояснительной записке и сопроводительной документации к законопроекту авторы не смогли сформулировать его концепцию, а также обосновать выбор столь узкого предмета и чрезмерно жесткого способа регулирования. В законопроекте последовательно выдержан односторонний, запретительный подход с явно выраженным акцентом на изначально существующий реальный и потенциальный вред ввиду нахождения вблизи человека домашнего животного (собаки).

Обратим внимание, что все вышеназванные проекты появились в порядке реализации своего права субъектами законодательной инициативы (ст. 104 Конституции РФ). Не имея ничего против самого такого права, равно как и процедуры его реализации, вместе с тем заметим, что, судя по качеству конечного «продукта», работа над созданием федерального закона могла быть успешнее, если бы имела плановый характер или законодательная инициатива исходила от Президента РФ.

Следует приветствовать само стремление к законодательному урегулированию отношений по поводу животных, не являющимися объектами животного мира. Вместе с тем очевидно, что федеральный закон должен быть комплексным, охватывать всех животных, не отнесенных к объектам животного мира, включая вопросы их содержания, использования и охраны. Однако ни в одном из выдвинутых до сих пор законопроектов эти задачи не решены.

В федеральном законе животные должны быть юридически определены и классифицированы на виды (группы). Именно в таком нормативном правовом акте должны получить развитие имеющиеся в международном праве и российском гражданском, административном, уголовном законодательстве нормы-принципы и декларации о гуманном отношении, запрете на проявление жестокости к животным. Необходимо учесть лучший опыт правового регулирования, накопленный не только в зарубежных странах, но и в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. На этой основе должно осуществляться становление и развитие соответствующего законодательства и практики его применения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Важно не ограничиваться принятием одного только специального федерального закона о животных, не относящихся к объектам животного мира. На основе принципов нового закона нужна коррекция гражданского законодательства, законодательства о ветеринарии и племенном животноводстве, законодательства об органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Ниже кратко описаны лишь некоторые позиции, нуждающиеся в коррекции*(5).

 

О направлениях коррекции действующего законодательства по вопросам содержания, использования и охраны животных, не являющихся объектами животного мира

 

Гражданское законодательство применяет к животным общие правила об имуществе, выводя их в особую категорию одушевленных вещей и устанавливая требования гуманного обращения с животными. ГК РФ (ст. 137, 230-232, 241) употребляет такие термины, как «безнадзорные животные», «безнадзорный или пригульный скот», а также «надлежащее содержание» и «домашние животные» при «ненадлежащем обращении» с ними. Однако названные правила, категории и понятия в ГК РФ не определены, развития и конкретизации их содержания в гражданском законодательстве не проводится.

Узкий подход гражданского законодательства к животным как к имуществу давно вызывает справедливую критику, поэтому отношениям по владению, пользованию и распоряжению животными как специфическими объектами гражданского права необходимо придать современный цивилизованный характер, обеспечивающий соблюдение баланса публичных и частных интересов, а также охрану самих животных. Законодательное определение таких животных, с установлением для них четких дефиниций и классификации в качестве объектов правового регулирования на федеральном уровне, а также выбор соответствующего способа регулирования является для нормотворчества наиболее трудным и в то же время важным и ответственным шагом.

В первую очередь нуждаются в совершенствовании плохо работающие нормы ГК РФ, призванные защитить животных от жесткого обращения. Так, пункт 2 ст. 231 ГК РФ предоставляет прежнему собственнику животного право после перехода этого животного в собственность другого лица при наличии обстоятельств, свидетельствующих о сохранении у животного привязанности к прежнему собственнику или о жестоком либо ином ненадлежащем обращении с ним нового собственника, потребовать возврата животного на условиях, определяемых по соглашению с новым собственником, а при недостижении такого соглашения — судом.

Правоприменение этой нормы в части жестокого обращения тормозится тем, что на федеральном уровне понятие жестокого обращения с животным сформулировано только в уголовном законодательстве, которое предусматривает в качестве обязательных последствий гибель или увечье животного. Очевидно, что, конструируя норму пункта 2 ст. 231 ГК РФ, законодатель не имел в виду столь тяжкие последствия, иначе приведенная норма частично утрачивает свой правовой смысл. В будущем федеральном законе о животных необходимо развить нормы, защищающие право прежнего владельца на возврат животного новым собственником, провести связь между жестоким обращением как основанием возврата животного и основанием применения к новому владельцу мер административной или уголовной ответственности. Тогда у мучителя возникнет реальная альтернатива — вернуть животное прежнему владельцу или подвергнуться административной либо даже уголовной ответственности, и норма пункта 2 ст. 231 ГК РФ наконец заработает.

То же касается и статьи 241 ГК РФ, которая предусматривает возможность выкупа животного любым заинтересованным лицом в случаях, когда собственник обращается с ним в явном противоречии с установленными на основании закона правилами и принятыми в обществе нормами гуманного отношения к животным. Данная норма, при признании ее гуманистической направленности, вызывает справедливую критику: почему человек, который из сострадания намерен избавить животное от жестокого обращения, должен еще и заплатить тому, кто, по сути, является правонарушителем, тогда как животное в таких случаях должно бы изыматься соответствующими службами в принудительном порядке*(6)?

Возможна и коррекция оборотоспособности животных как объекта гражданских прав, т.е. их способности служить объектом имущественного оборота (сделок) и менять своих владельцев (собственников). По этому критерию все виды имущества, в том числе и животных, можно разделить на имущество, находящееся в свободном обороте, ограниченное в обороте и запрещенное в обороте (ст. 129 ГК РФ). Сейчас широко обсуждается идея закрепить на уровне федерального закона механизм, включающий регистрацию собак «потенциально опасных пород», ведение соответствующего государственного реестра и выдачу лицензий владельцам на право содержания собак «потенциально опасных пород». Если эта идея будет реализована, собаки таких пород будут ограничены в обороте. В любом случае оборотоспособность животных должна определяться законодателем с учетом принципа гармонизации частных и публичных интересов*(7).

Одна из серьезнейших гражданско-правовых проблем — животные как источник повышенной опасности. В доктрине гражданского права животные традиционно рассматриваются как потенциальный источник повышенной опасности. Однако в статье 1079 ГК РФ «Ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих» животные в качестве таковых не упоминаются. И это неслучайно: анализ норм ГК РФ убеждает, что вопрос о том, является ли животное источником повышенной опасности, должен решаться судом исходя из конкретных обстоятельств.

Для отнесения тех или иных объектов к источникам повышенной опасности используется два признака: наличие вредоносных свойств и невозможность полного контроля за ними со стороны человека*(8). Здесь мы снова встречаемся с инициативой разработки некоего перечня собак «потенциально опасных» или «особо опасных» пород. Такой перечень предлагается разработать в целях, например, административного контроля за владельцами собак таких пород, предусматривающего обязательное прохождение курса дрессировки на послушание, повышенные штрафы за оставление собаки без надзора и другие подобные меры. Если принять эту идею, необходимо и широкое обсуждение, и учет опыта ряда зарубежных стран, имеющих в своем законодательстве подобные перечни пород. Но совершенно недопустимо, на наш взгляд, такой перечень или ссылку на него инкорпорировать в статью 1079 ГК РФ, как призывают некоторые авторы*(9). В этом случае при рассмотрении гражданских дел о причинении вреда собаками виновные будут заранее «назначены», что не соответствует ни духу правосудия, ни принципам гражданского законодательства.

При разработке федерального закона о содержании, об использовании, и охране животных обязательно должны быть учтены нормы ГК РФ о безнадзорных животных. Возникает вопрос, к каким именно животным должны применяться нормы ГК РФ о безнадзорных животных? Очевидно, что к сельскохозяйственным и домашним. Сложнее ответить на вопрос, применимы ли эти нормы к безнадзорным одичавшим животным, например, собакам, организованным в группы (стаи). По действующему законодательству такие животные (безнадзорные собаки) могут быть отнесены только к необъятной группе животных, не являющихся объектами животного мира. Следовательно, чтобы решить, применимы ли к ним нормы ГК РФ о безнадзорных животных, необходимо на уровне федерального закона сначала провести классификацию и отнести одичавших безнадзорных животных либо к домашним животным, либо к диким, то есть объектам животного мира. В первом случае на таких животных будут в полной мере распространяться правила статей 230-232 ГК РФ, во втором — нормы Федерального закона о животном мире. Только на этой правовой основе должно строиться дальнейшее — на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований — правовое регулирование.

Существенно отстает от потребностей практики законодательство о ветеринарии и о племенном животноводстве. Это объясняется тем, что в нашей стране ветеринарное обслуживание исторически входило в отрасль аграрного законодательства и потому ориентировалось преимущественно на сельскохозяйственных животных*(10). В отношении других видов оно стало востребованным и получило развитие только в последние десятилетия. Обозначившиеся частноправовые особенности этих отношений требуют обоснованного юридического формулирования и включения в механизм федерального нормативного регулирования.

Так, Федеральный закон «О племенном животноводстве»*(11) уже в определении племенного животного (ст. 2) называет таковым только «сельскохозяйственное животное, имеющее документально подтвержденное происхождение…» При этом согласно названному Закону отношения в области разведения и использования диких животных и домашних животных, не являющихся сельскохозяйственными племенными животными, регулируются иным законодательством Российской Федерации. Но на сегодняшний день такого законодательства просто нет! В результате получается, что добросовестное сохранение и воспроизводство даже элитных пород домашних животных, имеющих высокую стоимость как имущество, не имеет правового регулирования. Отмеченное является очевидным пробелом, который необходимо восполнить уже на основе норм будущего федерального закона о животных.

На региональном уровне почти все законы и правила исключают из сферы регулирования сельскохозяйственных животных и животных, используемых в служебных и научно-исследовательских целях. Законы субъектов Российской Федерации содержательно можно разделить на два крупных блока: правила содержания домашних животных и порядок отлова и содержания безнадзорных животных*(12).

Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»*(13) среди полномочий органов местного самоуправления не предусмотрено полномочий по регулированию отношений, связанных с животными. Не урегулировано также и распределение обязанностей и полномочий по вопросу об обращении с животными между органами государственной власти субъектов Российской Федерации*(14) и муниципалитетами. Одна из возникающих ввиду этого проблем — безнадзорные животные, которые (как и животные вообще) прямо не «приписаны» ни к субъектам Российской Федерации, ни к муниципальным образованиям. Неясно, во-первых, к какой сфере законодательства относится данный вопрос, во-вторых, какие органы должны исполнять такие полномочия: региональные или муниципальные*(15).

Регулирование вопросов обращения с животными, в том числе безнадзорными, переместилось преимущественно на муниципальный уровень: эти вопросы обычно рассматриваются в аспекте благоустройства, а утверждение правил благоустройства территории отнесено к вопросам местного значения поселения и городского округа (ст. 14 и 16 Закона об организации местного самоуправления).

Анализ полномочий региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также законодательства субъектов Российской Федерации и муниципальных актов еще раз подтверждает необходимость принятия федерального закона о животных, не относящихся к объектам животного мира. На основании такого закона и в соответствии с конституционным разграничением предметов ведения регионы и муниципальные образования могли бы строить свое нормативное правовое регулирование вопросов содержания, использования и охраны животных, отнесенных к их компетенции. На основе этого закона соответственно должны быть уточнены и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом следует использовать положительный опыт в этой сфере, наработанный на региональном и муниципальном уровне.

 

Проекты федеральных законов по коррекции ответственности за жестокое обращение с животными

 

Совершенствование норм об ответственности за жестокое обращение с животными является насущной проблемой ввиду того, что действующая редакция статьи 245 Уголовного кодекса РФ содержит очень сложную, трудноприменимую квалификацию. Во-первых, уголовная ответственность возникает только в случае наступления определенных последствий — увечья или гибели животного. Такой вид жестокого обращения, как истязание животного, не приведшее к гибели или увечью, остается декриминализированным. Во-вторых, уголовная ответственность наступает при наличии определенных признаков состава преступления: мотива (субъективная сторона) — только лишь хулиганского или корыстного, а также способа совершения (объективная сторона) — или применение садистских методов или — в присутствии малолетних. Причем первые и вторые (последствия и признаки) должны присутствовать в совокупности. Таким образом, например, действия так называемых «догхантеров» очень сложно либо вовсе невозможно квалифицировать как уголовно-наказуемое деяние. Деяние, предусмотренное статьей 245 УК РФ, относится к категории преступлений небольшой тяжести. За жестокое обращение с животными установлено уголовное наказание в виде: штрафа, обязательных работ, исправительных работ, принудительных работ, ограничения свободы, ареста, лишения свободы. Лицо, признанное судом виновным в преступлении по статье 245 УК РФ, может быть подвергнуто по приговору суда только одному из перечисленных видов уголовного наказания.

Одна из последних попыток коррекции статьи 245 УК РФ предпринята в инициативном депутатском проекте федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации (в части введения новой редакции статьи 245 Уголовного кодекса Российской Федерации)», подготовленном к внесению в Государственную Думу в апреле текущего года.

В пояснительной записке отмечено, что одна из главных целей законопроекта — облегчение квалификации рассматриваемого преступления с целью обеспечения более широкого применения статьи 245 УК РФ. Для этого предлагается исключить такие признаки преступления, присутствующие в действующей редакции статьи 245 УК РФ, как наличие в действиях по отношению к животному корыстного мотива, либо применение садистских методов, либо совершение преступления в присутствии малолетних. Отмечается также, что «догхантеры» часто умерщвляют собак общественно опасными способами, в том числе с помощью ядов или огнестрельного оружия, поэтому привлечение их к уголовной ответственности будет способствовать и обеспечению безопасности людей.

Исключение названных выше признаков преступления — безусловно, прогрессивное предложение. Однако, увлекшись идеей обеспечения безопасности людей путем привлечения к уголовной ответственности «догхантеров», применяющих яды, автор законодательной инициативы не учел, что к этому случаю применимы нормы главы 25 УК РФ, предусматривающие ответственность за преступления против здоровья населения. Такого рода ошибок в законопроекте немало. По аналогии с преступлениями против личности автор предлагает считать квалифицирующим признаком жестокое обращение с двумя и более животными. Но жизнь животных не является в данном составе объектом преступления (его объект — гуманное отношение к животным и общественная нравственность), а потому на общественную опасность данного преступления не влияет, причинен вред одному животному или нескольким. Предлагаемый в качестве квалифицирующего признак множественности жертв может использоваться лишь как обстоятельство, характеризующее личность виновного при назначении ему наказания (ч. 3 ст. 60 УК РФ).

В проектируемом примечании к статье 245 УК РФ дается максимально широкое определение жестокого обращения с животными: умышленное причинение им физических и (или) психических страданий, выразившихся, в том числе, в нанесении побоев животному, истязании, действиях сексуального характера в отношении животного, повреждении внутренних органов, лишении животного пищи, сна, возможности передвигаться.

Принятие такого определения жестокого обращения должно бы обеспечить привлечение к уголовной ответственности мучителей животных, ныне остающихся безнаказанными. Больше того, оно автоматически помогло бы заработать нормам ГК РФ о возврате животного прежнему владельцу, если новый жестоко с ним обращается (п. 2 ст. 231), а также о принудительном изъятии животного у владельца (ст. 241)! Должно и могло, но нет. В законопроекте осталось в неизменном виде самое главное условие наступления ответственности: гибель или увечье животного в результате жестокого обращения.

Далее в примечании дано определение увечья: утрата животным зрения, голоса, слуха либо какого-либо органа или его функций, уничтожение кожного, волосяного (иного) покрова, неизгладимое обезображение тела животного. Эти положения тоже можно было приветствовать, но возникают вопросы: какие органы или специалисты должны определять степень вреда при увечье? Какой здесь нужен вид экспертизы и за чей счет она должна проводиться? В случае причинения смерти или повреждения здоровья человека проводится судебная медицинская экспертиза. Но животные, в отличие от человека, не являются субъектами права, и такая прямая аналогия в данном случае неприменима.

Как видим, рассмотренная попытка коррекции уголовной ответственности за жестокое обращение с животными пока не привела к положительным результатам. Переходя к вопросу о коррекции административной ответственности за жестокое обращение с животными, необходимо отметить следующее.

Удивительно, но КоАП РФ на сегодняшний день не содержит определение и состав такого правонарушения, как «жестокое обращение с животными». В связи с этим попытки разработки законопроекта о введении административной ответственности за жестокое обращение с животными предпринимались неоднократно, но опять как инициативные законопроекты отдельных депутатов Государственной Думы или их групп. Примечательно, что в конце 2015 г. представлялись на обсуждение и согласование два важнейших проекта федеральных законов, имеющих революционное значение для всей отрасли административного права: проект N 917598-6 «Кодекс РФ об административной ответственности» и проект N 957581-6 «Кодекс РФ об административных правонарушениях». Но ни в одном из названных законопроектов не присутствует состава правонарушения, предусматривающего ответственность за жестокое обращение с животными ни в виде самостоятельной статьи, ни в качестве части иной статьи.

Остановимся на одной из последних законодательных инициатив. В январе текущего года депутаты Государственной Думы подготовили инициативный проект федерального закона N 954756-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в целях введения административной ответственности за жестокое обращение с животными». Законопроектом предлагается дополнить главу 20 КоАП РФ статьей 20.34, предусматривающей административную ответственность за жестокое обращение с животным, то есть действия, повлекшие гибель животного, причинение ему увечий, а равно ограничение доступа животного к воде, пище, ограничение двигательной активности, повлекшие за собой причинение вреда здоровью животного.

Процитированное понятие жестокого обращения с животными не коррелирует с диспозицией статьи 245 УК РФ, что не обеспечивает гармонизацию уголовного и административного законодательства о жестоком обращении с животными. Кроме того, данное понятие жестокого обращения с животными в законопроекте разработано недостаточно четко и по своему содержанию не охватывает некоторых признаков жестокого обращения. Более удачными являются определения, данные в некоторых законах субъектов Российской Федерации, в частности, в статье 5.7 Кодекса города Москвы об административных правонарушениях «Совершение жестоких действий в отношении животных».

В диспозиции предлагаемой статьи КоАП РФ указано на «причинение увечий, вреда здоровью». Однако точно так же, как и в рассмотренном выше законопроекте о коррекции статьи 245 УК РФ, не определено, каким образом на практике в целях правильной квалификации деяния следует устанавливать степень вреда здоровью животного. Не определены орган (специалист) уполномоченный проводить экспертизу в рамках производства по делу об административном правонарушении, вид экспертизы, финансовое обеспечение экспертизы.

Бросается в глаза, что законопроекты о коррекции уголовной и административной ответственности за жестокое обращение с животными вносятся в инициативном порядке разными депутатами. Этим объясняется их взаимная несогласованность, но чем объяснить наличие одних и тех же недоработок? Учитывая неудачи инициативных законопроектов, решение этих взаимосвязанных вопросов предпочтительнее проводить все же в плановом порядке и единой группой разработчиков.

Представители гражданского общества призывают законодателей направить их активность на согласованное решение данных взаимосвязанных вопросов. Так, в феврале текущего года законодательные инициативы в области защиты животных от жестокого обращения обсуждались на заседании комиссии Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, где было отмечена необходимость комплексного законодательного решения вопросов, связанных с содержанием и использованием животных и их защитой от жестокого обращения*(16).

Вызывает удивление, почему предан забвению отечественный положительный опыт решения вопросов об ответственности за жестокое обращение с животными. Ведь они были решены почти 30 лет назад: Указом Президиума Верховного Совета РСФСР 1988 г.*(17) с «учетом пожеланий трудящихся и общественных организаций» была установлена административная (ст. 102.1 КоАП РСФСР) и уголовная (ст. 230.1 УК РСФСР) ответственность за жестокое обращение с животными.

Объективная сторона административного и уголовного правонарушения формулировалась идентично: «жестокое обращение с животными, повлекшее их гибель или увечье, а равно истязание животных». Как видим, в объективную сторону правонарушения, помимо последствий в виде нынешних «гибели» и «увечья», дополнительно включалось «истязание», а признаки, характеризующие умысел и способ совершения правонарушения в определении его состава (как это сделано в настоящее время) не учитывались. При первом установленном случае жестокого обращения с животными к виновному применялась административная ответственность в виде предупреждения или штрафа. Если это же лицо повторно в течение года совершало правонарушение такого же характера, то это влекло уже уголовную ответственность в виде исправительных работ на срок до шести месяцев или штрафа.

Обидно, что в наши дни на федеральном уровне фактически произошла декриминализация жестокого обращения с животными за счет усложнения квалификации, а также исключение административной профилактики в части привлечения к ответственности за такие деяния.

Подведем общий итог. Представляется очевидным, что все рассмотренные и подобные им законодательные инициативы не могут обеспечить качественного и полноценного правового регулирования. Предлагаемые проекты федеральных законов об ответственном обращении с животными (ответственном отношении к животным) и об уголовной и административной ответственности за жестокое обращение с ними концептуально не проработаны, декларативны и заведомо неработоспособны. Кроме того, авторами законодательных инициатив совершенно не учитывается необходимость коррекции большого массива норм действующего законодательства, затрагивающего вопросы регулирования отношений, в которых животные — объект (предмет) регулирования, а именно: гражданского законодательства, законодательства о ветеринарии и племенном животноводстве, об органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, региональных законов.

 

Заключение

 

Завершая проведенное исследование, приходится констатировать факт формирования опасной тенденции, проникающей в процесс нормотворчества. Отчетливо проявляется попытка сомнительной легитимизации — законодательного закрепления положений, характеризующихся следующими негативными проявлениями: 1) декларативность предлагаемых законодательных решений, означающая их неприменимость и нереализуемость на практике; 2) распространение общего правила на случаи исключения из этого правила; 3) предоставление возможности использования права только ограниченному кругу лиц; 4) неоправданное применение точечной коррекции, при которой изменению подлежит только часть действующего нормативного правового акта вне связи с другими его положениями и тем более — с другим законодательством.

 

Библиография

 

Агарков М. Обязательства из причинения вреда // Проблемы социалистического права. 1939. N 1.

Андреев М.Н., Краев Н.В., Краева В.Н. Государственная политика в сфере охоты и охотничьего хозяйства: история и современность. — Киров: ГНУ ВНИИОЗ им. проф. Житкова Россельхозакадемии, 2013.

Анисимов А.П. Теоретические проблемы управления земельными ресурсами поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. — Волгоград, 2003.

Анисимов А.П. Правовые проблемы деления земельного фонда Российской Федерации на категории // Аграрное и земельное право. 2006. N 8.

Анисимов А.П., Землякова Г.Л., Мельников М.М. Зонирование как функция управления земельным фондом: вопросы теории // Современное право. 2012. N 8.

Апарышев И. Призвать к ответу тех, кто приручил // ЭЖ-Юрист. 2012. N 32.

Белякова А.М. Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда. — М., 1986.

Боголюбов С.А., Болтанова Е.С., Выпханова Г.В. и др. Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н.В. Кичигин. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; Инфра-М, 2013.

Болтанова Е.С. Основы правового регулирования застройки земель: Монография. — М.: РИОР: Инфра-М, 2013.

Гражданское право: учебник. В 2 т. Т. 2 / отв. ред. Е.А. Суханов. — М., 2000.

Болдинов В.М. Ответственность за причинение вреда источником повышенной опасности. — СПб., 2002.

Валеев М.М. Вещи как объекты гражданских правоотношений: дисс. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2003.

Васьковский Е.В. Учебник гражданского права. — М.: Статут, 2003.

Гасников К.Д. Животные как объект гражданских прав // Законодательство и экономика. 2002. N 12.

Горохов Д.Б., Горохова Ю.В. Проблемы правового регулирования отношений по содержанию, использованию и охране животных, не относящихся к объектам животного мира // Законодательство и экономика. 2015. N 3.

Горохов Д.Б. О тенденции «сомнительной легитимизации» // Законодательство и экономика. 2015. N 10.

Горохов Д.Б. О принципиальном значении «незначительных» вопросов // Развитие земельно-правовой науки: история и современность: Материалы круглого стола / сост. С.А. Боголюбов, С.А. Липски, М.В. Пономарев, Д.О. Сиваков. — М.: изд-во ГУЗ, 2015.

Горохов Д.Б. Проблемы правотворчества и соблазн сомнительной легитимизации: когда охота пуще неволи // Адвокат. 2016. N 2.

Гражданское право: учебник. Т. I / под ред. О.Н. Садикова. — М.: Инфра-М, 2006.

Гуев А.Н. Постатейный комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации. 4-е изд., доп. и перераб. — М.: Экзамен, 2006.

Данилова С.И. Проблемы законодательной регламентации обращения с животными в России и пути их решения.

Евсеев Е.Ф. О соотношении понятий «животное» и «вещь» в гражданском праве // Законодательство и экономика. 2009. N 2.

Земельное право: учебник / под ред. С.А. Боголюбова. — М.: Проспект, 2013.

Иванова Ю.В. России нужен цивилизованный закон о животных. Интервью с Д.Б. Гороховым // Адвокат. 2015. N 9.

Комментарий к Уголовному кодексу Российской Федерации (постатейный). 13-е изд., перераб. и доп. / отв. ред. В.М. Лебедев. — М.: Юрайт, 2013.

Краев Н.В., Краева В.Н. Приравнивание к охоте — презумпция виновности, установленная законом.

Краев Н.В. О путях узаконения охоты в городе Севастополе по российскому законодательству // Адвокат. 2016. N 5.

Крассов О.И. Земельное право: учебник. — М.: Норма; Инфра-М, 2012.

Липски С.А. Зонирование территорий как механизм обеспечения целевого использования земель // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2013. N 6.

Микрюков В.А. Благо и бремя обладания животными на праве собственности // Законодательство и экономика. 2014. N 8.

Минина Е.Л. Проблемы правового регулирования обращения с животными // Журнал российского права. 2014. N 12.

Мохов А.А., Копылов Д.Э. Псовые как объекты гражданских прав // Юридический мир. 2006. N 12.

Николюкин С.В., Уткина И.О. Особенности возникновения и прекращения права собственности на безнадзорных и бесхозяйных животных: коллизии гражданского законодательства // Юрист. 2008. N 6.

Окунев К. Домашние животные как объекты гражданских прав // http://www.zooclub.ru/urist/16.shtml.

Экологическое право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. — М.: Высшее образование (Основы наук), 2006.

 

────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См. Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2015 г.) // СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.

*(2) См. Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г.) // СЗ РФ. 1995. N 17. Ст. 1462.

*(3) См. Федеральный закон от 20 декабря 2004 г. N 166-ФЗ (в ред. от 29 июня 2015 г.) // СЗ РФ. 2004. N 52 (ч. I). Ст. 5270.

*(4) См. Федеральный закон от 24 июля 2009 г. N 209-ФЗ (в ред. от 14 октября 2014 г.) // СЗ РФ. 2009. N 30. Ст. 3735.

*(5) Горохов Д.Б., Горохова Ю.В. Проблемы правового регулирования отношений по содержанию, использованию и охране животных, не относящихся к объектам животного мира // Законодательство и экономика. 2015. N 3. С. 22-41.

*(6) Данилова С.И. Проблемы законодательной регламентации обращения с животными в России и пути их решения.

*(7) Мохов А.А., Копылов Д.Э. Псовые как объекты гражданских прав // Юридический мир. 2006. N 12. С. 41-48.

*(8) Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / отв. ред. О.Н. Садиков. — М., 1996. С. 678.

*(9) Мохов А.А., Копылов Д.Э. Указ. соч.. С. 46-48.

*(10) См. Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-1 (в ред. от 13 июля 2015 г., с изм. и доп., вступ. в силу 24 июля 2015 г.) «О ветеринарии» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857.

*(11) См. Федеральный закон от 3 мая 1995 г. N 123-ФЗ (в ред. от 13 июля 2015 г.) // СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3199.

*(12) Минина Е.Л. Правовой режим охраны животных в городской среде (§ 1 и 2 гл. 8) // Боголюбов С.А., Болтанова Е.С., Выпханова Г.В. и др. Правовое обеспечение благоприятной окружающей среды в городах: науч.-практ. пособие / отв. ред. Н.В. Кичигин. — М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ; ИНФРА-М, 2013. С. 202-219.

*(13) См. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ (в ред. от 15 февраля 2016 г.) // СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

*(14) См. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 2 июня 2016 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

*(15) Минина Е.Л. Указ. соч. С. 209, 210.

*(16) http://president-sovet.ru/events/work/groups/read/65 (дата обращения: 15.02.2016).

*(17) См. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1988 г. N 8686-XI «Об ответственности за жестокое обращение с животными».

*(18) См. постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2015 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности части 3 статьи 71 Федерального закона «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с запросом Верховного Суда Российской Федерации.

*(19) Горохов Д.Б. О тенденции сомнительной легитимизации // Законодательство и экономика. 2015. N 10. С. 75-78.

*(20) См. ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 об утверждении Методики проведения антикоррупционной экспертизы (п. 3 Методики).

*(21) Горохов Д.Б. О принципиальном значении «незначительных» вопросов // Развитие земельно-правовой науки: история и современность: Материалы круглого стола / сост. С.А. Боголюбов, С.А. Липски, М.В. Пономарев, Д.О. Сиваков. — М.: изд-во ГУЗ, 2015. С. 68-73.

*(22) Переходный период установлен статьей 6 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. N 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // СЗ РФ. 2014. N 12. Ст. 1201.

Установлено, что со дня принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов и до 1 января 2015 г. действует переходный период, в течение которого должны быть урегулированы вопросы интеграции новых субъектов РФ в экономическую, финансовую, кредитную и правовую системы Российской Федерации, в систему органов государственной власти Российской Федерации.

*(23) См. Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ (в ред. от 21 ноября 2011 г.) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

*(24) Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (в ред. от 23 мая 2016 г.) // СЗ РФ. 2001. N 44. Ст. 4147.

*(25) Краев Н.В. О путях узаконения охоты в городе Севастополе по российскому законодательству // Адвокат. 2016. N 5. С. 11.

*(26) Лесной кодекс РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (в ред. от 1 мая 2016 г.) // СЗ РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.

*(27) Горохов Д.Б. Проблемы правотворчества и соблазн сомнительной легитимизации: когда охота пуще неволи // Адвокат. 2016. N 2. С. 23-40.

*(28) См. Соглашение об изменении границы между субъектами Российской Федерации городом Москвой и Московской областью от 29 ноября 2011 г.; постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 27 декабря 2011 г. N 560-СФ «Об утверждении изменения границы между субъектами Российской Федерации городом федерального значения Москвой и Московской областью».

*(29) Тихомиров Ю.А. Правоприменение как механизм эффективного воздействия на общественные процессы // Доклад на XI Международной школе-практикуме молодых ученых-юристов «Эффективное правоприменение: доктрина и практика», состоявшейся 26 мая 2016 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Журнал «Законодательство и экономика», N 6, июнь 2016 г.

Перейти на Главную